§ 2. История правового регулирования рынка ценных бумаг в Европейском союзе

Наиболее ярким и чуть ли не единственным результативным примером международного сотрудничества в сфере правового регулирования фондового рынка является создание соответствующей системы в рамках Европейского экономического сообщества и последовательно наследовавших ему Европейского сообщества и Европейского союза.

--------------------------------

Попытки гармонизировать национальное законодательство в рассматриваемой сфере посредством международных договоров за рамками ЕС на сегодняшний день не увенчались успехом. См.: Выговский А. Унификация материально-правовых норм в рамках Конвенции УНИДРУА о ценных бумагах 2009 года // Хозяйство и право. 2010. N 3. С. 112 - 118.

См.: История государства и права зарубежных стран: Учебник / Отв. ред. Н.А. Крашенинникова и О.А. Жидков. В 2 т. Т. 1: Древний мир и Средние века. 3-е изд. М., 2009. С. 13.

В истории правового регулирования рынка ценных бумаг в европейском интеграционном образовании можно выделить три периода: 1) начальный период (1979 - 1988 гг.); 2) период создания единого внутреннего рынка ценных бумаг (1989 - 1998 гг.); 3) период создания комплексной регулятивной системы (1999 - 2010 гг.). Такая периодизация обусловлена следующими обстоятельствами:

- Первая директива, посвященная регулированию фондового рынка, была принята Советом в 1979 г.;

- в 1989 г.

- в 1999 г. был одобрен План мероприятий в сфере финансовых услуг, в котором критически оценивалось состояние рынка ценных бумаг в ЕС и предусматривался комплекс мер по развитию этого рынка; все дальнейшее движение в этом направлении связано с реализацией Плана в рамках процесса Ламфалусси;

- в итоге обрушения финансового рынка во второй половине 2008 г. было признано, что имеющееся регулирование нуждается в серьезной реформе; в сентябре 2009 г. были внесены соответствующие предложения, которые были приняты институтами ЕС в конце 2010 г.

Следует отметить, что предложенные границы периодов (по крайней мере две из них) указываются зарубежными авторами как важнейшие вехи в истории развития фондового регулирования в ЕС. Так, М.Г. Воррен III обозначает два комплекса директив, принятых до "перехода" к Единому европейскому акту и после него, а М. Блэр и Н. Филипс выделяют в истории европейского фондового регулирования две фазы: национальную (1982 - 1999 гг.) и нормотворческую (2000 - 2005 гг.), связанную с принятием ряда директив в рамках процесса Ламфалусси.

--------------------------------

Warren M.G. III. Op. cit. P. 3.

Financial Markets and Exchanges Law / Ed. by M. Blair and G. Walker. P. 383.

Правовые основы регулирования рынка ценных бумаг на уровне институтов европейского интеграционного образования были заложены еще Римским договором 1957 г. Однако вплоть до конца 70-х - начала 80-х гг. такое регулирование не было введено, а основные усилия ЕЭС в сфере корпоративного и финансового права были направлены на выработку норм в области финансовой отчетности и раскрытия информации, требований по минимальному капиталу, правил слияний. Так, в числе директив, иллюстрирующих подобные усилия, следует упомянуть Первую (1968 г.), Вторую (1976 г.), Третью (1978 г.) и Четвертую (1978 г.) директивы по корпоративному праву.

--------------------------------

First Council Directive 68/151/EEC of 9 March 1968 on coordination of safeguards which, for the protection of the interests of members and others, are required by Member States of companies within the meaning of the second paragraph of Article 58 of the Treaty, with a view to making such safeguards equivalent throughout the Community.

Second Council Directive 77/91/EEC of 13 December 1976 on coordination of safeguards which, for the protection of the interests of members and others, are required by Member States of companies within the meaning of the second paragraph of Article 58 of the Treaty, in respect of the formation of public limited liability companies and the maintenance and alteration of their capital, with a view to making such safeguards equivalent.

Third Council Directive 78/855/EEC of 9 October 1978 Based on Article 54(3)(g) of the Treaty concerning mergers of public limited liability companies.

Fourth Council Directive 78/660/EEC of 25 July 1978 based on Article 54(3)(g) of the Treaty on the annual accounts of certain types of companies.

Следует, конечно, особо отметить Рекомендацию Комиссии от 25 июля 1977 г. с достаточно громким названием "О Европейском кодексе поведения, относящегося к операциям с оборотоспособными ценными бумагами". Несмотря на рекомендательный характер этого документа, уже из его преамбулы видно, какое важное значение Комиссия придает преодолению границ между финансовыми рынками государств-членов (на момент принятия Рекомендации их было девять). Так, констатируется, что "цели, установленные в статье 2 Римского договора, в частности гармоничное развитие различных видов экономической деятельности в Сообществе, могут быть достигнуты, только если имеется доступ к достаточному капиталу и источники капитала достаточно диверсифицированы, так, чтобы инвестиции на общем рынке финансировались как можно более рационально"; роль рынков ценных бумаг видится Комиссии в обеспечении свободного взаимодействия между предложением и спросом капитала, в свою очередь, надлежащее функционирование и взаимопроникновение этих рынков должны рассматриваться как необходимое условие для создания "общего рынка" капитала; Комиссии известно о существующих различиях финансовых рынков в государствах-членах и о том, что отсутствие полной информации о самих ценных бумагах, незнание или непонимание правил регулирования различных рынков ограничивает инвестиции вкладчиков границами стран их проживания или несколькими крупными хорошо известными видами ценных бумаг.

--------------------------------

Commission Recommendation of 25 July 1977 concerning a European code of conduct relating to transactions in transferable securities (77/534/EEC).

Ibid. Articles 1, 2.

Комиссия отмечает, что подлинная европейская интеграция может быть достигнута только путем гармонизации, которая может быть достигнута с помощью принятия директив, однако провозглашение в рекомендациях основных принципов, связанных с обращением ценных бумаг, поможет создать определенный этический кодекс, который, в свою очередь, облегчит процесс гармонизации, заранее обозначая предполагаемый подход Комиссии к проблеме.

В приложении к рассматриваемой Рекомендации Комиссии приведен Европейский кодекс поведения, относящийся к операциям с оборотоспособными ценными бумагами. В качестве фундаментальной цели в нем обозначены задачи развития и интеграции рынков ценных бумаг в Сообществе при обеспечении защиты публичного интереса (имеются в виду интересы вкладчиков) путем установления стандартов этического поведения в рамках всего Сообщества.

В Кодексе указаны шесть общих и 18 дополнительных принципов поведения. Провозглашается принцип честного поведения на рынке при совершении сделок с оборотоспособными ценными бумагами, а также принцип равного отношения ко всем акционерам, устанавливаются базовые правила публичного раскрытия информации на рынке. Обозначаются и основные категории субъектов, призванных соблюдать положения Кодекса: должностные лица компании, акции которой обращаются на рынке, и финансовые посредники; в числе таких субъектов названы и иные лица, имеющие возможность "влиять на публичное мнение" (например, финансовые аналитики и журналисты).

Кодекс содержит определения нескольких базовых понятий фондового рынка: "рынки ценных бумаг" трактуются как "официальная фондовая биржа или все рынки, организованные уполномоченным органом или под его надзором, а также все сделки с оборотоспособными ценными бумагами... включая частные операции с оборотоспособными ценными бумагами между отдельными лицами".

Следует отметить, что Кодекс ориентирует финансовых посредников совершать сделки именно на организованных рынках. И только если заказчик потребовал иного или на организованном рынке совершить операцию затруднительно, финансовый посредник может совершить операцию за рамками организованного рынка, но и в этом случае он должен быть готов отчитаться о такой сделке перед уполномоченным органом.

Кодекс рекомендует осуществлять публичные выпуски ценных бумаг после публикации проспекта, рассматривая это положение как одну из составляющих базового принципа обеспечения публичной информационной открытости.

Очевидно, что уже во второй половине 1970-х гг. виделась задача гармонизации, сближения законодательства государств-членов в сфере обращения ценных бумаг. Одним из инструментов такого сближения стал основанный на ст. 155 Римского договора рекомендательный документ, в котором обозначены фундаментальная цель, основные и дополнительные принципы в сфере обращения ценных бумаг. Комиссия, кроме того, рекомендовала государствам-членам координировать деятельность профессиональных ассоциаций и национальных государственных органов, уполномоченных осуществлять надзор за функционированием рынка ценных бумаг, а также назначить представителей таких ассоциаций или органов, ответственных за информирование Комиссии о мерах, принятых в целях реализации положений Кодекса поведения. Таким образом, Комиссия попыталась заложить основы сотрудничества государств-членов в сфере гармонизации рынка ценных бумаг, учитывая особое значение последнего в экономике Сообщества.

Первый период (1979 - 1989 гг.). Как уже отмечалось, принятая в 1979 г. Первая директива, относящаяся непосредственно к обращению ценных бумаг, была посвящена допуску ценных бумаг к листингу на биржах. За ней последовали Директива о формулярах листинга 1980 г., Директива о промежуточных отчетах 1982 г. и Директива об информации, подлежащей опубликованию в случае приобретения или отчуждения крупного пакета акций 1988 г..

--------------------------------

Council Directive 79/279/EEC of 5 March 1979 coordinating the conditions for the admission of securities to official stock exchange listing.

Council Directive 80/390/EEC of 17 March, 1980 coordinating the requirements for the drawing up, scrutiny and distribution of the listing particulars to be published for the admission of securities to official stock exchange listing.

Council Directive 82/121/EEC of 15 February, 1982 on information to be published on a regular basis by companies the shares of which have been admitted to official stock exchange listing.

Council Directive 88/627/EEC of 12 December, 1988 on the information to be published when a major holding in a listed Company is acquired or disposed of.

Первая директива предписывала государствам-членам установить гармонизированные требования к допуску акций и долговых ценных бумаг к листингу на биржах, в частности требования к минимальному размеру капитализации (п. 2 ст. I приложения A) и публикации (или представления) финансовой отчетности в течение трех лет до соответствующего обращения (п. 3 ст. I приложения A), а также определить национальный орган и (или) органы, компетентные давать допуск к листингу на биржах (ст. 9). В соответствии с Директивой помимо текущего опубликования финансовой отчетности и годовых отчетов листированная компания обязана доводить до сведения общественности любые события, которые могут оказать существенное влияние на цену акций (ст. 5 приложения C) или на выполнение долговых обязательств (ст. 4 приложения D). Кроме того, при Комиссии был учрежден Контактный комитет, состоящий из представителей государств-членов и представителя Комиссии, который должен был облегчить гармонизированное применение Директивы (ст. 20). Комитет был уполномочен давать заключение по вопросу порога рыночной капитализации, необходимой для допуска к листингу, путем взвешенного голосования, причем если он не поддерживал предложение Комиссии, решение могло быть принято только Советом квалифицированным большинством голосов (ст. 21).

Вторая директива еще более определенно высказалась в отношении допуска ценных бумаг к официальному листингу на фондовых биржах, установив, что такой допуск ставится в зависимость от публикации информационного листа (information sheet), называемого "формуляр листинга" (listing particular), предварительно одобренного компетентным органом (ст. 3). Приложения A и B к Директиве предусматривают детализированные требования к содержанию формуляра, в том числе о ценных бумагах, об эмитенте, его деятельности и финансовом состоянии.

Третьей директивой введено требование о публикации полугодовых отчетов эмитента.

Необходимо особо отметить Директиву о координации законов, подзаконных актов и административных положений, касающихся предприятий по коллективному инвестированию в оборотоспособные ценные бумаги (UCITS) 1985 г. (далее - Директива UCITS 1985 г.). Именно с ее принятием в ЕЭС впервые появилась концепция регулируемого рынка. Директива определяла правовое положение особого участника фондового рынка - инвестиционных фондов особого типа, устанавливала порядок лицензирования таких фондов и надзора за ними, впервые для профессионального участника рынка ценных бумаг в ней был закреплен принцип единого паспорта: разрешение на осуществление деятельности (авторизация), выданное компетентным органом одного государства-члена, действует для всех других государств-членов (п. 1 ст. 4).

--------------------------------

Council Directive 85/611/EEC of 20 December, 1985 on the coordinating of laws, regulations and administrative provisions relating to undertakings for collective investment in transferable securities (UCITS).

См.: Financial Markets and Exchanges Law. P. 407.

Знаменательно принятие в 1987 г. Директивы 87/345/EEC, дополняющей директиву о формулярах листинга правилом о том, что эмитент, желающий получить листинг в нескольких государствах-членах одновременно или в течение непродолжительного периода времени, обращается для одобрения такого документа только в компетентный орган страны регистрации своего офиса (ст. 24). Соответственно, в директиву были внесены дополнения, касающиеся взаимного признания формуляров листинга во всех государствах-членах, где эмитент, получивший одобрение государства своего происхождения, обращается с подобным запросом. В этом случае формуляр листинга, одобренный в государстве регистрации офиса эмитента, должен быть признан в государстве, в компетентный орган которого обращается эмитент (при условии перевода на соответствующий язык), и без предоставления дополнительной информации. Тем не менее компетентный орган страны пребывания может потребовать дополнительной информации, связанной со спецификой соответствующей страны, в частности с системой налога на доходы, с финансовыми организациями, привлекаемыми как платежные агенты эмитента, и со способом опубликования сообщений инвесторам (ст. 24 "a"). Исследователи отмечают важность принятия этой Директивы.

--------------------------------

Council Directive 87/345/EEC of 22 June 1987 amending Directive 80/390/EEC coordinating the requirements for the drawing up, scrutiny and distribution of the listing particulars to be published for the admission of securities to official stock exchange listing.

См.: Warren M.G. III. Op. cit. P. 62.

Параллельно с принятием комплекса директив, относящихся непосредственно к регулированию рынка ценных бумаг, в 1980-х гг. продолжалось развитие корпоративного права ЕС. Здесь следует упомянуть Седьмую директиву о консолидированной отчетности, Восьмую директиву о минимальных профессиональных стандартах для аудиторов 1984 г., Двенадцатую директиву по корпоративному праву 1989 г., установившую правила для компаний одного лица.

--------------------------------

Eighth Council Directive 84/253/EEC of 10 April 1984 based on Article 54(3)(g) of the Treaty on the approval of persons responsible for carrying out the statutory audits of accounting documents.

Twelfth Council Company Law Directive 89/667/EEC of 21 December, 1989 on single member private limited liability companies.

По мнению Н.Б. Шеленковой, важной вехой в развитии европейского финансового рынка явилась изданная Комиссией ЕС в 1985 г. "Белая книга о создании внутреннего рынка", заложившая концепцию новой правовой политики ЕС, в свете которой следует оценивать и интеграционное регулирование европейского финансового рынка. В ней сформулировано отношение Комиссии к правотворческому процессу на интеграционном уровне: правовое сближение осуществляется в тех случаях, когда национальное регулирование на основе Договора правомерно ограничивает "основные свободы", например, по соображениям общественной морали, публичного порядка и государственной безопасности; меры по правовому сближению содержат лишь базисные критерии, конкретизируемые национальными положениями; такие требования, как правило, представляют собой минимальные критерии, а в национальном законодательстве могут вводиться более строгие меры; в остальном достаточным является признание эквивалентности национального регулирования.

--------------------------------

См.: Шеленкова Н.Б. Европейское финансовое право. С. 121.

См.: Там же. С. 122.

Второй период (1989 - 1998 гг.). Новый период истории правового регулирования рынка ценных бумаг в Европейском сообществе следует связать с принятием Единого европейского акта, который наделил Сообщество широкими полномочиями в регулировании финансовых услуг на общем рынке, а также Маастрихтского договора, ознаменовавшего новый виток европейской интеграции. К началу этого периода регулирование рынка ценных бумаг практически во всех странах ЕЭС находилось на самой начальной стадии. "За исключением Великобритании, - пишет один из известных ученых в области европейского регулирования рынка ценных бумаг М.Г. Воррен III, - государства-члены до 1990-х не имели сколько-нибудь существенного розничного рынка ценных бумаг, практически не имели ни полноценного регулирования в сфере ценных бумаг, ни, соответственно, национальных комиссий по ценным бумагам". (Заметим, что начало создания отечественного фондового регулирования также относится к 1990-м гг.: так, Федеральный закон N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" в первой редакции был принят 22 апреля 1996 г.)

--------------------------------

Warren M.G. III. Op. cit. P. 1.

СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.

В числе основных актов, принятых в течение рассматриваемого периода, следует назвать Директиву о проспектах 1989 г., Директиву об инсайдерских операциях 1989 г. и Директиву об инвестиционных услугах 1993 г.

--------------------------------

Council Directive 89/298/EEC of 17 April, 1989 coordinating the requirements for the drawing up, scrutiny and distribution of the prospectus to be published when transferable securities are offered to the public.

Council Directive 89/592/EEC of 13 November, 1989 coordinating regulations on insider dealing.

Директивой о проспектах был введен единый проспект общего рынка для первоначальных публичных предложений ценных бумаг, по которым как предполагается, так и не предполагается получать допуск к официальному листингу. Однако если публичное предложение и обращение за листингом происходят одновременно, то содержание проспекта и процедура его рассмотрения и распространения регулируются Директивой о формулярах листинга (ст. 8). Директива содержит положения о взаимном признании проспекта (разд. V), аналогичные Директиве о формулярах листинга. Принятая через год Директива установила, что проспект, одобренный компетентным органом, должен признаваться как формуляр листинга, если первый был одобрен не позднее чем за три месяца до обращения за вторым.

--------------------------------

Council Directive 90/211/EEC of 23 April 1990 amending Directive 80/390/EEC in respect of the mutual recognition of public-offer prospectuses as stock-exchange listing particulars.

В преамбуле Директивы об инсайдерских операциях констатировалось, что в некоторых государствах-членах отсутствуют правила, запрещающие инсайдерские операции, а в других государствах-членах такие правила значительно различаются. Директива содержит определения инсайдерской информации как точной и непубличной информации, относящейся к оборотоспособным ценным бумагам, которая в случае ее опубликования будет с высокой степенью вероятности иметь значительное влияние на цену соответствующих ценных бумаг (ст. 1); государствам-членам предписывалось запретить любому лицу, владеющему инсайдерской информацией в силу своего участия в административных, руководящих или надзорных органах эмитента, а также в силу участия в капитале эмитента, исполнения трудовых или профессиональных обязанностей, получать преимущество от владения такой информацией путем приобретения или продажи ценных бумаг эмитента, к которому такая информация относится (ст. 2); каждое государство должно было определить компетентный орган (органы), ответственный за исполнение положений Директивы и наделенный надзорными полномочиями и полномочиями по расследованию допущенных нарушений (ст. 8). Кроме того, впервые на уровне интеграционного образования в Директиву были включены положения, предписывавшие государствам-членам запретить такие операции.

В 1994 г. была вновь изменена Директива о формулярах листинга : компетентному органу государства-участника было предоставлено право не требовать публикации формуляра в случае, если ценные бумаги эмитента были допущены к официальному листингу в другом государстве-члене не менее чем три года назад и компетентные органы последнего подтвердили, что эмитент в течение этого срока соответствовал всем требованиям регулятора. В качестве дополнительного условия отсутствия обязанности публикации полного формуляра предусматривалось опубликование сокращенного документа об эмитенте и акциях. Данное изменение позволяло эмитенту облегчить и удешевить получение листинга на фондовых биржах государства-участника, если в другом государстве-участнике соответствующая процедура уже была пройдена.

--------------------------------

Directive 94/18/EC of the European Parliament and of the Council of 30 May 1994 amending Directive 80/390/EEC coordinating the requirements for the drawing up, scrutiny and distribution of the listing particulars to be published for the admission of securities to official stock exchange listing with regard to the obligation to publish listing particulars.

Наконец, Директива об инвестиционных услугах установила так называемый единый паспорт для инвестиционных фирм и банков для работы на фондовом рынке всех государств-членов, закрепив принцип взаимного признания (mutual recognition). Последний заключается в признании принимающим государством (государством пребывания - host state) разрешения на осуществление деятельности, выданного инвестиционной фирме государством ее происхождения (home state). Провозглашен также принцип надзора в государстве происхождения (home Member state supervision).

--------------------------------

Русский перевод данной Директивы см.: Вишневский А.А. Банковское право Европейского союза: Учеб. пособие. М., 2000. С. 311.

Данная Директива представляла собой наиболее комплексный акт, своего рода кодекс фондовых операций ЕС, и была отменена только с введением в действие новой комплексной Директивы 2004 г. о рынках финансовых инструментов. С принятием Директивы об инвестиционных услугах впервые правом Европейского сообщества стало регулироваться приобретение статуса регулируемого рынка.

--------------------------------

См.: Financial Markets and Exchanges Law. P. 407.

Однако три указанные директивы, заложив основы комплексного фондового регулирования, очень скоро устарели. М.Г. Воррен III пишет, что Директива об инвестиционных услугах "оказала наибольшее влияние на перестройку рыночной структуры в Европейском союзе", но вскоре все три директивы "стали не достаточны, если не старомодны к моменту их имплементации в национальные правовые системы государств-участников".

--------------------------------

Maning Gilbert Warren III. Op. cit. P. 4.

В числе директив, принятых в течение второго периода, следует упомянуть Директиву о достаточности капитала для инвестиционных фирм и кредитных институтов 1993 г., Директиву о схемах компенсации инвесторам 1997 г. и Директиву об окончательности расчетов 1998 г.

--------------------------------

Council Directive 93/6/EEC of the European Parliament and of the Council of 15 March, 1993 on the capital adequacy of investment firms and credit institutions.

М. Блэр и Н. Филипс, подводя итоги развития европейского фондового регулирования к 1999 г. и оценивая значение принятых директив, отмечают: "Хотя основной задачей этих директив было построить единый рынок, многие государства-члены воспользовались возможностью усовершенствовать свою национальную инфраструктуру и развить свой собственный рынок капиталов". Поэтому весь период европейской фондовой истории до 1999 г. они называют "национальной фазой". П. Нобель указывает, что стратегия создания общеевропейского рынка капитала предусматривала, с одной стороны, либерализацию путем законодательного ограничения протекционистской политики государств-членов, с другой стороны, гармонизацию отношений между отдельными рынками за счет введения позитивных стандартов путем установления общих норм.

--------------------------------

Financial Markets and Exchanges Law. P. 391.

См.: Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. М., 2007. С. 192.

Развитие фондовых рынков в государствах-членах и трансграничного фондового рынка, потребность эмитентов ценных бумаг привлекать инвесторов не только из своей страны, но из всех государств - членов ЕС по гармонизированным правилам, создание в государствах-членах фондовых регуляторов предопределили учреждение в 1996 г. Международной региональной организации FESCO (Forum of European Securities Commissions). Как следует из ее названия, эта организация объединяла представителей европейских комиссий по ценным бумагам. Задачами FESCO являлись выполнение программы действий, связанной с разрешением возникающих регулятивных вопросов и коллизий в сфере фондового рынка, обмен информацией в сфере злоупотреблений на рынке.

--------------------------------

Прилагательное "регулятивный" используется отечественной наукой в значении "относящийся к административно-правовому регулированию". Д.Н. Бахрах делит общую часть системы административного права на две группы норм: регулятивную и охранительную (см.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 2-е изд. М., 2008. С. 34). А.П. Алехин утверждает, что такое деление носит условный характер, поскольку охранительная функция также регулируется правом, т.е. не выпадает из сферы правового регулирования (см.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: Учебник. М., 2009. С. 25).

Третий период (1999 - 2010 гг.). Несмотря на значительные усилия, предпринятые в ЕС к концу 1990-х гг. для гармонизации фондового регулирования в целях создания единого рынка финансовых услуг, Европейская комиссия оценила такое регулирование как эпизодическое и недостаточно развитое. Необходимо было заменить фрагментарный подход, применявшийся около 30 лет, комплексной регулятивной системой. Документ, наметивший меры по созданию такой системы, получил название "План мероприятий в сфере финансовых услуг" (Financial Services Action Plan - FSAP) и был принят Европейской комиссией в 1999 г. в русле решений Европейского Совета в Кардиффе в июне 1998 г.

--------------------------------

Financial Services: implementing the framework for the financial markets: Action Plan. Communication of the Commission COM (1999) 232, 11.05.1999 // URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ docs/ actionplan/ index/ action_en.pdf.

FSAP обозначил одну общую цель - обеспечение более широких возможностей для благоприятного единого финансового рынка - и три частные стратегические цели: создать единый оптовый рынок в ЕС (т.е. для профессиональных участников рынка ценных бумаг); открытый и безопасный розничный рынок (т.е. для потребителей); обеспечить современный надзор в данной сфере, в том числе с помощью соответствующих пруденциальных правил. Было намечено 42 действия достаточно большого спектра: в сфере налогообложения, корпоративного права и корпоративного управления, аудита и финансовой отчетности, борьбы с "отмыванием грязных денег", использования обеспечения (collateral) в трансграничных сделках, регулирования деятельности пенсионных и инвестиционных фондов, страховых компаний и посредников, банков, платежных систем, дистанционного предоставления финансовых услуг и электронной торговли, защиты прав потребителей финансовых услуг.

--------------------------------

В документе указано 43 мероприятия, но одно мероприятие - "Обзор практики корпоративного управления" - повторяется дважды (Ibid. P. 24, 31).

Непосредственно к регулированию рынка ценных бумаг относились шесть мероприятий. Прежде всего было запланировано обеспечить в 2002 г. принятие усовершенствованной Директивы о проспектах в целях преодоления препятствий для эффективного взаимного признания проспектов в государствах-членах, а также новой Директивы о регулярной отчетности публичных компаний для повышения качества информации, регулярно предоставляемой такими компаниями. Кроме того, было намечено провести комплексную ревизию положений Директивы об инвестиционных услугах в целях создания интегрированного и эффективного рынка инвестиционных услуг, в частности удалить любые препятствия для выхода на рынок брокеров и дилеров, а также определить правовой статус таких новшеств фондового рынка, как Альтернативные торговые системы (ATS). Планировалось выпустить сообщение Комиссии для определения различия между профессиональными и розничными инвесторами, изменить директивы, определяющие требования к капиталу инвестиционных фирм, и до конца 2000 г. разработать предложения о создании Комитета по ценным бумагам, который в рамках процесса комитологии мог бы внести свой вклад в регулирование сферы ценных бумаг.

--------------------------------

Financial Services: implementing the framework for the financial markets: Action Plan. Communication of the Commission COM (1999) 232, 11.05.1999. P. 22.

Ibidem.

Ibid. P. 23.

Ibidem.

Financial Services: implementing the framework for the financial markets: Action Plan. Communication of the Commission COM (1999) 232, 11.05.1999. P. 29.

Ibid. P. 30.

М. Блэр и Н. Филипс подчеркивают: "...требования FSAP были таковы, что скоро стало понятно, что существующая законодательная и надзорная система не были приспособлены для такой фундаментальной инициативы". В этом они видят причину рождения процесса Ламфалусси, итогом которого стала институциональная реформа нормотворчества.

--------------------------------

Financial Markets and Exchanges Law. P. 387.

Советом Министров экономики и финансов (ЭКОФИН) в 2000 г. был учрежден независимый форум, известный как "Комитет мудрецов", под председательством барона А. Ламфалусси. Работа Комитета оказалась настолько успешной, что весь процесс реформирования европейского фондового регулирования получил название "процесс Ламфалусси".

Комитет работал на основании письменного задания, утвержденного ЭКОФИН 17 июля 2000 г., которое включало следующие вопросы: 1) оценить текущие условия для введения регулирования рынков ценных бумаг в ЕС; 2) оценить соответствие регулирования рынков ценных бумаг уровню развития таких рынков; 3) предложить сценарии изменения существующей практики для ликвидации барьеров в целях большей конвергенции и сотрудничества. Эти размытые формулировки не стали препятствием разработке в рекордные сроки сначала первоначального (9 ноября 2000 г.), а затем и финального (15 февраля 2001 г.) доклада. Прежде чем представить доклад, Комитет мудрецов провел огромную работу по обсуждению результатов своих исследований (в том числе первоначального доклада) с различными институтами ЕС, комитетами, представителями ассоциаций профессиональных участников рынка, бирж, электронной системы торговли; был даже открыт специальный сайт, где посетителям предлагалось заполнить опросный лист с ключевыми вопросами по фондовому регулированию.

--------------------------------

Final Report of the Committee of Wise Men on the Regulation of European Securities Markets. Brussels, 15 February 2001 (далее - Final Report) // URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ securities/ docs/ lamfalussy/ wisemen/ final-report-wise-men_en.pdf.

В первой главе финального доклада содержится анализ регулирования фондового рынка в Сообществе, и признано, что он имеет огромное значение для его экономики. Так, суммарная капитализация европейских страховых, инвестиционных и пенсионных фондов равна 10 трлн. евро или размеру европейского валового внутреннего продукта. Основные выводы, сделанные Комитетом, сводятся к следующему: отсутствие базовых нормативных актов; текущий процесс нормотворчества не позволяет принимать нормативные акты, требуемые рынком (в докладе приводится такая информация: процедура совместного принятия решений в среднем занимает два года, а в финансовой сфере - еще больше); противоречивое правоприменение серьезно задерживает появление панъевропейского рынка; соответственно, необходима регулятивная реформа (имелась в виду реформа органов и процесса правотворчества).

--------------------------------

Final Report. Chapter 1 "Reasons to change". P. 9 - 18.

Вторая глава посвящена непосредственно регулятивной реформе. Ламфалусси было предложено ввести так называемый четырехуровневый подход к правовому регулированию рынка ценных бумаг.

--------------------------------

Chapter II. P. 19 - 42.

Первый уровень. На основании обычных нормотворческих процедур в ЕС вводятся рамочные (базовые) принципы, принимаемые на основании предложения Комиссии ЕС Совету Министров (Парламенту) по процедуре совместного принятия решений. Комитет пришел к выводу, что и без изменения Учредительного договора должны быть приняты новые типы директив или регламентов, содержащие рамочные принципы, при этом полномочия по их исполнению (implementation) будут переданы на второй уровень. Поскольку и сами принципы, и делегированные полномочия будут согласованы с Советом Министров и Парламентом, в итоге предложенная процедура станет демократичной и достаточно гибкой. Согласно ст. 202 Учредительного договора только "полномочия по исполнению норм" могут быть переданы и не будут предметом обычной процедуры совместного принятия решений, предусмотренной ст. 251. В ряде решений Суда (например, дело Koster 25/70 ) содержится указание на требование о "необходимых элементах", которые должны быть включены в базовое (неделегированное) законодательство. Но что понимать под "необходимым", не было определено никогда. В межинституциональном (Парламент/Совет/Комиссия) соглашении 1999 г. о процедуре комитологии говорится, что эту категорию следует определить как "применение необходимых положений базовых инструментов... вместе с мерами, созданными для приспособления или усовершенствования некоторых положений базовых инструментов, не являющихся необходимыми". Комитет Ламфалусси счел, что преимуществом нового подхода к нормотворчеству в фондовой сфере является ускорение этого процесса, поскольку только необходимые вопросы, а не технические детали правоприменения станут предметом обсуждения Комиссии, Совета и Парламента по процедуре совместного принятия решений. Институты ЕС смогут воспользоваться опытом европейских фондовых регуляторов, а Комиссия полностью сохранит свое право нормотворческой инициативы.

--------------------------------

Решение Суда ЕС от 17 декабря 1970 г.

Значительное внимание Комитет уделил качеству проекта нормативного акта. Предполагается, что Комиссия будет "открыто, прозрачно и систематически" сотрудничать с участниками рынка, эмитентами и потребителями, а также с государствами-членами и их регуляторами, прежде чем внести такой проект. Комитет предложил для ускорения нормотворческого процесса отдавать предпочтение регламенту, а не директиве, поскольку первый непосредственно применим в государствах-членах.

Второй уровень. Учреждение двух новых комитетов - Комитета по ценным бумагам ЕС (ESC) и Комитета фондовых регуляторов ЕС (ESRC) в формате, аналогичном FESCO, с целью помочь Европейской комиссии в принятии актов делегированного законодательства.

По замыслу Ламфалусси, ESC должен выполнять прежде всего нормотворческие функции и состоять из представителей государств-членов на уровне, например, министров иностранных дел, второй Комитет - консультативные функции. ESC будет работать как регулятивный (regulatory, здесь - нормотворческий) комитет в соответствии со ст. 202 Учредительного договора; соответственно процедура прохождения исполнительных мер (актов) осуществляется в рамках процесса комитологии.

Третий уровень. На этом уровне должно осуществляться активное сотрудничество и налаживание связей между фондовыми регуляторами ЕС для обеспечения последовательной и одинаковой трансформации (transposition) законодательства первого и второго уровней (общие стандарты имплементации). Решения на этом уровне будут приниматься на основе консенсуса и должны быть призваны обеспечивать сотрудничество регуляторов и единство практики применения права Сообщества. Будут издаваться необязательные к применению, но тем не менее достаточно важные стандарты, рекомендации, а также обзоры практики правоприменения, обзоры отрасли.

Четвертый уровень - усиленные меры принуждения (strengthened enforcement) с исключительно мощными действиями Комиссии ЕС по реализации права Сообщества при поддержке государств-членов, их регуляторов и частного сектора. На Комиссию как на основной страж Учредительного договора возлагается широкий круг обязанностей. При этом фондовые регуляторы государств-членов, Европарламент и участники рынка должны информировать ее о выявленных нарушениях права Сообщества.

Особое внимание в докладе Комитета Ламфалусси уделено роли Европейского Парламента и поддержанию определенного баланса между институтами Сообщества, особенно в процессе принятия Комиссией так называемых исполнительных мер на втором уровне. Так, Европарламент должен быть полностью информирован о работе ESC и получать все связанные с его работой документы (повестки дня, проекты мер, результаты голосования, протоколы, списки присутствующих). В случае если Парламент принимает Резолюцию о превышении полномочий Комиссии по принятию исполнительного акта, она должна пересмотреть этот акт, учитывая "серьезнейшее значение" (utmost regard) резолюции Парламента. Вместе с тем Комитет отверг предложение предоставить Европарламенту право отзыва исполнительного акта, поскольку такой механизм не предусмотрен Учредительным договором.

--------------------------------

См.: Final Report. P. 33.

В заключительных статьях доклада Комитет предложил осуществлять постоянный мониторинг функционирования нормотворческого и законодательного процесса специальной группой, состоящей из двух представителей Совета, Парламента и Комиссии, которая будет представлять полугодовые отчеты и полный отчет в 2004 г. Если окажется, что предложенный подход не имеет шансов на успех, возможно, будет целесообразно рассмотреть изменение Учредительного договора, предусмотрев в нем создание единого регулятивного органа ЕС.

На Стокгольмском (март 2001 г.) заседании Европейского Совета доклад Комитета Ламфалусси был одобрен. Отметив ключевую роль финансовых рынков, необходимость ускоренной реализации FSAP и потребность в дальнейшем сближении надзорной практики и регулятивных стандартов, Европейский Совет признал, что практически все инициативы группы Ламфалусси должны быть реализованы при сохранении институционального баланса и в рамках Учредительного договора.

--------------------------------

См.: Resolution of the European Council on more effective securities market regulation in the European Union Stockholm, 23 March 2001 // URL: http:// www.esma.europa.eu/ data/ document/ ResolutionStockholm.pdf; http:// www.esma.europa.eu/ popup2.php?id=349.

Через несколько месяцев с соответствии с рекомендациями доклада и резолюцией Стокгольмского заседания Комиссией были учреждены Европейский комитет по ценным бумагам (ESC) и Комитет европейских фондовых регуляторов (CESR), которые сыграли решающую роль в процессе нормотворчества в сфере регулирования рынка ценных бумаг. Подробнее роль каждого комитета в этом процессе, а также структура CESR рассматриваются ниже, в § 3 гл. II. Отметим лишь, что в работе комитетов принимали активное участие как представители государств-членов, так и (во втором комитете) участники рынка ценных бумаг: представители бирж, инвестиционных фирм, ассоциаций потребителей и др.

--------------------------------

Commission Decision 2001/528/EC, 6 June, 2001 Establishing the European Securities Committee.

Commission Decision 2001/527/EC, 6 June, 2001 Establishing the Committee of European Securities regulators.

Европарламент Резолюцией от 23 января 2002 г. в целом также одобрил подход доклада Комитета Ламфалусси к реформе регулирования рынка ценных бумаг, однако особое внимание было уделено усилению роли Европарламента в нормотворческом процессе и контролю принятия исполнительных мер в рамках ст. 202 Учредительного договора. Так, было отмечено, что как "законодательный орган" Сообщества совместно действующие Парламент и Совет должны для каждого случая определять предмет и границы исполнительных полномочий, предоставляемых Комиссии. Более того, Европарламент потребовал, чтобы в каждый нормативный акт была включена так называемая оговорка об утрате силы ("закатная оговорка" - sunset clause), предусматривающая, что Комиссия утрачивает полномочия по изданию мер правоприменения по истечении четырех лет после вступления в силу такого акта, а для возобновления этих полномочий требуется принятие нового акта Советом и Парламентом по предложению Комиссии в рамках процедуры, предусмотренной ст. 251 Учредительного договора.

--------------------------------

European Parliament resolution on the implementation of financial services legislation (2001/2247(INI)) // URL: http:// www.europarl.europa.eu/ RegData/ seance_pleniere/ textes_deposes/ rapports/ 2002/ 0011/ P5_A(2002)0011_EN.doc.

В Резолюции Европарламента процитирована та часть решения саммита в Стокгольме, где говорилось о принятии обязательств Комиссией в рамках решения о комитологии 1999 г. "избегать противоречий с господствующими взглядами, которые могут возникнуть в Совете относительно уместности исполнительных мер", и заявлено о необходимости равным образом учитывать и позицию Парламента. В заключениях Комитета Европарламента по экономическим и валютным вопросам и Комитета по юридическим вопросам, приложенных к Резолюции, содержится достаточно жесткая критика ст. 202 Учредительного договора и всей системы комитологии в части исполнительных правомочий Комиссии и слабого контроля Европарламента. Однако в целях ускоренного принятия мер по регулированию финансовых рынков комитеты Европарламента соглашаются обсуждать исполнительные полномочия Комиссии, если последняя на его пленарном заседании перед принятием первого акта в рамках процесса Ламфалусси возьмет на себя обязательство сотрудничать с Европарламентом по вопросам фондовой политики. При этом такого рода обязательство является временной мерой вплоть до изменения ст. 202 Учредительного договора и предназначено для регулирования финансовых рынков, и только для них. Отметим, что председатель Еврокомиссии Р. Проди 5 февраля 2002 г. выступил с требуемой Европарламентом декларацией, с тем чтобы избежать возможной оппозиции Европарламента проведению в жизнь полномасштабной реформы фондового регулирования, тем самым завершая оформление новой процедуры нормотворчества в ЕС, получившей название Стокгольмского компромисса.

--------------------------------

Solemn Declaration by Romano Prodi, President of the EU Comission, February 2002 // URL: http:// europa.eu/ rapid/ pressReleasesAcuon.do? reference=SPEECH/ 02/ 44&format= HTML&aged= 1&language= EN&guiLanguage=en.

См.: Financial Markets and Exchanges Law. P. 406.

В течение трех с лишним лет после публикации доклада Комитета Ламфалусси были ликвидированы основные пробелы в европейском фондовом регулировании. В рамках нормативных актов первого уровня были приняты новая Директива о проспектах, Директива о злоупотреблениях на рынке, базовая Директива о рынках финансовых инструментов, достигнуто политическое соглашение по Директиве о прозрачности (причем средний срок прохождения ее проекта от стадии предложения до принятия составил 20 месяцев, что значительно меньше сроков прохождения проектов директив в сфере регулирования рынка ценных бумаг в прошлом - от двух с половиной до девяти лет). В рамках мер второго уровня, направленных на исполнение Директивы о злоупотреблениях на рынке и Директивы о проспектах, к концу 2004 г. были приняты два регламента и три директивы.

--------------------------------

Эти и другие нормативные акты, принятые институтами Сообщества в рамках процесса Ламфалусси, являются предметом анализа в гл. III монографии как ядро современного интеграционного регулирования рынка ценных бумаг в Европейском сообществе.

The Application of the Lamfalussy process to EU Securities markets legislation, Commission staff working document. Brussels, 15.11.2004 SEC (2004) 1459. P. 6 (далее - The Application of the Lamfalussy) // URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ securities/ docs/ lamfalussy/ sec-2004-1459_en.pdf.

Ibidem.

Уже к концу 2004 г. стало ясно, что рекомендации Комитета мудрецов реализуются весьма успешно. Было налажено сотрудничество трех институтов Сообщества в сфере фондового нормотворчества как на первом, так и на втором уровне, заработала система широкого обсуждения с участниками рынка (через CESR) и Европарламентом предполагаемых к принятию мер до официального внесения проектов нормативных актов. Процесс Ламфалусси было решено распространить на регулирование деятельности банков, страховых компаний и на сферу профессиональных пенсий, а к предмету ведения двух комитетов - ESC и CESR - были отнесены предприятия коллективного инвестирования (UCITS), т.е. сфера управления активами (asset management).

--------------------------------

Third Report Monitoring the Lamfalussy process, Inter-Institutional Monitoring Group, Brussels, 17 November, 2004. P. 6 // URL: http:// ec.europa.eu/ mtemal_market/ securities/ docs/ monitoring/ third-report/ 2004-11-monitoring_en.pdf.

The Application of the Lamfalussy process. P. 8, 12.

Все исследователи также отмечают очевидную успешность процесса Ламфалусси. Так, М. Блэр и Н. Филипс указывают, что "Европу обеспечили моделью на ближайшее будущее для регулирования интегрированного рынка капитала", а М.Г. Воррен III отмечает, что учрежденный по рекомендации Ламфалусси CESR "стал более важным органом, чем Европейская комиссия, для развития общей регулятивной, правоприменительной и информационной системы обмена информацией между государствами-членами".

--------------------------------

Financial Markets and Exchanges Law. P. 400.

Warren M.G. III. Op. cit. P. 10.

Успехи процесса Ламфалусси объясняются, конечно, не только несомненными личными качествами членов Комитета мудрецов. Причинами успеха внедрения новой регулятивной инфраструктуры в Европейском сообществе являются:

1) "взрывное" развитие рынка ценных бумаг в некоторых странах ЕС. Внутренние рынки некоторых стран значительно переросли национальные границы, создание единого финансового рынка стало насущной необходимостью;

2) привлечение финансирования в результате размещения акций и облигаций, ставшее одним из основных способов финансирования экономики, а инвестирование в ценные бумаги - одним из основных способов сбережений;

3) значительный опыт интеграции и создание единого товарного рынка на основании Маастрихтского договора;

4) накопленный начиная с конца 1970-х гг. опыт фондового регулирования, позволивший выявить недостатки применявшихся приемов и методов и наметить способы их преодоления. Серьезным подспорьем стал также опыт фондового регулирования в Великобритании;

5) создание экономического и валютного союза, введение евро;

6) конкуренция с фондовыми рынками США. Учитывая этот фактор, требовалось устранить барьеры для создания единого европейского фондового рынка;

--------------------------------

Так, в докладе Ламфалусси с сожалением констатировалось, что европейский рынок ценных бумаг составляет менее половины рынка США.

7) наличие определенного еврооптимизма, связанного с вступлением в силу Ниццкого договора, подготовкой и подписанием Конституционного договора для единой Европы;

8) обеспечение баланса полномочий между тремя институтами ЕС (Комиссией, Европарламентом и Советом) при принятии нормативных, в том числе исполнительных, актов;

9) участие в процессе нормотворчества и правоприменения на уровне комитетов по ценным бумагам представителей государств-членов, а также участников рынка;

10) встроенный в процесс Ламфалусси механизм регулярного мониторинга текущей ситуации и совершенствования приемов и методов регулирования.

Вместе с тем наметились и определенные трудности в проведении реформы, остающиеся на повестке дня и сегодня. В частности, они были связаны со сроками принятия нормативных актов и на первом, и на втором уровне, особенно учитывая значительное расширение Евросоюза: практика проведения консультаций с участниками рынка на каждом этапе улучшала качество работы, но значительно увеличивала сроки получения результата; степень детализации нормативных актов первого уровня оказалась слишком высокой в ущерб исполнительным мерам второго уровня, что также не способствовало быстрому внедрению нового регулирования. В литературе отмечалось и смещение регулирования на первый уровень (нормативные акты, принимаемые по процедуре совместного принятия решений) в ущерб регулированию в рамках делегированных полномочий Комиссии. Вследствие такого смещения, которое было определенной уступкой Европарламенту, возникла необходимость разработки более детальных, чем планировалось первоначально, актов первого уровня, что вкупе с актами второго уровня усложняло регулирование, а это, в свою очередь, затрудняло имплементацию. Затяжная и несовершенная трансформация является основной проблемой, "узким местом" в развитии единого рынка и сегодня. Достижение консенсуса между 27 членами CESR маловероятно, хотя именно такой консенсус обеспечивает "легитимность" рекомендаций Комитета в глазах участников рынка ; реализация мер третьего и четвертого уровней сопряжена со значительными трудностями в связи с разной практикой применения нормативных положений в сфере ценных бумаг, различными приемами и способами регулирования и надзора со стороны соответствующего уполномоченного государственного органа. В связи с последней проблемой была обозначена задача сближения надзорной, правоприменительной и правоохранной практики государств-членов.

--------------------------------

The Application of the Lamfalussy process. P. 8.

См.: Financial Markets and Exchanges Law. P. 405.

Ibidem.

См.: Final report monitoring the Lamfalussy Process, Inter-institutional monitoring group. Brussels, 15 October, 2007 // URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ docs/ committees/ 071015_final_report_en.pdf.

Financial Markets and Exchanges Law. P. 9.

См., например: Standart No. 2 on financial information Coordination of enforcement activities, No. CESR/03-317c // URL: http:// www.esma.europa.eu/ popup2.php?id=2046.

Работа по совершенствованию регулирования рынка финансовых услуг продолжалась и на уровне реализации FSAP. Регулярно публиковались отчеты о выполнении Плана Progress reports (к 2004 г. было подготовлено не менее 10 таких отчетов ). Вопросам интеграции государств-членов уделяется особое внимание: начиная с 2003 г. Комиссия публикует доклады об интеграции. Оценивая в 2009 г. по заказу Комиссии экономический эффект от введения FSAP, группа экспертов отметила, что размер капитализации рынка акций и объем торгов акциями на биржах 15 государств - членов ЕС выросли с 2000 г. примерно в два раза, причем многие из опрошенных участников рынка допускают, что этот эффект связан с реализацией Плана мероприятий.

--------------------------------

URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ actionplan/ index_en.htm.

URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ economic_analysis/ financial_ integration_ reports_en.htm.

См.: Финальный отчет (доклад) CRA International. Оценка экономического эффекта Плана мероприятий в сфере финансовых услуг. Март 2009. P. 202 // URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ docs/ actionplan/ index/ 090707_economic_impact_en.pdf.

М. Блэр и Н. Филипс видят причины проблем имплементации норм права ЕС не только в стремлении государств-членов учитывать национальные интересы в процессе принятия законодательных актов, но и в различных фундаментальных подходах в пределах ЕС к тому, насколько широки должны быть административные полномочия государства. Так, анализируя выполнение FSAP, эти авторы пишут: "...стало также понятно, что желание достичь более стандартного подхода к регулированию рынков ценных бумаг подняло серьезные вопросы, касающиеся национального регулирования отношений между государством и личностью при помощи правовых конструкций и законов".

--------------------------------

См.: Financial Markets and Exchanges Law. P. 404.

Ibidem.

В 2005 г., когда FSAP практически был выполнен, Комиссия опубликовала "Белую книгу о финансовых услугах". Этому предшествовал двухлетний консультативный процесс, который включил создание группы экспертов в четырех секторах (банки, страхование, ценные бумаги, управление активами), публикацию их отчетов, проведение конференции по вопросам европейской интеграции под эгидой Комиссии, прием и обработку отзывов на отчеты, публикацию открытой для комментариев "Зеленой книги". Необходимо подчеркнуть, что новый документ, определявший программу действий на последующие пять лет, не представлял собой план действий и не предусматривал конкретных мероприятий, как это можно было бы ожидать, а содержал лишь некоторые ориентиры. Причины этого видятся в отмеченной многими участниками консультативного процесса "усталости" от активной нормотворческой деятельности институтов ЕС и в необходимости взять "регулятивную паузу", сосредоточив усилия на имплементации интеграционных нормативов в законодательство государств-членов. Как указал Ф. Болькенштайн, бывший в 2004 г. Комиссаром по внутреннему рынку, "рамочные директивы как таковые не могут обеспечить необходимый уровень правовой определенности и сближения надзорной практики".

--------------------------------

White Paper, Financial Services Policy 2005 - 2010, COM (2005) 629 // URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ docs/ white_paper/ white_paper_en.pdf.

URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ policy/ index_en.htm.

См.: European financial integration: progress and prospects: High level conference 22 - 23 June 2004. P. 1, 15 - 17, 22 // URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ docs/ actionplan/ stocktaking/ conference-summary_en.pdf; Synthesis Report, Comments of market participants on the reports of the Expert Groups. P. 4 // URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ docs/ actionplan/ stocktaking/ synthesis-report_en.pdf.

Speech by Mr. Frits Bolkestein, Financial Services Action Plan - Lessons Learned and Ideas for the Future. Plais d'Egmont. Brussels, 23 June 2004. P. 2 // URL: http:// europa.eu/ rapid/ pressReleasesAction.do? reference=SPEECH/ 04/ 328&format= HTML&aged= 0)#uage= EN&guiLanguage=EN.

В основу политики Комиссии до 2010 г. были положены: 1) процесс консолидации; 2) завершение незаконченных дел (имелись в виду меры, предусмотренные FSAP); 3) усиление сотрудничества надзорных органов и сближения между ними; 4) ликвидация оставшихся значимых для экономики барьеров. Комиссия подчеркнула свою приверженность практике подготовки проектов нормативных актов только на основе открытых консультаций и оценки их будущего влияния.

--------------------------------

White Paper. P. 4.

White Paper. P. 4.

Темп трансформации права Сообщества был оценен Комиссией как низкий и отмечена негативная практика государств-членов включать при имплементации собственные дополнения, т.е. осуществлять так называемое золочение (goldplating). Постоянный мониторинг процесса трансформации и немедленный запуск процедур в соответствии с Учредительным договором в случае нарушения обязанностей государств-членов названы в качестве средств Комиссии для исправления указанных недостатков.

--------------------------------

Ibid. P. 5.

Особое внимание в "Белой книге" уделено упрощению кодификации и разъяснению права. Указывается, что "право Сообщества и являющиеся результатом имплементации национальные нормы, относящиеся к финансовым услугам, должны работать как один согласованный свод (corpus) права". Для достижения этого результата намечен ряд мероприятий, одним из которых является работа Группы по правовой определенности, которая должна заниматься вопросами трансграничных прав на ценные бумаги и переводами ценных бумаг.

--------------------------------

Ibid. P. 6.

Ibid. P. 7.

Комиссией было признано, что процесс Ламфалусси по-прежнему остается сердцевиной подхода к регулированию и надзору в Сообществе (до сих пор институты Сообщества в преамбуле актов, посвященных регулированию рынка ценных бумаг, ссылаются на процесс Ламфалусси), и были обозначены основные ориентиры развития сотрудничества между фондовыми регуляторами государств-членов. Так, подчеркивается, что принцип "страна происхождения - страна пребывания" (home - host country) является основой системы надзора с главенствующей ролью страны происхождения, однако определенные функции в части злоупотребления рынком и утверждения проспектов могут передаваться от одного регулятора к другому.

--------------------------------

Ibid. P. 8.

См., например: один из последних актов, принятых в 2010 г., - Директива об изменениях в связи с полномочиями европейских надзорных агентств (п. 13 преамбулы).

Ibid. P. 9 - 10.

Следует отметить, что ни одна из нормотворческих инициатив, предусмотренных в рассматриваемом документе, не затрагивает регулирования рынка ценных бумаг. Комиссия считает, что существующие акты достаточны и что государства-члены и саморегулируемые организации более приспособлены для того, чтобы принимать меры, адекватные развитию рынка. Упомянуты лишь нормотворческие инициативы в сфере регулирования деятельности инвестиционных фондов, рейтинговых агентств, финансовых аналитиков, а также дана правовая оценка некоторых положений Гаагской конвенции о праве, применимом к сделкам с ценными бумагами, учитываемым посредниками.

--------------------------------

White Paper. P. 11 - 13.

В разделе, посвященном международному сотрудничеству, декларируется, что ЕС готов к амбициозному открытию глобальных финансовых рынков в рамках Дохийского раунда ВТО и переговоров по ГАТС. Говорится о развитии диалога международными организациями (Базельский комитет, IAIS, IOSCO, UNIDROIT) с США и другими странами, в числе которых Япония, Китай, Россия и Индия.

--------------------------------

Ibid. P. 15.

В рамках утвержденного "Белой книгой" процесса мониторинга было опубликовано два отчета о выполнении Progress Reports - в 2006 и 2007 гг. Начиная с конца 2007 г. они публиковались под названием "Отчет о результатах европейской финансовой интеграции", а в название последнего добавляется еще и упоминание о стабильности (European Financial Stability and Integration Report). Кроме того, Комиссия продолжала оценивать результаты реализации FSAP и трансформации внесенных в соответствии с ним мер в законодательство государств-членов в так называемых отчетах об оценке FSAP (FSAP evaluation).

--------------------------------

URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ economic_analysis/ financial_ iritegration_ reports_en.htm.

URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ actionplan/ index_en.htm.

Мировой финансовый кризис, начавшийся в августе 2007 г. и особенно ярко проявившийся во второй половине 2008 г., поставил новые задачи перед Европейским союзом и заставил во многом пересмотреть основные подходы к регулированию рынка ценных бумаг. Можно утверждать, что в ЕС проведена новая реформа фондового регулирования, а с 2011 г. начался новый, четвертый этап развития регулирования финансовых рынков.

Основные вопросы, составляющие повестку дня нового этапа, будут рассмотрены в § 3 гл. II монографии.