§ 1. Загальні фактори конфліктності в державно-владному середовищі: конституційно-правовий аналіз

Конфлікт, як і будь-яке суспільне явище, зазнає впливу з боку різно­го роду обставин об’єктивного та суб’єктивного характеру. У літерату­рі цьому питанню, як і питанню причин державно-правових конфліктів, приділяється відповідна увага.

Подібної думки дотримуються також М. І. Панов та Л. М. Герасіна, додаючи до вказаного переліку такі чинники, як «спроба окремих те­риторій змінити свій правовий статус; створення незаконних військових формувань; дії суб'єктів політичних відносин по зміні конституційно­го ладу насильницьким шляхом»^[115]. Звичайно, даний перелік можна продовжувати. І безперечною є справедливість висновків, зроблених цими провідними вченими в галузі державно-правової конфліктології відносно причин конфліктності.

Насамперед відмітимо, що дослідження питання факторів, що впливають на виникнення та динаміку державно-правових конфліктів, має носити не тільки суто описовий, теоретичний характер, але й мати вихід у практичну площину. Тому ми зупинили наш вибір на тих фак­торах, які мають конституційно-правове забарвлення, переважно на тих із них, що можуть бути видозмінені за допомогою конституційно- правового інструментарію. Хоча при цьому визнаємо той факт, що в багатьох випадках вплив на ці чинники виключно за допомогою таких засобів буде малоефективним.

У першу чергу слід звернути увагу на стан основного детермінанта ситуації у державно-владному середовищі — стан політичної системи. Його (стан) ми можемо проаналізувати з кількох позицій. Що стосуєть­ся змістовної, динамічної сторони даної системи — політичної діяль­ності, то в цій сфері відмічаємо, що політика, яка провадиться провід­ними акторами вітчизняного політикуму, має в багатьох випадках спеку­лятивний характер. Ми не схильні пояснювати цей факт виключно низьким професіоналізмом вищих посадовців. Скоріше навпаки. Вико­ристовуючи професійні навички, українські політики навчились грати на почуттях виборців. Наведемо декілька показових прикладів.

Не так давно нам продемонстрували, що достатньо низький рівень правової культури, зокрема знань конституційних приписів, може ви­користовуватись політиками як інструмент передвиборчої боротьби. Остання виборча кампанія (дострокові вибори народних депутатів 2007 року) відзначилась не тільки невеликою кількістю політичних партій та блоків, що брали в ній участь, але й використанням «конституційної теми» як одного з ключових гасел агітаційної кампанії, в якій умовно можна виділити три напрямки.

Перший напрямок пов’язаний із тим, що політичні сили почали активно використовувати тезу про порушення їх опонентами норм Конституції, що виразилось у прийнятті рішень про дострокові вибори чи протидії таким рішенням відповідно.

Другий напрямок — це активне впровадження в життя політиками тези про необхідність прийняття нової Конституції одночасно з про­веденням голосування на дострокових виборах або відразу після них. Вони підкріпляли свою аргументацію тим, що загострення восени 2007 року політичного протистояння по лінії парламент та уряд, з одно­го боку, та Президент, з другого, пов’язано з недосконалістю чинного Основного Закону. Разом із тим політичні лідери зовсім не акцентували увагу на тому, що вищі посадовці навіть не намагались спробувати по­жити за Конституцією хоча б 10 років і вже через два роки після її при­йняття вперше спробували внести до неї зміни. Слід визнати, що агіта­ційний тиск на виборців дав свій результат.

Так, за результатами всеукраїнського опитування, яке було прове­дено в період з 14 по 25 червня 2007 року Інститутом соціальної та політичної психології АПНУ, 56,1 % респондентів висловились за при­йняття нової Конституції, при цьому виключно на референдумі. Проти цього виступили лише 21,7 % опитаних. І це на фоні того, що, за ре­зультатами іншого опитування, проведеного Центром соціальних до­сліджень «Софія», серед соціальних реформ, які необхідні країні, лише 21 % респондентів виділили конституційну реформу, тоді як абсолютна більшість населення (50,2 %) назвала першочерговою реформу системи охорони здоров'я.

До речі, це знайшло своє своєрідне підтвердження і під час дій по третьому напрямку, який полягав у достатньо гострих суперечках клю­чових політиків стосовно міцності знань тексту Конституції своїх віза­ві. Найбільш показовою була суперечка між Ю. Тимошенко та О. Лукаш на передачі «Свобода із С. Шустером» на телеканалі «Інтер» 28 верес­ня 2007 року. Тоді Ю. Тимошенко звинуватила парламентську коаліцію в показовості їх наміру надати російській мові статус державної, зва­жаючи на те, що в парламенті V скликання ця коаліція мала кількість голосів, достатню для внесення відповідних змін до Конституції. Не­зважаючи на аргументацію О. Лукаш відносно того, що ст. 10 Осно­вного Закону, в якій закріплюється статус мов в Україні, змінюється в особливому порядку і не може відбутись без всеукраїнського рефе­рендуму, лідер БЮТ звинуватила представницю Партії регіонів у не­знанні Конституції і порадила їй врешті-решт її прочитати. При цьому експрес-голосування, яке проводилось під час телевізійної програми, показало підтримку позиції лідера опозиційного блоку присутніми глядачами.

Сюди ж ми можемо додати питання, відносно яких в українському політикумі точаться достатньо гострі дискусії, що інколи навіть пере­творюються в конфліктні протистояння. Ми ведемо мову про пробле­матику статусу народного депутата, яка стала, незрозуміло чому, чи не основним об'єктом передвиборчої агітації та протистояння в стінах парламенту. Сформулювались дві спекулятивні теми — це позбавлення депутата всіх пільг та скасування депутатської недоторканності.

Стосовно першої позиції можемо зазначити, що така постановка питання, попри свою популярність серед електорату, потребує належ­ного осмислення через те, що спекуляція на цьому та наступному пи­таннях, на наше глибоке переконання, становить серйозну загрозу такій важливій засаді сучасного демократичного устрою, як парламентаризм (про загрози та сучасний стан парламентаризму буде вестись мова в на­ступному параграфі).

Повертаючись до питання про утримання народного обранця, заува­жимо таке. Практика зарубіжного парламентаризму свідчить, що депу­тат за виконання покладених на нього функцій має отримувати певну винагороду. У 1975 році Федеральний конституційний суд Німеччини висловив правову позицію, згідно з якою винагорода, яку отримує депу­тат, — не що інше, як звичайна заробітна плата. Спочатку при встанов­ленні розміру заробітної плати парламентарія за орієнтир була обрана зарплата мера середнього міста чи судді Верховного суду^[118].

На сьогоднішній момент зарплата депутата Бундестагу становить 7 тис. євро. Для порівняння річна зарплата члена Палати громад бри­танського парламенту складає 59 095 фунтів стерлінгів. Окрім цього на потреби парламентарія (утримання штату помічників, переїзди, по­штові послуги, найм житла) може виділятись щорічно додатково до 100-150 тис. фунтів.

Угорський парламентарій отримує за свою роботу близько 788 євро. Крім того, за виконання функцій члена комітету, керівництво комітетом, керівництво фракцією або виконання інших адміністративних функцій парламентарій одержує додатково 25-90 % надбавки до вказаної суми.

Грошове утримання іспанських парламентаріїв складає 3 020,79 євро на місяць, причому воно однакове для всіх членів парламенту. У Гол­ландії місячний розмір компенсації парламентарія за свою діяльність складає 6 949,86 євро^[119]. Також тут застосовуються, аналогічні німецьким, правила відносно адміністративних надбавок. Проте, на відміну від їх українських колег, ні про яку фінансову підтримку після закінчення терміну депутатського мандата мови йти не може.

У принципі ми бачимо, що скрізь грошові суми, які за свою роботу отримують депутати, порівнянні із середнім доходом громадян тієї або іншої країни.

Вважаємо, щоб раз і назавжди зняти спекулятивність відносно цього питання, слід при його вирішенні врахувати зарубіжні парламент­ські традиції, перш за все зв'язок між розміром депутатської зарплати та розвитком економіки (для порівняння — у 2007 році середня зарплата в Україні складала 1 351 грн). Крім того, заслуговує на увагу положен­ня про чіткий взаємозв'язок із зарплатою глави держави, прем'єра, членів Кабінету Міністрів і суддів вищих судових інстанцій.

Іншим спекулятивним питанням є питання депутатської недотор­канності. Про зарубіжний досвід регулювання цього питання та спосо­би його врегулювання в Україні вже багато було сказано^[121]. Дійсно, чому депутат не повинен відповідати, скажимо, за вчинену ним ДТП? Тільки тому, що він депутат? Наприклад, той же французький парламентарій у разі здійснення ним будь-якого злочину підлягає кримінальному пере­слідуванню без жодного парламентського схвалення. Інша справа — імунітет відносно переслідування за висловлену думку або голосуван­ня за власним переконанням, який повинен надійно захищати депутата від переслідувань і шантажу. Так, зокрема, у Греції депутат не підлягає переслідуванню і допиту в якій би то не було формі у зв'язку з вислов­леною ним думкою або поданим голосом у процесі виконання депутат­ських обов'язків. В Іспанії депутатський імунітет стосується переслі­дування парламентарія за думку, висловлену ним при виконанні служ­бових обов'язків, ірландський депутат не може бути арештований при слідуванні до парламенту або перебуванні в ньому, окрім випадку вчи­нення державної зради або тяжкого злочину.

Якщо керуватись офіційними джерелами, то подібне питання в Укра­їні за останніх 15 років ставилося кілька разів. Позитивно воно було вирішено відносно «опальних» П. Лазаренка (1999), М. Агафонова (2000) і В. Жердицького (2000), негативно — відносно Ю. Тимошенко, причому кілька разів. Ще один випадок — це зняття в 1994 році недо­торканності з Є. Звягільського і повернення йому цього імунітету в 1997 році (парламент просто відмінив своє попереднє рішення).

Справжню проблему, яка призводить до періодичного конфліктного протистояння, ми вбачаємо не в широких гарантіях депутатів, а у відсут­ності реального механізму конституційно-правової відповідальності для вищих посадових осіб, що дає змогу останнім нехтувати приписами Основ­ного Закону і підміняти їх кулуарними політичними домовленостями.

Сучасний етап розвитку української державності дозволяє говори­ти про вихід на одне з чільних місць ще й такого фактора (якому також надається відповідне спекулятивне забарвлення), як неврівноваженість регіональної політики. Взяття політиками цього питання на озброєння може призвести не тільки до розколу суспільства, але й перерости в цілковиту загрозу національній безпеці.

Так, аналітики звертають увагу на той факт, що до останніх пре­зидентських виборчих перегонів населення Автономної Республіки Крим поступово почало забувати про такі лозунги, як федералізація України з наданням півострову статусу суб'єкта федерації та права самостійно обирати геополітичну стратегію^[122]. Натомість події 2004 року дозволили деяким політичним силам надати вищезгаданим питанням особливої гостроти, що цілком логічно спричинило до розколу в сус­пільстві. До чого може призвести продукування таких лозунгів, можна спрогнозувати, хоча б проаналізувавши фактори, які впливають на ет- нополітичну ситуацію в Криму (мозаїчність етнічного складу населен­ня, рееміграційні процеси на півострові, суперечливий характер українсько-російських відносин та ін.)^[123].

Серед інших названих причин — незбалансованість у регіонально­му розвитку в нашій державі. Ключовими моментами в цій сфері є бю­джетна політика держави, наявність областей-донорів та дотаційних регіонів, концентрація бюджетних важелів у центрі та відсутність ефек­тивних фінансових механізмів на місцях.

Варто зазначити, що питання регіональної безпеки характерне не тільки для нашої країни і країн пострадянського простору, але й для держав з усталеними демократичними традиціями. Так, на думку ан­глійського дослідника Дж. Шерра, саме наявність чітко прописаного розподілу повноважень між місцевою владою та центральними орга­нами влади в США дозволяє поки що уникати гострих суперечок регіонального характеру^[124]. Актуальність проблем регіональної політики для сусідньої Росії підтверджується даними соціологічного опитування, проведеного свого часу Інститутом соціально-політичних досліджень: від 34 до 53 % респондентів вважали, що їх регіон дає в федеральний бюджет більше, ніж отримує, і лише 9-13 % дотримувалися думки, що розподіл бюджетних видатків по регіонах справедливий^[125].

Для незадоволення бюджетною політикою центральних органів влади є і відповідні законодавчі підстави. Насамперед мова йде про певну привілейованість щодо формування місцевих бюджетів таких адміністративно-територіальних одиниць, як вже згадувана нами Авто­номна Республіка Крим та місто Київ.

Нормативним підґрунтям такого твердження виступають відповід­но абз. 2 п. 13 ч. 1 ст. 18 Конституції АРК 1998 року, де зазначається, що віданню АРК підлягає, зокрема, «зарахування відповідно до Кон­ституції України і законів України до бюджету Автономної Республіки Крим податків та зборів, які збираються на території Автономної Рес­публіки Крим, за винятком місцевих, з подальшою передачею до Дер­жавного бюджету України коштів для загальнодержавних витрат»^[126], та ч. 3 ст. 19 Закону України «Про столицю країни — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 року № 401-XIV: «доходи міського бюджету та бю­джетів районів формуються за рахунок власних та закріплених доходів, 100-відсоткового відрахування податку на прибуток, податку на доходи фізичних осіб, плати за землю, а також субвенцій та субсидій з Держав­ного бюджету України на виконання столичних функцій, але не менш як 50 відсотків від суми податків, зборів і обов’язкових платежів, які справляються на території міста Києва».

Безумовно, саме таке правове регулювання бюджетних відносин із названими територіями викликано їх особливим правовим статусом. Однак, як свідчать заяви багатьох політичних діячів, законодавче за­кріплення подібних міжбюджетних відносин вимагають запровадити і представники інших місцевостей (наприклад, Харкова, Дніпропетров­ська, Кривого Рогу).

Слід зазначити, що певні кроки щодо зниження регіональної на­пруженості в суспільстві були зроблені парламентом. Насамперед це стосується прийняття 8 вересня 2005 року Закону України «Про стиму­лювання розвитку регіонів»^[127]. Разом із тим складається враження, що цим актом Верховна Рада намагалась не стільки вирішити проблему, скільки просто акцентувати на ній увагу, довівши при цьому як склад­ність самої проблеми, так і відсутність консолідації політичних сил у парламенті відносно шляхів вирішення проблеми.

Про вірність останньої тези свідчить і той факт, що дія чи не єди­ного реального положення Закону про те, що «сума коштів, яка перед­бачається на фінансування всіх програм подолання депресивності те­риторій протягом одного року з державного бюджету, не може бути меншою, ніж 0,2 відсотка доходної частини державного бюджету на відповідний рік» (ч. 5 ст. 12), була через 3 місяці зупинена Законом «Про Державний бюджет України на 2006 рік». На наш погляд, такого роду проблеми мають вирішуватись комплексно в контексті проведення адміністративно-територіальної реформи.

Тепер, що стосується статичних моментів, насамперед такого, як положення партій у державі та суспільстві. Важливість цього чинника можна підтвердити словами відомого французького дослідника Р Аро­на, який підкреслював, що «стійкість та ефективність (державного режиму. — Ю. Б.) забезпечується не конституційними правилами як такими, а гармонією цих правил і партійної системи, природою партій, їх програмами, політичними концепціями»^[128].

Що стосується вітчизняної партійної системи, то найбільше нарі­кань викликає питання відносно великої кількості політичних сил у країні. Навколо нього вченими та політиками було поламано вже ба­гато списів. Разом із тим, як свідчить зарубіжна практика, кількість партій не є вирішальним фактором у ефективності партійної системи. Так, наприклад, в одній із найбільш дійових демократій у світі, япон­ській, зареєстровано близько 10 000 партій. Правда, переважна біль­шість із них діє на регіональному рівні^[129].

Дійсно негативною тенденцією, на наше переконання, окрім «ки- шеньковості» та ідеологічної одноманітності переважної більшості політичних партій, є наділення таких інститутів громадянського сус­пільства державно-владними повноваженнями як на вищому, так і на регіональному рівні. Мова йде про партійно-імперативний мандат:

«повноваження народного депутата України припиняються достроково в разі... невходження народного депутата України, обраного від полі­тичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутат­ської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції» (п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції). При цьому рішення про дострокове припинення повноважень приймається вищим керівним органом відповідної полі­тичної партії (виборчого блоку політичних партій) (ч. 6 ст. 81 Консти­туції). Не дискутуючи про доцільність його запровадження, звернемо увагу на неоднозначність «конституційної чистоти» такої новації.

У статті 1 Конституції України наша держава проголошена демо­кратичною та правовою. Демократичний характер держави проявляєть­ся, зокрема, у тому, що, згідно з ч. 2 ст. 5 Конституції України, вся влада належить народу, який її здійснює безпосередньо чи через орга­ни державної влади та місцевого самоврядування, тобто виключно український народ може наділяти такий представницький орган влади, як Верховна Рада України, владними повноваженнями в ході проведен­ня виборів народних депутатів. Водночас, складовою демократичного устрою є і те, що органи влади повинні періодично зазнавати змін їх персонального складу внаслідок чергових виборів. Звичайно, це не ви­ключає ситуації проведення виборів раніше вказаного в Конституції строку, а також припинення повноважень окремих його членів до за­вершення каденції. Наприклад, така можливість витікає з повноважень Президента України щодо дострокового припинення повноважень парламенту і призначення позачергових виборів до Верховної Ради України (пп. 7, 8 ч. 1 ст. 106 Конституції).

Разом із тим із змісту ч. 2 ст. 5 Конституції випливає також і те, що український народ не тільки формує представницькі органи влади, але і може наділяти органи державної влади повноваженнями щодо до­строкового припинення повноважень таких представницьких органів або окремих їх членів, яких по суті народ і обирає в ході виборів.

Попередня теза про можливість делегування народом повноважень щодо припинення повноважень органам публічної влади представників народу (чи відповідної територіальної громади) випливає з того, що, окрім виключної прерогативи українського народу на визначення та зміну конституційного ладу (ч. 3 ст. 5 Конституції), до його безперечних конституційно визнаних прерогатив належить також і формування представницьких органів влади шляхом виборів (ч. 1 ст. 76). При цьому, зважаючи, що серед цих прерогатив дострокове припинення повнова­жень представницьких органів влади та їх членів не вказане, це право 74

може бути делеговане, однак, знову ж таки з огляду на формулюван­ня ч. 2 ст. 5 Конституції, тільки органам державної влади та місцевого самоврядування.

Згідно зі ст. 36 Конституції України політичні партії є об’єднаннями громадян, тобто інститутами громадянського суспільства, які поклика­ні «сприяти формуванню і вираженню політичної волі громадян» та з цією метою брати участь у виборах. Основоположні засади теорії держави та права й системний аналіз конституційних приписів дозво­ляють зробити однозначний висновок про те, що політичні партії в жод­ному разі не можуть розглядатись як орган державної влади чи орган місцевого самоврядування.

Отже, наділення правом на дострокове припинення повноважень членів представницьких органів такого інституту громадянського сус­пільства, як політичні партії, не відповідає конституційним положенням про можливість делегування таких прав виключно органам державної влади та місцевого самоврядування.

Завершуючи розгляд питання про партійно-імперативний мандат, зауважимо, що перенесення партійного принципу в парламент та в ро­боту місцевих рад призвело до того, що в умовах недосконалої партійної системи реально принцип народного представництва перетворився на представництво у владі великих фінансово-промислових груп, а точніше їх власників. У контексті останньої тези вкажемо на ще один дуже ваго­мий фактор конфліктності у владному середовищі — тіньове фінансу­вання політичних сил та їх представників в органах публічної влади.

Першим кроком на шляху забезпечення прозорості у фінансовій стороні діяльності суб’єктів політики мало стати зняття обмеження розмірів виборчих фондів партій (блоків) на парламентських виборах 2006 року. Однак, на наше глибоке переконання, така новація не дала очікуваного результату.

Привід для сумнівів дають такі цифри^[130]. По-перше, левову частку виборчих фондів партій і блоків, а саме 480 млн грн (86,77 % фондів), склали власні гроші партій. Звідки взялися такі гроші в партій? Може рівень фінансової дисципліни в членів партій (більшість із яких на­певно віртуальні) став настільки високий, що вони платять членські внески справніше, ніж податки?

Є й друга, не менш цікава сторона. Серед відомостей, наданих у ЦВК партіями й блоками після проведення виборчої кампанії — 2006, дуже виділяються цифри витрачених коштів однієї політичної сили, якій по­щастило потрапити в парламент. Мова йде про Блок Юлії Тимошенко.

У порівнянні з іншими переможцями (крім одного) її витрати вигля­дають аж занадто скромними. Навіть швидкий поверховий аналіз ви­кликає досить багато питань. Ця політична сила надала дані, що на перед­виборчу агітацію вона витратила 13,5 млн грн, з них на виготовлення й оренду бігбордів використано не більш 2-3 млн (з урахуванням того, що розшифрування напрямків витрат у даних ЦВК немає, ми беремо одразу дві цифри: «виготовлення матеріалів передвиборної агітації» та «інші послуги, пов'язані з проведенням передвиборної агітації»).

За даними фахівців у сфері реклами, виготовлення та місячна орен­да одного рекламного щита обходиться в середньому в 1500 грн. Шля­хом простого математичного підрахунку отримуємо, що навіть якщо ця політична сила витратила вищевказану суму лише на бігборди, то в се­редньому вийде, що вона розмістила не більш 3-4 бігбордів у кожному з 456 міст України (і це ми не беремо до уваги дороги). Попри те навіть поверховий візуальний аналіз дозволяє стверджувати, що таких бігбор- дів було набагато більше. Однак довести це буде досить важко з огляду також на те, що справжні показники витрат могли розчинитись у тися­чі виборчих фондів, які були створені БЮТ як суб'єктом не тільки парламентських, а й регіональних і місцевих виборів.

Причина цих процесів, на наше переконання, лежить набагато глибше. Інколи складається враження, що насправді існують дві Укра­їни: одна — формальна, описана в Конституції, друга — тіньова, проте реальна. Обидві діють за своїми правилами, живуть своїм життям. І це не фантастичні вигадки. Явище тіньової політики, так само як і тіньової економіки, вже давно вкорінилося в уми громадськості.

На сьогоднішній момент ми поступово звикаємо до того, що будь- які державні справи мають свою тіньову сторону. Тому, що б ми не пропонували на конституційно-правовому рівні стосовно забезпечення чистоти у фінансовій стороні партійної системи, все одно, до того часу поки не буде вирішено принципове питання про детінізацію економіки, зрушити з мертвої точки навряд чи вдасться. Вважаємо, що таким кар­динальним кроком має бути проведення податкової амністії. Про такий захід вітчизняні політики вже давно говорять, попри те до останнього часу не спромоглися запровадити в життя. Ключовими характеристи­ками такого державно-правового кроку є декларування особами всіх наявних статків без вказівки на джерела їх походження та сплата із за­декларованих коштів податків за зниженою ставкою. Серед останніх прикладів — амністія в Індії, Німеччині, Росії, Казахстані.

Так, за результатами дії податкової амністії в Індії, до державного бюджету вдалося залучити близько 2 млрд дол. США^[131]. Безумовно, ми не маємо ілюзій з приводу того, що наступного дня після введення амністії біля податкових інспекцій вистрояться у черги крупні бізнес­мени та чиновники. Водночас такий захід матиме більший вплив на детінізацію економіки, а відповідно і політичних процесів, аніж різно­го роду програми та концепції чи показові акції з боротьби з корупцією та приховуванням доходів від оподаткування. Однак питання залиша­ється питанням — чи вистачить мужності у вітчизняних політиків піти на такий непопулярний крок, зважаючи на звиклість українського елек- торату до популістських закликів та небажання сприймати ринкові реалії первісного накопичення капіталу?^[132]

Не менш значимим, а можливо навіть і більш вагомим, є брак дові­ри до органів влади з боку населення. Ця теза з часом набуває дедалі аксіоматичного характеру. Тенденція до зниження довіри до вищих публічних інституцій спостерігається останні 15 років. При цьому по­ширеною є думка про необхідність встановлення жорсткого народного контролю за діяльністю представницьких суб'єктів влади. Тому дивним на цьому фоні виглядає те, що за результатами конституційної реформи встановлюються правила, які свідчать про підвищення такої довіри. З одного боку, говориться про необхідність жорсткої партійної дисци­пліни у стінах парламенту (тобто депутат розглядається як потенційний зрадник народної довіри), а з другого — встановлюється більш тривалий термін каденції парламенту — 5 років замість 4.

Проведений нами аналіз показав, що такий тривалий термін повно­важень існує лише в 6 із 48 країн Європи, тобто в 12 % випадків, до того ж 3 з цих 6 країн є невеликими за розмірами (Сан-Марино (60,5 км²), Мальта (316 км²), Люксембург (2,6 тис. км²)) і можуть до­зволити собі за допомогою інститутів безпосередньої демократії опе­ративно розв'язувати більш-менш серйозні державно-правові конфлік­ти, яких, до речі, в їх практиці було і не так багато. Порівняно з цим строк каденції шведських парламентаріїв становить лише 3 роки.

Вважаємо, що запровадження в Україні такого тривалого терміну діяльності як для парламенту, так і для глави держави невиправдане

існуючими політичними реаліями та укоріненою в суспільстві думкою про необхідність постійного контролю за діями можновладців, бо саме періодичні вибори можуть бути найбільш ефективною та демократич­ною формою контролю.

Більш того, гадаємо, що однією з причин, які заважають урядовим структурам та парламенту вдатись до вкрай потрібних, однак не по­пулярних у народі кроків, насамперед в економіці, є перебування краї­ни в стані постійної виборчої кампанії. Адже цілком зрозуміла позиція представлених у владі політичних сил, які, прийшовши до влади, перш за все застосовують популістські заходи, оскільки в противному разі це завдасть серйозного удару по рейтингу цієї партії на виборах до черго­вої представницької установи. А враховуючи той факт, що в найближчі роки наша країна перетвориться на справжнє «електоральне царство» (2010 р. — вибори Президента та місцевих голів, 2011 р. — вибори депутатів місцевих рад, 2012 р. — вибори до парламенту), ми зможемо спостерігати справжній сплеск популізму. Тому вважаємо, що існуван­ня незначного розриву в часі, передусім між президентськими та пар­ламентськими виборами, тільки сприятиме прагматизації вітчизняної політики, оскільки в такому разі ми справді зможемо отримати відпо­відальну політичну силу (чи відповідальні сили).

Про втрату довіри свідчить і те, що останнім часом теза про необ­хідність частішого використання інституту референдуму стала знахо­дити все більше прихильників як серед політиків, так і серед громад­ськості. Ситуація з референдумом стосовно вступу до НАТО змусила ще раз замислитись про співвідношення двох інститутів безпосередньої демократії — виборів і референдуму та про цільове призначення першо­го. Насамперед постає питання — навіщо ми обираємо Президента? Адже, як виявляється потім, реалізувати одну із своїх функцій — керівни­цтво зовнішньополітичною діяльністю (п. 3 ч. 1 ст. 106 Конституції) — він самостійно не може.

Уваги потребує і такий чинник, як інформування населення про діяльність влади. І тут на перший план виходить болюче питання про створення справді незалежного медіа-ресурсу — громадського (сус­пільного) телебачення. Прийнятий ще в 1997 році Закон «Про систему суспільного телебачення та радіомовлення» до цього часу залишається лише на папері. А проблема дійсно існує.

За дослідженням правозахисників, практично всі вітчизняні медіа- ресурси перебувають у руках закордонних організацій і бізнес-структур, які мають своє політичне представництво у владних інституціях. Так, співвласниками телеканалу «Інтер» є «Громадське російське телебачення» 78

(у свою чергу 49 % акцій ГРТ належать російському бізнесмену Р. Абра­мовичу), Українська асоціація економічного співробітництва і розвитку «Діловий світ» та ТОВ «Пегас Телебачення». Журналісти пов'язують цей канал з ім'ям голови Державної митної служби В. Хорошковським.

Ще більш цікавим є склад власників каналу «ICTV»: І. Суркіс, ТОВ «Інвестпроект», ТДВ «ОМЕТА private», компанія «Sun^on Holding Limited», компанія «Shonest Investments Limited» (останні дві компанії зареєстровані за однією адресою на острові Тортола (Британські Вір- гінські Острови))^[133]. Тому говорити про те, що ці мас-медіа будуть до­носити об'єктивну інформацію до населення не доводиться. Свідченням цього є і те, з якими складнощами аналітики отримують дані про влас­ників каналів. Тоді як загальноєвропейським правилом, запровадженим Комітетом міністрів Ради Європи в 1994 році, є відкритість інформації про осіб, які мають відношення до засобів масової інформації (Реко­мендація R (94) 13 від 22 листопада 1994 року).

Разом із тим, як свідчить зарубіжний досвід, сам процес запрова­дження справді народного телебачення не є таким вже простим. На­самперед принциповим є питання про джерела фінансування таких каналів. У багатьох країнах, де створене громадське телебачення, воно функціонує на абонентську плату, що має обов'язковий характер. Так, британські глядачі сплачують щомісяця за перегляд каналу «Бі-Бі-Сі» суму, еквівалентну 180 дол. США. Італійська телемережа громадського мовлення «RAI», яка складається з трьох каналів, існує за рахунок абонплати та реклами.

Варто зазначити, що останнім часом в Європейському Союзі роз­горнулась дискусія — чи слід вважати державною підтримкою таких каналів встановлення абонплати, що в свою чергу може розглядатись як порушення правила про неможливість державної підтримки суб'єктів господарювання відповідно до принципів єдиного ринку (ст. 87 (1) До­говору Єс)^[134].

Не менш принциповим є питання про управління такими медіа- ресурсами. Згідно з рекомендаціями Комітету міністрів Ради Європи, «національна правова основа, що регламентує діяльність організацій громадського мовлення, повинна чітко передбачати їх редакційну не­залежність та інституційну автономність»^[135]. Так, до складу керівної ради «Бі-Бі-Сі» входять релігійні діячі, представники профспілок, представ- ники бізнесу, представники громадських організацій. Політики там, як правило, не представлені. Хоча формально канал виглядає достатньо підлеглою уряду структурою, адже всіх членів ради призначає міністр культури, засобів масової інформації та спорту. Водночас періодично виникають спроби урядовців справляти вплив на громадське мовлення, як, наприклад, це мало місце у 80-х роках минулого сторіччя, коли була оприлюднена інформація про вимогу високопосадовців узгоджувати всі призначення до служби новин «Бі-Бі-Сі» із секретною службою^[136].

В Італії телеконцерном «ЯЛІ» керує рада директорів, яка склада­ється з 9 членів: 7 членів призначаються парламентською комісією з телерадіомовлення, а 2 — міністерством економіки та фінансів. Ли­товське громадське мас-медіа «БЯТ» керується радою, до складу якої входять по 4 особи, призначені президентом і парламентом, та по 1 представнику Литовської ради з науки, Міністерства освіти, Асоціації творчих працівників і Конгрегації єпископів^[137].

Стосовно вітчизняної перспективи, то вважаємо, що це питання навряд чи буде вирішене позитивно найближчим часом. З одного боку, можемо констатувати активізацію зусиль вищих посадовців зі створен­ня громадського мовлення^[138], з другого — навряд чи політики зможуть відмовитись від спокуси користуватись безкоштовним ефіром держав­них медіа для підтримання власного рейтингу. Однак все-таки маємо надію, що з часом ми досягнемо такого рівня потреби в об’єктивній інформації, що будемо вимагати від політиків не тільки створення такої системи мовлення, але й будемо оберігати її, як це свого часу робили чехи, ставши на захист об’єктивності Громадського телебачення.

Мова йде про конфліктну ситуацію, яка виникла наприкінці 2000 року з приводу зміни генерального директора телебачення: замість Душана Кмеличека на цю посаду був призначений Іржі Годач. Акції протесту журналістів каналу були пов’язані як і з постаттю Годача (про якого в професійних колах відзивались не з кращого боку), так і з його кадровими призначеннями. Годач призначив на посаду керівника ре­дакції новин Яну Бобошикову, яка була відома своїми давніми зв’язками з однією з провідних політичних сил у країні — Громадянською демо­кратичною партією. Саме тоді до акцій протесту медійників приєдна­лось населення. Близько 110 тисяч чехів вийшли на мітинг підтримки дій журналістів, що відбувся в центрі Праги. Причиною такого конфлік­ту, який із часом переріс у державно-правовий (оскільки виникла кон­фронтація між радою Чеського телебачення та депутатами й урядом із приводу звільнення Годача), стала недосконала система формування ради Чеського телебачення, до компетенції якої якраз і входить призна­чення та звільнення гендиректора Громадського телебачення.

Результатом тривалого конфлікту стала зміна керівництва телеба­чення, а також реформування системи формування персонального складу ради телебачення: відтепер членів ради призначає Палата депу­татів за пропозицією інститутів громадянського суспільства^[139].

Безсумнівно, це не вичерпний перелік факторів конфліктності у владному середовищі. Разом із тим указані нами чинники мають важливий характер щодо підвищення конфронтаційного рівня при здійсненні влади. Їх розгляд в межах одного параграфа пов’язаний з комплексним характером заходів, за допомогою яких на них можна справити вплив. Що ж стосується інших факторів, які мають безпосе­реднє відношення до конституційно-правового регулювання, то про них піде мова в наступних параграфах.