ФУНКЦІЇ ТА ПОВНОВАЖЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: РЕФОРМУВАННЯ В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ДОКТРИНИ

Із часу проголошення незалежності в Україні й досі не вдалося створити ефективно діючу систему місцевого самоврядування. Існуюча модель самоврядування потребує суттєвого вдосконалення, що перед­бачає перерозподіл повноважень між органами публічної влади різних рівнів, тобто, реформування системи територіальної організації влади.

Як зазначалося, місцеве самоврядування, в Європейській хартії місцевого самоврядування, визначено як «право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ». В аналогічний спосіб Конституція України закріплює місцеве самоврядування як право тери­торіальної громади «самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст. 140). Ці положення є пра­вовим утвердженням принципу законності місцевого самоврядування, юридичним вираженням якого є вже досліджувана в даній роботі кон­ституційна норма ч. 2 ст. 19 Основного Закону України, згідно з якою органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Кон­ституцією й законами України.

З іншого боку, оскільки Хартію ратифіковано і вона стала, відпо­відно до ч. 1 ст. 9 Конституції України частиною національного зако­нодавства, в Україні існує принцип «негативного» регулювання повно­важень органів місцевого самоврядування, визначений Європейською хартією місцевого самоврядування. Отже, норми національного зако­нодавства України вступають у суперечність із вказаним положенням Хартії стосовно передбаченого Конституцією України «позитивного»

(«спеціальнодозвільного») принципу діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Фактично положення національного законо­давства України забороняють органам місцевого самоврядування вирі­шувати питання, повноваження на вирішення яких прямо не передба­чено законом. Більше того, з наведених конституційних положень чітко випливає, що спосіб здійснення всіх повноважень органів місцевого самоврядування має бути визначений саме на рівні закону. Такі при­писи нівелюють цінність локального підходу до правового регулювання статусу органів місцевого самоврядування та локальної правотворчості загалом, фактично позбавляючи його предмету правового регулювання. Вказаний підхід також зводить нанівець ініціативу органів місцевого самоврядування щодо забезпечення нагальних потреб населення тери­торіальної громади. Разом із тим треба наголосити, що однією з вимог Європейської хартії місцевого самоврядування є можливість пристосу­вати здійснення повноважень органами місцевого самоврядування до місцевих особливостей та потреб, адже саме у цьому і полягає цінність місцевого самоврядування.

У будь-якому разі чинний на сьогодні в Україні підхід не є правиль­ним, оскільки він зводить нанівець ініціативу органів місцевого само­врядування із забезпечення нагальних потреб населення територіальної громади. Водночас очевидно, що повністю відмовитись від спеціально- дозвільного принципу діяльності органів і посадових осіб місцевого само­врядування нині видається неможливим, бо при здійсненні делегованих повноважень органи місцевого самоврядування виступають передусім як представники держави.

Так чи інакше, у ході проведення адміністративної реформи в Укра­їні необхідно чітко визначити спосіб конституційно-правового регулю­вання повноважень органів місцевого самоврядування, обравши «пози­тивний» чи «негативний» способи або ж певне їх поєднання. Тому, а також з урахуванням особливостей правосвідомості українського сус­пільства і службовців публічної адміністрації, з огляду на передбачену нормами Хартії можливість адаптувати її положення до місцевої спе­цифіки, доцільним видається зберегти в Україні спеціальнодозвільний принцип діяльності органів та посадових осіб місцевого самовряду­вання для здійснення делегованих державою повноважень, а для реа­лізації власних (самоврядних) завдань та повноважень — застосовувати загальнодозвільний принцип. Враховуючи викладене, можна ствер­джувати, що реалізація принципу субсидіарності в Україні у контексті проведення децентралізаційної реформи передбачає вирішення таких проблем:

• розподіл повноважень між органами самоврядування різних рів­нів, органами місцевого самоврядування та органами державної влади;

• наближення, наскільки можливо, процесу прийняття рішень до громадян;

• забезпечення взаємодії і співробітництва між різними рівнями влади;

• забезпечення участі органів місцевого самоврядування у визна­ченні їх власних повноважень;

• законодавче надання можливості органам місцевого самовря­дування проявляти ініціативу у вирішенні питань місцевого значення;

• створення дієвих механізмів захисту прав місцевого самовряду­вання в судовому порядку.

Отже, положення законодавства України фактично забороняють органам місцевого самоврядування вирішувати питання, повноваження на вирішення яких прямо не передбачено законом. Більше того, з наве­дених конституційних положень чітко випливає, що спосіб здійснення всіх повноважень органів місцевого самоврядування має бути визначе­ний саме на рівні закону. Такі приписи нівелюють цінність локального підходу до правового регулювання статусу органів місцевого самовряду­вання та локальної правотворчості загалом, фактично позбавляючи його предмету правового регулювання. Треба наголосити, що однією із вимог Європейської хартії місцевого самоврядування є можливість пристосу­вати здійснення повноважень органами місцевого самоврядування до місцевих особливостей та потреб, адже саме у цьому і полягає цінність місцевого самоврядування.

Водночас очевидно, що повністю відмовитись від спеціальнодоз- вільного принципу діяльності органів та посадових осіб місцевого само­врядування тепер неможливо, адже при здійсненні делегованих повно­важень органи місцевого самоврядування виступають передусім як представники держави. Тому доцільно, на наш погляд, зберегти спеці- альнодозвільний принцип діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування для здійснення делегованих повноважень, а для реа­лізації самоврядних повноважень — застосовувати загальнодозвільний принцип.