Захист прав і свобод людини Конституційним Судом України від порушень з боку Парламенту, Президента, Уряду: моніторинг діяльності за 2010—2011 роки

Юлія Кириченко, керівник проектів Центру політико-правових реформ з питань конституційного права

• Правове регулювання захисту прав і свобод осіб у Кон­ституційному Суді України

Індивідуальний прямий доступ осіб в Україні до конститу­ційної юстиції забезпечується через інститут конституційного звернення до Конституційного Суду України.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 150 Консти­туції України до повноважень Конституційного Суду віднесено офіційне тлумачення Конституції та законів України без обме­ження суб'єктів звернення до суду з цих питань. На реалізацію цих конституційних положень Закон України «Про Конститу­ційний Суд України» (далі - Закон) передбачає інститут консти­туційного звернення. Так, відповідно до статті 43 Закону су­б'єктами права на конституційне звернення до Конституційного Суду з питань офіційного тлумачення Конституції та законів України з метою забезпечення реалізації чи захисту конститу­ційних прав і свобод людини і громадянина, зокрема, є грома­дяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи. Конституційне звернення - це письмове клопотання до Конституційного Суду України про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України з метою забезпечення реалізації чи захисту конституційних прав та сво­бод людини і громадянина, а також прав юридичної особи.

Відповідно до глави 16 Закону, яка визначає особливості провадження у справах щодо офіційного тлумачення Консти­туції та законів України, прямий доступ громадян України, іноземців, осіб без громадянства та юридичних осіб до Кон­ституційного Суду з цих питань обмежується підставами для конституційного звернення (стаття 94 Закону). Так, підставою для конституційного звернення є наявність неоднозначного застосування положень Конституції України або законів Украї­ни судами України, іншими органами державної влади, якщо суб'єкт права на конституційне звернення вважає, що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод.

Опосередкований доступ осіб до конституційного правосуд­дя з метою захисту своїх конституційних прав і свобод від зловживань з боку вищих органів влади можливий через роз­гляд Конституційним Судом питань про відповідність Консти­туції України законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента та Кабінету Міністрів України. Так, Конституція не містить приписів, які б надавали можливість громадянам прямо звертатись до Конституційного Суду з пи­тань конституційності актів, приміром у формі конституційної скарги. Питання чи буде розглядати Конституційний Суд факт порушення прав і свобод людини шляхом видання неконститу­ційного правового акта Парламентом, Президентом чи Урядом України, чи ні залежить, насамперед, від ініціативи державних органів, які й видають ці акти, а саме Президента, а також ініціа­тиви або сорока п'яти народних депутатів, або Верховного Суду України, або Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (пункт 1 частини першої статті 150 Конституції України). З цього переліку суб'єктів права на конституційне подання для нашого моніторингу слід окремо виділити Прези­дента України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Верховний Суд України як інститути, на які безпо­середньо покладено завдання захисту прав і свобод людини і громадянина.

1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними до­говорами України;

2) додержання та повага до прав і свобод людини і громадя­нина суб'єктами;

3) запобігання порушенням прав і свобод людини і грома­дянина або сприяння їх поновленню;

4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність із Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

5) поліпшення і подальший розвиток міжнародного спів­робітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадя­нина;

6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реа­лізації людиною своїх прав і свобод;

7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу».

Відповідно до статті 55 Конституції України права і свобо­ди людини і громадянина захищаються судом, а Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції (частина друга статті 125 Конституції України).

При розгляді питань про відповідність Конституції України законів і інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента та Кабінету Міністрів України Конституційний Суд уповноважений визнати акти Парламенту, Президента, Уряду такими, що не відповідають Конституції України, що має на­слідком припинення дії актів або їх правових норм (стаття 152 Конституції України), застосування яких могло призвести або призвело до порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Конституція України встановлює випадки, коли Конститу­ційний Суд обов’язково, не залежно від будь-чиєї ініціативи, повинен розглянути питання обмеження прав і свобод людини і громадянина. Відповідно до статті 159 Конституції Конститу­ційний Суд є обов’язковим учасником процесу внесення змін до Основного Закону. Так, законопроект про внесення змін до Конституції розглядається Верховною Радою за наявності ви­сновку Конституційного Суду щодо його відповідності вимо­гам статей 157 і 158 Конституції. Отже, позитивний висновок Конституційного Суду України щодо законопроектів про вне­сення змін та доповнень до Конституції України, засвідчує відсутність у ньому положень, які б передбачали скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, чим пре­вентивно попереджує можливість порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина Парламентом при зміні Конституції.

• Аналіз рішень Конституційного Суду України за 2010­2011 роки в аспекті захисту прав і свобод осіб від посягань з боку Парламенту, Президента, Уряду

У 2010 році до Конституційного Суду надійшла значна кіль­кість конституційних звернень. Так, всього конституційних звернень надійшло 492, зокрема 421 звернення від громадян та 71 - від юридичних осіб. Протягом 2010 року суб'єктам права на конституційне звернення повернуто 441 клопотання Секре­таріатом Конституційного Суду України.

У 2011 році до Конституційного Суду надійшло 434 консти­туційних звернень, з яких 344 звернення від громадян та 90 - від юридичних осіб. Протягом 2011 року суб'єктам права на кон­ституційне звернення повернуто 356 клопотань Секретаріатом Конституційного Суду України.

Аналіз судової практики свідчить, що Конституційним Судом України:

- за 2010 рік всього за конституційними зверненнями та по­даннями було прийнято 58 ухвал про відмову у відкритті кон­ституційного провадження, 18 ухвал про припинення конститу­ційного провадження та 4 ухвали про припинення розгляду справи. По суті справи за конституційними зверненнями було прийнято 7 рішень;

- за 2011 рік всього за конституційними зверненнями та по­даннями було прийнято 64 ухвали про відмову у відкритті кон­ституційного провадження, 8 ухвал про припинення конститу­ційного провадження.

Уже з цих статистичних даних Конституційного Суду ви­мальовується доволі тривожний з погляду доступу громадян до конституційного правосуддя факт: переважна більшість конституційних звернень осіб взагалі не попадає на розгляд Конституційного Суду України, оскільки повертається осо­бам на етапі їх попередньої перевірки Секретаріатом Кон­ституційного Суду.

Виникає питання щодо законності такої практики поперед­нього відбору конституційних звернень, які достойні бути роз­глянутими суддями Конституційного Суду. Так, відповідно до пункту 2 частини першої статті 150 Конституції України, пунк­ту 4 статті 13 Закону виключно до повноважень Конституційно­го Суду віднесені питання офіційного тлумачення Конституції та законів України, зокрема й за зверненнями осіб. Закон не міс­тить положень, які б наділяли Секретаріат Конституційного Суду повноваженнями щодо попереднього відбору конститу­ційних звернень, тобто фактично повноваженнями щодо відмо­ви у здійсненні правосуддя. Відповідно до статті 32 Закону Секретаріат Конституційного Суду здійснює організаційне, на­уково-експертне, інформаційно-довідкове на інше забезпечення діяльності Конституційного Суду. Проте вже в Регламенті Кон­ституційного Суду, прийнятому ним самостійно^[IV], згідно з § 10 глави ІІІ «Порядок прийняття конституційних подань, консти­туційних звернень, їх попередня перевірка» встановлюється, що « Зареєстровані конституційні подання та конституційні звер­нення перевіряє у невідкладному порядку відповідний підрозділ Секретаріату Конституційного Суду України, до повноважень якого віднесено попереднє вивчення та перевірка їх на відповід­ність вимогам статей 13, 14, 38, 39, 40, 41, 42, 43 Закону Украї­ни «Про Конституційний Суд України. Неналежно оформлені конституційні подання та конституційні звернення Секрета­ріат Конституційного Суду України повертає авторам, про що вказується у письмовому повідомленні, підписаному керів­ником відповідного підрозділу Секретаріату Конституцій­ного Суду України (виділено — нами).

Так, на сайті Конституційного Суду України у розділі «Ін­формація для громадян» зазначається, що «конституційні звер­нення, які не відповідають зазначеним вимогам Закону, не під­лягають розгляду Конституційним Судом України, про що суб'єкту права на конституційне звернення надається письмо­ва відповідь»^[V].

Отже, фактично переважна більшість конституційних звер­нень повертається авторам державними службовцями Секрета­ріату Суду, які не мають ніякого відношення до функції здійс­нення правосуддя у формі письмового повідомлення, без до­тримання судової процедури їх розгляду, принципів діяльності Конституційного Суду тощо. Перевірити вмотивованість та об­ґрунтованість таких «письмових повідомлень» не має можливо­сті, оскільки це не судові рішення і вони не підлягають опри­людненню.

Як загальна негативна тенденція організації порядку роз­гляду Конституційним Судом справ нами відмічається суттєве зменшення розгляду справ у формі усних слухань. Так, у 2011 ро­ці у формі усного слухання було розпочато розгляд лише од­ної справи. Натомість у формі письмового слухання було розпочато розгляд майже тридцяти справ. На практиці розгляд справи у формі письмового слухання фактично зво­диться до проведення закритого засідання в усній формі. Так, форми розгляду справ установлюються лише Регламентом Конституційного Суду України. Відповідно до § 30 Регламенту КСУ розгляд справ на пленарному засіданні Конституційного Суду України може проводитись у формі:

- усних слухань, тобто шляхом безпосереднього заслухову­вання на пленарному засіданні всіх учасників конституційного провадження;

- письмових слухань, тобто шляхом заслуховування та ана­лізу зібраних на попередніх стадіях конституційного проваджен­ня та залучених додатково в ході пленарного засідання матеріалів, документів, необхідних для забезпечення об’єктивного і повного розгляду справи.

Усні слухання є обов’язковими у випадках, коли для всебіч­ного дослідження обставин справи та прийняття обґрунтова­ного рішення на пленарному засіданні Конституційного Суду України необхідно безпосередньо заслухати учасників кон­ституційного провадження. Усні слухання можуть (виділе­но - нами) проводитися також за клопотанням суб’єктів права на конституційне подання, конституційне звернення та ор­ганів, посадових осіб, конституційність правових актів яких оспорюється або потребує офіційного тлумачення. Тобто не­обхідність усного слухання справи Суд визначає на власний розгляд.

Варто відмітити, що відповідно до пункту 4 § 30 Регламен­ту Конституційного Суду України розгляд справ на пленарно­му засіданні Конституційного Суду України, незалежно від форми слухання, проводиться відкрито. Відкритість судового процесу означає право осіб, які не причетні до справи, бути присутніми у судових засіданнях. Це є так званим громад­ським контролем. Проте на практиці попасти на розгляд справи Конституційним Судом України незалежно від її форми слу­хання неможливо.

Прямий доступ осіб до конституційної юстиції

Позитивним моментом у діяльності Конституційного Суду за 2010-2011 роки є значне збільшення кількості розгляду звернень громадян та юридичних осіб по суті (16 рішень). Для порівняння, за всі попередні роки своєї діяльності єдиний ор­ган конституційної юрисдикції розглянув лише 17 справ такої категорії.

Так, за зверненням громадян по суті було прийнято:

- Рішення у справі за конституційним зверненням Заїченка Володимира Георгійовича щодо офіційного тлумачення поло­ження пункту 18 частини першої статті 293 Цивільного проце­суального кодексу України у взаємозв’язку зі статтею 129 Кон­ституції України (про апеляційне оскарження ухвал суду) від 27 січня 2010 року № 3-рп/2010;

- Рішення у справі за конституційним зверненням громадя­нина Суботи Артема Анатолійовича щодо офіційного тлума­чення положень пункту 2 частини першої статті 293 Цивільного процесуального кодексу України (справа про забезпечення апеляційного оскарження ухвал суду) від 28 квітня 2010 року № 12-рп/2010;

- Рішення у справі за конституційним зверненням громадян­ки Власової Ганни Іванівни щодо офіційного тлумачення по­ложення пункту 5 статті 5 Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду» (справа про безоплатну привати­зацію житла) від 10 червня 2010 року № 15-рп/2010;

- Рішення у справі за конституційним зверненням громадя­нина Слободянюка Івана Івановича щодо офіційного тлумачен­ня положення пункту 12 частини першої статті 293 Цивільного процесуального кодексу України у взаємозв’язку з положення­ми пунктів 2, 8 частини третьої статті 129 Конституції України № 18-рп/2010 від 8 липня 2010 року;

- Рішення у справі за конституційним зверненням громадя­нина Багінського Артема Олександровича щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 14¹ Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про адміністративну відповідальність у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху) від 22 грудня 2010 року № 23-рп/2010;

- Рішення у справі за конституційним поданням Верховного Суду України та за конституційним зверненням громадянина Савчука Миколи Миколайовича про заміну смертної кари довіч­ним позбавленням волі від 26 січня 2011 року № 1-рп/2011 (пов'язане з Рішенням Конституційного Суду України від 29 груд­ня 1999 року № 11-рп/99 у справі про смертну кару);

- Рішення у справі за конституційним зверненням громадян­ки Сінюгіної Ірини Іванівни щодо офіційного тлумачення по­ложень частини першої статті 376 у взаємозв'язку зі стаття­ми 151, 152, 153 Цивільного процесуального кодексу України від 31 травня 2011 року № 4-рп/2011^[VI];

- Рішення у справі за конституційним зверненням громадя­нина Костенка Юрія Івановича щодо офіційного тлумачення ок­ремих положень підпунктів 1, 2 пункту 1 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про увічнення Перемоги у Великій Вітчизняній війні 1941-1945 років» щодо порядку використання копій Прапора Перемоги від 16 червня 2011 року № 6-рп/2011;

- Рішення у справі за конституційним зверненням громадя­нина Гуляка Володимира Олександровича щодо офіційного тлу­мачення положень пункту 2 статті 10 Закону України «Про прива­тизацію державного житлового фонду» від 9 листопада 2011 року № 14-рп/2011;

- Рішення у справі за конституційним зверненням громадя­нина Степаненка Андрія Миколайовича щодо офіційного тлу­мачення положень пунктів 22, 23 статті 1, статті 11, частини вось­мої статті 18, частини третьої статті 22 Закону України «Про захист прав споживачів» у взаємозв'язку з положеннями части-

ни четвертої статті 42 Конституції України (справа про захист прав споживачів кредитних послуг) від 10 листопада 2011 року № 15-рп/2011;

- Рішення у справі за конституційним зверненням грома­дянина Осетрова Сергія Володимировича щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції Ук­раїни, частини другої статті 2, пункту 2 частини третьої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, частини тре­тьої статті 110, частини другої статті 236 Кримінально-про­цесуального кодексу України та конституційним поданням Ви­щого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ щодо офіційного тлумачення положень статей 97, 110, 234, 236 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 3, 4, 17 Кодексу адміністративного судочинства України в аспекті статті 55 Конституції України (справа про оскарження бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011.

Звернення юридичних осіб було розглянуто у:

- Рішенні у справі за конституційним зверненням товари­ства з обмеженою відповідальністю «Міжнародний фінансово- правовий консалтинг» про офіційне тлумачення частини третьої статті 99 Цивільного кодексу України від 12 січня 2010 року № 1-рп/2010;

- Рішенні у справі за конституційним зверненням Акціонер­ного товариства «Страхова компанія «Аванте» щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 1 Закону України «Про систему оподаткування», статті 15 Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» від 16 лютого 2010 року № 5-рп/2010;

- Рішенні у справі за конституційним зверненням товари­ства з обмеженою відповідальністю «Амальгама Люкс» щодо офіційного тлумачення положення частини четвертої статті 21 Закону України «Про прокуратуру» від 12 жовтня 2011 року № 11-рп/2011;

- Рішенні у справі за конституційним зверненням військо­вої частини А 1080 щодо офіційного тлумачення положення 18

пункту 28 частини першої статті 293 Цивільного процесуально­го кодексу України у взаємозв’язку з положеннями пунктів 2, 8 частини третьої статті 129 Конституції України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011;

- Рішенні у справі за конституційним зверненням товари­ства з обмеженою відповідальністю «Пріма-Сервіс» ЛТД щодо офіційного тлумачення положення пункту 7 частини третьої статті 129 Конституції України та за конституційним подан­ням 54 народних депутатів України щодо відповідності Консти­туції України (конституційності) окремих положень частини шостої статті 12, частини першої статті 41 Кодексу адміністра­тивного судочинства України, частини другої статті 197 Цивіль­ного процесуального кодексу України, а також частини вось­мої статті 81¹ Господарського процесуального кодексу України (справа про фіксування судового процесу технічними засобами) від 8 грудня 2011 року № 16-рп/2011.

Предметом судового захисту у цих випадках були такі кон­ституційні права:

1) Право на судовий захист, апеляційне оскарження (стат­тя 55) - чотири рази;

2) Право власності (стаття 41);

3) Право на підприємницьку діяльність, захист конкуренції (стаття 42);

4) Право на житло (стаття 47);

5) Презумпція невинуватості (стаття 62);

6) Право на життя (стаття 27);

7) Право визначати та змінювати конституційний лад в Ук­раїні, суверенітет народу (стаття 5).

У всіх випадках роз’яснення потребували акти Парламенту, в більшості випадків унаслідок нечіткості, застарілості законо­давчих положень, в одному випадку внаслідок неконституцій­ності законодавчих положень, та в одному випадку внаслідок неконституційного тлумачення законодавчих положень Урядом України. У восьми випадках з дев’яти Конституційним Судом було прийнято рішення на користь осіб, конституційні права були відновлені шляхом надання офіційного тлумачення та в одному випадку шляхом визнання неконституційними відповід­них положень Закону.

Цікавим, з точки зору захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, є можливість Конституційного Суду за конституційними зверненнями осіб визнавати закони такими, що не відповідають Конституції. Так, відповідно до частини другої статті 95 Закону України «Про Конституційний Суд України»: «У разі якщо при тлумаченні Закону України (його окремих положень) була встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції України, Конституційний Суд Украї­ни у цьому ж провадженні вирішує питання щодо неконститу­ційності цього Закону».

Протягом проаналізованого періоду діяльності Конститу­ційний Суд один раз визнав неконституційним положення за­кону за конституційним зверненням громадянина^[7]. Зокрема, громадянин Ю. Костенко звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення окремих по­ложень підпунктів 1, 2 пункту 1 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про увічнення Перемоги у Великій Вітчизняній війні 1941-1945 років» щодо порядку офіційного використання копій Прапора Перемоги» від 21 квітня 2011 року № 3298-УІ (далі - Закон № 3298) у взаємозв’язку з положення­ми статей 1, 3, 8, 11, 15, 17, 18, 20, 29, 34, 37, 41, 65 Конституції України. У результаті, Суд дійшов висновку, що «під час при­йняття Закону № 3298 була порушена визначена Основним За­коном України процедура його ухвалення в частині встанов­лення порядку використання державного символу України, а саме - Державного Прапора України. Отже, положення абзацу шостого статті 2 Закону № 3298 є такими, що суперечать Кон­ституції України». Фактично відбулося відновлення права народу визначати та змінювати конституційний лад в Україні. Проте більш глибший аналіз вказаного Рішення дає підстави зробити висновок про його політичне забарвлення, а не про дію механізму правового захисту громадянином своїх конституційних прав. По-перше, Судом допущена певна алогічність у висновках, то­му що, у разі встановлення порушення конституційної процеду­ри прийняття закону, неконституційним повинен визнаватись увесь закон, а не окремі його положення. По-друге, у Рішенні вкрай непереконливо обґрунтовується наявність підстав для відкриття провадження, а саме наявність неоднозначного засто­сування Закону органами державної влади. Об’єктивно слід за­значити, що оспорюваний Закон загалом не міг бути застосо­ваний державними органами, оскільки на момент звернення громадянина до Конституційного Суду він не набув ще чиннос­ті. Зазначимо, що в усіх інших проаналізованих випадках звер­нення громадян до конституційного правосуддя, Суд однозначно відмовляв громадянам у відкритті провадження, якщо не було доведено неоднозначного застосування законодавчих положень органами державної влади. Отже, відкриття провадження зде­більшого ґрунтується на політичній доцільності розгляду цієї справи. Це підтверджується й дуже швидким розглядом спра­ви, вкрай обмеженим аналізом правових позицій (лише Пре­зидента України, Голови Верховної Ради України, Міністер­ства юстиції України, науковців Національного університету «Одеська юридична академія»), а також трьома окремими думками суддів Конституційного Суду (В. Бринцева, В. Кампа, М. Маркуш)^[8].

В одному випадку, на наш погляд, спостерігається захист Судом інтересів конкретного акціонерного товариства, що призвело до порушення принципів конкуренції, порушення конституційних засад розмежування повноважень між ор­ганами місцевого самоврядування та компетенцією Парла­менту. Так, у Рішенні у справі за конституційним зверненням Акціонерного товариства «Страхова компанія «Аванте» щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 1 Закону України «Про систему оподаткування», статті 15 Зако­ну України «Про оподаткування прибутку підприємств» від 16 лютого 2010 року № 5-рп/20101 Суд розтлумачив положен­ня податкового законодавства на користь акціонерного то­вариства та зазначив, що «Верховна Рада Автономної Респуб­ліки Крим, сільські, селищні, міські ради мають право безпо­середньо встановлювати пільги щодо загальнодержавного податку на прибуток підприємств комунальної власності, якщо він згідно із законами України справляється до бюджету Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських бюджетів, у межах сум, які підлягають зарахуванню до цих бюджетів».

На підтвердження нашої позиції свідчать 4 окремі думки суддів Конституційного Суду, в яких зазначається, що:

- при розгляді Судом справи вбачається «недотримання Су­дом принципів повноти і всебічності розгляду справи, а також обґрунтованості прийнятого рішення (стаття 4 Закону України «Про Конституційний Суд України»)»^{[9] [10];}

- положення резолютивної частини «не знайшло належного правового обґрунтування в мотивувальній частині Рішення і є таким, що базується на неправильній інтерпретації норм Кон­ституції України»^[11];

- «в контексті конституційного звернення і з огляду на сут­ність конституційних засад розмежування компетенції парла­менту та органів місцевого самоврядування у сфері податкових відносин поза увагою залишилися також положення пункту 1 частини другої статті 92 Конституції України, де зазначається, що податки і збори встановлюються виключно законами України, а також частини першої статті 143 Основного Закону держави, де вказано, що територіальні громади села, селища, міста без­посередньо або через утворені ними органи місцевого самовря­дування встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону, тому встановлення пільг на сплату загальнодержавних податків належить до сфери законодавчого регулювання і є компетенцією Верховної Ради України»¹;

- «ідея, закладена в Рішенні, фактично означає, що органи місцевого самоврядування можуть безпосередньо на підставі частини другої статті 1 Закону України «Про систему оподатку­вання» встановлювати пільги зі сплати всіх загальнодержавних податків, які зараховуються до місцевих бюджетів, в тому числі і щодо сплати податку з доходів фізичних осіб»^{[12] [13].}

Ще одним недоліком судового захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина через конституційне правосуддя є проблема неналежного виконання рішень Конституційного Суду. Так, наприклад, відповідно до Ухвали про відмову у від­критті нового провадження у справі за конституційним звер­ненням громадянина Заїченка Володимира Георгійовича щодо офіційного тлумачення положення пункту 18 частини першої статті 293 Цивільного процесуального кодексу України у взаємо­зв’язку зі статтею 129 Конституції України від 20 липня 2010 року № 49-у/2010^[14] Суд вказує на неналежне виконання Рішення Кон­ституційного Суду від 27 січня 2010 року № 3-рп/2010 Верхов­ним Судом України.

Моніторинг ухвал Конституційного Суду за конституційними зверненнями (про відмову у відкритті провадження, про припи­нення конституційного провадження та про припинення роз­гляду справи), у результаті чого особа фактично отримує відмо­ву у розгляді свого питання єдиним органом конституційної юрисдикції дає підстави зробити висновок про вкрай обмеже­ний доступ осіб до конституційного правосуддя.

Об’єктивною причиною такого обмеження є відсутність у Конституції України інституту конституційної скарги¹. З надією на виправлення цієї ситуації, відмічаємо нещодавні заяви ви­щих посадових осіб про необхідність запровадження інституту конституційної скарги, проведення в Києві міжнародної конфе­ренції: «Захист прав людини органами конституційної юстиції: можливості і проблеми індивідуального доступу»^{[15] [16]. Так, на дум­ку Голови Верховної Ради В. Литвина, «відсутність в Україні інституту конституційної скарги - можливості індивідуального звернення громадян до Конституційного Суду щодо відповід­ності Основному Закону положень тих чи інших законодавчих актів - призвела до того, що українці масово почали звертатися до Європейського суду з прав людини».}

Проте під час моніторингу виділилися законодавчі обме­ження доступу громадян до конституційного правосуддя через установлення підстави для конституційного звернення (наяв­ність неоднозначного застосування Конституції та законів України органами державної влади), а також звуження досту­пу осіб і самим Судом через звужене тлумачення законодав­чих положень щодо підстав для конституційного звернення. Так, більшість ухвал Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження за зверненнями гро­мадян приймається у зв'язку з відсутністю підстав для консти­туційного звернення (відсутність неоднозначного застосування Конституції та законів України органами державної влади). При чому конституційні права та свободи осіб залишаються не за­хищеними.

Відповідно до правової позиції Конституційного Суду Ук­раїни, викладеної в Ухвалі від 12 травня 2010 року № 31-у/2010, «під неоднозначним застосуванням положень Конституції Ук­раїни або законів України слід розуміти різне застосування од­них і тих же норм цих правових актів судами України, іншими органами державної влади за однакових юридично значимих обставин» (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини). Про­те аналіз судової практики Конституційного Суду в цій частині вказує на відсутність чіткості та зрозумілості у визначенні Судом «неоднозначного застосування норм органами державної вла­ди», мотивуванні Судом своєї позиції щодо відсутності неодно­значного застосування норм органами державної влади.

Прикладами, можна назвати такі ухвали:

1) Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина Рейніша Леоніда Валерійовича щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 38 Кодексу законів про працю України від 17 березня 2010 року № 11-у/2010.

2) Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина Кляшторного Олексія Миколайовича щодо офіційного тлумачення пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України в контексті ста­тей 1, 5, 6, 19, 38, 85, 140, 141 Конситуції України від 31 березня 2010 року № 14-у/2010. На наш погляд, Ухвала містить сумнів­не обґрунтування відсутності неоднозначного застосування Конституції України Парламентом, а відмова Суду зумовлена, зокрема, політичними чинниками. Наявність неоднозначного застосування Конституції Парламентом, на нашу думку, можна розглядати як прийняття Парламентом постанов різного змісту на виконання одного і того ж конституційного положення за однакових юридично значимих обставин, проте у різних полі­тичних ситуаціях. У результаті самоусунення Судом від розгля­ду зазначеного звернення залишилося відкритим питання щодо масових порушень виборчих прав громадян Парламентом у зв'язку з перенесенням ним дати місцевих виборів.

3) Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина Яценюка Арсенія Петровича щодо офіційного тлумачення положень час­тини шостої статті 83 Конституції України стосовно можливо­сті утворення коаліції депутатських фракції шляхом об'єднання депутатських фракцій та народних депутатів України від 13 квіт­ня 2010 року № 21-у/2010. У цьому випадку Судом також не була визнана наявність неоднозначного застосування Консти­туції Парламентом у випадку прийняття Парламентом постанов різного змісту на виконання одного і того ж конституційного положення за однакових юридично значимих обставин, проте у різних політичних ситуаціях. У результаті, на наш погляд, від­булося масове порушення виборчих прав громадян, спотво­рення волевиявлення громадян, формування Уряду в некон­ституційний спосіб. Слід зауважити, що ця відмовна ухвала яскраво демонструє обмеженість доступу громадян до консти­туційної юстиції з метою захисту своїх конституційних прав. Аналогічні за змістом конституційні подання, де суб'єктами ви­ступали народні депутати були прийняті Конституційним Су­дом до розгляду.

4) Про припинення конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина Коломойського Ігоря Валерійовича щодо офіційного тлумачення положень час­тини першої статті 36, статті 38, частини першої статті 71 Консти­туції України, частини першої статті 1, частини першої статті 6 Закону України «Про вибори народних депутатів України», ча­стини першої статті 4, статті 5, частини першої статті 6 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських го­лів» від 20 липня 2010 року № 41-у/2010; Про припинення кон­ституційного провадження у справі за конституційним зверненням Коломийського Ігоря Валерійовича щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 36, статті 38, частини першої статті 71 Конституції України, частини першої статті 1, частини пер­шої статті 6 Закону України «Про вибори народних депутатів України», частини першої статті 4, статті 5, частини першої статті 6 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищ­них, міських голів» від 20 липня 2010 року № 41-уп/2010. Яскравим прикладом відсутності чітких критеріїв визначення неоднозначного застосування норм є випадки, коли Суд (Коле­гія Суду) відкриває провадження, та потім після відкриття про­вадження з'ясовує, що конституційне звернення не відпові­дає вимогам установленим Законом «Про Конституційний Суд України» на підставі відсутності неоднозначного застосування конституційних норм. Так, у зазначених випадках Суд лише через 3 місяці після відкриття провадження з'ясував, що конституційне звернення не відповідає вимогам установленим Законом на підставі відсутності у конституційному зверненні неоднозначного застосування конституційних норм, хоча ця підстава існувала й на момент відкриття провадження.

5) Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина Іващенка Владислава Івановича щодо офіційного тлумачення частини шостої статті 49 Закону України «Про прокуратуру» та стат­ті 46 Житлового кодексу УРСР від 25 травня № 35-у/2010; Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина Чайки Івана Федо­ровича щодо офіційного тлумачення положення частини пер­шої статті 58 Конституції України від 25 травня № 36-у/2010; Про відмову у відкритті конституційного провадження у спра­ві за конституційним зверненням громадянки Домбровської Алли Володимирівни щодо офіційного тлумачення положень статті 41 Конституції України, статей 230, 330, 388 Цивільного кодексу України від 5 липня 2011 року № 24-у/2011; Про від­мову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням товариства з обмеженою відпові­дальністю «Компанія з управління активами «ПРОФІТ» щодо офіційного тлумачення положень пункту 9 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України від 17 листопада 2011 року № 57-у/2011. Ухвали фактично не містять обґрунтування відмови особам у відкритті конститу­ційного провадження, а містять твердження, що особи не на­вели неоднозначного застосування органами державної влади відповідних норм права.

6) Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина Лі Артура Костянтиновича щодо офіційного тлумачення положень час­тини третьої статті 36 Конституції України, статей 1, 49 За­кону України «Про авторське право і суміжні права», статті 14 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» від 12 січня 2011 року № 1-у/2011; Про відмову у від­критті конституційного провадження у справі за конституцій­ним зверненням громадянина Білокобильського Олександра Миколайовича щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 14 червня 2011 року № 17-у/2011. При відмові особам, Суд виходив з того, що листи-відповіді Міністерства юстиції України щодо необхідності приведення документів у відповід­ність до вимог законодавства, якими фактично особі відмовлено у реєстрації профспілки, лист Управління державної служби Головного управління державної служби України в Сумській області, яким фактично громадянину відмовлено у виплаті середньої заробітної плати, не є актами правозастосування, а отже такі матеріали не підтверджують неоднозначного засто­сування положень Конституції та законів України органами державної влади. При чому, особам не роз’яснена можливість звернення до адміністративного судочинства щодо захисту своїх прав.

У цілому, слід зазначити: обов’язкова підстава для кон­ституційного звернення щодо надання офіційного тлума­чення (наявність неоднозначного застосування норм органа­ми державної влади) значно звужує доступ осіб до консти­туційної юстиції.

Яскравим прикладом, є Ухвала КСУ про відмову у від­критті конституційного провадження у справі за конституцій­ним зверненням громадянина Яценюка Арсенія Петровича щодо офіційного тлумачення положень пункту 14 розділу ХУ «Перехідні положення» Конституції України, Угоди між Укра­їною і Російською Федерацією про статус та умови перебуван­ня Чорноморського флоту Російської Федерації на території України, Угоди між Україною і Російською Федерацією про параметри поділу Чорноморського флоту і Угоди між Урядом України і Урядом Російської Федерації про взаємні розрахун­ки, пов'язані з поділом Чорноморського флоту та перебуван­ням Чорноморського флоту Російської Федерації на терито­рії України від 9 червня № 39-у/2010. У цьому випадку, вкрай складно навести приклади неоднозначного застосування цих конституційних положень Парламентом, Президентом, проте вбачається порушення принципів народовладдя вищими орга­нами влади.

В аспекті розгляду цього питання Конституційним Судом, слід зазначити, що останній самоусувається від вирішення гост­рих конституційних питань, що турбують громадян, суспільство та державу. Так, Суд щодо розгляду питання про конституцій- ність підписання так званих Харківських угод знайшов підстави відмовити і Президенту, і народним депутатам^[17], тому питання щодо їх конституційності залишається відкритим і на сьогодні.

Прикладом самоусунення Судом від вирішення гострих кон­ституційних питань можна назвати і справу щодо перенесення Парламентом місцевих виборів, що стосується масового пору­шення виборчих прав громадян. Якщо громадянам було відмов­лено на підставі відсутності неоднозначного застосування кон­ституційних положень Парламентом, то, на думку Суду, народні депутати не навели правового обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта^[18].

Ще однією підставою для відмови, якою звужується доступ громадян до захисту своїх конституційних прав до конститу­ційної юстиції, є втрата чинності акта, щодо якого порушується питання особами перед Конституційним Судом. Так, тради­ційною є правова позиція Конституційного Суду, що повно­важення органу конституційної юрисдикції поширюються на чинні нормативно-правові акти (пункт 5 мотивувальної части­ни Рішення Конституційного Суду України від 14 листопада 2001 року № 15-рп/2001). Проте така позиція в багатьох випад­ках обмежує можливості захисту своїх прав особами, оскільки втрата чинності актами автоматично не відновлює порушені пра­ва осіб. Так, наприклад, Ухвалою про відмову у відкритті кон­ституційного провадження у справі за конституційним звернен­ням громадянки Шевченко Тетяни Леонідівни щодо офіційного тлумачення частини першої статті 15 Закону України «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» від 20 квітня № 25-у/2010 Суд відмовляє громадянці у розгляді справи, оскільки на мо­мент розгляду справи у Суді закон змінюється Парламентом, внаслідок чого положення, щодо яких ставилося питання втра­чають чинність. З цією ж проблемою до Суду зверталася гро­мадянка Жиліна Ольга Федорівна, якій також було відмов­лено^[19]. У цих випадках фактично конституційне право громадя­нина залишається не захищеним, особа позбавляється можли­вості відновити свої права. Так, масове порушення прав на со­ціальний захист відбувається шляхом прийняття Парламентом законів про Державний бюджет на відповідний рік, які часто Суд не встигає розглянути, оскільки вони мають обмежений строк дії. Також з аналогічних підстав було припинено прова­дження у справах:

1) Про припинення конституційного провадження у справі за конституційним зверненням Закритого акціонерного товари­ства «Брянківське управління шахтобудмеханізації» щодо офі­ційного тлумачення положень частин першої, другої статті 5 Закону України «Про приватизацію державного майна», частини другої статті 1 Закону України «Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації», частини першої статті 9 Закону України «Про колективні договори і угоди», частини другої статті 13 Кодексу законів про працю України, частини першої статті 203, частини першої статті 215 Цивільного кодексу України від 25 січня 2011 року № 4-уп/2011. У цьому випадку ще й спостерігаються нерозумні строки роз­гляду справи: після відкриття провадження 14 липня 2010 ро­ку, Суду знадобилося більш як півроку, щоб з'ясувати, що положення законів, які просять розтлумачити, вже втратили чинність.

2) Про припинення конституційного провадження у справі за конституційним зверненням приватного підприємства «ДДП» щодо офіційного тлумачення положення пункту 15 частини пер­шої статті 34 Закону України «Про виконавче провадження» у системному зв'язку зі статтею 2, абзацом шостим пункту 3.7 статті 3, статтями 6-11 Закону України «Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно- енергетичного комплексу» від 27 січня 2011 року № 7-уп/2011. У цьому випадку також спостерігається затягування проце­су розгляду справи Судом, оскільки у Законі, який був предме­том судового розгляду, було визначено, що він діє до 1 січня 2011 року.

Також нами розглядається як звуження доступу осіб до кон­ституційного правосуддя з метою захисту свої прав у 2011 ро­ці звужене тлумачення Конституційним Судом поняття «суб’єкта права на конституційне звернення». Так, у 2011 ро­ці Конституційний Суд став відмовляти громадянам у доступі до конституційного правосуддя на підставі того, що особа не є «повноважним суб'єктом на звернення». При цьому, Кон­ституційний Суд став на позицію, що суб'єкт права на консти­туційне звернення тепер зобов'язаний (окрім наведення фактів неоднозначного застосування положень Конституції та законів України) ще й обґрунтовувати можливість настання у майбут­ньому порушення саме його конституційних прав та свобод. До того ж, Конституційний Суд не бере до уваги конституційні положення щодо права на правову допомогу, вільного вибору свого захисника (стаття 59), можливість надання юридичними особами доручення щодо звернення до Конституційного Суду. Прикладом такого звуження доступу до конституційного право­суддя є:

1. Ухвала Конституційного Суду України про припинення конституційного провадження у справі за конституційним звер­ненням громадянина Тропанця Євгена Анатолійовича щодо офі­ційного тлумачення положень пункту 13 частини першої стат­ті 293, пункту 2 частини першої статті 324 Цивільного проце­суального кодексу України у взаємозв'язку з положеннями 32

пунктів 2, 8 частини третьої статті 129 Конституції України від 5 липня 2011 року № 24-уп/2011. У цьому випадку, Конститу­ційний Суд припиняє провадження у справі, оскільки вважає, що громадянин «не є повноважним суб'єктом на звернення з такого приводу до єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні», оскільки «з доданих до конституційного звернення Тропанцем Є. А. рішень судів убачається, що вони не приймали­ся щодо нього особисто і не призвели чи не могли призвести до порушення саме його конституційного права на апеляційне, ка­саційне оскарження судових рішень» (абзаци четвертий, п'ятий пункту 3 мотивувальної частини Ухвали). Слід зазначити, що не всі судді Конституційного Суду поділяють таке звуження по­няття «суб'єкта права на конституційне подання» (див. Окрему думку до цієї Ухвали судді П. Стецюка^[20]). Аналогічна мотивація припинення конституційного провадження міститься в Ухвалі Конституційного Суду про припинення конституційного прова­дження у справі за конституційним зверненням громадянина Котормуса Тараса Ігоровича щодо офіційного тлумачення по­ложень статті 549 Цивільного кодексу України від 12 липня 2011 року № 25-уп/2011;

2. Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина Понома- рьова Сергія Сергійовича щодо офіційного тлумачення поло­жень частини першої статті 148 Кодексу законів про працю України від 31 травня 2011 року № 15-у/2011. Конституційний Суд відмовляє громадянину у розгляді справи лише на підставі неналежного суб'єкта на конституційне звернення, оскільки звернення людина подала не особисто, а її захисник на підставі договору про надання правової допомоги. При цьому Суд тлу­мачить норми Закону «Про Конституційний Суд України» так, що «конституційне звернення має бути внесено особою, яка є суб'єктом відповідних конституційних прав і свобод та має під­стави стверджувати про їх порушення або можливість пору­шення внаслідок неоднозначного застосування норм Конститу­ції або законів України судами України, іншими органами дер­жавної влади, а тому прагне отримати офіційну інтерпретацію норм, які були застосовані при розв’язанні спірних правовід­носин з метою забезпечення реалізації чи захисту своїх прав та свобод. Таким чином, законодавець визначив коло суб’єктів права на конституційне звернення і не передбачив передачі права на його внесення іншим особам». Суд не бере до уваги конституційні положення статті 59, де кожному гарантується право на правову допомогу. До того ж, ще раз хочемо нагадати, що Конституція України не обмежує права осіб на звернення до Конституційного Суду щодо надання офіційного тлумачення положень Конституції та законів України. До речі в аспекті аналізу цієї відмови громадянці у доступі до конституційного правосуддя слід навести ще й Ухвалу Конституційного Суду про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянки Посашко Анжели Ва­силівни щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 148 Кодексу законів про працю України від 28 вересня 2011 року № 45-у/2011. Так, в черговому зверненні громадянка виконала умову щодо належного суб’єкта права на конститу­ційне звернення та подала його особисто, проте тоді Суд помі­тив, що «із долучених до конституційного звернення рішень судів загальної юрисдикції не вбачається неоднозначного засто­сування судами України частини першої статті 148 Кодексу за однакових обставин» і знов відмовив;

3. Ухвала про відмову у відкритті конституційного прова­дження у справі за конституційним зверненням уповноважених за дорученням товариства з обмеженою відповідальністю «Ком­панія з управління активами «Профіт» громадян Бєлкіна М. Л., Бєлкіна Л. М., Любовича Є. Л. щодо офіційного тлумачення по­ложення частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України від 30 червня 2011 року № 22-у/2011. Суд відмовляє Товариству у розгляді справи лише на підставі нена­лежного суб’єкта на конституційне звернення, оскільки звер­нення Товариство подало не особисто, а їх представники на під­ставі доручення. При цьому Суд вважає, що конституційне звер­нення від юридичної особи подається до Конституційного Су­ду України лише через представника органу управління (чи керівника), якого визначено відповідно до закону статутом, положенням чи іншим установчим документом, і не може бути подано особами за дорученням юридичної особи. Проте, коли Товариство наступного разу звертається до Конституційного Суду, дотримуючись правової позиції Суду щодо належного суб'єкта права на конституційне подання, Суд лише тоді звер­тає увагу, що особа не навела неоднозначного застосування органами державної влади відповідних норм права і знову ж відмовляє у розгляді справи^[21].

У цих випадках громадяни скаржилися на порушення:

1) виборчих прав (стаття 38) - чотири рази;

2) права на соціальний захист (стаття 46) - тричі;

3) принципу народного суверенітету (стаття 5) - двічі;

4) права на житло (стаття 47);

5) права на працю (стаття 43);

6) презумпції невинуватості (стаття 62);

7) права на свободу об'єднання у громадські організації (стаття 36);

8) права на судовий захист, на апеляційне та касаційне оскарження (стаття 55) - сім разів;

9) права власності (стаття 41)

10) права на вільний вибір захисника (стаття 59).