РОЗВИТОК РЕГІОНАЛЬНОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ЄВРОПІ У ДРУГІЙ ПОЛОВИНІ ХХ СТОЛІТТЯ: ОСНОВНІ ТЕНДЕНЦІЇ

4.3.1. Зростання регіонів

Однією з найбільш вражаючих особливостей публічного управління в сучасній Європі стало зростання регіонального рівня самоврядування, який в одних державах з’явився лише вперше, або посилився в інших.

Найважливіші функціональні зміни стосувались динаміки зв’язків між територією та економічним розвитком, а також вдосконалення стра­тегії держави в управлінні територіями. Після Другої світової війни уряди держав зіштовхнулися із проблемами недостатнього розвитку окремих регіонів і занепаду інших, колись успішних (наприклад, старі промислові регіони Великої Британії). Це змусило уряди запровадити нові, більш складні механізми управління територіями, які передба­чали перенаправлення інвестицій у менш розвинуті регіони. За часів повної зайнятості така політика центральних урядів надавала можли­вість слабким регіонам отримати додаткові інвестиції, регіонам, де від­бувалося економічне зростання, отримати окремі пільги, а національній економіці збагачуватися від мобілізації ресурсів у периферійних регіо­нах, які за інших умов випадали з економічних процесів. Загальна мета полягала у реінтеграції слабких регіонів у національну економіку та під­готовці їх до конкуренції на новоутворених європейському та світових ринках. Попередні підходи, які містили податкові пільги і субсидії та контроль за плануванням, були вдосконалені шляхом запровадження просторового планування (особливо у Франції, Нідерландах та краї­нах Скандинавії) і спроб створювати спеціалізовані «точки зростання» у ключових секторах. Політика центрального уряду була спрямована «згори донизу» та на інтеграцію регіонів у національну економіку, але поступово, із удосконаленням стратегій, центральний уряд почав шукати партнерів на регіональному і місцевому рівнях.

Отже, 60-ті та 70-ті роки характеризувались значною консоліда­цією системи регіонального і місцевого самоврядування, а також сут­тєвим зменшенням кількості регіональних та місцевих органів влади в європейських країнах. Зазначена тенденція оминула хіба що Францію (Таблиця 1).

Таблиця 1. Зменшення кількості місцевих самоврядних одиниць в окремих країнах Європи

Значне скорочення кількості місцевих самоврядних одиниць у кра­їнах Європи (за винятком Франції) призвело до істотного збільшення мінімальної кількості мешканців у найменшій із територіальних оди­ниць (Таблиця 2).

Таблиця 2. Середня кількість населення у найменшій територіальній одиниці

4.3.2.

Особливої уваги питання підходів до реалізації централізованої регіональної політики набуло після нафтової кризи у 1970-х роках. Із завершенням етапу повної зайнятості було втрачено і консенсус щодо політики перерозподілу ресурсів, а регіони розпочали між собою кон­куренцію. Значна кількість великих проектів, що їх започаткував і повністю фінансував центральний уряд у слабких регіонах, не змо­гла зреалізуватися, не викликала зростання економічної активності довкола них і не змогла довести свою економічну вигідність. Такі про­екти назвали «соборами в пустелі». В Італії з відкриттям ринків і під­вищенням мобільності капіталу уряд уже більше не міг примушувати фірми працювати в слабких регіонах, оскільки ці фірми могли взагалі залишити країну. Таким чином, регіональна політика втратила своє економічне обґрунтування і була спрямована переважно на соціальні та політичні питання. Це призвело до поступової відмови від великих та переходу на менші за масштабом регіони й ініціативи.

Водночас відбулися зміни в теоретичних підходах до регіонального і місцевого самоврядування, які тепер орієнтувалися не на планування «згори донизу», а на ініціативи з боку територій, підходи «знизу догори». Нове розуміння території передбачало не лише комплекс виробничих чинників у фізичному просторі, але й наявність сукупності суспільних відносин, норм, інститутів і домовленостей^[59]. Соціальна структура тери­торії набуває неабиякого значення, оскільки спрямування інвестицій без урахування цих чинників навряд чи приведе до позитивного результату. До традиційних чинників залежності старих промислових регіонів було додано набір нових, таких як взаємозалежність від співробітництва та підтримки, наявність інновацій, передових науково-дослідних інститу­цій і мережі різноманітних асоціацій у межах регіону^[60].

Таким чином територія вже не сприймається суто як місцевість, де функціонують учасники ринкових відносин, натомість вона сама стає виробничою системою.

Після цього розпочинається переорієнтація політики в напрямі децентралізації до регіонального та місцевого рівнів, де спроможність до горизонтальної співпраці й рівень розуміння реальних проблем є зна­чно вищими. Разом із тим наголос тепер робиться не на розвитку фізич­ної інфраструктури, а на розвитку людського потенціалу. Політика у сфері освіти повинна була стати широко децентралізованою, щоб мати змогу долучитися до інших інструментів втручання в розвиток регіону, а навчання - максимально наближеним до пріоритетних напрямів його економічного розвитку. Окремий наголос робиться на розвитку системи досліджень, розробки і передачі технологій між компаніями, універ­ситетами, дослідницькими центрами та органами влади. Менше уваги приділяється плануванню великих інтервенцій з боку уряду, натомість більше уваги відводиться визначенню точкових втручань для усунення недоліків ринкового механізму. Таким чином, головною метою стає чітке визначення місця регіону у світовій економіці та сприяння роз­витку кластерів у секторах, які мають найвищий потенціал і можуть підтримувати розвиток інших секторів.

Посиленню регіонального самоврядування та його децентраліза­ції також сприяв процес демократизації, який не лише перерозподі­ляв владу у централізованих державах, але й демократизував системи «корпоративістського управління», яке з’явилося на регіональному рівні за певних умов економічного розвитку. В різноманітних коаліціях, об’єднаннях та асоціаціях, які виступають за регіональний розвиток, як правило, домінують інтереси великого бізнесу і державних службовців, що займаються питаннями економічного розвитку в досить вузькому сенсі. Це призводить до ігнорування проблем справедливого розпо­ділу ресурсів і соціальної солідарності, а також екологічних і культур­них проблем. Лише демократизація регіональних інституцій і установ може відкрити їх для більш широкого кола груп учасників. У цілому спостерігається певна демістифікація національної держави та зрос­таюче розчарування в її спроможності демократично працювати, і це відкриває нові простори для демократичного урядування на локальних територіях (у регіонах, містах, селах). У країнах, які не мають власної історії і досвіду державності, це призвело до повторного відкриття поза- державної історії, поставило питання доцільності існування держави та відродження доктрини змішаного і спільного суверенітету, які, поряд з процесами європейської інтеграції, мають потенціал радикально змі­нити нормативне підґрунтя і легітимність самої держави^[62].

Повернення до стратегічного планування регіонального розвитку стало противагою загальній тенденції 1990-х років до посилення сис­теми органів місцевого самоврядування. Ефективність та корисність дій радше розглядалися як індивідуальна відповідальність та гнуч­кість, розмаїття форм організації і конкуренції між постачальниками послуг, що притаманне моделі «нового публічного менеджменту», і не пов’язувалися із консолідацією та економікою масштабу.

4.3.3. «Міста-регіони» у другій половині ХХ століття

Іншою тенденцією стало створення нових органів влади на основі концепції «міста-регіону» — функціонально взаємозалежної терито­рії, що складається з міста і навколишніх населених пунктів. У різних країнах Європи мали місце різні підходи до створення «міст-регіонів»: серед найбільш вдалих прикладів є створення «міста-регіону» Рійнмонд у Нідерландах та «міста-регіону» Стратклайд у Шотландії. Останній було сформовано довкола міста Глазго та великої навколишньої тери­торії, де обрана рада «міста-регіону» мала широкі права щодо вирі­шення питань стратегічного планування і повноваження з контролю над інфраструктурою та надання послуг у муніципалітетах, які стали частиною регіону. Натомість у Франції набули поширення об’єднання муніципалітетів, у яких владному органу новоутвореного регіону нада­валися лише незначні повноваження, а в багатьох випадках кордони таких об’єднань навіть не визначалися. Все це послабило потенціал моделі «місто-регіон» і зробило його легкою мішенню для критиків.

На початку 1980-х років у більшості країн Європи поступово було полишено ідею створення «міст-регіонів». Стратегічне планування роз­витку регіонів було значною мірою послаблено через економічну неста­більність, викликану нафтовою кризою 1970-х років, а також поступо­вим переходом до неоліберальної ідеології. Центральні органи влади не поспішали із передачею реальних повноважень на регіональний рівень, натомість органи місцевого самоврядування критикували новостворені регіональні органи влади за брак реальних повноважень, необхідних для ефективної реалізації планів. Це призвело не лише до призупинення процесу створення регіонального самоврядування, а й до ліквідації вже існуючих самоврядних «міст-регіонів» в Англії, Шотландії, Нідерлан­дах (Рійнмонд) та Іспанії (Барселона). І лише в середині 1990-х років, реагуючи на швидке зростання міст і потребу планування великих інф- раструктурних проектів, уряди повертаються до ідеї «міст-регіонів». Разом із тим відкриття європейських ринків і посилення конкурен­ції серед «міст-регіонів» призвело до необхідності посилення за ними контролю з боку центрального уряду та стимулювання співпраці між «містами-регіонами» з метою розвитку інфраструктури і залучення інвестицій. У Франції прийняли закон, який передбачає об’єднання комун у місцях, де такі утворення ще не були сформовані, в Нідерлан­дах утворено Великий Роттердам замість зниклого Рійнмонда, так само в Італії нові нормативні акти заохочують створення «міст-регіонів», а в Англії в 1999 році обрано раду новоствореного Великого Лондона.

4.3.4. Регіони та європейська інтеграція. Регіональні ідентичності

Європейська інтеграція привнесла глибинні зміни до сприйняття просторового, економічного і політичного порядку в Європі. Інтеграція ринків нерівномірно вплинула на різні регіони, створюючи переможців і переможених. У перші роки переходу влади до Брюсселя спостеріга­лася тенденція до ще більшої маргіналізації периферійних регіонів і переважного розвитку центральних регіонів (цю тенденцію ще можна помітити у скандинавських країнах). Більшість периферійних регіонів долучалась до європейської практики отримання фінансових ресурсів зі структурних фондів ЄС та розширення власної можливості брати участь у європейській політиці. Такі регіони сприймають ЄС у позитив­ному світлі і вбачають у Європі підтримку і противагу у своїх стосунках із національними урядами.

З політичної точки зору європейське співтовариство спочатку роз­глядалося як додаткова проблема для регіонів, адже міжурядовий характер утворення дозволяв представникам національних урядів, зібравшись на раду міністрів, приймати рішення з питань, що входять до регіональної юрисдикції. Німецькі землі були першими, де вислов­лено незгоду з таким станом речей і саме вони почали поступово шукати можливості для більш активної участі у європейській політиці. Це при­звело до того, що до Угоди про Європейський Союз (Маастрихтська угода) було включено положення, які передбачають право регіонів пред­ставляти державу при обговоренні питань, що входять до їх компетенції. Ці положення були використані Німеччиною, Австрією, Бельгією і Вели­кою Британією. Регіони отримали також право укладати партнерські угоди в рамках структурних фондів, які з кінця 1980-х складають дру­гий за величиною рядок витрат (після витрат на сільське господарство) у бюджеті ЄС та в Комітеті регіонів. Ці події підтвердили, що Європа відіграє центральну роль у розбудові регіонів у більшості країн, а міс­цеві еліти, які працюють над розвитком регіонів, отримують підтримку і натхнення. Побудова Європи регіонів, у якій регіони відіграють роль «третього рівня» після національного уряду і ЄС, є пріоритетним завдан­ням об’єднаної Європи.

Регіони виникли в Європі у різних формах. Вони представляють відповідний рівень управління у федеративних державах (Німеччині, Австрії та Бельгії), а також у регіоналізованих (як правило, складних унітарних) державах (Франції, Італії, Іспанії і Сполученому Королів­стві). Регіональний рівень слугує основою для формування інститу­тів громадянського суспільства: бізнесу, профспілок та недержавних груп і об’єднань, які здійснюють свою діяльність у різних секторах. Наприклад, Шотландія і Каталонія суттєво вирізняються за ступенем відмінності своїх правової культури, громадянського суспільства від решти держави, натомість цей чинник історично є значно менш поміт­ним у французьких регіонах. Регіони можуть також, як зазначалося, розглядатись як функціональні одиниці, зокрема, у сфері економічного розвитку, але це так само можливо й у культурній і соціальній сферах. Переважно регіони сприймаються передусім через призму економіч­ного аналізу, однак у відповідних політичних умовах вони також можуть стати підґрунтям для соціальної солідарності (приклад Шотландії), бути одиницями політичного простору в тому разі, якщо політичні питання стосуються певної території та інтерпретуються через вивчення впливу на неї, коли існує політична дискусія щодо території, а громадяни роз­глядають територію як належний і достатній рівень для прийняття обов’язкових рішень.

В окремих європейських державах політична роль регіонів продо­вжує зростати, і вони навіть почали висловлювати вимоги про надання політичної автономії. Це найбільш характерно для націй (етнічних груп — національних меншин чи корінних народів), які зберегли свою ідентичність упродовж століть попри асиміляційний тиск і тривалу від­сутність власної держави. Нині ці нації прагнуть належного захисту своїх колективних прав та інтересів, а подеколи — й визнання та дер­жавного сприяння їм у реалізації права на самовизначення, як, напри­клад, націоналістичні рухи в Каталонії, Країні Басків, Шотландії, Уельсі^[63]. В інших місцях існуючі культурні розбіжності наклалися на чинники економічної роз’єднаності та інституційних перетворень, що призвело до створення нових форм територіально-політичних рухів. Так, у Фландрії рух за мовно-культурну самобутність трансформу­вався в одну з форм культурно-територіального націоналізму, який вже можна порівнювати із англійським чи іспанським випадками. Даний рух, розвинувшись суто з культурницьких питань та вимог захисту освітніх прав, пройшовши стадію економічного націоналізму, нині бореться за політичне самовизначення регіону. Конкуренція між регіонами стиму­лює їх до пошуку власного місця в європейському просторі і породжує незадоволеність системою внутрішніх національних бюджетних транс­фертів, а це викликає до життя та посилює політичні рухи. Такий еконо­мічно обґрунтований регіоналізм зустрічається як у найбідніших регіо­нах Європи, які скаржаться на недостатність підтримки з боку держави і Європи, так і в багатих регіонах, які, в свою чергу, скаржаться на тягар бюджетних трансфертів на користь найбідніших співвітчизників, яких вони розглядають як додаткову перешкоду в європейській конкуренції. Італійська Північна Ліга, рух, який спершу був лиш особливою позицією економічно багатих регіонів, тепер прагне створити окрему культуру, самобутність та історію - за британським та іспанським прикладами^[64]. У даному ж контексті звертають на себе увагу сумнівні з етнічних чи мовних міркувань, однак економічно й адміністративно обґрунтовані вимоги щодо надання автономії Сілезійському регіону в межах Польщі, економічно високорозвинутій території зі специфічними суспільно- політичними традиціями. Вимоги про перегляд положень фінансового вирівнювання мають місце в Іспанії (Каталонія), Німеччині (південні землі), Бельгії (Фландрія) і Великій Британії (багатий південь і бідні території півночі Англії).

Тож із чим пов’язане відчуття регіональної ідентичності? Це важке і складне запитання з огляду на те, що ідентичність є проблематич­ним поняттям і може мати різні значення. Дослідження, спрямовані на вивчення регіональної ідентичності, існують, але питання, які порушу­ються в таких дослідженнях, відрізняються в різних країнах, а у випад­ках, коли ставляться подібні питання, як, наприклад, у Євробарометрі, існують відмінності в їх розумінні залежно від національного контек­сту. Окремі опитування пропонують респондентам оцінити їхню власну ідентичність за територіальним критерієм на рівнях від місця прожи­вання і аж до Європи. Такі результати, як правило, засвідчують досить сильні почуття місцевої ідентичності, ймовірно, як відповідь на вико­ристаний інструментарій дослідних робіт. Інші опитування дозволяють респондентам робити вибір між ексклюзивною і змішаною ідентичнос­тями. В таких умовах опитані обирають змішані ідентичності та про­міжні категорії, за винятком жителів найбільш націоналістичних регіо­нів, компактно заселених високоорганізованими етнічними групами, які борються за зовнішнє політичне самовизначення аж до відокремлення, як-от Шотландія, Країна Басків, Ольстер.

Лише кілька обстежень у Франції та Іспанії спробували визначити, що саме люди мають на увазі під словом «регіон» або «регіональна іден­тичність», і пройти весь шлях від захоплення місцевими пейзажами або кухнею і до потреби бачити першорядність політичної легітимності регіону. Для кращого розуміння необхідно виокремити два типи регіона- лізму громадян в Європі: 1) «регіональні традиціоналісти», які значною мірою деполітизовані чи консервативні за своєю орієнтацією і нагадують консервативних регіоналістів дев’ятнадцятого століття; 2) «нові або сучасні регіоналісти», яких можна знайти серед більш освічених верств населення і які зацікавлені у регіоні як елементі модернізації і будівни­цтва нової Європи^[65].

Регіональні традиціоналісти можуть бути незацікавлені в регіональ­ній автономії, вбачаючи в регіоні переважно культурну або топографічну складову; вони вважають ефективнішими традиційні механізми пред­ставництва в центральних і місцевих органах влади. Натомість сучасні регіоналісти мають ширші погляди на майбутнє регіону і бачать регіон як динамічну силу для економічних і соціальних перетворень. Наведене вище є до певної міри узагальненням, оскільки значення регіоналізму формується історією та сучасною політикою окремих держав, а також характером регіональних інституцій.

У деяких регіонах присутній конфлікт ідентичностей, де історично населення регіону (або «нація» - етнічна група, національна меншина чи корінний народ, що не має історії власної державності) виступає проти інтегративної та асиміляторської політики держави. В інших регіо­нах регіоналізм історично був пов’язаний із приналежністю до нації і навіть може стати важливим компонентом останньої. В інших місцях регіональний рівень визначено достатньо чітко. У багатонаціональних (поліетнічних) державах, таких як Іспанія, Велика Британія і Бельгія, регіональна ідентичність часто протиставляється загальнодержавній ідентичності, тоді як у Франції та Німеччині відчуття регіоналізму не означає почуватись меншою мірою французом або німцем.

Процес європейської інтеграції значно посилив ці тенденції, оскільки, як зазначалось, керівники регіонів прагнуть утвердити власні регіони не лише традиційно в рамках національної економіки, але й в умовах все більш конкурентного європейського економічного і політич­ного простору. Європейські ініціативи, зокрема, через структурні фонди, намагалися залучити регіони до процесу формування політики ЄС і спричинили подальшу регіональну мобілізацію^[66]. Регіонотворчі еліти дедалі частіше пов’язують власні ініціативи із загальноєвропейським контекстом. Зростає почуття поліідентичності серед європейців: коли людина ідентифікує себе одночасно із регіоном, нацією та Європою, осо­бливо це стосується найбільш освічених верств населення, але різниця у сприйнятті «регіон-Європа» і «регіон-глобальний світ» формується під впливом значної кількості чинників. Каталонці і помірковані каталон­ські націоналісти є дуже проєвропейськими, те ж саме стосується і як сучасних фламандських націоналістів, так і прихильників помірно наці­оналістичної соціал-демократичної робітничої партії Північної Ірландії, навіть шотландські виборці значно менш ворожі до Європи, ніж виборці в Англії.

Таким чином, аналіз даних Євробарометра та інших обстежень дозволяє стверджувати: існує зв’язок між «європеїзмом» і регіоналіз- мом^[67]. Однак різниця у цінностях необов’язково спрямована на розвиток у регіоні власної ідентичності, адже такі відмінності все менше сумісні із транснаціональною інтеграцією, разом з тим вона може стати мірилом оцінки конкретних політичних і соціальних питань. Зрештою, зміцнення територіальної ідентичності може бути відповіддю на зникнення націо­нальної диференціації у наддержавному союзі, який намагається запро­понувати та впровадити в життя універсальні цінності.

4.4.