РЕГІОНАЛІЗАЦІЯ ВЛАДИ І ДЕМОКРАТИЧНІ ПЕРЕТВОРЕННЯ: ДОСВІД ІСПАНІЇ
Іспанська система децентралізації часто подається як приклад для наслідування новими демократіями, що теж зумовлено і тісним взаємозв’язком процесів децентралізації й демократизації в державі.
Дійсно, немає жодних сумнівів, що мирний і швидкий перехід від диктатури до демократії в Іспанії є показовим прецедентом, адже в світі є лише кілька успішних прикладів такого порівняно мирного та вдалого переходу. Справедливо й те, що конституційне утвердження децентралізації задовольнило претензії найбільш чисельних та активних національних меншин Іспанії, сприяло належному захисту їхніх прав та нівелювало окремі націоналістичні загострення. Отже, Іспанія цілком може слугувати зразком, щоправда, попри те, що не всі елементи й особливості процесу децентралізації гідні наслідування з міркувань їх ефективності.4.4.1. Історичне підґрунтя іспанського прецеденту
Наприкінці 1970-х років, коли Іспанія запроваджувала сучасну систему децентралізованого урядування, розглядалися й обговорювалися різні підходи до побудови системи публічної адміністрації на центральному та регіональному рівнях. Упродовж століть Наварра і Країна Басків мали окремі політичні та фінансові домовленості («fueros»), які пережили спроби різних монархів централізувати державу. Наварра й одна область у Країні Басків (Алава) зберігали спеціальні угоди навіть за диктатури Франко, тоді як для інших двох областей у Країні Басків (Біскайя і Гіпускоа), які не підтримали диктатуру Франко, такий спеціальний режим було скасовано впродовж цього періоду. Каталонія створила автономний регіональний уряд у 1932 році, який проіснував до 1939 року, а Галісія затвердила власний автономний статус, однак не змогла його впровадити через спалах громадянської війни 1936 року.
Ці три регіони, Країна Басків, Галісія і Каталонія, з різним ступенем інтенсивності, мають досвід децентралізації та переваги від її впровадження з точки зору економічної ефективності.
Наварра також має досвід тривалого самоврядування, специфічні закони, а також розуміння переваг автономного статусу, однак значно меншою мірою прагне використовувати його - через відсутність сильної й окремішньої етно- національної ідентичності, характерної, наприклад, для заселених меншинами Країни Басків, Галісії та Каталонії.Після тривалого періоду надцентралізованої диктатури (19391975 рр.), мирного переходу до демократії (1975-1979 рр.) та активної європеїзації, пов’язаної зі вступом до Європейської економічної спільноти (1986 рік), Іспанія пройшла шлях глибоких соціальних трансформацій. В економічній сфері Іспанія стала однією з небагатьох держав у групі індустріально розвинутих демократичних країн, якій вдалося успішно реалізувати стратегію щодо прискореного подолання відставання від середньоєвропейських показників.
Після завершення диктатури генерала Франко стрімко зріс запит на регіональне самоврядування, який базувався б на історичних засадах автономії націй і регіонів Іспанії. Усі демократичні партії, які боролися проти режиму Франко, його культурних утисків, репресій та переписування історії, не змогли розробити чітку модель децентралізованої держави, за яку вони виступали. Однак вони погоджувалися з тим, що легітимна демократична владна система повинна відображати потреби й інтереси різних національностей і регіонів.
Фіксація такого важливого принципу в Конституції була серйозним політичним викликом для молодої демократії, адже іспанська історія містить низку прикладів невдалих спроб врахувати регіональні настрої і, навпаки, етапів, коли надмірне захоплення територіальними відмінностями ставило під сумнів подальше існування єдиної держави. Однак широкий міжпартійний консенсус дозволив прийняти Конституцію 1978 року, яка подолала старі суперечності і взаємну недовіру. Вона закріпила нову сутність Іспанії як Держави Автономій. У новій Конституції було узгоджено дві різні концепції Іспанії, які традиційно протистояли одна одній. Іспанію було визнано єдиною державою (ст.
2, термін «федерація» не міститься в тексті взагалі), яка об’єднує різні народи Іспанії, національності та регіони, ґрунтується на конституційних принципах свободи, справедливості, рівності і політичного плюралізму. Конституція Іспанії від 1978 року визнає і гарантує право на автономію для національностей та регіонів (стаття 2), встановлює принцип автономії при вирішенні своїх справ муніципалітетами, провінціями та автономними територіями (стаття 137). Можливість автономії залежить від політичної волі мешканців автономних територій чи їхніх політичних представників, так само від цього залежить і рівень відповідальності регіональних органів влади (широкий чи обмежений), який може бути визначений народом чи територією. Впровадження відкритої моделі за принципом «вдома керую сам» перетворило Іспанію в країну, де проходить процес федералізації «згори донизу»[68].На перший погляд здається, що було впроваджено оптимальну модель асиметричної децентралізації з урахуванням переваг, потреб і досвіду різних історичних регіонів. Проте виникає питання достатності форми і ступеня асиметрії, а також питання про те, якою мірою запроваджена асиметрія послаблює чи, навпаки, підвищує напруженість, наявну при створенні децентралізованої демократичної системи в Іспанії. При аналізі цих питань не можна забувати, що крім культурних та історичних відмінностей між регіонами, існує нерівність у економічному розвитку цих історичних регіонів.
Сьогодні Іспанія поділяється на 17 автономних територій зі своїми органами влади, які були створені відповідно до положень Конституції 1978 року. Ці регіони відрізняються за багатьма критеріями, включаючи історію, культуру, мову та економічні умови. Дохід на душу населення та ВВП відрізняється в різних регіонах, хоча розходження не такі великі, як і в інших європейських країнах, таких як Франція, Італія чи Німеччина. Найбагатший регіон Мадрид має лише більш ніж удвічі вищий ВВП на душу населення, ніж найбідніший регіон Естремадура.
Центральний уряд намагався допомогти бідним регіонам за допомогою державних інвестицій та розробки спеціальних планів розвитку. Однак ефективність цих заходів була помітна лише у вигляді короткотермінового ефекту, а у довготривалій перспективі їх ефективність не було доведено.
4.4.2. Фіскальна децентралізація в Іспанії
У сучасній Іспанії неможливо розділяти процеси демократизації та децентралізації. Засади автономності регіонів запроваджено за результатами референдуму 1978 року, який поклав початок демократичним перетворенням у державі. Хоча концепцію асиметрії було закріплено в Конституції 1978 року, її деталізовані положення було зафіксовано у вищому законі «Ley Organica de Financiacion de las Comunidades Autonomas» (LOFCA), який було прийнято у 1980 році, а вже місцеві статути автономних територій розроблено пізніше у повній відповідності із положеннями Конституції.
Конституція встановлює два можливі рівні асиметрії. Перший і найбільш важливіший впроваджує два абсолютно різні режими децентралізації - спеціальний, виключний («Foral») і загальний. Режим Foral стосується лише Країни Басків і Наварри, натомість загальний режим поширюється на інші 15 автономних територій. Основна відмінність між цими режимами полягає в тому, що регіони спеціального режиму мають повноваження щодо збирання податків на регіональному рівні, тоді як у регіонів загального режиму така можливість значно обмежена.
За спеціального режиму більшість податків передана автономному уряду разом із відповідальністю за адміністрування податків; отже, цей уряд може на свій розсуд встановлювати відповідні рівень і базу оподаткування. Всі основні види податків — із доходу, корпоративний, на багатство, спадщину і передачу багатства — перебувають повністю під адмініструванням регіональних органів влади. У регіонах зі спеціальним режимом громадяни не платять жодної частини цих податків до центрального уряду. Реформа 1997 року збільшила повноваження податкових органів названих регіонів, а ПДВ також було передано регіональній владі, щоправда, без будь-яких повноважень встановлювати ставки ПДВ або визначати базу оподаткування.
Для компенсації за послуги, які центральний уряд надає регіону, регіональний уряд виплачує центральній владі певну суму («cupo» в Країні Басків і «aportacion» у Наваррі). Такі виплати мають характер грантів чи трансфертів від регіонального до центрального уряду. Центральний уряд безпосередньо збирає на території регіонів окремі незначні податки, однак ці доходи враховуються при розрахунку «cupo» і «aportacion». При обрахунку використовується спеціальна формула, що враховує вартість послуг, які надає центральний уряд, та загальнонаціональний дохід — таким чином відбувається перерозподіл частки національного дефіциту регіонів зі спеціальним режимом.
Регіони зі спеціальним режимом також роблять внески до Фонду солідарності центрального уряду, який покликаний надавати інвестиційну підтримку бідним регіонам. Така робота державного фонду вважається частиною загальнонаціональних послуг, тож регіони зі спеціальним режимом зобов’язані робити внески до цього фонду.
Від початку функціонування загального режиму регіони мали значну відповідальність за витрати, але дуже мало автономії у частині збирання коштів. Регіони в рамках цього режиму переважно фінансувалися за рахунок трансфертів центрального уряду, які складали понад 75 відсотків доходів цих регіонів. Регіони загального режиму також здійснювали адміністрування окремих податків, але, на відміну від регіонів зі спеціальним режимом, перші не мали права встановлювати податкові ставки і визначати базу оподаткування. Нарешті, регіони загального режиму мають право встановлювати податки та мито за напрямами, в яких уряд несе повну відповідальність, хоча ці джерела доходів є лише незначною частиною регіональних доходів (близько 4%). Починаючи з січня 2002 року загальний режим зазнав істотних змін, коли суттєві податкові повноваження було передано органам влади в цих регіонах.
Другий рівень асиметрії, який встановлено Конституцією 1978 року, стосується виключно регіонів загального режиму. Конституція визначила два альтернативні шляхи передачі регіонам відповідальності за витрати — повільний і швидкий.
Дві різні групи регіонів відразу ж отримали різні повноваження: наприклад, 5 регіонів «високої відповідальності» отримали додатково повноваження з охорони здоров’я і освіти, тоді як решту 10 регіонів «низької відповідальності» було залишено без такої компетенції. Однак починаючи з січня 2002 року ці дві групи регіонів було уніфіковано й об’єднано. Крім того, центральний уряд передав регіональним урядам одну третину податку з доходу громадян та ПДВ, а також спеціальні податки на газ, алкоголь і тютюн. Ці зміни стали відповіддю на закиди регіонів про недостатню автономність у питанні надходжень до бюджетів регіонів загального режиму. В Іспанії було введено нове поняття співвідповідальності, яке означає розподіл відповідальності за надходження між центральним та регіональними урядами. Багаті регіони намагаються запровадити такі зміни до системи децентралізації, які дозволять їм зменшити їх внески до Фонду солідарності, в той час як бідні регіони хочуть збільшити частку надходжень, за які вони відповідатимуть.4.4.3. Актуальність іспанського прикладу асиметричної децентралізації
Асиметрична децентралізація публічної влади, реалізована в Іспанії, може бути потенційно ефективна насамперед та головним чином у країнах, де також існують регіони з культурними, етнічними, мовними або історичними відмінностями (як-от, Франція) чи ж якщо в окремих регіонів таких держав є певний історичний досвід автономізації (Італія). За таких умов перехід до асиметричної децентралізації може бути соціально й економічно виправданим. Дійсно, запровадження асиметричної децентралізації, заснованої на специфічних у кожному конкретному випадку домовленостях між центральним урядом і окремими регіонами чи їх групами, може бути пояснене з точки зору економічної ефективності. Як стверджують Тібо[69], Оутс[70] та інші дослідники, децентралізована система регіональних і місцевих органів влади може краще враховувати потреби суспільства в благах та послугах. Цей аргумент обґрунтовує доцільність децентралізації насамперед фіскальної політики, однак він зовсім необов’язково вимагає запровадження асиметричної децентралізації всієї влади. Проте у випадках, коли відмінності у запитах на блага і послуги в окремих регіонах країни випливають з відмінностей в історії, культурі і мові, асиметричні підходи можуть бути цілком виправдані. Власні історія, культура і мова можуть впливати на певну групу людей (регіон) і їхнє бачення автономії, незалежності та фінансової влади. Окремі регіони можуть мати власний досвід автономного урядування в минулому та власну культуру, осібну від культури більшості населення держави; населення таких регіонів може з підозрою ставитись до центрального уряду або ж боятися втратити свою мову за відсутності спеціального статусу регіону. Для того, щоб врахувати відмінності у прагненнях до незалежності, автономності та фінансової влади, потенційно ефективними можуть і повинні бути різні фінансові домовленості між центральним урядом і окремими регіонами у складі країни.
Іншим аргументом на користь ефективності асиметричної моделі децентралізації є відмінності між регіонами щодо їх спроможності здійснювати публічне управління. Ефективне забезпечення суспільних благ та послуг, а також ефективне прийняття рішень залежать від добре функціонуючої бюрократії і політичних інституцій, що її підтримують. Якщо окремі регіони мають більшу спроможність забезпечувати роботу органів влади та державних установ, ніж інші регіони (можливо, завдяки історичному досвіду власної автономії цих регіонів), — потенційно ефективною може бути передача цим регіонам більшого обсягу повноважень у порівнянні з регіонами, що не мають достатньої адміністративної спроможності.
Однак асиметрія компетенції потенційно породжує додаткові складності, іноді призводить до зменшення прозорості правовідносин, а також може приховувати невиправдані економічні стимули внаслідок специфічних рішень регіональних органів влади. Асиметрія також може створити додаткову напруженість у регіонах, які з плином часу стають прибічниками збільшення власної автономії і не бажають повертатися до симетричної системи. Позитивні результати в короткостроковий період не завжди знаходять своє підтвердження у довготривалій перспективі. Окрім того, якщо свого часу було запроваджено асиметрію, повернення до симетричної системи може стати досить проблематичним.
Запровадження асиметричної моделі децентралізації в Іспанії дозволило забезпечити належний захист прав та інтересів національних меншин держави (аж до реалізації ними права на внутрішнє політичне самовизначення шляхом фактичного перетворення національних меншин на титульні нації в окремих автономних територіях), а отже - заспокоїти на певний час націоналістичні й сепаратистські настрої, послабити напруженість між регіонами і створило умови для стабільного переходу держави до демократії. Та якби окремі аспекти системи децентралізованого асиметричного урядування було розроблено дещо інакше, економічні результати могли б стати значно масштабнішими, а іспанські регіони — автономні території були б істотно більш задоволені рівнем власної відповідальності. В будь-якому разі, нові демократії можуть вивчити досвід Іспанії та розробити власні системи децентралізації, спроможні забезпечити автономію і солідарність регіонів за менших витрат зусиль і ресурсів.