РОЗВИТОК РЕГІОНАЛЬНОГО САМОВРЯДУВАННЯ У КОНТЕКСТІ ЕВОЛЮЦІЇ УЯВЛЕНЬ ПРО ДЕРЖАВУ ТА ТЕРИТОРІАЛЬНЕ УРЯДУВАННЯ

Перш ніж перейти до аналізу загальноєвропейських тенденцій роз­витку регіонального самоврядування, необхідно проаналізувати при­роду змін у системі ефективного демократичного територіального уря­дування.

На території Європи існує велика кількість різноманітних моделей і підходів до адміністративно-територіального устрою і територіального урядування - від створення повноцінних федерацій, таких як ФРН та Бельгія, через великі держави із розвинутою системою регіонального урядування, такі як Франція, Італія, Іспанія і Велика Британія, аж до малих унітарних держав, таких як Ірландія і Греція. Крім того, в Європі існують специфічні традиції державного будівництва, які впливають на траєкторію розвитку органів публічної адміністрації і системи уря­дування: (І) французька (наполеонівська) традиція, яка мала вплив на певну кількість країн у Європі (навіть на Нідерланди і Фінляндію), у тому числі в Південній, Східній та Центральній Європі; (ІІ) німецька традиція, яка, окрім власне Німеччини, мала також вплив на Австрій­ську імперію (Австро-Угорщину); (ІІІ) скандинавська традиція, харак­терна для однорідних національних держав із високим ступенем децен­тралізації органів влади, які, однак, суворо дотримуються параметрів, що встановлені центральним урядом чи парламентом; (ІУ) англійська традиція, яка базується на засадах сильного єдиного суспільства більше ніж на засадах сильної цілісної держави і має прагматичну політичну та адміністративну організацію. Природно, що в країнах із різними тради­ціями органи влади і системи територіального урядування побудовані за різними принципами^[50]. Таке велике розмаїття підходів до територі­ального урядування в європейських державах значною мірою вплинуло на те, що місце регіональних і місцевих органів влади є специфічним у кожній із них.

4.2.1. Регіональне самоврядування у контексті розбудови «держави добробуту». Адміністративна деконцентрація

Після закінчення Другої світової війни демократичні країни обрали шлях розбудови так званої «держави добробуту». Це було до певної міри реакцією на банкрутство попередніх підходів до державного будівни­цтва, які мали наслідком економічний занепад і злидні часів Великої депресії 1930-х років та власне саму війну, яка була сприйнята як траге­дія всього людства. Післявоєнний економічний розвиток, який значною мірою базується на використанні кейнсіанської економічної стратегії, у поєднанні з державною політикою соціального забезпечення, надав можливість перейти до розбудови держави загального добробуту. Нині науковці, як-от Г. Еспін-Андерсен (Esping-Andersen), вирізняють кон­сервативну (католицькі країни Європи), соціал-демократичну (скан­динавську) і ліберальну (англосаксонську) моделі держави загального добробуту, засновані на дещо відмінних принципах. Наприклад, кон­сервативна модель побудована на традиції патріархальної сім’ї, тоді як скандинавська модель заохочує жінок до активної участі на ринку праці та забезпечує догляд за дітьми, аби вони мали змогу працювати. Однак, незважаючи на існування якісно різних моделей «держави добробуту», Г. Еспін-Андерсен довів, що можна виділити низку їх спільних загаль­них рис: принцип рівності і перерозподілу; вирівнювання якості держав­них послуг на всій території держави; право, а разом з тим, і обов’язок держави втручатися у суспільні та економічні процеси з метою досяг­нення зазначених цілей. Виконання таких стратегічних завдань вима­гало високого рівня централізації влади і бюрократії.

Говорячи про роль і місце регіонального самоврядування в «державі добробуту», побудованій на основі кейнсіанської економічної страте­гії, можна виділити також певні загальні особливості територіального управління, які були спільними для всіх зазначених держав, незалежно від їх унітарного чи федеративного устрою та обраної моделі «держави добробуту».

Насамперед, територіальне управління і політика в таких держа­вах розробляються головним чином з огляду на пріоритети та потреби національного/центрального, а не регіонального/місцевого рівня. Такий підхід базується на ідеї «соціального громадянства», яка була запропо­нована Т. Маршаллом на початку 1950-х і яка ґрунтується на концеп­ції соціальної солідарності та забезпечення належної участі громадян у житті суспільства^[51]. Він передбачає реалізацію програм перерозподілу ресурсів від успішніших територій і регіонів до менш розвинутих. Біль­шість систем планування (наприклад, у таких країнах як Франція, Іта­лія чи Велика Британія) побудовано довкола цих програм перерозподілу і розглядаються як вираження територіального урядування в рамках кейнсіанської «держави добробуту».

У ФРН, Італії існувала та існує нині конституційно затверджена вимога щодо забезпечення вирівнювання розвитку всіх територій кра­їни. Хоча за часів розбудови кейнсіанської «держави добробуту» між різними країнами Європи існувала значна відмінність у стосунках між центральними та регіональними органами влади, все ж М. Голдсміт і П. Пейдж^[52] зазначили: в цей період такі стосунки можна охарактери­зувати як «замовник-виконавець». Регіональні і місцеві органи уря­дування розглядалися як «агенти» центрального уряду, що покликані забезпечити належне виконання програм, які розробляються і контро­люються їх «патронами» — центральними органами. Цей тип відносин був характерним як для високоцентралізованих унітарних держав (Велика Британія чи Франція), так і для децентралізованих унітарних скандинавських країн.

Справедливо відзначається, що в цей період мали місце певні тен­денції до децентралізації^[53]. Однак головним чином це були процеси «розвантаження» адміністративної системи, яка стала надто громізд­кою і відчувала надмірний тиск. Це був процес адміністративної декон- центрації, а не політичної децентралізації. Разом із тим, процеси змен­шення адміністративного тиску на центральний уряд підвищили запит на активнішу участь громадян у прийнятті рішень та на подальший розвиток представницької демократії^[54].

Стосунки між центральними і регіональними органами влади впродовж цього періоду будувалися на основі підходу «згори донизу», командної системи управління та контролю. Центральний уряд пере­бував у центрі системи управління, а окремі партнери з числа пред­ставників громадянського суспільства обиралися, санкціонувалися і контролювалися центральним урядом. Незважаючи на те, що економіка і суспільство були тоді відносно стабільними та існували добре організо­вані і сильні профспілки й бізнес-асоціації^[56] - у трикутнику «держава— ринок^-суспільство» держава домінувала. Отже, управління було побу­доване на основі неокорпоративістської моделі.

4.2.2. Неолібералізм і територіальне урядування. Децентралізація в епоху неоліберальної держави

Низка криз 1970-х років (фіскальна та нафтова кризи, економічні проблеми — стагнація економіки та інфляція) призвела до тяжких соці­альних, економічних та політичних проблем, сприяла розумінню необ­хідності здійснення перетворень, і, врешті-решт, породила абсолютно нове розуміння і практику управління. Нові глобалізаційні процеси, перенесення традиційної для країн Західної Європи важкої промис­ловості до Азії, відновлення процесу європейської інтеграції — усе це стало поштовхом для переходу до неоліберальної моделі, яка значною мірою характеризувалась змінами у системі урядування. Неолібералізм став інтелектуальним і політичним рухом, який радикально заперечив основи кейнсіанської «держави добробуту». Починаючи з Великої Бри­танії часів прем’єр-міністра Маргарет Тетчер, він був сприйнятий у різ­них формах у більшості країн Європи.

«Неоліберальна революція» мала глибокі наслідки для європей­ської системи управління як на національному, так і регіональному рів­нях. Два аспекти цієї революції мають особливо важливе значення для управління: 1) процес глобалізації, яка прийняла неоліберальну форму; 2) у різних державах було прийнято нові моделі публічного управління. У 1980-х роках прокотилася могутня хвиля глобалізації, яка вплинула на різні галузі економічного, політичного, культурного та соціального життя. У цей період європейські країни, як і раніше, намагалися конку­рувати з двома потужними економічними гравцями — США та Японією. Усвідомлюючи невідворотність подальшого відставання власного еконо­мічного розвитку, європейські держави відновили процес інтеграції для створення «Європейського блоку», здатного гідно конкурувати з наве­деними неєвропейськими економічно сильними державами. Зрештою, це активізувало економічну регіоналізацію, якої вимагали глобаліза- ційні процеси, такі як формування глобальних ринків різних товарів, не останнім з яких був швидкозростаючий глобальний фінансовий ринок. У царині управління ці події суттєво вплинули на позиції національних урядів, зменшивши їх контроль як над міжнародними відносинами, так і над внутрішніми справами. Однак це не означало занепаду держави з домінуючою роллю центрального уряду, який все ще залишався най­більш важливою дійовою особою в міжнародних і внутрішніх справах, хоча характер його діяльності зазнав суттєвих змін.

На національному рівні більшість європейських адміністративних систем зазнала змін у 1980-х і 1990-х роках під впливом хвилі реформ, відомих як «новий публічний менеджмент» або «нове публічне управ­ління», що набуло конкретних форм дерегулювання, приватизації і вве­дення «ринкових» механізмів у межах самих адміністрацій.

Поєднання двох процесів - глобалізації та адміністративної реформи призвело до того, що у трикутнику «держава-ринок-суспільство» держава втратила своє домінуюче становище, яке довелося поділити з ринком. Але в усіх європейських країнах, навіть у Великій Британії, де мало місце найширше застосування неоліберальної моделі, ринок не зіштовхнув державу з п’єдесталу, а лише поділив його разом із держа­вою; проста кейнсіанська модель «держави добробуту» поступилася міс­цем більш складній, гібридній моделі, в якій втручання держави і нео­ліберальні підходи співіснують пліч-о-пліч.

У новому контексті глобалізованої економіки та нових реалій для нації-держави можна виокремити низку загальних тенденцій: перехід від простої адміністративної деконцентрації, яка існу­вала раніше, до політичної децентралізації;

поява регіонів як ключових гравців: політичних регіонів (Італія, Франція, Іспанія, Бельгія, Швеція); адміністративних регіонів (Англія, Греція, Фінляндія, Португалія);

загальна тенденція до подальшого зміцнення політичної влади цих регіонів: розширення повноважень політичних регіонів і тен­денція до перетворення адміністративних регіонів у політичні (як це відбувається у Франції починаючи з 1982 року);

тенденція до квазіфедералізації деяких регіональних систем та децентралізації більш централізованих федерацій: перетво­рення Бельгії з регіоналізованої унітарної держави у значною мірою децентралізовану федеративну державу з комунами й регіонами; поява державних автономних одиниць в Іспанії, пере­дача повноважень на нижчий рівень у Сполученому Королівстві, спроби реформування федерації ФРН тощо;

реструктуризація органів місцевого самоврядування шляхом розукрупнення великих адміністративних одиниць (Велика Бри­танія), заохочення до внутрішньої децентралізації в муніципалі­тетах, наприклад, створення рад мікрорайонів у Франції, Італії й Нідерландах;

створення нових механізмів участі громадськості у процесах прийняття рішень без втручання в повноваження обраних орга­нів влади;

у країнах—членах ЄС заохочується проведення політичної та адміністративної регіоналізації, використання нових підходів до політики розвитку міст, просування принципів субсидіарності та партнерства відповідно до положень Маастрихтської угоди; посилення міжнародного аспекту роботи регіональних органів влади: поява нових міжнародних організацій, які представляють регіональні та місцеві органи влади (наприклад, «Об’єднані міста і місцеві органи влади», які мають своє окреме представництво в ООН); міжнародні організації, орієнтовані на окремі типи міст або регіонів; лобіювання та дипломатичні дії з боку регіональних і місцевих органів влади. Такі зміни стали можливими завдяки послабленню кордонів національних держав і відкриттю якісно нових можливостей для регіонів.

4.2.3. Еволюція міжбюджетних відносин між центральними й регіональними - та місцевими органами

Окремої уваги заслуговує динаміка змін у сфері міжбюджетних від­носин. Дослідники, зокрема, Лафлін і Мартін, виділяють такі тенденції:

• Співвідношення трансфертів та власних ресурсів. У цілому загальна тенденція полягає у подальшому збільшенні частки трансфертів і зменшенні сподівань на власні ресурси.

• Загальні гранти проти вузьконаправлених грантів. Зрос­тає частка загальних грантів за рахунок відмови від вузьконаправлених.

• Вплив на фінансову автономію місцевих органів влади. Збіль­шення трансфертів з боку центрального уряду може свідчити про послаблення регіональних та місцевих органів влади. З іншого боку, спостерігається збільшення рівня фінансового контролю місцевих органів влади над цими коштами. Це дозво­ляє говорити про перехід у стосунках центральних органів влади із регіональними від моделі «замовник - виконавець» до моделі вибору. Одним із пояснень переходу до моделі вибору є те, що центральному уряду вигідно надавати гранти не вузьконаправ- лені, а загальні, бо це надає змогу йому перекласти тягар полі­тичної відповідальності за ефективність використання коштів на регіональні чи місцеві органи влади.

• Сучасна фінансова криза. Досі незрозуміло, яким саме чином нинішня глобальна фінансова криза вплине на міжбюджетні відносини між центральними, регіональними та місцевими орга­нами влади, але ніхто не сумнівається, що це буде мати дуже важливі наслідки для них.

Таким чином, можна дійти висновку про суттєві зміни в становищі регіональних органів влади розвинутих демократичних країн. Такі зміни є результатом більш широких змін у системі публічного управління загалом - від соціально орієнтованої «держави добробуту» до гібридної моделі, яка є сумішшю кейнсіанської економічної моделі та неолібераль­ної моделі публічного управління, приватизації та панування ринкових підходів. Таке поєднання позначилося і на характері послуг, що нада­ються регіональними і місцевими органами влади та участі громадян у процесі прийняття рішень та наданні публічних послуг.

4.3.