ОСНОВИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ МІСЦЕВИХ ФІНАНСІВ У КРАЇНАХ ЄС
Основним джерелом права щодо засад організації місцевих фінансів є Європейська Хартія місцевого самоврядування. Так, у ст. 9 «Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування» Хартія містить положення, які є і повинні слугувати орієнтиром для нормотворців країн ЄС та інших країн, для яких євроінтеграція є одним із основних пріоритетів.
Зміст положень у такому:1. Органи місцевого самоврядування в рамках національної економічної політики мають право на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень.
2. Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом.
3. Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону.
4. Фінансові системи, які складають підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, мають достатньо диверсифікований і підвищувальний характер і повинні забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань.
5. Захист слабших у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів із метою подолання наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони повинні нести. Такі процедури або заходи не завдають шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах власної компетенції.
6. Органи місцевого самоврядування інформуються відповідним чином про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів.
7. За можливості дотації органам місцевого самоврядування призначаються не для фінансування конкретних проектів.
Надання дотацій не скасовує основоположну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції.8. Для цілей здійснення позик інвестиційного капіталу органи місцевого самоврядування мають доступ до національного ринку капіталу в межах закону.
Кожна держава, що гарантує місцеве самоврядування, окреслює його систему, а також його матеріальну і фінансову основу у Конституції та відповідних законах. Для прикладу пропонуємо стислий огляд нормативно-правової бази в Республіці Польща, Чеській Республіці - державах, які не лише територіально близькі до України, але й мають деякі спільні характеристики державотворчого процесу після падіння соціалістичних режимів, а також успішно провадять державні реформи, які Україна ставить собі за мету. Стислий огляд конституційних положень здійснено і щодо ФРН з метою виокремлення особливостей, властивих для федеративних держав.
Конституція Республіки Польща у ст. 166 трактує публічні завдання щодо задоволення потреб територіальної громади як «власні» завдання, що здійснюються органами місцевого самоврядування. За необхідності центральний уряд може делегувати певні повноваження органам місцевого самоврядування у формі та у спосіб, передбачений законодавством. Ст. 167 гарантує місцевому самоврядуванню частку в публічних доходах відповідно до покладених завдань. Доходами місцевого самоврядування є їх власні доходи, загальні субвенції та цільові дотації з державного бюджету. Важливо, що саме в Конституції передбачено: обсяг завдань і функцій місцевого самоврядування може бути змінено одночасно із внесенням змін до класифікацій публічних доходів. За ст. 168 Конституції суб’єкти місцевого самоврядування мають право встановлювати розмір місцевих податків і зборів у межах, визначених законом. Ст. 171 передбачає нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування у сфері фінансів, що здійснюється регіональними рахунковими палатами[83] [84].
До спеціального законодавства у цій сфері відносин належать:
• Закон від 30.06.2005 «Про публічні фінанси»34.
Зміст цього закону охоплює правові норми, що регулюють відносини у сфері державних та місцевих фінансів, а також функціонування цільових фондів. Закон містить матеріальні та процесуальні норми, що регулюють бюджетні відносини. Значна кількість статей цього закону стосується всіх бюджетів і застосовується до місцевих бюджетів за принципом аналогії права, проте є окремі розділи, що стосуються винятково місцевих фінансів, наприклад, розділ IV «Бюджети суб’єктів місцевого самоврядування».• Закон від 13.11.2003 «Про доходи суб'єктів місцевого самоврядування»^. Цей закон визначає та класифікує систему доходів для кожного рівня і кожної одиниці місцевого самоврядування, а також встановлює засади формування та накопичення відповідних доходів; визначає засади надання загальної субвенції та цільових дотацій з державного бюджету для суб’єктів місцевого самоврядування[85] [86].
• Законодавство про місцеве самоврядування. Крім власне закону про місцеве самоврядування, цю групу складає низка законів: про самоврядування в ґміні[87], про самоврядування в повіті[88], про самоврядування у воєводстві[89]. Кожен із цих законів містить розділ, присвячений фінансам відповідного рівня місцевого самоврядування, та містить положення про фінансово-правову компетенцію відповідних органів.
• Законодавство про фінансовий контроль у сфері місцевих фінансів. Основним законодавчим актом тут є закон від 07.11.1992 «Про регіональні рахункові палати»[90]. Цей закон визначає правове положення цих органів, їх повноваження, систему та процедури нагляду і контролю за фінансовою і господарською діяльністю органів місцевого самоврядування, а також визначає експертні, інформаційні та інші функції цього органу тощо. Крім цього закону діє також закон від 17.12.2004 «Про відповідальність за порушення дисципліни у сфері публічних фінансів»[91], а також інші закони, що регулюють відносини у сфері публічного аудиту і фінансового контролю.
Наступну групу джерел права Польщі щодо місцевих фінансів складають акти органів місцевого самоврядування у формі розпоряджень. До основних актів муніципального права можна віднести такі групи документів:
• Ухвали рад ґмін, повітів, сеймиків воєводств щодо процедур прийняття відповідних бюджетів, а також супровідних проекту бюджету документів;
• Ухвали рад ґмін, повітів, сеймиків воєводств про бюджет;
• Ухвали рад ґмін щодо фінансової діяльності інших допоміжних одиниць місцевого самоврядування в межах бюджету ґміни. Йдеться про такі одиниці місцевого самоврядування в РП, як солецтва - допоміжні самоврядні одиниці в сільських ґмінах (найчастіше утворювані в селах), із досить різноманітним колом їх завдань та компетенції залежно від рішень, прийнятих радами ґмін;
• Ухвали рад ґмін щодо встановлення ставок окремих місцевих податків і зборів, встановлення пільг тощо;
• Ухвали рад ґмін, повітів, сеймиків воєводств щодо принципів та процедур одержання дотацій, методів їх розрахунку, а також контролю за виконанням делегованих повноважень суб’єктами, що не належать до сектору публічних фінансів.
Конституція Чеської Республіки дуже стисло окреслює питання місцевого самоврядування та його фінансового забезпечення. В Чехії одиниці місцевого самоврядування є установами публічного урядування, що володіють правом власності і здійснюють господарську діяльність на підставі власного бюджету. Тут немає ані кодексу, ні спеціального закону про публічні фінанси. Основну групу фінансово-правових законів складають:
• Закон про бюджетні принципи[92];
• Закон про принципи місцевих бюджетів[93];
• Закон про територіальні громади (оЬсі)[94], що визначає бюджетний процес, а також фінансові відносини, що виникають в об’єднаннях територіальних громад (рівень району);
• Закон про краї[95] регулює відносини у сфері господарської діяльності краю, а також процедури затвердження бюджету краю, контролю за його виконанням, а також звітності;
• Закон про столицю м.
Прагу[96].До спеціального законодавства, що визначає доходи бюджетів місцевого самоврядування, належать закони:
• Про бюджетний переказ доходів з окремих податків до бюджетів місцевого самоврядування і до деяких цільових фондів[97];
• Закон про адміністративні збори[98];
• Закон про місцеві збори[99];
• Закон про податок на нерухомість[100];
• Закон про оподаткування спадщини, оподаткування подарунків і податки від операцій з нерухомістю[101];
• Закон про управління податками і зборами[102].
Законодавство про фінансовий контроль:
• Закон про фінансовий контроль[103];
• Закон про аудит фінансової діяльності органів місцевого самоврядування та їх об’єднань[104].
Специфіка організації і функціонування системи місцевих фінансів у Федеративній Республіці Німеччина передусім обумовлена федеративним устроєм держави. Правовий статус органів місцевого самоврядування, порядок їх утворення та функціонування визначається конституціями та законодавством окремих земель, відповідно їх компетенція не є однаковою у різних землях. Проте положення Основного закону ФРН встановлюють єдині і спільні засади та пріоритети державної, земельної та муніципальної політики, гарантують місцеве самоврядування і забезпечують умови для ефективного його функціонування. Так, згідно зі ст. 28 Конституції в землях, округах та громадах народ повинен мати представництво, утворене загальними, прямими, вільними, рівними та таємними виборами. Громадам має бути надано право вирішувати в рамках закону під свою відповідальність усі питання місцевого значення. Конституція гарантує їх фінансову спроможність і зобов’язує державу забезпечувати необхідними ресурсами бідні громади, а також усі громади в разі надання їм додаткових завдань. У даному випадку фінансова спроможність не зовсім означає фінансову незалежність громад, оскільки зі змісту Конституції випливає: бюджетне регулювання відбувається з огляду на доходи і видатки землі, що включають доходи і видатки громад.
На цій засаді реалізується вирівнювальна політика: згідно зі ст. 107 п. 2 різниця у фінансових можливостях поміж землями повинна компенсуватися достатньою мірою, з урахуванням фінансових можливостей та потреб громад (чи їх об’єднань). Умови одержання подібної компенсації для земель і умови її використання землями, так само як і критерії визначення розмірів компенсації, повинні бути встановлені законом. Закон може встановити, що федерація надасть економічно слаборозвинутим землям свою допомогу, призначену для додаткового покриття їх загальних фінансових потреб, - тобто додаткові асигнування. Крім цього, зі змісту ст. 104а п. 4 Конституції ФРН випливає, що федеральна фінансова підтримка громад щодо особливо важливих інвестицій може бути надана винятково за посередництва відповідної землі. Та разом із тим, Конституція ФРН у своїх положеннях закріплює за місцевим самоврядуванням фінансові ресурси, визначаючи у відповідних нормах перелік податкових надходжень громад. Йдеться про статті 106-107 Конституції ФРН, зміст яких полягає у такому: громади одержують частину надходжень від прибуткового податку, яка резервується землями для громад, - відповідно до платежів, які вносять мешканці цих громад; громадам належать доходи за так званими реальними податками (податки з нерухомості, транспортних засобів); доходи з місцевих податків на споживання і на предмети розкоші. В рамках закону громадам надається право встановлювати порядок збирання податків. Якщо земля не має в своєму складі громад, то доходи з реальних податків та місцевих податків на споживання і предмети розкоші належать землі. Громади та об’єднання громад спільно одержують визначений законодавством землі відсоток від загальної суми податків, що надходять на користь землі. Крім цього, якщо федерація запроваджує в окремих землях чи громадах (об’єднаннях громад) особливі інститути, існування і діяльність яких потребує збільшення затрат чи скорочення доходів для цих земель чи громад, то федерація компенсує відповідні фінансові ресурси, у випадку якщо землі чи громади не спроможні нести такі видатки.Отож, поряд із природно змістовними фінансовими повноваженнями федерації і суб’єктів федерації, Конституція ФРН гарантує фінансову спроможність місцевого самоврядування. Без сумніву це знаходить продовження у нормах федеральних і земельних законів, підзаконних актах, а також локальних актах органів місцевого самоврядування. Найважливіші з них:
• Конституції земель;
• Закон про фінансове вирівнювання (Гіпап7аиз§е8еІ7)[105];
• Законодавчі акти землі про бюджет;
• Закон про основні засади бюджетного права;
• Закон про облік і контроль у громадах, інші законодавчі акти;
• Нормативні акти громад і їх об’єднань (місцеві статути).
Попри відмінності у правовому регулюванні земель, основні засади фінансової діяльності територіальних громад та їх об’єднань є однаковими.
5.4.