$ 4. Парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади

Взаємовідносини органів законодавчої та виконавчої влади виявля- оться і у формах контролю перших за другими. Визначена в конституціях контрольна компетенція реалізується самими парламентами і їхніми деяки­ми внутрішніми структурами.

Головною формою парламентського контролю нерідко називають юстановку питання у представницькому органі про довіру уряду. Однак 'акі дії мають контрольний характер у випадку, якщо перед голосуван- іям у парламенті про довіру уряд звітує. А це буває далеко не завжди. Результатом постановки питання про довіру уряду може бути, як зазна- іалося, його відставка. Тому в такому випадку слід говорити не про пар- заментський контроль за урядом, а взагалі про відповідальність уряду та зро її механізм (див. попередній параграф).

Найпоширенішою формою такого контролю в країнах з парламентар­ними і змішаною республіканською формами правління є запитання депу­татів, звернені до глави уряду або окремих міністрів. Запитання можуть бу- и як усні, так і письмові. Для оголошення усних запитань у парламентах вичайно встановлюється спеціальний час. У Великобританії відповідні про- і,едури відбуваються у так звану годину запитань: усним запитанням і ідповідям на них відведено годину на початку щоденних засідань палати громад, крім тих, що відбуваються у п’ятницю. В Австрії та ФРН засідання нижніх палат починається з години, коли члени уряду віді ють на усні запитання депутатів. В Італії для цього відведено щодня рок хвилин у нижній палаті парламенту і один день засідань щоти верхній палаті. Процедура усних запитань деталізується в регламентах і передбачає порядок виступів опонентів, черговість тих, хто запитує, хто відповідає, тощо.

Щодо письмових запитань, то порядок їх подання і підготові повідей на них є складнішим.

Проте реальне значення такої форми контролю, як запитаг слід переоцінювати. У більшості випадків все зводиться до критиь дової політики в цілому або її окремих напрямів чи певних зах відповідна процедура аж ніяк не впливає на подальшу долю само: ду. Депутатські запитання є засобом отримання необхідної інфо Вони не тягнуть за собою будь-яких санкцій, які застосовувалис уряду та його окремих членів. Але, як свідчить практика, зап відіграють певну роль у політичному житті. Нерідко від уміння в ситуації правильно і вдало відповісти на запитання залежить по, кар’єра конкретного міністра.

Більш ефективним засобом впливу парламенту на уряд є іі ляція і наближені до неї процедури. Якщо запитання і відповіді на і ють інформативний характер, то інтерпеляція фактично спричин одного з членів уряду. За своєю суттю інтерпеляція — це сформу.) одним або групою депутатів і подана в письмовій формі вимога до < го міністра чи глави уряду дати пояснення з приводу конкретних з питань загальної політики.

На відміну від звичайних депутатських запитань, які можу поставлені в процесі роботи обох палат, інтерпеляції, за деякими ками, вносяться тільки в нижні палати, перед якими уряди політичну відповідальність. За процедурою інтерпеляції завжди прово­диться обговорення питання, яке є її предметом.

Зміст процедури інтерпеляції в різних країнах має свої відмінності. При цьому звичайно встановлюються різного роду застереження, щоб зменшити можливість використання цієї процедури для дестабілізації парламентської та урядової діяльності.

Так, у Франції інтерпеляція має бути підтримана 1/10 складу національних зборів. Глава уряду чи міністр повинні дати відповідь не пізніше п’ятнадцяти днів з моменту її внесення. Якщо ж авторами інтер­пеляції є менша кількість депутатів, у палаті проводиться обговорення і приймається рішення щодо доцільності започаткування відповідної про­цедури. Член уряду, до якого звернена інтерпеляція, може повідомити про свою неспроможність дати на неї відповідь. Його відмова має бути вмотивованою і підлягає розгляду на сесійному засіданні. Палата може прийняти рішення про підготовку попереднього висновку за змістом інтерпеляції однією з її постійних комісій. Але в будь-якому випадку не припускається перенесення розгляду інтерпеляції на наступну сесію.

У Швеції парламент своїм рішенням визначає особу, якій передається інтерпеляція для підготовки відповіді у чотиритижневий строк. Припус­кається можливість обмеження реалізації депутатами свого права на інтер­пеляцію. Зокрема, остання інтерпеляція може бути внесена не пізніше кінця квітня, тобто за місяць-півтора до закінчення парламентської сесії. Якщо голова парламенту не вважає за потрібне обговорювати інтерпеляцію, він може запропонувати представницькому органу відхилити її. В свою чер­гу, член уряду, до якого звернена інтерпеляція, може, давши пояснення, за­тримати свою відповідь на невизначений час. В такому випадку інтерпе­ляція втрачає, по суті, своє значення.

В Італії в нижній палаті парламенту відповідь на інтерпеляцію має бути дана після закінчення двотижневого строку з правом уряду на такий самий додатковий строк. За згодою авторів інтерпеляції відповідь може бути перенесена ще на пізніший строк. У сенаті дату відповіді на інтер­пеляцію встановлює голова палати, а у випадку незгоди з нею авторів інтерпеляції — сама палата. Уряд може відмовитися відповідати, вмоти­вувавши причину такої відмови.

Подібні процедури передбачені основними законами Литви, Слої ни, Словенії та інших держав. Процедура інтерпеляції прийнята і в І царії, хоча там не існує інституту політичної відповідальності уряду представницьким органом. Інтерпеляція вноситься в нижню палату від одинадцяти депутатів, а у верхню — чотирьох. Голови палат самі виріс її долю, голосування з цього приводу не проводиться. У випадку, коли мається рішення реалізувати інтерпеляцію, від імені палати формули доручення уряду негайно або на найближчому засіданні палати дати і усну відповідь. Звичайно члени парламенту використовують цю процес метою зробити публічною критику уряду або окремих міністрів.

У ряді країн відповідні процедури офіційно визначаються як з У Болгарії окремі депутати парламенту можуть звертатися із запита уряду в цілому або до окремих міністрів. На пропозицію 1/5 складе ламенту за змістом запитів проводяться обговорення і приймаї спеціальні рішення. В Австрії запит вноситься в нижню палату парл ту від імені п’яти депутатів. Уряд повинен дати відповідь на нього в або письмовій формі протягом двох місяців. Якщо уряд не може Пі мити необхідну інформацію, то він зобов’язаний обгрунтувати це у відповіді на запит. У ФРН, де запит вноситься від імені ЗО депутаті та відповіді на нього погоджується з самим урядом. За умов, коли відмовляється відповідати або ухиляється від відповіді протягом 15 питання про дату обговорення запиту вирішує палата.

Парламентська практика Великобританії та інших англомі країн не знає процедури інтерпеляції.

Ще однією формою контролю з боку представницького орга діяльністю уряду є робота так званого омбудсмана — спеціальної ш вої особи, до компетенції якої входить розгляд скарг громаді діяльність органів влади і посадових осіб. Водночас омбудсман зви має право з власної ініціативи здійснювати перевірку законності акт равління, процедур їх прийняття, а також дій відповідних посадових осіб. У Фінляндії і Швеції омбудсмани навіть наділені правом контролювати виконання законів і підзаконних актів.

Уперше інститут омбудсмана був запроваджений у Швеції ще на по­чатку XVIII ст. З часом його сприйняли інші Скандинавські країни і Фінляндія. В останні сорок років цей інститут знайшов своє місце в держав­но-правовій практиці понад шістдесяти країн із змішаною республікан­ською і парламентарними формами правління. В США на рівні окремих штатів запроваджений інститут омбудсмана виконавчої влади. У більшості країн омбудсманів розглядають як допоміжні парламентські структури.

Крім назви «омбудсман», яка набула характеру родової, для позна­чення відповідної посади використовуються й інші: парламентський комісар із справ адміністрації (Великобританія, Нова Зеландія), посеред­ник або медіатор (Франція), народний захисник (Іспанія), проведор юс­тиції (Португалія), уповноважений з прав людини (Польща, Росія), кон­тролер (Литва) тощо.

Звичайно омбудсманів обирають парламенти або їх нижні палати на строк власних повноважень. У Швеції парламент обирає чотирьох ом­будсманів, кожний з яких здійснює контроль в окремій сфері публічної діяльності. В Австрії нижня палата парламенту обирає колегію народно­го правозахисту, яка складається з трьох членів і діє як єдиний орган. У Литві конституція передбачає кількох контролерів парламенту. В Угор­щині, крім: «традиційного» омбудсмана, парламент обирає уповноважено­го з питань захисту прав національних і етнічних меншин.

Існує й інший порядок заміщення посади омбудсмана. У Франції медіатор призначається урядом строком на шість років. У Великобританії посада парламентського комісара також заміщується шляхом урядового призначення. Комісар іде у відставку у віці 65 років, але він може бути усунутий з посади і достроково за рішенням обох палат парламенту.

Найширшими повноваженнями наділені омбудсмани у Скандинав­ських країнах і Фінляндії. Тут до сфери їхньої компетенції віднесено конт­роль за діяльністю не тільки державних органів, а й місцевого самоврядуван­ня. У Швеції та Фінляндії омбудсмани здійснюють контроль навіть за суда­ми. Вони не втручаються в саму роботу судових органів, однак мають право торушувати кримінальні справи проти тих суддів, які чинять протизаконно. В Данії, Фінляндії контроль омбудсманів поширюється й на членів уряду.

У Швеції і Норвегії один з омбудсманів контролює тільки військо­ву адміністрацію, в той час як у Данії та Фінляндії військові справи віднесені до тих омбудсманів, які займаються діяльністю цивільних уста­нов. У ФРН, де не існує загального інституту омбудсмана, нижня палата парламенту обирає спеціального уповноваженого з питань оборон обов’язків якого віднесені охорона прав військовослужбовців і спрі парламентському контролю за збройними силами.

У Великобританії поза контролем парламентського комісара шається сфера місцевого самоврядування. Він також не має права зай ся питаннями, віднесеними до компетенції судів або адміністративний буналів. До того ж його повноваження охоплюють діяльність не міністерств та відомств. Зокрема, комісар не може розглядати скарги боту поліції, органів управління державним сектором економіки, ох здоров’я тощо.

Загальний порядок роботи омбудсманів такий: скарги окреми мадян на дії органів влади і посадових осіб передають омбудсманам. починають розслідування. У Великобританії ці скарги спочатку по депутатам від відповідних виборчих округів, а ті вирішують — пере; їх парламентському комісару, чи ні. За змістом своїх повноважень оі мани з власної ініціативи контролюють виконання вимог законні діяльності органів влади. Проте вони не мають права вживати опер; заходи, пов’язані з прямим втручанням у роботу цих органів.

Звичайною формою реагування з боку омбудсманів є різного ро дання і пропозиції. З ними, зокрема, омбудсман може звернутися д ламенту або уряду, пропонуючи зміни у законодавстві. У Швеції омб; ни наділені правом законодавчої ініціативи, а в Іспанії та Польщі - вом ініціювати конституційний контроль.

Практично в усіх країнах омбудсмани мають право звертатися ганів влади і посадових осіб, яких вони контролюють, з рекомендг ліквідувати наслідки вчинених порушень. Такі звернення звичайно місце у зв’язку з ненавмисними неправомірними діями, іноді їм над превентивний, профілактичний характер. У випадках грубого пору законності омбудсмани у Скандинавських країнах і Фінляндії можу рушити кримінальну справу і навіть виступати із обвинуваченням у

Щороку омбудсмани подають парламенту звіт про свою і який, як правило, розглядається у спеціальній комісії (комітеті). У Ф медіатор звітує ще й перед президентом.

В усіх країнах, де вони існують, омбудсмани розглядаюті своєрідні посередники між особою та органами влади. Вони позб змоги виправляти рішення відповідних органів і посадових осіб діяльність за своєю природою є швидше наглядовою, ніж контро. Сама ж діяльність омбудсманів сполучається з іншими формами ментського контролю і нерідко спричиняє їх застосування.

Серед форм парламентського контролю за урядами можна так звати прийняті в деяких країнах регулярні обговорення їхніх звітів. Прик­ладом такої практики є робота палат парламенту Швейцарії. Уряд щороку складає звіт про свою діяльність і передає його до парламенту. У парламенті звіт спочатку вивчають постійні комісії, а потім обговорюють самі палати.

Різновидом подібних звітів є так звані тронні промови монархів, які готуються урядами і проголошуються на початку сесій парламентів. Після проголошення такої промови у нижніх палатах парламентів відбуваються дебати із загальних питань урядової політики. Характерно, що форма трон­ної промови прийнята не тільки у Великобританії та в деяких інших євро­пейських парламентарних монархіях, а й у колишніх домініонах, зокрема в Канаді. Тут з тронною промовою виступає генерал-губернатор.

До традиційних форм парламентського контролю за діяльністю ор­ганів виконавчої влади звичайно відносять роботу постійних, спеціаль­них і слідчих комісій (комітетів) парламенту. При цьому такий конт­роль тією чи іншою мірою притаманний практиці всіх розвинутих країн, незалежно від форми державного правління.

У країнах із змішаною республіканською і парламентарними форма­ми правління певні функції контролю за урядом здійснюють постійні комісії. Виняток становить лише Великобританія, де відповідні парла­ментські структури аж ніяк не пов’язані із спеціалізацією окремих міністерств. У Швеції контрольні функції сконцентровані у однієї з постійних комісій — конституційної комісії. Спеціальні комісії також ре­алізують контрольні функції щодо уряду.

Що ж стосується слідчих комісій, то їх утворення практично зав­жди є подією неординарною. Виняток становлять лише США, де діяльність комітетів з розслідування є однією із складових роботи конгре­су. Існуючі тут постійні комітети і комітети з розслідування наділені пра­вом проводити так звані слухання. Для цього вони можуть викликати не тільки відповідних урядовців, а й свідків, експертів тощо. За неправдиві свідчення і свідому дезінформацію з боку запрошених на слухання ос­танні можуть бути звинувачені у «неповазі до конгресу», що тягне за со­бою кримінальну відповідальність. Все це зумовлює високий рівень авто­ритету представницького органу і його комітетів.

Разом з тим не всі представники виконавчої влади вважають себе зобов’язаними з’являтися на такі слухання. Конституційна теорія і прак­тика США знає поняття привілею виконавчої влади. За змістом цього по­няття виконавча влада повинна завжди надавати інформацію конгресу, за винятком тих випадків, коли її оголошення може завдати шкоди держав­ним інтересам. Встановлює наявність такого інтересу сам президент. На нього і поширюється в першу чергу дія привілею виконавчої влади.

Президент США на свій розсуд вирішує, чи слід ту або іншу іі мацію доводити до відома конгресу. Відмова тих чи інших посадови? адміністрації надавати конгресу інформацію і, зокрема, оголошувати слуханнях у комітетах з посиланням на відповідний привілей може місце тільки з санкції президента. В останні десятиліття помічники п дентів неодноразово користувалися привілеєм виконавчої влади у свої ступах на слуханнях. Дещо складніша ситуація з членами кабінету, за джуваними на посадах «з поради і згоди» сенату. На практиці вони т нерідко посилаються на те, що діють за уповноваженням президента.

Формулюючи привілей виконавчої влади, прихильники цієї жавно-правової конструкції посилаються на положення ст. 2 Консти США, де сказано, що президент «забезпечує точне виконання закс визначає повноваження усіх посадових осіб Сполучених Штатів». У чергу, супротивники ідеї привілею виконавчої влади вважають її хронізмом, пов’язаним з принципом монархічного правління, згі; яким «король не може чинити неправомірно».

Прийняті й інші форми парламентського контролю за діяльн уряду. Вони нерідко відображають особливості структури й орган: того чи іншого представницького органу.

Окремого розгляду потребують форми парламентського контро, витрачанням державних коштів, тобто за реалізацією урядом (викона владою) державного бюджету. В деяких країнах встановлено порядс яким уряд щороку або частіше повинен звітувати перед парламентом ( нього палатою) про загальний фінансовий стан. Однак більш прийняті інший порядок, за яким відповідна інформація передається уі постійній комісії з фінансово-бюджетних питань. Такі комісії (комі існують практично в усіх парламентах. Крім інформації загального х теру, ці комісії можуть збирати більш конкретні відомості про викої державного бюджету.

Водночас майже в усіх країнах перевірку бюджетних видатків т інших дій у фінансово-бюджетній сфері здійснюють спеціальні органи, діяльність доповнює відповідну роботу самого представницького орга його структур. Як правило, ці органи називаються рахунковими пала В цілому ряді країн вони формуються парламентом або за його участі

У Бельгії і Люксембурзі членів рахункових палат обирає парлі (нижня палата). В Австрії голову рахункової палати обирає нижня п парламенту, а інших її членів призначає президент. У Нідерландах і всі відповідні призначення робить глава держави за рекомендацією ньої палати парламенту. В Росії посада голови рахункової палаті заміщуватися за рішенням нижньої палати, а посади її членів — на кожною з палат парламенту. В Естонії і Литві державного контролера оби­рає парламент за поданням президента. У Польщі голову верховної пала­ти контролю обирає нижня палата парламенту за згодою верхньої. У Сло­ваччині й Угорщині парламент обирає голову відповідного органу, а в Сло­венії - всіх його членів. У тих країнах, де склад рахункових палат та інших подібних органів формує виконавча влада, вони звичайно пере­бувають у тісному зв’язку з парламентом.

Обсяг компетенції рахункових палат у різних країнах неоднаковий. Певною мірою різняться навіть повноваження цих органів щодо контро­лю за виконанням державного бюджету. Звичайно вони здійснюють попе­редній, допарламентський контроль. В інших випадках їхній контроль має, по суті, післяпарламентський характер.

Так, у Бельгії і Люксембурзі рахункова палата перевіряє фінансо­во-бюджетний звіт уряду, який після цього передається з її зауваження­ми до парламенту. В Австрії, Іспанії та Італії рахункова палата безпосе­редньо доповідає парламенту про порушення, які мали місце в ході вико­нання бюджету. У ФРН міністр фінансів звітує перед парламентом про всі бюджетні прибутки і видатки, після чого його звіт перевіряє рахункова палата. В Португалії парламент розглядає звіт уряду про бюджет. Потім звіт передається на контроль рахунковій палаті. В усіх країнах у разі ви­явлення порушень чи зловживань парламент може завжди поставити пи­тання про відповідальність конкретних осіб або уряду в цілому.

У країнах Центральної і Східної Європи, а також у тих, що утво­рилися неї. терені колишнього СРСР, відповідні органи здійснюють конт­роль не тільки за виконанням державного бюджету, а й за управлінням об’єктами державної власності. У Польщі до завдань верховної палати контролю віднесено підготовку і подання звіту щодо реалізації національ­ного плану соціально-економічного розвитку. Найчастіше здійснюється допарламентський контроль.

Свої особливості має парламентський контроль за виконанням бюдже­ту в Скандинавських країнах і Фінляндії. Тут парламенти з урахуванням своєї партійно-фракційної організації обирають від трьох (в Ісландії) до два­надцяти (у Швеції) ревізорів. Тим самим забезпечується участь у відповідній контрольній діяльності опозиційних партій. Свої доповіді ревізори переда­ють до парламенту або до його постійної комісії з фінансово-бюджетних пи­тань. У разі схвалення рекомендацій парламенту уряд зобов’язаний на на­ступній сесії інформувати представницький орган про вжиті заходи.

У Великобританії фінансовий звіт уряду спочатку розглядає спеціальна посадова особа — генеральний контролер і ревізор. Ця посадо­ва особа призначається прем’єр-міністром за резолюцією нижньої палати парламенту і здійснює свої повноваження від її імені. З метою забезп ня незалежності генерального контролера і ревізора від уряду законом встановлено, що він може бути усунутий з посади тільки за поданням палат парламенту. Такий порядок визначений і для тих, хто займає ди суддів вищих судів. Характерно, що в Нідерландах члени рахункові лати також прирівнені до суддів щодо порядку їх звільнення з посаді Іспанії та ФРН рахункової палати користуються незалежністю судів.

Що ж до генерального контролера і ревізора Великобританії, і ловним завданням його є аналіз фінансових звітів міністерств та держг установ. За результатами цього аналізу періодично готується доповідь рального контролера і ревізора у спеціальному комітеті палати гром комітеті публічної звітності. Цей комітет виконує ті самі функції, постійні комісії з фінансово-бюджетних питань в інших парламе Комітет публічної звітності вивчає доповідь генерального контрол ревізора і може деякі з найскладніших питань виносити на розгляд пі громад. Близькі або подібні процедури контролю за урядовою діяльні' фінансово-бюджетній сфері встановлені і в інших англомовних краї парламентарними формами правління.

У США головною особою у сфері контролю за відпові діяльністю органів виконавчої влади є генеральний контролер, якогс значає президент з «поради і згоди» сенату. У кінці кожного фінанс року він подає конгресу доповідь. Водночас генеральний контроле; право консультувати конгрес з приводу тих чи інших статей держа бюджету на наступний рік.

Характеризуючи відносини між законодавчою і виконавчою вла фінансово-бюджетній сфері, слід вказати на можливість так званого мання коштів — відмови президента повністю або частково виконуват джет, прийнятий конгресом. Таким правом президент СІЛА за констит не наділений, але іноді він вдається до відповідних дій на практиці.

У -70-і роки XX ст. подібна практика була законодавчо обме Згідно з існуючим на сьогодні положенням, президент, якщо він вир що певна частина бюджетних асигнувань не повинна витрачатись, зобо ний звернутися до конгресу із спеціальним посланням про зміну в бю/ Якщо протягом 45 днів конгрес не прийме відповідного закону, бюд кошти мають бути витрачені. Президент може також ставити питанн продовження строків реалізації тієї чи іншої статті бюджету, а конгрес хом прийняття однією з його палат резолюції може вимагати невідю го її виконання. Все це допомагає збалансувати взаємовідносини закої чої і виконавчої влади за змістом положень основного закону.