Законопроекті пропозиції та перспективи перегляду обсягу системи пільг і привілеїв
Проект[129] (від 25 квітня 2000 року, реєстр. № 5300) Президента Леоніда Кучми містив пропозицію щодо вилучення частини третьої статті 80 Конституції, тобто положення про необхідність згоди парламенту на притягнення депутата до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту, й збереження цієї статті у такому вигляді: “Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність.
Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп”. Однак 18 січня 2001 року до Верховної Ради було подано як доопрацьований цей самий проект (під тією ж назвою і реєстраційним номером), але авторами його були не тільки глава держави, а й члени Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради. Доопрацювання показало, що депутати не мають наміру переглядати статтю 80 Конституції — цей проект не містив спроб видозмінити зазначену конституційну норму[130]. Зрештою, цьому проекту загалом не судилося набути статусу закону.З 2000 до 2010 року включно в Україні не бракувало законодавчих ініціатив, які мали на меті запропонувати той чи інший стандарт імунітету. Всі вони так чи інакше модифікували норму Конституції, вміщену у статті 80. Перша частина її містить Декларативну гарантію Депутатської неДоторканності (“Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність”). У другій і третій ідеться про обсяг недоторканності. Друга частина присвячена обсягу інДемнітету (“Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп”), третя - імунітету (“Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані”).
Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність.
Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.
Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані.
Стаття 80 Конституції України
Так, проектом закону, розробленим у 2000 році тодішньою політичною опозицією, щодо внесення змін до Конституції пропонувалося загалом вилучити парламент із процеДури зняття імунітету, а вирішення такого питання перекласти на суДову систему, тому третю частину статті 80 викласти таким чином: “Народні депутати і сенатори України не можуть бути без згоди Верховного Суду України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані”[131] (слово “сенатори” у цьому разі означає, що цей проект враховував результати волевиявлення з усіх питань референдуму, а серед них і — створення двопалатного парламенту. Хоча ні перше, ні друге не було реалізовано, статус членів другої палати і його (статусу) зміни стали предметом законопроектних пошуків).
Одним із відкликаних у листопаді 2002 року законопроектів про внесення змін До Конституції (від 14 травня 2002 року, реєстр. № 0996)[132] пропонувалося частину третю статті 80 Конституції викласти таким чином: “Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України затримані чи заарештовані до набрання законної сили обвинувальним вироком суду”. Як бачимо, така пропозиція відкривала шлях для провадження у кримінальних процесах проти депутатів, але залишала необхідність згоди парламенту на затримання чи арешт депутата, хоча така процедура була б доволі складно реалізовувана з процесуальних причин.
Підхід до обмеження сфери привілеїв депутата парламенту індемнітетом викладено в одному із законопроектів про внесення змін до Конституції (від 18 січня 2008 року, реєстр.
№ 1375): “Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп”[133]. Як видно, цим проектом пропонувалося виключити з чинної редакції загальне (декларативне) положення, що міститься в частині першій статті 80 Конституції України, яким народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність, та положення щодо імунітету (яке викладено в частині третій статті 80). У вересні 2008 року проект пройшов конституційну експертизу в КСУ і отримав “зелене світло” — КСУ не побачив проблеми в тому, щоб ліквідувати імунітет як статус, а залишити в дії лише індемнітет. Правова позиція КСУ ґрунтувалася на тому, що пропоновані зміни (виключення положення про імунітет) стосуються лише спеціального статусу народних депутатів України і не впливають на зміст конституційних прав і свобод людини і громадянина (їх скасування чи обмеження)[134]. Водночас у викладених суддями КСУ окремих думках відстоювалася і позиція на захист збереження положення (норми) про імунітет. Вона полягає у тому, що “депутатська недоторканність виступає обов'язковим елементом конституційно-правового статусу народного депутата України. Вона має цільове призначення — забезпечення безперешкодного та ефективного здійснення народним депутатом України своїх функцій. Вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер”[135]. У жовтні 2009 року, у розпал президентської виборчої кампанії, законопроект було відхилено депутатським корпусом.“Конкурентом” цього законопроекту була пропозиція про внесення змін до Конституції від 3 жовтня 2008 року (реєстр. № 3251)[136], яка мала ще цікавіші наслідки. Ініціатори вирішили позбавити депутатів декларативного імунітету (на їхню думку, варто виключити частину першу статті 80 Конституції — “Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність”) і звузити його, дозволивши правоохоронцям без згоди Верховної Ради пред'являти звинувачення депутату парламенту.
Частину третю автори пропонували викласти у такій редакції: “Народний депутат України не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до набуття чинності обвинувальним вироком суду щодо нього”, на відміну від чинної — “народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані”. Також, на думку авторів законопроекту, слід розширити статус індемнітету: у частині другій (“Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп) слова “за винятком відповідальності за образу чи наклеп” виключити, знявши з депутатів конституційну вимогу щодо несення юридичної відповідальності за образу чи наклеп, завдані у стінах парламенту. Однак проект не усував несення юридичної відповідальності за вчинки, слова і дії, до яких вдався парламентар поза стінами парламенту чи його органів. За задумом його авторів, положення статті 80 Конституції мало б такий вигляд: “Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах. Народний депутат України не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до набуття чинності обвинувальним вироком суду щодо нього” (напівжирним шрифтом виділено додані пропозиції. — Авт.).Бачення авторами зазначеного проекту проблеми обсягу імунітету та індемнітету також отримало оцінку КСУ. Вилучення декларативної частини норми було сприйнято позитивно, так само як і за вище- викладеною справою від 10 вересня 2009 року, бо обмеження депутатської недоторканності, стверджують судді, не може розглядатися як обмеження прав і свобод людини і громадянина. А ось вилучення юридичної відповідальності депутатів за образу чи наклеп (до чого вони можуть вдатися як у стінах парламенту, так і поза ними), з точки зору КСУ, має тлумачитися як обмеження прав громадян.
“Вилучення із частини другої статті 80 Конституції України положення “за винятком відповідальності за образу чи наклеп”, — зазначено у Висновку КСУ від 1 квітня 2010 року[137], — призведе до обмеження існуючих прав громадян на повагу до їх гідності, судовий захист про спростування недостовірної інформації щодо себе або членів своєї сім'ї, відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої інформації (частина перша статті 28, частина четверта статті 32 Конституції України). Отже, вилучення із частини другої статті 80 Конституції України положення “за винятком відповідальності за образу чи наклеп” обмежує права і свободи людини і громадянина, що суперечить вимогам частини першої статті 157 Конституції України”. Як видно, КСУ не сприйняв запропонованого авторами законопроекту № 3251 розширеного тлумачення індемнітету як відсутності юридичної відповідальності у випадках завдання іншим особам образи та приниження їхньої гідності через наклеп, хоч би де такі були завдані — у парламенті чи поза ним.Враховуючи позицію КСУ з цього питання, у разі доопрацювання відповідно законопроекту № 3251 “Про внесення зміни До Конституції України (щоДо гарантії неДоторканності окремих посаДових осіб)” положення статті 80 Конституції мали б були викладені так: “Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу та наклеп. Народний депутат України не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до набуття чинності обвинувальним вироком суду щодо нього”. Але доля цього законопроекту (як і ініціатива його доопрацювання згідно з позицією КСУ) та — більшою мірою — після виборчої кампанії вже нікого не цікавила. У парламенті він зафіксований востаннє 20 жовтня 2009 року на етапі направлення на висновок до КСУ.
Зауважимо, що опитані УНЦПД у січні 2001 року експерти з питань політичного процесу схиляються до думки, що зазначений законопроект, яким передбачено вилучення несення відповідальності депутатом за образу чи наклеп та водночас вилучення необхідності надання згоди Верховної Ради на притягнення депутата до кримінальної відповідальності на етапі пред'явлення звинувачення, потребує доопрацювання.
Більшість респондентів пояснює це тим, що в умовах низького рівня незалежності судово-правоохоронної системи та високого рівня корупційності не виключено використання кримінального переслідування депутатів парламенту з політичними цілями, а тому скасування імунітету є недоцільним. Говорячи про реалістичність ініціатив щодо скасування імунітету депутатів парламенту загалом, експерти впевнені (22 з опитаних, або 95,6%), що скасування депутатської недоторканності в будь-якому із можливих варіантів не має конституційної перспективи. Думки щодо ймовірності її обмеження розділились майже порівну: 12 (52%) впевнені, що такі ініціативи мають шанс на реалізацію, 11 експертів (47,8%) з цим не погоджуються.На думку 17 серед 23 опитаних (73,9%) зміст ініціативи, що полягає у вилученні конституційної норми індемнітету щодо відповідальності депутата за образу чи наклеп, несприятливо позначиться на рівні незалежності депутата в ході його діяльності та інституту парламентаризму в цілому.
Так само несприятливо, з точки зору експертів, на рівні незалежності депутата в ході його діяльності та інституту парламентаризму в цілому дасться взнаки вилучення частини норми Конституції, якою передбачено можливість притягнення депутата до кримінальної відповідальності (пред'явлення звинувачення) без згоди Верховної Ради (16 опитаних або 69,5%).
Хоча експерти вагаються у визначенні подальшої перспективи цього проекту, більша частина опитаних (13 або 56,5%) схильна думати, що зміст зазначеного законопроекту не буде у подальшому включений до розробки проекту нової редакції Конституції (чи нової Конституції), однак 43,5% (19 опитаних) не виключають, що ініціатива в якомусь вигляді дістане продовження в ході конституційних змін.
1.8.