ЗМІСТ ТА СИСТЕМА МІСЦЕВИХ ФІНАНСІВ

Фінансова система місцевого самоврядування — це система прин­ципів, інститутів і процедур, що забезпечують формування фондів грошових коштів місцевого самоврядування, інших матеріальних та фінансових ресурсів, а також їх використання і контролю.

У зарубіжній літературі знаходимо такі терміни окреслення місце­вих фінансів: локальні, локальні і регіональні, фінанси місцевого само­врядування, які, з урахуванням специфіки самоврядування та терито­ріального устрою зарубіжних країн, можуть вважатися синонімічними. Та з огляду на положення ст. 140 Конституції України, «місцевим» може бути визнано лише самоврядування, що здійснюється територіаль­ною громадою (жителями села, селища та міста, об’єднанням жителів кількох сіл). Окрім того, кожне з цих понять ма деякі специфічні влас­тивості, а вживання того чи іншого терміна зумовлене особливостями форми державного устрою та адміністративно-територіального поділу конкретної країни, системою органів місцевого самоврядування та його рівнями.

Найбільш повним та водночас лаконічним в українській мові вважа­ємо визначення «місцеві фінанси», що своїм змістом охоплює і фінанси місцевого самоврядування (територіальна громада), і фінанси органів самоврядування обласного (регіональне самоврядування) та район­ного рівнів. Власне такий підхід і відображений у Бюджетному кодексі України.

У європейській правовій літературі знаходимо визначення finance sensu largo i finance sensu stricto, тобто — фінанси місцевого самовряду­вання у вузькому та широкому розумінні. У вузькому розумінні йдеться лише про фінанси базового рівня самоврядування - тобто рівня тери­торіальної громади (що відповідає поняттю «місцеве самоврядування» відповідно до положень Конституції України)^[78].

Окрему специфіку має поняття місцевих фінансів у федеративних країнах. Для прикладу, Основний закон ФРН заклав основи федераль­ної системи організації держави, що має два основні рівні: федерацію і землі (land). У межах такої структури територіальні громади та їх об’єднання є складовими земель і одночасно вони є суб’єктами місцевого самоврядування, будучи наділеними певним рівнем правової та пред­ставницької самостійності, маючи права власності на майно та право на здійснення незалежної фінансової й господарської діяльності. Вида­ється, що важливим критерієм співвідношення між цими двома кате­горіями суб’єктів є розподіл фінансово-правової компетенції. Згідно з Конституцією ФРН фінансові повноваження територіальних громад зараховано до повноважень земель. Проте, згідно з положеннями 10 роз­ділу Конституції, система податків побудована з огляду на забезпечення доходами всіх територіальних одиниць. Завдяки цьому можна ствер­джувати про певну незалежність територіальних громад у сфері фінан­сової діяльності, а відтак про самостійну категорію публічних фінансів у Німеччині — локальні фінанси чи фінанси територіальних громад.

Залежно від форми державного устрою можна виокремити три моделі організації місцевих фінансів у ЄС:

1.

2. Місцеві фінанси унітарних держав: переважна більшість країн Європи.

3. Місцеві фінанси держав із регіональною автономією: Італія, Іспанія.

Отже, визначення поняття «місцеві фінанси» доцільно формулю­вати з огляду на суб’єктний та предметний критерії:

• З огляду на суб’єктів - носіїв бюджетних повноважень, фінанси місцевого самоврядування (локальні) - це фінанси територіаль­них громад і їх об’єднань, а в широкому сенсі місцеві фінанси — це також фінанси регіонів (областей, воєводств, земель, країв тощо). Фінансово-правова компетенція цих суб’єктів та органів, які їх представляють, розкривається у відповідних повноважен­нях. Зокрема зазначена компетенція включає в себе матеріальні і процесуальні бюджетні повноваження, адміністративні повно­важення, повноваження у сфері доходів, повноваження у сфері видатків, повноваження на здійснення запозичень та здійснення господарської діяльності тощо. Усі суб’єкти місцевого самовря­дування наділені повним переліком цих повноважень. Проте обсяг повноважень кожного з них є різним, залежно від форми держави та, зокрема, її територіального устрою.

• З урахуванням предметного критерію місцеві фінанси — це бюджетні відносини, а відтак і система пов’язаних із ними захо­дів та інститутів, таких як бюджетний фонд та позабюджетні цільові фонди, комунальне майно, цінні папери, облік і звітність, доходи і видатки бюджетів, бюджетний процес і контроль тощо.

Фактично в усіх країнах місцеві фінанси — це сума фінансів усіх суб’єктів місцевого самоврядування. А саме:

• відповідні місцеві бюджети;

• цільові фонди місцевого самоврядування;

• фінанси інших суб’єктів, що створені або ж функціонують у системі місцевого самоврядування (заклади охорони здоров’я, освіти й культури тощо).

5.2.1. Поняття місцевих бюджетів та їх структура

Фінансову основу місцевого самоврядування складає відповідний бюджет. Саме місцевий бюджет можна вважати центральною ланкою фінансової системи місцевого самоврядування і саме через бюджетні повноваження реалізується фінансово-правова компетенція органів місцевого самоврядування (як зазначалося, це повноваження у сферах: доходів, видатків, здійснення запозичень; процесуальні повноваження).

• Виконання за рахунок коштів місцевого бюджету завдань і функцій місцевого самоврядування: власних і делегованих. На підставі бюджету здійснюється вся господарська діяльність від­повідної одиниці місцевого самоврядування, а також адміністра­тивна діяльність і соціальне забезпечення населення в межах, визначених законом. Тобто місцевий бюджет — це основний фінансовий план відповідної території, який відображає систему фінансових зв’язків між органами місцевого самоврядування та мешканцями відповідної території; бюджетними установами, підприємствами, організаціями та іншими суб’єктами; державою та органами місцевого самоврядування вищого рівня;

• Сутність бюджету як плану, виконання якого вимагає систем­них і узгоджених заходів з боку органів державної влади та орга­нів місцевого самоврядування, а також наявності спеціальних інституцій, що забезпечують упродовж року надходження до бюджету та здійснення бюджетних витрат;

• Правова форма місцевого бюджету. Місцевий бюджет прийма­ється у формі правового акта (рішення, ухвали, статуту тощо), прийнятого органом відповідної одиниці місцевого самовряду­вання, згідно із конституцією держави та законодавством;

• Тимчасовий характер, встановлений нормами внутрішнього законодавства. Як правило, місцеві бюджети приймаються на один календарний рік і збігаються із ним у часі;

• Складання, розгляд проекту місцевого бюджету, його затвер­дження, виконання, а також звітність про його виконання ста­новлять зміст процесуальних бюджетних повноважень пред­ставницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування;

• Система органів місцевого самоврядування повинна передбачати ефективні й дієві механізми нагляду і контролю за складанням проекту бюджету, його затвердженням, виконанням та роботою над звітністю про виконання відповідного бюджету — тобто сис­тему внутрішнього та зовнішнього контролю.

Окрім універсальних характеристик місцевого бюджету, можна також вести мову про певний рівень універсальності його структури, що випливає з аналізу законодавства зарубіжних країн. Характерним при­кладом є структура місцевого бюджету в ФРН. Бюджет складається з двох частин: загального та спеціального фонду (адміністративна та фон­дова частини). Загальний фонд включає доходи і видатки, що виника­ють у процесі поточної діяльності суб’єктів місцевого самоврядування, бюджетних установ: адміністративні видатки, соціальна допомога, а також усі доходи громади від податків і зборів, спеціальних виплат і загальних платежів за землю. Спеціальний фонд (в українському екві­валенті — бюджет розвитку) охоплює доходи і видатки, що пов’язані із володінням, користуванням і розпорядженням комунальним майном; одержанням і виплатою кредитів; субсидії на інвестиції, створення і використання резервів тощо. Обидві складові бюджету розмежовані між собою, проте складають єдиний фінансовий план. Бюджетні показники містяться в додатках до бюджету, серед яких: кошторис, фінансовий план, огляд видатків, що виникатимуть у наступних роках у зв’язку із кредитними зобов’язаннями; інформація про можливі борги і резерви; господарські плани і річні баланси об’єктів права комунальної власності, які мають окремі рахунки; посадовий план. Зміни до додатків може бути внесено винятково рішенням ради.

Правовою підставою фінансової діяльності є відповідний право­вий акт (ухвала, рішення, статут) про бюджет, у якому передбачено всі надходження і видатки громади за бюджетний період, а також повно­важення щодо бюджетних запозичень. Усі надходження до бюджету підлягають класифікації з огляду на джерела їх походження. Так само видатки класифікуються залежно від їх функціонального призначення.

Відповідно до німецького законодавства, бюджетний рік дорів­нює календарному і громада має обов’язок щорічно затверджувати бюджет. Проте в бюджеті можна передбачати програми фінансування на два або три роки, з обов’язковим поділом на роки. Важливо, що рішення про бюджет на відповідний рік є складовою довгострокового - п’ятирічного - фінансового плану громади (об’єднання громад). Окрес­лення такого терміну не випадкове, оскільки відповідає одному тер­міну повноважень обраного складу ради. Першим роком такого плану є поточний бюджетний період. Фінансовий план, разом із планом інвес­тицій, виконавчий орган представляє раді. Кінцевим терміном надання цих документів є термін подання до ради проекту бюджету. Увесь пакет документів має бути затверджений рішенням ради. Прийняття бюджету є складовою реалізації п’ятирічного фінансового плану громади.

Законодавство європейських держав передбачає також можливість створення місцевих цільових фондів. Принцип повноти бюджетної сис­теми передбачає, зокрема, включення доходів і витрат цільових фондів до бюджету, проте внутрішнє законодавство країн визначає специфіку правового статусу та порядку формування таких фондів, а також інші характерні особливості цільових фондів, властиві для певної країни.

5.2.2. Цільові фонди місцевого самоврядування

Правовий режим цільових фондів, як і будь-якого іншого інституту місцевих фінансів, визначається внутрішнім законодавством держави. Зокрема, в Чеській Республіці створення таких фондів обумовлено потребами місцевого самоврядування, однак закон не встановлює їх види. Саме ж існування цих фондів передбачено законодавством про місцеве самоврядування. Джерелом фінансування фондів може бути надлишок місцевого бюджету (перевищення доходів) попередніх років або поточного року. Кошти таких фондів можуть використовуватися на покриття непередбачених витрат, позапланового бюджетного дефіциту тощо. Фактично цільові фонди є складовою бюджету.

Законодавство Словацької Республіки передбачає власні позабю­джетні фонди місцевого самоврядування. Джерелами формування таких фондів є: залишки коштів фонду минулих років; профіцит бюджету; надходження від господарської діяльності після сплати податків і збо­рів. Рішення про їх використання приймає представницький орган міс­цевого самоврядування за участі представницького органу місцевого самоврядування вищого рівня, а саме використання відбувається через відповідний бюджет. Проте це правило не поширюється на відносини між окремим грошовими фондами, а також не діє у випадках, коли кошти скеровуються на покриття тимчасових касових розривів влас­ного бюджету. Характерно, що ресурси цих грошових фондів не пога­шаються із закінченням бюджетного року. Крім цього, у складі бюджету обов’язково створюють резервний фонд. Законодавство також перед­бачає право громад на створення спільного цільового фонду для реа­лізації спільних завдань більшої кількості громад або з іншою метою. Управління таким фондом здійснює спеціально створена для цього рада фонду. Склад такої ради формується громадами, які є учасниками такого фонду.

Дещо по-іншому правовий режим фондів визначає законодавство Республіки Польща. Як і в попередньому випадку, цільові фонди пови­нні входити до відповідних місцевих бюджетів. Закон про публічні фінанси дозволяє створювати ґмінні, повітові і воєводські цільові фонди, проте орган місцевого самоврядування не може прийняти рішення про створення такого фонду. Правовою формою їх створення, на відміну від Чехії, є виключно закон. Фактично, чинний закон легалізував існуючі вже фонди: ґмінні, повітові і воєводські фонди охорони середовища і водного господарства; повітові і воєводські фонди геодезії і картографії; воєводські регіональні фонди охорони земель сільськогосподарського призначення. У структурі місцевих бюджетів Польщі обов’язково ство­рюються резерви: загальний резерв у розмірі не більше 1% видатків місцевого бюджету і цільовий резерв — не більше 5% видатків бюджету. Управління коштами резервного фонду здійснює відповідний виконав­чий орган місцевого самоврядування.

За загальним правилом місцеві бюджети формуються на засадах бюджету-брутто, тоді як бюджетні установи, цільові фонди, допоміжні органи тощо формують свої фінансові плани на засадах бюджету-нетто.

5.2.3. Право власності та інші майнові права місцевого самоврядування

Право власності та інші майнові права місцевого самоврядування можна вважати складовою матеріальної і фінансової незалежності гро­мади. Комунальне майно складає матеріальну основу місцевого само­врядування; є змістовною і невід’ємною складовою права на місцеве самоврядування та управління місцевими справами, даючи можливість громаді (об’єднанню громад) формувати доходи від управління влас­ністю, приватизації тощо.

Перелік об’єктів права комунальної власності та майнових прав приблизно один і той самий у різних країнах. Зокрема він передбачає:

• нерухоме майно (земельні ділянки, вулиці, будинки, парки, сади, адміністративні приміщення і будівлі);

• рухоме майно (транспорт - тролейбуси, трамваї, автомобілі, потяги, комунальні підприємства);

• фінансові інструменти (цінні папери, депозитні рахунки, частки (паї) в господарських товариствах тощо);

• довірча власність.

Відповідно до доходів місцевих бюджетів від майнових прав відносять:

• доходи від найму (оренди);

• доходи від ренти;

• доходи від лізингу;

• доходи від продажу;

• доходи від сплати за використання об’єктів громадського користування;

• доходи від паркування транспортних засобів;

• доходи від управління власністю і здійснення господарської діяльності;

• дивіденди та інші доходи від участі у діяльності господарських товариств тощо;

• доходи від операцій з цінними паперами;

• доходи у вигляді відсотків, нараховані на банківські рахунки;

• інше.

Специфіку правового регулювання комунального майна та майно­вих прав визначає внутрішнє законодавство держави: цивільне, гос­подарське. Проте первинно режим комунального майна визначається адміністративним і фінансовим законодавством. Зокрема в Польщі діє спеціальний закон про комунальне господарство^[79]. Серед найважливі­ших питань, що підлягають обов’язковому правовому регулюванню, є набуття права комунальної власності та розмежування загальнонарод­ної власності між державою та суб’єктами місцевого самоврядування, а також між самими суб’єктами місцевого самоврядування. Для країн Східної Європи це питання було одним із найважливіших у 90-х роках ХХ ст., адже воно мало принципове значення для формування системи місцевого самоврядування. Особливо складним було наділення майном органів районного і обласного рівнів місцевого самоврядування. Так, у Республіці Польща повіти і воєводства з 1 січня 1999 року набули права власності на державне майно, яке було у розпорядженні державних органів, що супроводжувалося внесенням змін до низки законодавчих актів у зв’язку із адміністративною і територіальною реформами дер­жави^[80]. Іншими способами набуття права власності були:

• У повіті: передача майна згідно з рішенням воєводи, прийнятого на підставі подання виконавчого органу повіту; прийняття майна від держави на підставі домовленостей.

• У воєводстві: передача майна за рішенням Міністра державної власності (Міпібіг ЗкагЬп Ра^іуа); воєводи, прийнятого на під­ставі подання виконавчого органу воєводства, у передбачених законом випадках.

Законодавство Чеської Республіки не містить спеціального закону про комунальну власність. Питання, що її стосуються, були визначені у 1991 році законом про передачу окремих об’єктів права власності Чеської Республіки у власність громад. Відповідно до цього закону до громад перейшло майно, що складало їх власність станом на момент 31 грудня 1949 року. Майно країв, у свою чергу, визначив закон про передачу окремих об’єктів права власності Чеської Республіки у влас­ність країв^[81]. Додаток до цього закону містить перелік юридичних осіб, які функціонують у галузі державних фінансів, а також інших суб’єктів цього відомства і, власне, країв. Майно, що перебувало в управлінні чи розпорядженні цих органів, установ та інших суб’єктів, згідно з законом перейшло у власність краю^[82].

5.3.