ПРИНЦИПИ Й ДЖЕРЕЛА РЕГІОНАЛЬНОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ЄВРОПІ
Доцільність запровадження регіонального самоврядування почали обґрунтовувати значно пізніше ніж місцеве самоврядування. До цього часу підходи до його сутності містять різні акценти та змістове навантаження, хоча можна виділити й узагальнюючі моменти, що й спробуємо зробити.
З початку 60-х років ХХ століття більшість держав Європи прагнула реформувати власну систему публічного управління на місцях, найчастіше - задля «модернізації», що охоплювала безліч питань і тлумачилась по-різному в різних країнах. Концепція модернізації ґрунтувалась на таких чотирьох принципах:
1) ефективність, яка в 60-х та 70-х роках сприймалася через призму наслідування в управлінні підходів приватного бізнесу, зокрема, велику увагу було приділено укрупненню територіальних одиниць з метою отримання ефекту масштабності при наданні послуг. У 80-х роках такий підхід, з огляду на відсутність гнучкості, диференціації і конкуренції, зазнає критики з боку «нового публічного управління»;
2) потреба у плануванні, розвитку інфраструктури та сприянні економічному розвитку. Тогочасне планування базувалося на використанні великих територіальних одиниць, які відповідали певним функціональним критеріям, — таких як економічні регіони, що включають у себе і міста, і прилеглі до них території. Економічний розвиток сприймався радше як спроможність до прийняття стратегічних рішень, водночас менше уваги приділялося питанням надання послуг. Цей процес супроводжувався витісненням традиційних місцевих політичних еліт, які були пов’язані із попередньою політикою розподілу, та їх заміною на нові еліти, які є прихильниками порядку денного розвитку і зростання;
3) демократизація та участь громадськості. Місцева демократія переживала не найкращі часи, пов’язані зі значним зниженням рівня участі громадян у виборах та домінуванні традиційних еліт. Дедалі частіше поставала потреба залучення громадян не лише до процесу голосування, але й до процесу планування та надання послуг;
4) позбавлення центрального уряду держави надмірного політичного та адміністративного навантаження.
Так, наприклад, французьку централізовану модель ХІХ століття змальовували як інсульт центрального уряду та параліч на периферії. Урядовці центрального рівня зрозуміли: надмірна централізо- ваність та тотальний контроль можуть бути непродуктивними, бо це призводило б до перетягування дрібних місцевих проблем аж на міністерський рівень, а місцеві органи влади отримували можливість звинувачувати в усіх помилках лише центральний рівень і при цьому уникати відповідальності за прорахунки. Отже, посилення регіонального самоврядування розглядається як один із шляхів до виконання поставлених завдань та вищої відповідальності місцевих посадовців за їхні власні рішення.На жаль, ці принципи не завжди чітко сформульовані і не завжди відповідають один одному. Управлінці (публічні службовці) надають перевагу ефективності, яка, натомість, постійно знаходиться у протистоянні із демократизацією і участю громадськості. Урядовці (політики) надають перевагу участі громадян на етапі обговорення загальних питань політики, а не на етапі дрібних складових управління, які мають бути залишені за службовцями. Місцеві ж органи влади переважно переймаються питаннями надання послуг, які завжди важливі для пересічних громадян, тож тут взагалі важко говорити про розмежування політики й управління. Практично весь час існувала суперечність між модернізацією та необхідністю для місцевих органів влади балансувати між відповідальністю за виконання національних пріоритетів і децентралізацією, яка надавала право приймати власні рішення щодо власних пріоритетів. Зазначені суперечності приховувались гаслами побудови «сильної» влади на регіональному та місцевому рівнях, однак незрозуміло, чи була то «сильна» влада для виконання своїх обов’язків, чи то «сильна» влада, яка може на рівних обговорювати і вирішувати питання із центральною владою.
У Західній Європі існує досить узагальнений підхід до нового регіо- налізму, але його інституційна вираженість має значні відмінності навіть у межах однієї держави.
Найслабшою формою є функціональний регіоналізм, де регіони виконують певні конкретні завдання і не мають певної регуляторної влади. Такою була ситуація у Франції, де регіони переважно відповідали за економічне планування та інвестиційні програми. В Англії функціональний регіоналізм сконцентрований довкола питань економічного розвитку і не призвів до обрання регіональних органів влади. Те ж саме можна сказати і про інші держави, де під тиском Європейської Комісії центральні уряди запровадили окремі механізми регіонального планування та адміністрування коштів структурних фондів, але не бажають створювати потужні регіональні органи влади, бо вбачають у них конкурента у боротьбі за політичну владу.Головними цілями політики Європейського Союзу (надалі - ЄС) від початку його створення були подолання нерівності у розвитку між різними регіонами ЄС, посилення збалансованого розвитку на всій території ЄС та забезпечення по-справжньому рівних можливостей для розвитку всіх регіонів. Базуючись на принципах солідарності та економічної і соціальної рівності, ЄС прагне досягти своїх цілей шляхом використання різноманітних фінансових інструментів, переважно через структурні фонди. Так, на період 2007-2013 років регіональна політика ЄС потенційно буде другим найбільшим рядком у бюджеті спільноти (запланована сума видатків складає 348 млрд. євро). Головні завдання економічної і соціальної рівності в рамках ЄС були сформульовані у прийнятому в 1986 році Єдиному Європейському Акті, а регіональна політика стала невід’ємною частиною Маастрихтської угоди (статті 158-162).
Головними принципами єдиної регіональної політики ЄС є:
• Принцип партнерства, за яким усі зацікавлені сторони будуть залучені як на стадії розробки, так і на стадії впровадження. Це передбачає співпрацю Європейської Комісії та органів влади національного, регіонального та місцевого рівнів, а також співпрацю із економічними і соціальними партнерами.
• Принцип співфінансування, який передбачає, що кошти ЄС мають поєднуватися із власними коштами країн-членів, а не бути використаними замість коштів окремої держави.
Серед інших принципів можна визначити такі:
• Субсидіарність, за якою всі заходи мають відбуватися на якомога нижчому рівні самоврядування. Інституції ЄС можуть втручатися лише у випадках, коли регіон чи країна-член ЄС неспроможні забезпечити ефективне і незалежне впровадження нової регіональної політики.
• Концентрація - передбачає, що кошти ЄС будуть спрямовані виключно на найважливіші напрями забезпечення соціально- економічної рівності в Європі, на регіони і сектори, які перебувають у найменш розвинутому стані.
• Програмування, яке передбачає наявність довготермінових політичних стратегій, спрямованих на системне вирішення певних проблем у певному регіоні, а не на впровадження окремих короткотермінових програм.
• Координація — ефективне використання коштів структурних фондів на пріоритетні напрями забезпечення соціально- економічної рівності в Європі. Цей принцип передбачає, що кошти структурних фондів надаються незначній кількості регіонів, які відібрані за певними чіткими критеріями.
Єдина регіональна політика ЄС жодним чином не передбачає протистояння із національними регіональними стратегіями у кожній із держав-членів ЄС. Відповідно до принципу субсидіарності країни-члени є передусім відповідальними за реалізацію власних регіональних політик, спрямованих на вирішення проблем у своїх регіонах шляхом покращення інфраструктури та надання фінансової підтримки для інвестицій, які передбачають створення нових робочих місць. Проте єдина регіональна політика координує національні регіональні політичні стратегії, формулюючи головні напрями та встановлюючи певні принципи з метою уникнення конкуренції між країнами-членами за право отримати допомогу від ЄС. Вона координує також інші політичні програми ЄС та фінансові інструменти, щоб ті мали чіткий регіональний вектор і приділяли значну увагу регіонам, які цього найбільше потребують.
З цією метою в рамках Маастрихтської угоди було передбачено створення Комітету Регіонів, який має посилити роль регіональних органів влади в інституційній системі ЄС, відігравати важливу роль у прогнозуванні регіональних тенденцій та управлінні структурними інтервенціями ЄС.
У теперішньому ЄС, де нерівномірність розподілу багатства між регіонами суттєво збільшилася, демократична легітим- ність та роль Комітету Регіонів суттєво зросла.На відміну від інституту місцевого самоврядування, який, як уже згадувалось у попередніх розділах, ще у 1985 році отримав власну Європейську хартію (прийнята Конгресом Ради Європи), регіональне самоврядування не має власної Хартії (проект даної Хартії розроблено у 1997 році). Європейська хартія місцевого самоврядування, яку було підписано і ратифіковано майже всіма країнами-членами Ради Європи, мала на меті насамперед чіткіше визначити та гарантувати автономію місцевих органів влади в їх стосунках із «вищим» рівнем влади. Ухвалення даного документа відповідало одній із двох головних місій Ради Європи, а саме - просуванню демократії та прав людини. На момент розробки Хартії Рада Європи менше переймалася питаннями участі громадян у регіональному і місцевому управлінні. Це пояснювалося тим, що місцеві органи публічної влади повинні бути достатньо сильними, щоб постійно відстоювати свою позицію у стосунках із центральним рівнем влади, а якщо такої спроможності в органів немає, то й активна участь громадян не сприятиме практичному здійсненню демократії.
Таким чином, Хартія відображає реальне становище у країнах Західної Європи станом на середину 1980-х років. Відтоді значною мірою змінилося розуміння і сприйняття важливості участі громадян у роботі органів влади центрального, регіонального і місцевого рівнів. Крім того, роль органів влади, під впливом політичних, соціальних та економічних перетворень, пов’язаних із глобалізацією і прискоренням процесу європейської інтеграції, зазнала серйозних змін. Сьогодні, з урахуванням глобальної фінансової кризи, ми перебуваємо на початку нового етапу змін ролі органів влади, які будуть, ймовірно, настільки ж радикальними, як і ті, які почалися у 1980-х роках.
За результатами Конференції європейських міністрів, які відповідають за місцеве і регіональне управління, що відбулася у Фінляндії 2002 року, було прийнято Гельсінську декларацію.
В ній подані рекомендації до Ради Європи про необхідність прийняття Хартії регіонального самоврядування. Окрім того, декларація містить у додатку проект концепції та загальні принципи регіонального самоврядування, які було покладено в основу проекту Європейської хартії регіонального самоврядування. Ця Хартія передбачає обов’язкове закріплення принципів регіонального самоврядування в конституціях країн, які ратифікують дану Хартію, визначає власні та делеговані повноваження регіонального самоврядування, право на міжрегіональне та транскордонне співробітництво, участь у розробці національної та європейської політики, принципи фінансування, адміністрування тощо.На останній Конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеве і регіональне управління, що відбулася у Нідерландах 2009 року, було прийнято рішення на основі принципів, які використовувалися при розробці проекту Європейської хартії регіонального самоврядування (1997 року), та з огляду на відсутність прогресу у прийнятті даної Хартії, — розробити Європейську хартію регіональної демократії.
Окремим важливим напрямом розвитку регіонального самоуправління є транскордонне співробітництво між регіонами. Ця концепція стала результатом розвитку попередніх підходів до співробітництва, які передбачали переважно лиш співпрацю прикордонних регіонів. За положеннями Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними громадами або органами влади, підписаної у Мадриді 21 травня 1980 року, транскордонне співробітництво розглядається «...як будь-які спільні дії, спрямовані на посилення та розвиток добросусідських відносин між територіальними громадами та органами влади двох або більше держав...». Європейська хартія прикордонних регіонів посилила саме роль регіонів як головних суб’єктів транскордонного співробітництва, рушійної сили економічного розвитку й усунення різниці у розвитку різних територій. Разом із тим було чітко визначено роль регіонів у покращенні інфраструктури, теле- і комунікаційних мереж, охороні довкілля, розвитку культури, переробці сміття та економіці в цілому.
Однією з форм транскордонного співробітництва є єврорегіони, які традиційно розглядаються як приклад співпраці, що не вимагає додаткових законодавчих регулювань чи владних інституцій, не має політичної влади, а обмежується у своїй роботі виключно повноваженнями місцевих та регіональних органів влади. Єврорегіони за відповідними характеристиками поділяються на такі групи: а) географічні; б) політичні; в) адміністративні. З метою спрощення умов та активного розвитку транскордонної співпраці було розроблено низку відповідних нормативних інструментів і затверджено рішенням Європейського Парламенту (Рішення №1082/2006 від 5 липня 2006 року про Європейське групування для територіальної співпраці).
4.2.