ЗМІСТ ФІСКАЛЬНОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ТА КРИТЕРІЇ ЇЇ ОЦІНКИ
Фіскальна децентралізація - чи не найскладніший аспект децентралізації публічної влади. Вона є своєрідним мірилом: рівня демократичності та компетентності публічної адміністрації; адекватності політичної системи до суспільних очікувань; рівня довіри до місцевих органів влади та рівня сприйняття державною владою потреб суспільства в цілому і окремих громадян зокрема; якості контролю у публічній сфері та відповідальності; зрештою, вона є оцінкою адекватності системи публічної адміністрації України та територіального устрою держави.
Крім цього, існує низка соціально-психологічних, ментальних та культурних особливостей, які дозволяють або не дозволяють децентралізувати фінансові ресурси в державі.В європейській правовій літературі зміст фіскальної децентралізації розкривають через такі три аспекти[71]:
• Децентралізація видатків — тобто надання місцевому самоврядуванню фінансових ресурсів на виконання завдань і функцій;
• Децентралізація доходів — закріплення за місцевим самоврядуванням переліку власних доходів, достатніх для належного і якісного виконання встановлених для відповідного рівня місцевого самоврядування завдань і функцій, та право самостійно встановлювати їх розміри;
• Процесуальна і організаційна самостійність — право самостійно, під відповідальність органів, посадових осіб місцевого самоврядування формувати, затверджувати, виконувати фінансові плани, кошториси, бюджети, забезпечувати звітність і контроль тощо.
Ступінь фіскальної децентралізації піддається кількісним і якісним оцінкам. У літературі подано значну кількість таких критеріїв, з яких можна виокремити низку основних. Але видається, що застосування тільки одного критерію не може бути об’єктивним. Отже, основними критеріями оцінки рівня фіскальної децентралізації вважають:
• Співвідношення показників видатків місцевого самоврядування (місцевих бюджетів) до публічних видатків.
Цей показник засвідчує ступінь децентралізації та деконцентрації публічних завдань і функцій, свідчить про фінансову спроможність місцевого самоврядування щодо їх виконання, а відтак і якість виконання. Загалом виражає ступінь власне фіскальної децентралізації. До держав, у яких місцеві видатки у відсотковому співвідношенні до публічних видатків сягають більше як 50%, належать Данія, Іспанія, Швеція[72]. Схожі висновки можна зробити зважаючи на співвідношення частки доходів місцевого самоврядування у публічних доходах загалом.• Обсяг видатків місцевих бюджетів до ВВП. Цей показник дозволяє побачити, яка частина публічних ресурсів є розподілена поміж суб’єктами місцевого самоврядування[73]. Іншими словами - відображає рівень фінансової децентралізації в державі. Умовно, показник вищий ніж 15% означає високий рівень децентралізації. В Європі серед таких держав - Данія, Швеція, Іспанія, Фінляндія, Нідерланди, Італія. Показник 15-10% - середній рівень децентралізації: Польща, Велика Британія, Угорщина, Чеська Республіка, Франція. Показник нижче 10% означає низький рівень децентралізації: Словаччина, Литва, Естонія, Португалія, Греція, Кіпр[74].
• Частка власних доходів у структурі доходів територіальних громад. Цей показник свідчить про фінансову самостійність (фінансову автономію) суб’єкта місцевого самоврядування. Важливо пам’ятати, що право органів місцевого самоврядування встановлювати податкові ставки, а також визначати обсяги надходжень з інших джерел реалізуються винятково щодо власних доходів. Саме це право - право на власні доходи і на їх регулювання - забезпечує фіскальну децентралізацію. В зарубіжній літературі власні доходи визначають як доходи зєпзн stricto і до них не відносять доходи від частки у загальнодержавних податках і зборах. Серед країн, у яких частка таких доходів перевищує 50% - Швеція, Данія, Фінляндія, Франція, Люксембург, Кіпр, Австрія, Бельгія, Ірландія, Португалія та ін.[75].
Можна сказати, що цей показник є не лише кількісним, але й якісним критерієм фінансової децентралізації.• Обсяг міжбюджетних трансфертів, зокрема, дотацій вирівнювання у структурі доходів місцевих бюджетів. Розмір цього показника безпосередньо свідчить про фінансову автономію місцевого самоврядування. Чим він вищий — тим нижчий рівень фінансової самостійності і незалежності місцевого самоврядування. Відтак нижчим є рівень децентралізації, оскільки місцеве самоврядування не має жодного впливу на обсяг цих ресурсів тощо.
У літературі виділяють й інші критерії, зокрема: рівень зайнятості в публічному секторі; рівень доходів місцевого самоврядування порівняно з доходами державного бюджету; обсяг податкових доходів у порівнянні із загальним показником податкових доходів у державі; стану та якості майна, що перебуває у власності територіальних громад, тощо[76]. Крім цього, знаходимо ще один якісний критерій оцінки фінансової децентралізації. Він стосується контрольно-наглядових механізмів, що забезпечують законність фінансових повноважень органів місцевого самоврядування, а отже, у такий спосіб забезпечують самостійність і незалежність самоврядування.
Беручи до уваги основні критерії оцінки рівня фінансової децентралізації, знаходимо в доктрині опис трьох моделей фінансового забезпечення місцевого самоврядування[77]:
• Скандинавська модель, де місцеві податки складають від 10% до 20% ВВП і 20-50% усіх податків. Серед країн, які можна віднести до цієї моделі - Швеція, Данія, Фінляндія.
• Латинська модель, де обсяг місцевих податків сягає 4-6% ВВП і складає близько 20% усіх податків. Ці показники характерні для Італії, Франції, Іспанії.
• Ганноверська модель, де місцеві податки сягають 1-2% ВВП і складають близько 4-5% усіх податків. Це властиво для Німеччини, Великої Британії, Нідерландів, Польщі.
5.2.