§ 6. Законодавчий процес у парламентах. Парламенти і бюджет

Для оцінки парламентської компетенції і діяльності мають значен­ня характеристики, віднесені до законодавчого процесу. Цей процес об’єктивно поділяється на ряд стадій. Початковою стадією є внесення за­конопроекту.

У країнах з парламентарними формами правління суб’єктів права законодавчої ініціативи в більшості випадків двоє: окремі депутати і уряд. У Великобританії та інших країнах сфери впливу англійського пра­ва відповідне право формально зарезервоване тільки за парламентаріями, і члени уряду можуть вносити законопроекти лише як депутати.

Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи в країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління не обмежується вищеназваними. У багатьох країнах Центральної та Східної Європи і в тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, це право належить президентам. У Швейцарії відповідним правом наділені кантони, а у Португалії і Узбеки­стані — представницькі органи автономій. В Австрії, Естонії, Латвії, Словач­чині, Угорщині і Японії суб’єктами права законодавчої ініціативи визнані комісії (комітети) парламентів, в Естонії і Португалії — парламентські фракції, в Чехії — представницькі органи місцевого самоврядування.

Найширше коло суб’єктів права законодавчої ініціативи встановлене в Італії, Росії і Швеції. В Італії до таких суб’єктів, крім уряду і депутатів, віднесені постійні комісії, парламентські фракції і в межах їхньої компе­тенції — консультативний орган при парламенті та уряді (національна ра­да економіки і праці) та представницькі органи, створювані в областях. У Росії суб’єктами права законодавчої ініціативи названі президент, верхня палата парламенту, депутати обох палат, уряд, законодавчі (представ­ницькі) органи суб’єктів федерації, а також вищі суди, включаючи консти­туційний суд.

У цілому ряді країн суб’єктами права законодавчої ініціативи про­голошені палати парламенту. Звичайно це означає, що законодавча функція здійснюється представницьким органом. Однак у деяких випад­ках законопроекти можуть бути внесені в нижню палату від імені верх­ньої палати парламенту (Росія). Як і в Росії, суб’єктом права законодав­чої ініціативи названі верхні палати парламентів в Австрії, Польщі, Чехії, Хорватії та ФРН. Характерно, що відповідні законопроекти нерідко вносяться в нижню палату через уряд.

Особливістю парламентаризму Австрії, Білорусі, Іспанії, Італії, Латвії, Литви, Македонії, Румунії, Словенії є так звана народна законо­давча ініціатива.

Однак майже в усіх випадках право законодавчої ініціативи прак­тично узурповане урядом та його главою (у Франції саме прем’єр-міністр, крім депутатів, визнаний суб’єктом такого права). Урядові законопроек­ти можуть бути внесені безпосередньо прем’єр-міністром чи окремими міністрами за змістом їхніх повноважень або через депутатів — представ­ників парламентської більшості, на яку уряд спирається. Останнє трап­ляється нечасто і пов’язане з тактикою уряду.

Тому не дивно, що переважна більшість прийнятих законів пропо­нується урядом. Законопроекти, ініціаторами яких є окремі депутати, ма­ють перспективу стати законами лише в разі підтримки їх парламентською більшістю. Домінуюча роль уряду в реалізації права законодавчої ініціати­ви знаходить свій вияв і безпосередньо під час внесення законопроектів. У Бельгії, Франції та в деяких інших країнах ініціативи уряду оформляють­ся як законопроекти, а ініціативи окремих депутатів — як законопропо- зиції. При розгляді в парламенті перші мають пріоритет.

Слід додати, що в Австрії, Бельгії, Іспанії, Латвії, ФРН, Японії та в ряді інших країн припускається тільки колективне внесення законопроектів. Кількість підписів депутатів під таким законопроектом звичайно дорівнює або наближається до такого числа членів парламенту, яке необхідне для ор­ганізації фракції.

У президентських республіках суб’єктами права законодавчої ініціативи визнані лише окремі парламентарії. Більше того, в палатах конгресу США заборонена колективна законодавча ініціатива, хоча ніхто не може перешкодити кільком конгресменам або сенаторам запропонува­ти ідентичні біллі. Суб’єкти ж виконавчої влади такого права формально позбавлені, що витікає із змісту принципу жорсткого поділу влад.

Однак і тут виконавча влада бере участь у законотворчому процесі. Зокрема, президент може діяти через довірених депутатів, які зовні будуть здійснювати власну ініціативу. Він може користуватись і таким ме­ханізмом впливу на законодавчу діяльність, як послання до конгресу. Ці послання мають на меті ознайомити парламентаріїв і громадськість у ціло­му з позицією глави держави щодо важливих політичних проблем. Водно­час вони орієнтують прихильників президента з числа парламентаріїв на формулювання відповідних законодавчих ініціатив.

Більш реальною формою реалізації законодавчих намірів президента СІЛА є його право звертатися із спеціальним посланням до голів палат, ь якому пропонується конкретний законопроект. Це послання голова палати обов’язково передає до одного з постійних комітетів. Регламент конгресу США не передбачає безумовного розгляду такого законопроекту, але за прийнятим звичаєм голова відповідного комітету палати пропонує розгляну­ти його від власного імені. Якщо відкинути формальності, то в даному ви­падку президент практично сам виступає ініціатором законотворчості.

Процедури реалізації права законодавчої ініціативи прямо пов’язані з внутрішньою побудовою представницьких органів. У двопа­латних парламентах, де палати рівноправні, законопроект може бути вне­сений в кожну з них.

У більшості країн з нерівноправними палатами парламентів законо­давчий процес звичайно починається в нижніх палатах. У Нідерландах будь- який законопроект, включаючи і фінансовий, може бути внесений тільки в нижню палату. Верхня палата не наділена правом змінювати прийнятий нижньою палатою законопроект, але вона може відхилити його в цілому.

Загалом реалізація права законодавчої ініціативи в парламентах є чи не найважливішою стадією законодавчого процесу. Від ініціаторів то­го чи іншого законопроекту залежить не тільки сам факт започаткуван- ня закону, а і його зміст. Водночас зміст закону визначається і в подаль­шому проходженні законопроекту в парламенті, тобто в наступних стадіях законодавчого процесу. Характер і послідовність цих стадій у різних країнах неоднакові.

В англомовних і багатьох інших країнах наступною після внесення законопроекту стадією є так зване перше читання. У Франції першим чи­танням називається вся робота над законопроектом в одній палаті до пе­редачі його в іншу, а другим читанням — розгляд законопроекту тією ж палатою після повернення його з іншої палати.

Зареєстрований у палаті законопроект може бути поставлений за чергою у порядок денний, хоча черговість нерідко залежить від міркувань голови палати. Внесенню законопроекту в порядок денний засідань пала­ти передує голосування з цього приводу, після якого законопроект вва­жається прийнятим до розгляду. Дебати щодо законопроекту на стадії першого читання в переважній більшості країн не проводяться. Саме на цій стадії іде в небуття багато законопроектів, ініційованих окремими де­путатами і не підтриманих парламентською більшістю.

Наступною стадією законодавчого процесу можуть бути дебати в палаті щодо законопроекту. Ця стадія визначається як друге читання, вона передбачає постатейне обговорення, внесення поправок, голосування тощо.

Однією із стадій законотворчості є розгляд законопроекту в комісії (комітеті). У будь-якому випадку постійні комісії суттєво впливають на остаточне рішення палат, а іноді навіть фактично їх підміняють. Робота парламентської комісії за своєю процедурою мало відрізняється від робо­ти самої палати на стадії загальних дебатів, хоча звичайно ця робота про­водиться в закритих засіданнях. За її результатами комісія готує до­повідь. Після цього законопроект надходить або повертається в палату.

У країнах, де загальні дебати щодо законопроекту передують розгля­ду в комісії, після повернення його в палату він детально розглядається (так звана стадія доповіді). Це дає змогу депутатам відкоригувати зміст законо­проекту. Після цього відбувається третє читання, в процесі якого законо­проект ще раз обговорюється і приймається без принципових змін. У США на стадії третього читання внесення поправок до законопроекту взагалі не припускається, однак палата до голосування може повернути його в комітет.

У ряді країн комісійна стадія передує читанням у палаті: законопро­ект відразу ж передається на розгляд постійної комісії. Комісія детально розглядає його і зі своїми поправками пропонує палаті. В Швейцарії зако­нопроекти на цій стадії обговорюються за участю членів уряду. На основі до­повіді комісії триває подальша робота над законопроектом у палаті.

Наведений аналіз законодавчого процесу є загальною схемою.

Практично в усіх парламентах депутати обмежені у своїх виступах встановленим регламентом. Але іноді вимоги регламенту зведені лише до ви­значення часу для обговорення окремих питань або навіть до запровадження засобів контролю за ходом дебатів і фіксації умов застосування таких засобів. По суті в таких випадках парламентарій сам вирішує, скільки часу йому го­ворити і скільки разів виступати. Наміри члена парламенту можуть бути не реалізовані, якщо йому буде активно протидіяти головуючий у палаті. Про­те все, що може зробити останній, — це не надавати депутату слово повтор­но. Потрапивши на трибуну, парламентарій може залишатися на ній стільки, скільки побажає.

Відповідні положення процедури засновані на ідеї надання пред­ставницькому органу та його членам найширших можливостей для вільного обговорення будь-яких питань парламентської компетенції. Єди­ною вимогою до депутатів тут є дотримання дисципліни. За таких умов парламентська процедура обговорень нерідко використовується для того, щоб уникнути або зволікати прийняття окремих, небажаних для певної групи депутатів рішень. Така діяльність визначається як парламентська обструкція. Не викликає сумнівів, що практика обструкції суперечить са­мому призначенню парламенту як активно діючого представницького ор­гану. Водночас, як зазначалося, відповідні дії пов’язуються з наданням депутатам режиму найбільшого сприяння. Подібні протиріччя майже зав­жди мають об’єктивну природу і супроводжують розвиток парламентариз­му, характеризуючи його особливості в різних країнах.

Викладене повного мірою має бути віднесене і до способів прискорен­ня законодавчої процедури. Найбільш прийнятим з них є припинення де­батів. Цей спосіб має, по суті, універсальний характер, хоч регламентація йо­го в різних країнах різна. У багатьох парламентах пропозицію про припинен­ня дебатів може висувати голова палати або певна частина її членів. Іноді з цього питання проводиться коротке обговорення. Проте нерідко такий спосіб прискорення законодавчої роботи сприймається як обмеження прав опозиції.

У ряді країн парламентські дебати можуть бути скорочені на основі спеціальної процедури прийняття законопроектів, що проголошуються терміновими. В інших випадках для скорочення часу дебатів застосо­вується процедура, яка полягає у визначенні палатою конкретного часу для обговорення законопроекту в цілому або його окремих частин. По закінченні визначеного часу законопроект ставиться на голосування.

До способів збереження часу належать також деякі процедури вне­сення поправок до законопроектів. У багатьох країнах пропозиція поправ­ки може розглядатись, якщо вона підписана не одним, а кількома депута­тами. Як правило, текст поправок має бути розповсюджений до їх обгово­рення, хоча в більшості парламентів це можна зробити і на відповідному засіданні палати.

На практиці так і робиться, однак уряд або парламентська комісія (комітет) може вимагати додаткового вивчення окремих поправок. Нерідко голова палати визначає прийнятність дебатів з тієї чи іншої поправки. Цим він може вирішити долю поправки. У палаті громад парламенту Велико­британії та в парламентах в інших англомовних країнах право визначати, які поправки підлягають обговоренню і голосуванню, має спікер. Це право зумовлює високі вимоги щодо політичної неупередженості і професійності голови палати.

Певне прискорення законодавчого процесу може бути забезпечене і на етапі голосування законопроектів, що характеризується розмаїттям прийнятих процедур.

Повертаючись до характеристики стадій законодавчого процесу за ру­бежем, слід зазначити, що у двопалатних парламентах законодавчий процес практично завжди проходить в обох палатах. Особливістю Конституції Росії є те, що вона припускає можливість прийняття законів за результатами ро­боти нижньої палати парламенту і при мовчазній згоді (так зване кваліфіко­ване мовчання) верхньої. Прийняті державною думою законопроекти протя­гом п’яти днів передаються на розгляд ради федерації. Законопроект вва­жається схваленим радою федерації, якщо він був прийнятий нею за вста­новленою процедурою або якщо протягом 14 днів не був розглянутий цією палатою. Проте обов’язковому розгляду в раді федерації підлягають прий­няті державною думою законопроекти з питань федерального бюджету; фе­деральних податків і зборів; фінансового, валютного, кредитного і митного регулювання та грошової емісії; ратифікації і денонсації міжнародних дого­ворів; статусу і захисту державного кордону; війни і миру.

Свої особливості має законодавчий процес у парламенті Чехії. Ко­ли нижню палату розпущено, сенат має право приймати законопроекти з «невідкладних питань». Відповідні акти верхня палата може приймати тільки за ініціативою уряду. На першій сесії після поновлення роботи парламенту ці акти повинні бути схвалені нижньою палатою, без чого во­ни не мають сили. Водночас у такий спосіб не може бути змінена консти­туція, прийнятий бюджет чи фінансовий законопроект, також не можуть бути прийняті законопроекти з питань виборчого права і ратифікації де­яких міжнародних договорів.

Що ж до розбіжностей за змістом прийнятих палатами варіантів одних і тих самих законопроектів, то вони розв’язуються по-різному. В тих країнах, де палати парламентів нерівноправні, останнє слово належить нижній палаті. Так, у Великобританії прийнятий палатою громад законо­проект може бути відхилений палатою лордів. Але через рік він може бути повторно прийнятий нижньою палатою і стає законом без схвалення верх­ньої палати. В Австрії заперечення або застереження федеральної ради до законопроекту, прийнятого національною радою, долаються нижньою пала­тою шляхом повторного розгляду його за спрощеною процедурою і прийнят­тям простою більшістю голосів у присутності половини її складу. У Польщі, Словенії, Чехії і Хорватії відповідні розбіжності також долаються нижньою палатою, але вже за рішенням, прийнятим абсолютною більшістю.

У Росії, ФРН, Японії на випадок виникнення розбіжностей в зако­нотворчості палат питання передається на вирішення узгоджувальної комісії. Якщо вона не може прийняти рішення з законопроекту, або як­що її рішення не задовольняє нижню палату, питання вирішується кваліфікованою, у 2/3 більшістю голосів цієї палати.

Утворення спільних узгоджувальних комісій (комітетів) як спосіб розгляду спірних законопроектів притаманне й парламентам з рівноправ­ними палатами. У США такий комітет називається конференцією комітетів: палати делегують до його складу рівну кількість членів тих постійних комітетів, у яких розглядався законопроект. А в тих випадках, коли узгоджувальним комісіям (комітетам) не вдається прийняти рішен­ня або це рішення не схвалене палатами, законопроект вважається відхи­леним. В Югославії за таких умов, як правило, приймають текст законо­проекту, схвалений нижньою палатою. Разом з тим за верхньою палатою парламенту визнаний пріоритет щодо законопроектів, віднесених до рег­ламентації основ державного ладу.

Одним з методів подолання розбіжностей між рівноправними палата­ми в ході законодавчого процесу є метод так званого човника. Він викори­стовується в парламентах Бельгії, Італії та деяких інших країн. При цьому кожна палата послідовно обговорює законопроект в тому вигляді, в якому він надійшов з іншої палати, і з уточненнями повертає його назад. Законо­проект передається з палати в палату доти, доки вони не досягнуть узгодже­ного рішення. Якщо ж стає зрозумілим, що таке рішення не відбудеться і вичерпано встановлений для цього час, то законопроект залишається не- прийнятим. У Швейцарії за таких умов законопроект передається до узго­джувальної комісії. Якщо узгоджувальна комісія не доходить згоди, уряд може поставити вимогу, щоб нижня палата прийняла остаточне рішення. Сама ж процедура узгодження законопроекту методом «човника» нерідко потребує багато часу тому, що при кожному повторному розгляді в палаті законопроект має проходити всі головні стадії відповідного процесу.

Існують і деякі інші способи подолання розбіжностей між палата­ми. Зокрема, в Румунії, де палати парламенту також рівноправні, спірні законопроекти розглядаються узгоджувальною комісією, а в разі її не­вдачі — на спільному засіданні палат, де і приймається більшістю членів кожної палати відповідне рішення. Враховуючи більшу чисельність скла­ду нижньої палати, за нею слід визнати ширші можливості для вирішен­ня питання про зміст таких законопроектів.

У конституційному праві майже всіх країн виокремлюється особлива стадія законодавчого процесу — так звана промульгація. Промульгація — це санкціонування прийнятого парламентом закону шляхом підписання і обнародування (оприлюднення) його главою держави. Іноді до тексту парла­ментського акта додається урочиста формула проголошення закону.

Згідно з конституцією або парламентським регламентом, главі держави звичайно надається певний строк (10 днів у США, 14 — в Росії, (15 — в Іспанії і Франції, ЗО — в Італії тощо), протягом якого він повинен або підписати закон, або, якщо це передбачено конституцією, використати право вето чи просто повернути його парламенту для повторного розгляду. В країнах з парламентарними формами правління, а також в більшості рес­публік із змішаною формою правління акт промульгації контрасигнується главою уряду і (або) окремим міністром, компетенція якого співвіднесена із змістом закону.

Кінцевою стадією законодавчого процесу є офіційне опублікування закону, тобто доведення його до загального відома. Опублікування звичай­но здійснюється главою держави або від його імені. Строки опублікування не встановлюються, хоча в окремих випадках конституції містять вимогу негайного обнародування закону після одержання ним санкції глави дер­жави. Тексти законів публікуються у спеціальних офіційних виданнях.

З процедурою опублікування законів пов’язане набуття ними чин­ності, хоча нерідко закони починають діяти відразу ж після підписання. Як правило, закон набуває чинності через певний час після його офіційного опублікування. Іноді він починає діяти з моменту, вказаного у його тексті.

Як зазначалось, однією з основних функцій парламентів є прийняття державного бюджету. В більшості країн парламент затверджує зміст бюдже­ту у формі спеціального закону. Законопроект, що передбачає відповідні бюджетні прибутки і видатки, проходить у представницькому органі звичай­но через ті самі стадії, що і будь-які інші. Особливістю процедури прийнят­тя бюджету є насамперед те, що його проект може пропонувати лише уряд. Іншими словами, саме уряду належить бюджетна законодавча ініціатива.

У багатьох країнах уряд має змогу контролювати реалізацію права загальної законодавчої ініціативи іншими його суб’єктами щодо пропо­зицій, які передбачають бюджетні видатки. Наприклад, у Росії встановле­не конституційне положення, за яким законопроекти про введення або ска­сування податків, звільнення їх від сплати, про випуск державних позик, про зміни фінансових зобов’язань держави, а також інші законопроекти, що передбачають витрати за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені в парламент тільки за наявності відповідного висновку уряду.

Разом з тим у цілому ряді країн бюджет не розглядається як законо­проект, хоча він і проходить через парламент. У Великобританії і в більшості інших англомовних країн бюджет є своєрідною фінансовою програмою, з якою в парламенті (нижній палаті) виступає міністр фінансів. Зміст цієї про­грами-заяви складається в основному з пропозицій щодо оподаткування. В ній також подається огляд загального стану національної економіки. Пропо­зиції уряду щодо податків реалізуються у спеціальному законопроекті про фінанси. Водночас приймається закон про асигнування, в якому встановлю­ються витрати кожного з міністерств і відомств. Розгляду в парламенті зако­нопроектів про фінанси та асигнування передує схвалення палатою громад резолюцій, що санкціонують державні прибутки і видатки.

Близькими до викладених є принципи процедури прийняття бюдже­ту в конгресі СІІІА. Президент звертається з посланням про бюджет до кон­гресу, воно обговорюється в палатах. За результатами цього обговорення конгрес схвалює спеціальну резолюцію. Остання є підставою для прийнят­тя так званих фінансових біллів, зокрема законів про державні прибутки й асигнування. На подібних засадах здійснюється бюджетна процедура в пар­ламенті Японії.

Не сприймається як закон бюджетний акт в Ісландії, Норвегії, Фінляндії та Швейцарії. Тут бюджету надається форма спеціального уря­дового акта, що потребує затвердження в парламенті. Але принципово важливим є те, що бюджет завжди розглядається і затверджується у пред­ставницькому органі. Готує ж проект бюджету в усіх випадках уряд.

Процедура прийняття державного бюджету парламентом має свої особливості практично в кожній країні. Проте щодо характеристики цієї процедури можна зробити певні узагальнення. Зокрема, в парламентах з нерівноправними палатами проект бюджету звичайно вноситься в нижню палату. Верхні палати нерідко значно обмежені у праві його розгляду або взагалі такого права не мають. Так, у Великобританії фінансові законо­проекти передаються в палату лордів тільки після того, як їх прийняла палата громад. Але вони можуть бути підписані главою держави через місяць після їх одержання палатою лордів і набувають чинності незалеж­но від того, схвалила їх верхня палата чи ні. В Австрії, Словенії і Чехії верхня палата не має права заперечувати бюджет, прийнятий нижньою палатою парламенту. В Японії за умов, коли узгоджувальна комісія не може досягти компромісу або коли палата радників не винесла свого рішення протягом ЗО днів після одержання нею проекту бюджету, рішен­ня палати представників стає рішенням самого парламенту.

По-іншому визначені взаємовідносини палат в процесі прийняття бюджету в країнах, де палати парламентів є рівноправними. У США фінансові законопроекти спершу передаються на розгляд палаті представ­ників, але сенат має право вносити до них поправки. У будь-якому випад­ку ці законопроекти вважаються прийнятими лише після затвердження їх обома палатами. В Австралії палата представників також розглядає фінансові законопроекти першою. Сенат може їх відхилити, однак він об­межений у праві вносити до них поправки. У Бельгії, Італії та Швейцарії обидві палати парламенту наділені рівними правами у вирішенні бюджет­но-фінансових питань. У перших двох з названих країн ця рівноправність підкреслюється тим, що кожна з палат розглядає рівно половину бюджет­них пропозицій. На наступний рік та половина, яку розглядала одна па­лата, стає предметом обговорення і прийняття в іншій, і навпаки.

Що ж стосується прав окремих депутатів у прийнятті бюджету, то в більшості розвинутих країн вони у відповідній ситуації наділені тими самими можливостями, що й у звичайному законодавчому процесі. Пар­ламентарії можуть вносити поправки до бюджету і навіть пропонувати нові статті державних витрат.

В англомовних країнах (крім США) депутат може лише внести про­позицію про скорочення або скасування того чи іншого податку або збо­ру, але він не вправі пропонувати нові податки або збільшення ставок вже існуючих податків понад визначені у відповідній заяві міністра фінансів. Водночас сам представницький орган не вправі змінити запропоновані урядом статті асигнувань або збільшити суму державних витрат. Він мо­же лише відмовити у встановленні будь-якого асигнування або зменшити конкретну суму витрат.

Практично в усіх країнах у структурі парламентів створено одну або кілька постійних комісій (комітетів) з бюджетно-фінансових питань. В них здійснюється відповідна стадія проходження бюджету в парла­менті. Членство в цих комісіях звичайно вважається найбільш престиж­ним для депутатів. Іноді до повноважень спеціально утворюваних комісій відносять контроль за сферою бюджетно-фінансової діяльності уряду.