§ 5. Компетенція урядів. Урядова правотворчість

Реальну вагу уряду в державному механізмі, його справжні владні функції можна визначити тільки на основі аналізу компетенції. Компе­тенція уряду в конституціях визначається по-різному.

У парламентарних монархіях, де діють так звані старі конституції, регламентіщію компетенції урядів зведено до формули «виконавча влада на­лежить королю». Ця формула аж ніяк не відповідає реаліям державно- політичного життя. До того ж вона нічого не дає для визначення предмет­ного змісту повноважень урядів. Її можна вважати конституційною фікцією, хоч іноді говорять про «сплячу прерогативу» монарха. У парламентарних монархіях, конституції яких віднесені до новітніх, встановлено, що вико­навчу владу здійснює уряд (Японія), або що уряд здійснює внутрішню політику і керує цивільною та військовою адміністрацією (Іспанія). В дея­ких парламентарних республіках, основні закони яких були прийняті після другої світової війни, немає навіть натяку не тільки на предмет компетенції урядів, а й на їхню роль у здійсненні державної влади. Зокрема, в консти­туціях Греції, Італії і ФРН йдеться тільки про порядок формування урядів, їхню відповідальність та деякі засади урядової організації.

Мало чим відрізняється і визначення компетенції урядів у консти­туціях, прийнятих у країнах із змішаною республіканською формою правління. Так, у ст. 20 Конституції Франції записано, що «уряд визна­чає і здійснює політику нації». Але якщо тут обсяг відповідної регламен­тації цим практично і вичерпується, то в Конституції Португалії є спеціальна глава, де досить докладно висвітлено урядові повноваження. Відносно детально про компетенцію урядів йдеться в конституціях дер­жав Центральної і Східної Європи, а також у конституціях деяких з тих держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Наприклад, у ст. 119 Конституції Словаччини зафіксовані основні повноваження уряду, пе­релік яких поданий у дванадцяти пунктах.

У президентських республіках, зокрема в США, відповідне регулю­вання стосується самого президента. Проте за своїм характером воно мало чим відрізняється від регламентації урядових повноважень в інших країнах. Так, ст. 2 Конституції починається словами: «Виконавча влада здійснюється президентом Сполучених Штатів Америки», далі в загальному вигляді ви­значаються деякі повноваження президента у відповідній сфері.

У цілому слід підкреслити, що основні закони багатьох держав не визначають предметну компетенцію урядів. У конституційних текстах не знайти і положень, на основі яких можна було б визначити фактичний обсяг урядових повноважень. Вони здебільшого містять загальні поло­ження, які іноді мають фіктивний характер. Усе це не є випадковиі ніяк не свідчить про недосконалість конституційно-правового регул ня суспільних відносин. Узагальненість і абстрактність конститу] регламентації дає змогу концентрувати саме у органів виконавчої основні повноваження при збереженні формальних засад, пропоно конституційною теорією.

Тому для визначення реальної компетенції урядів потрібно ( розглянути їхню практичну діяльність. Не ставлячи це собі за зав; слід зазначити, що головним напрямом такої діяльності є реал функцій державного управління. Для цього утворюється розгалу? адміністративний апарат, який контролюється урядом і є, по суті компонентом. Цей апарат настільки широко охоплює різні ст суспільного життя, що для багатьох він асоціюється з державни ханізмом, а його діяльність — з державною діяльністю в цілому.

Однією з традиційних функцій уряду вважається виконані конів, прийнятих парламентом. Однак уряди активно втручают діяльність органів законодавчої влади. Як було показано, уряди і достатні можливості спрямовувати і контролювати законодавчий п] Водночас вони самі займаються правотворчістю.

В англосаксонських і континентальних системах права прийнят підходи до урядової правотворчості. Зокрема, по-різному сприймаєть няття так званого делегованого законодавства.

У континентальній Європі до актів делегованого законодавства сені лише ті, що мають силу закону.

Вперше теоретичну конструкцію подібного парламентського гування повноважень було запропоновано ще в XIX ст. Однак хара постійного явища воно набуло після другої світової війни, коли його ливості були визнані й закріплені в основних законах ряду держа сьогодні делегування законодавчих повноважень стало не т постійним, а й майже загальним явищем у конституційній пра більшості країн. При цьому конституції звичайно чітко не розмежо сфери тих законодавчих повноважень, які за будь-яких умов залиш ся: за парламентом, і тих, які можуть бути делеговані уряду.

Підставою для передання парламентських повноважень є закс може бути спеціальний закон, хоча звичайним є встановлення відног застережень у поточному законодавстві. Іноді спеціальні закони про д вання приймаються за тією самою процедурою, що й поправки до к< туції (Угорщина, Фінляндія). Закони визначають принципи та умови гування, його строки, суб’єктів тощо.

Загальний зміст принципів та умов делегування іноді міститься в самих конституціях. Там, де конституції не передбачають цих принципів і умов, останні формулюються в конституційній теорії. Прикладом можуть бути Данія і Швейцарія, де делегування законодавчих повноважень уряду вважається можливим за умов «настійливої необхідності». Це, по суті, оз­начає, що делегування може здійснюватися практично довільно. Водночас конституції далеко не завжди встановлюють засоби ефективного контролю з боку представницького органу за відповідною правотворчістю уряду. В теорії нерідко розглядається можливість зловживання урядом наданими йому повноваженнями, а саме делеговане законодавство асоціюється з пев­ного загрозою здійснення парламентом своєї головної функції.

Конституції, що визнали інститут делегованого законодавства, по- різному регламентують порядок передання парламентом своїх повнова­жень. У Франції уряд може звернутися до парламенту з проханням дати йому дозвіл шляхом прийняття спеціальних актів — ордонансів — здійсни­ти заходи, віднесені до сфери законодавчої влади.

Ордонанси можуть змінювати законодавство. Протягом строку деле­гування парламент не може їх змінювати. Ордонанси набувають чинності після офіційного опублікування їх і втрачають силу, якщо законопроект про їх затвердження не буде внесений урядом до закінчення визначеного строку або якщо цей законопроект не буде прийнятий парламентом. Після закінчення строку делегування ордонанси з питань, що віднесені до сфери компетенції законодавчої влади, можуть бути змінені лише законом. Ха­рактерно, що на перехідний період після прийняття Конституції Франції 1958 р. саме ордонанси були тією правовою формою, на основі якої забез­печувались утворення і діяльність нового державного механізму.

Можливості делегування законодавчих повноважень передбачають і основні закони деяких інших держав. Так, в Італії воно може бути здійсне­не за умов визначення його принципів і критеріїв. Парламент може деле­гувати уряду право законотворчості з будь-яких питань, за винятком тих, які самою конституцією віднесені виключно до його компетенції, а саме: прийняття конституційних законів, законів щодо затвердження бюджету га фінансового звіту, а також законів, що санкціонують ратифікацію міжнародних договорів. Механізм делегування законодавчих повноважень передбачає, що відповідні акти уряду втрачають силу з моменту їх прий­няття, якщо вони не були затверджені парламентом протягом 60 днів після ;х офіційного опублікування. Урядові акти, видані на основі делегованих повноважень, мають назву законодавчих декретів.

В Іспанії акти, які приймає уряд на основі делегування, також вають законодавчими декретами. Парламент не може передавати пов ження на правотворчість з питань, які регулюються органічними закої Це насамперед питання основних прав і свобод, виборчого права, автс тощо. Конституція визначає принципи, форми і механізм делегув близькі до встановлених в італійському основному законі.

У Португалії урядові акти делегованого характеру мають назв; ретів-законів. Конституційно визначено, що делегування законод; функцій уряду може мати місце тільки один раз. Водночас припуске поетапне використання делегованих повноважень. Декрети-закони ві ють силу разом з відставкою уряду, який їх видав, а також по закіи легіслатури парламенту, що здійснив делегування, або після його д< кового розпуску. Визначений різний порядок затвердження декрет конів, прийнятих під час роботи парламенту і введених у період г ментських канікул або перерв між сесіями.

Відповідні норми можна знайти в основних законах деяких і держав. Так, у Польщі нижня палата парламенту може надати уряд; новаження на видання розпоряджень, що мають силу закону, прийк для цього спеціальний закон абсолютною більшістю голосів. Закон п легування повноважень має визначати предмет регулювання і строї алізації цих повноважень. Уряду не можуть бути передані повноваї на видання розпоряджень щодо зміни конституції, виборів президент путатів парламенту та представницьких органів місцевого самоврядуі а також прийняття державного бюджету, ратифікації найважли: міждержавних договорів і регламентації окремих прав громадян. У] розпорядження відповідного характеру підписує президент, який м двотижневий строк повернути їх уряду. Тим самим делегатами і ментських повноважень можна вважати як уряд, так і президента.

Ідея парламентського делегування повноважень сприймаєть нозначно далеко не завжди. Зокрема, в державно-правовій теорії Ф1 леговане законодавство номінально не визнається. З іншого боку, кі туційно встановлено, що закон може уповноважити уряд або ок{ міністра видавати постанови.

Свої особливості має відповідна практика органів законодавчої і ви­конавчої влади у США. Тут делегування теоретично не припускається че­рез те, що передання повноважень суперечило б принципу жорсткого поділу влад. Такий підхід підтриманий і судовою практикою. Але вже з початку XX ст. суди, залишаючись на позиції заперечення делегування законодавчих повноважень конгресом, визнали прийнятним і таким, що не суперечить конституції, передання президенту та іншим органам вико­навчої влади повноважень на видання постанов, правил та інших норма­тивних актів. У конституційній теорії подібні делеговані конгресом пов­новаження називаються квазізаконодавчими.

Надання квазізаконодавчих повноважень органам виконавчої влади СІЛА не пов’язується з контролем за реалізацією їх з боку конгресу. Проте закони, які передбачали делегування таких повноважень, іноді містили по­ложення про те, що відповідні акти виконавчої влади ще до набуття ними чинності треба подавати конгресу. Конгрес не міг змінювати ці акти, але во­ни набували чинності лише за умов, якщо палати протягом певного строку не приймали резолюції, які заперечували необхідність подібної правотвор- чості. Така практика довгий час була відома як законодавче вето. Однак на початку 80-х років XX ст. верховний суд визнав її протиконституційною.

Значно різняться теорія і практика парламентського делегування у Великобританії та багатьох інших англомовних країнах з парламентарни­ми формами правління. На відміну від країн континентальної Європи, у Ве­ликобританії для парламенту не існує формальних обмежень у делегуванні своїх повноважень. Водночас передання повноважень зовсім не означає, що відповідне питання виключається з компетенції парламенту. Всі акти, прийняті на основі парламентського делегування, називаються делегова­ним законодавством.

Нині у Великобританії прийнято тезу, за якою всі парламентські ікти є законами, але не всі закони є парламентськими актами. За змістом цієї тези поняття закону охоплює і делеговане законодавство.

Відмінність між парламентськими актами й актами делегованого законодавства вбачається насамперед у тому, що перші не можуть бути іредметом ревізії в суді, суд лише тлумачить їх. Другі ж застосовуються тільки тоді, коли суд визнає їх такими, що не суперечать відповідним іарламентським актам щодо делегування. Тому делеговане законодавство іерідко називають підпорядкованим законодавством.

Суб’єктами делегування визнаються насамперед монарх та окремі ілени уряду. Найбільш авторитетними актами делегованого законодавст­ва вважаються накази короля (королеви) в таємній раді. Формально деле- ’атом у таких випадках виступає глава держави, хоч, як зазначалося, відповідні акти розробляє уряд, і вони по суті є формою його прав пості. Значно більше різних за назвами актів, які на основі дел его повноважень видають безпосередньо члени уряду.

Важливим елементом парламентського делегування є контрі відповідними актами з боку парламенту. Реально у Великобританіі дві форми такого контролю. По-перше, на контроль до палат парла передаються акти делегованого законодавства, що вже набули чин Протягом 40 днів з моменту представлення такого акта в парламент на з палат може його відмінити. Проте всі дії, вчинені на основі цьс та до його скасування, вважаються законними. По-друге, акт делег го законодавства передається до палат парламенту у вигляді проекті ни затверджують його шляхом прийняття спеціальних резолюцій, легованого законодавства, прийнятого членами уряду, звичайно за вується перша з названих форм парламентського контролю.

Не менш поширеним різновидом урядової правотворчості є р роду нормативні акти, введені на основі і на виконання законів ждеться, що ці акти приймаються за власними повноваженнями о виконавчої влади, зокрема уряду, і є за своїм характером підзакої актами. Відповідна практика відома як здійснення регламентарної і а подібні акти, незалежно від їхніх конкретних назв, визначаюті регламентарні акти, або регламенти.

Концепція регламентарної влади вперше була сформульої XIX ст. у Франції. З часом вона знайшла відображення в держави вовій теорії і практиці багатьох країн. З позицій змісту цієї кон регламентарні акти є не законодавчими, а адміністративними норі но-правовими актами. Вони не можуть змінювати або відміняти зі З іншого боку, регламентарні акти покликані забезпечити застосх законів. Вони приймаються органами виконавчої влади для розвит конодавчих актів, доповнюють і конкретизують їх.

Досить типовою є практика прийняття регламентарних аі Франції. Основний закон цієї держави визначає сферу таких актів в загальному вигляді. Найзначнішими серед них є декрети. Вони м навіть змінювати закони, прийняті з питань, не віднесених до сфе конодавства, для чого потрібний висновок органу конституційного ролю — конституційної ради.

Компетенція видавати декрети належить прем’єр-міністру, він, згідно зі ст. 21 Конституції Франції, «забезпечує виконання за здійснює регламентарні повноваження». Однак глава уряду реалізм ламентарну владу із застереженнями, встановленими в ст. 13, де ск що президент підписує декрети, які були обговорені в уряді. Поряд існує практика прийняття декретів самим президентом на його розсуд і без будь-якого обговорення. Ці декрети також віднесені до регламентар- них актів. Крім того, регламентарний характер можуть мати міністерські постанови, циркуляри та інструкції. Подібна система регламентарних актів відповідає внутрішній ієрархії органів виконавчої влади.

В Італії уряд також може за власним правом видавати різні регла- ментарні акти. До того ж йому надані конституційні повноваження прий­мати так звані декрети-закони, що відміняють законодавчі акти або ок­ремі їх положення. Декрети-закони видаються урядом у випадках особли­вої необхідності й терміновості і мають силу закону. Вони повинні бути подані до парламенту для затвердження в день їх прийняття. Декрети-за­кони парламент розглядає протягом 60 днів і затверджує або скасовує їх. Однак у будь-якому випадку ці акти створюють відповідні юридичні наслідки з моменту їх видання.

Прийняття аналогічних актів та затвердження їх з використанням близьких за змістом і характером процедур передбачене в конституціях, прийнятих в деяких інших країнах із змішаною республіканською і пар­ламентарними формами правління.

До сфери урядової правотворчості регламентарного характеру слід віднести і деякі нормативно-правові акти глав держав, що мають силу за­кону. Прийняття таких актів звичайно пов’язане з надзвичайними обста­винами (надзвичайний або воєнний стан тощо), які перешкоджають нор­мальній роботі парламенту.

Так, у Данії і Ісландії в періоди між сесіями парламентів глави дер­жав можуть видавати так звані тимчасові закони. Ці акти парламенти роз­глядають відразу після поновлення їхньої роботи. В Греції і Словенії пре­зиденти за надзвичайних обставин і за пропозицією урядів можуть прийма­ти декрети, що мають силу закону. Ці декрети у визначений строк мають бути передані для парламентського затвердження. Водночас вони потребу­ють контрасигнування. В Естонії відповідні укази президента контрасигну­ються прем’єр-міністром і головою парламенту. За своєю природою всі ці акти є формами урядової правотворчості, хоча нерідко вони відображають і власне волевиявлення глав держав.

У США, крім переданих конгресом квазізаконодавчих повнова­жень, за президентом визнають власні повноваження на видання право­вих актів. Згідно з конституційною теорією, ці акти не повинні суперечи­ти законам і зачіпати питання, віднесені виключно до сфери законодав­чої влади. Рішення про те, чи відповідає таким вимогам нормативно-пра­вовий акт президента, приймає суд.

Власне урядова правотворчість має місце навіть у Великобританії, хоч зовні вона не узгоджується з прийнятою тут концепцією ДЄЛЄГО! законодавства. Відповідній діяльності уряду служить так звана корол прерогатива — сукупність правомочностей, які формально належать і ху, а фактично реалізуються урядом. Прерогатива є своєрідним ру/ том широких владних правомочностей монархів феодальних часів. Ні на майже повністю втратила своє первісне значення і позначає повної ня, що належать і здійснюються урядом. Акти, прийняті на оснс ролівської прерогативи, звичайно мають ті самі назви, що й акти дел ного законодавства. Всі вони підлягають судовому контролю.

Отже, нормативно-правові акти органів виконавчої влади, не; но від їх формального походження та методів і засобів введення, і завжди приймаються з ініціативи урядів. Роль парламентів навіть і ації з делегованим законодавством в цілому пасивна. Все це підтве загальний висновок про те, що уряд займає домінуюче місце в дер> му механізмі і реалізує найважливіші владні функції.