§ 1. Органи виконавчої влади. Уряди, їх формування

Закономірністю суспільно-полі­тичного і державно-правового розвит­ку країн світу є концентрація найго­ловніших повноважень в органів ви­конавчої влади. Це явище є загально­визнаним, і більшість учених трактує його як об’єктивний результат ево­люції сучасної державності.

Виконавча влада — це су­купність державних органів і установ, які здійснюють владно-політичні і владно-адміністративні функції. Це своєрідна система, в якій кількісно домінують органи і установи, що діють у сфері вузько визначеного дер­жавного управління. Для їх позначен­ня нерідко використовують термін «адміністративний апарат», або «апа­рат державного управління». Від­повідні органи й установи займаються адміністративною (управлінською) ді­яльністю, однак за своєю природою вони не є такими, що здійснюють політичні (урядові) функції. Водночас треба підкреслити, що адміністративний апарат нерідко розглядається як складова частина уряду. У будь-якому випадку між ними існує тісний взаємозв’язок, вони являють собою органічну єдність.

Своєрідною верхівкою системи виконавчої влади є уряд — звичай­но один з вищих органів держави, компетенція якого лише умовно може бути зведена до виконання законів, здійснення завдань у сфері уп­равління. Уряду належить виконавча політична влада, яка за своєю сут­тю є чи не найважливішою владою в державі.

У президентських республіках систему виконавчої влади очолює президент, який сприймається як її уособлення і безпосередній носій цієї влади.

У країнах з парламентарними формами правління, а також у ба­гатьох республіках із змішаною формою правління глава держави не вхо­дить до системи виконавчої влади. Природа його повноважень зумовлена саме статусом глави держави. З іншого боку, компетенція такого глави держави включає і певні повноваження у сфері виконавчої влади, хоча більшість з них він може реалізувати тільки через уряд або з його санкції.

В окремих країнах із змішаною формою правління, зокрема у Франції і Росії, положення глави держави щодо системи виконавчої вла­ди має значні особливості. Взаємовідносини президента, уряду і його гла­ви в цих країнах прийнято визначати як дуалізм виконавчої влади.

Конституції і законодавство визначають різноманітні назви урядів — власне уряд, кабінет, кабінет міністрів, рада міністрів, державна рада то­що. У подальшому для позначення відповідного колегіального органу як загального явища користуватимемося терміном «уряд». Організація уряду характеризується суттєвими відмінностями, зумовленими національними особливостями державно-правового розвитку окремих країн.

Характерною рисою організації виконавчої політичної влади в Данії, Ісландії і Норвегії є наявність поряд з урядами так званих держав­них рад. Ці ради є спеціальними урядовими колегіями, які працюють з участю глави держави і під його формальним головуванням. Вони висту­пають здебільшого як урочиста форма існування самого уряду.

Аналізуючи природу органів виконавчої влади і насамперед уряду, слід звернути увагу на питання їх формування. У розвинутих країнах за­лежно від форми правління уряди створюються по-різному.

У країнах із змішаною республіканською формою, а також з парла­ментарними формами правління застосовується так званий парламентський спосіб утворення уряду. Суть його полягає в тому, що представницький ор­ган безпосередньо здійснює ті чи інші відповідні процедури.

За деякими винятками конституції ігнорують необхідність уточ­нення питання про правосуб’єктність при формуванні уряду і, зокрема, призначенні його глави. До винятків слід віднести Конституцію Греції, де у ст. 37 сказано, що «прем’єр-міністром призначається керівник партії, яка має абсолютну більшість місць у палаті депутатів». Близьке за змістом положення містить Конституція Болгарії: «Президент після кон­сультацій з парламентськими групами пропонує сформувати уряд канди­дату, якого рекомендувала найбільша за чисельністю парламентська гру­па» (ст. 99). Подібні положення можна знайти в конституціях Македонії, Молдови, Португалії, Румунії, Словенії та Югославії. Фактично ж завжди право на висунення кандидатури на посаду прем’єр-міністра і на утворен­ня уряду отримує політична партія або коаліція партій, які за результа­тами виборів мають більшість місць у парламенті (нижній палаті).

Конституції, прийняті в країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління, фіксують загальні процедури фор­мування уряду, засновані на спільних діях парламенту і глави держави, хоча характер і послідовність їхніх дій мають свої відмінності.

Тривалий час загальноприйнятою була процедура формування уря­ду, що склалася у Великобританії, а потім поширилась у багатьох інших країнах. Згідно з цією процедурою, глава держави призначає прем’єр- міністра і за пропозицією останнього — інших членів уряду. Парламент / цьому прямої участі не бере.

У багатьох країнах глава уряду після його призначення повинен у встановлений основним законом строк подати парламенту (нижній палаті) жлад уряду й урядову програму з тим, щоб отримати довіру. Відповідне рішення парламенту приймають абсолютною більшістю голосів. Така про­цедура називається інвеститурою уряду. У Бельгії та Італії довіру уряду має виказати кожна з палат. У Румунії рішення про довіру приймають на спеціальному засіданні палат більшістю від складу кожної з них. В Угор­щині главу уряду обирає парламент за пропозицією президента. Це озна­чає прийняття парламентом урядової програми.

Деякі конституції передбачають участь парламенту в процедурі формування уряду ще до того, як його склад буде визначений. Проте пар­ламенти тут залучені до вирішення питання не про склад уряду, а про заміщення посади його глави. Так, в Ірландії президент за пропозицією нижньої палати призначає прем’єр-міністра. Інших членів уряду глава держави призначає за пропозицією самого прем’єр-міністра, попередньо схваленою тією ж палатою. В Японії імператор призначає прем’єр- міністра за поданням обох палат парламенту. У випадках практичної не­можливості висунення узгодженої палатами кандидатури пріоритетною є пропозиція нижньої палати. Глава уряду визначає членів свого кабінету, більшість з яких має бути депутатами парламенту.

Роль парламенту у формуванні уряду зовні досить активна і в дея­ких інших країнах. Але тут запроваджені більш складні процедури відповідного характеру. Так, у ФРН глава уряду (канцлер) обирається без обговорення нижньою палатою парламенту за пропозицією президента. Після цього його формально призначає на посаду сам президент.

Якщо ж і ця особа не буде обрана, то відразу проводять нові вибо­ри канцлера. На цей раз обраним вважається той, хто просто одержав найбільшу кількість голосів. У тому випадку, коли ця більшість не є більшістю членів нижньої палати, президент повинен протягом тижня або призначити відповідну особу канцлером, або розпустити бундестаг. Тим самим у ФРН юридично закріплена можливість утворення уряду меншості на підставі так званої презумпції довіри.

Ця презумпція знайшла своє відображення і в Конституції Іспанії. Тут король проводить консультації з парламентськими фракціями і за по­середництвом голови нижньої палати пропонує кандидатуру на посаду глави уряду. Рекомендована особа доповідає палаті політичну програму уряду, який вона має намір сформувати, і звертається за довірою. Якщо нижня палата абсолютною більшістю своїх членів висловить довіру кан­дидату, король призначає його главою уряду.

За умов, коли кандидат на посаду глави уряду не одержує визначе­ної більшості голосів, через дві доби проводиться нове голосування, і довіра вважається висловленою, якщо за нового кандидата подана проста більшість голосів. У тому ж випадку, коли після цих двох голосувань по­сада глави уряду залишиться не заміщеною, ставиться питання про нову кандидатуру. Якщо протягом двох місяців жодна з пропонованих канди­датур не одержить довіри нижньої палати, король розпускає парламент і призначає нові вибори. Подібні за характером положення містять консти­туції Естонії, Польщі й Словенії.

Однак перебільшувати значення всіх цих конституційних процедур не слід. Незалежно від співвідношення і послідовності дій глави держави і парламенту вирішення питання про формування уряду зумовлене насам­перед не юридичними чинниками, а реальною розстановкою партійно- політичних сил та їхнім представництвом у парламенті.

Сказане стосується також визначення кандидатури на посаду прем’єр-міністра, яку звичайно займає лідер партії парламентської більшості, або, за узгодженням між партіями — членами коаліції, лідер однієї з цих партій. На підтвердження такої ролі політичних партій тре­ба зазначити, що в парламентарних за формою правління країнах до при­значення прем’єр-міністра глава держави практично завжди консуль­тується з керівниками найбільших фракцій у парламенті. Цілком зро­зуміло, що до використання відповідних конституційних процедур питан­ня про утворення уряду вже, по суті, вирішене.

Виняток становлять лише ті ситуації, коли жодна з політичних партій не має більшості в парламенті. Роль глави держави при визначенні прем’єр-міністра в таких випадках може бути вирішальною. Саме ж існу­вання уряду залежатиме від реакції парламенту. Особливо це стосується утворення так званого уряду меншості. Проте і тут багато що вирішується в процесі узгодження позицій між партіями, представленими у парламенті.

Політичний зміст розглянутих процедур формування урядів іноді спо­лучається з особливостями конкретно-національного характеру. Наприклад, практика формування уряду в Канаді грунтується на так званому принципі репрезентативності. Його сенс виявляється в тому, що члени федерального уряду призначаються з урахуванням територіально-географічних, національ­но-етнічних та релігійних факторів. Ці фактори тією чи іншою мірою врахо­вуються при утворенні урядів і в інших розвинутих країнах, але тільки в Ка­наді вони є підвалинами хоч і неформалізованого, проте досить чіткого за змістом принципу.

Вже з другої половини XIX ст. було узвичаєне обов’язкове членство у складі кабінету представників усіх або майже усіх провінцій Канади, а та­кож представників обох головних мовних груп країни і адептів обох найпо­ширеніших тут релігійних конфесій — протестантської і католицької. Нині принцип репрезентативності при формуванні уряду набув деталізації. Зокре­ма, звичними стали призначення міністрами франко-канадців не тільки з Квебеку, а й з будь-якої англомовної провінції, і навпаки. У складі кабінету мають бути католики різного походження, включаючи франко-канадське. Частина міністрів повинна бути призначена зі складу депутатів нижньої па­лати парламенту, обраних у найбільших містах країни. Якщо неможливо ви­конати ці вимоги, до складу кабінету призначаються члени верхньої палати.

Принцип репрезентативності доповнюється принципом так званого регіонального прив’язування. Останній означає, що значна частина міністерських посад, по суті, закріплюється за окремими провінціями. При цьому такий розподіл посад у цілому пов’язується з економічною спеціалізацією різних регіонів країни. Не викликає сумнівів, що дотри­мання всіх цих вимог значно ускладнює процедуру формування уряду. Проте, з іншого боку, воно забезпечує необхідний рівень стабільності в складних політичних умовах існування федеративної держави.

Завершуючи розгляд порядку формування урядів за умов парламен­тарних і змішаної республіканської форм правління, не можна не вказати на особливості, притаманні Росії. Главу уряду тут призначає президент за згодою нижньої палати парламенту. Якщо палата тричі відхилить пропоно­вані їй на розгляд кандидатури, президент призначає главу уряду сам, роз­пускає палату і призначає нові парламентські вибори. Глава уряду у тижне­вий строк після призначення подає президенту пропозиції щодо структури федеральних органів виконавчої влади і пропонує йому кандидатури на по­сади членів уряду. Такий спосіб формування уряду можна визначити і як позапарламентський. Проте, враховуючи наявність інституту політичної відповідальності російського уряду перед представницьким органом, його слід відрізняти від способу, який прийнятий у президентських республіках.

У президентських республіках застосовується суто позапарламент­ський спосіб формування уряду. Як зазначалося, суттєвою рисою організації виконавчої влади у відповідних країнах є те, що повноваження глави дер­жави і глави кабінету поєднані в руках президента, а посада прем’єр- міністра відсутня. Парламент тут не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду або його роль щодо цього значно обмежена. Прикладом можуть бути СПІА. Конституція цієї держави передбачає призначення членів уряду (кабінету) президентом за одержанням «поради і згоди» верх­ньої палати конгресу — сенату. Процедура «поради і згоди» використо­вується і для призначення на інші посади у системі виконавчої влади.