§ 4. Конфліктологічний підхід у конституційно- правовому регулюванні державно-владних відносин

Термін «конфлікт» вже давно ввійшов до лексикону юридичної на­уки. Не оминула така участь і науку конституційного права. У сучасних умовах гострих політичних протистоянь на вищому владному рівні все частіше почали говорити про існування державно-правових (конститу­ційних) конфліктів та про необхідність термінового вживання конституційно-правових заходів щодо їх подолання.

Водночас паралельно можна зустрітись із позицією, відповідно до якої «конституційні проблеми невичерпні, вони відтворюють самі себе... Конфліктні зони модифікуються, пристосовуючись до застосованих ме­тодів впливу. Слід враховувати подібний ефект збереження проблеми і розуміти, що на практиці уникнути протиріч неможливо»^[95].

У цьому контексті відмічаємо певне захоплення сучасними здобут­ками конфліктологічної науки при спробі дослідження конфліктної взаємодії суб'єктів конституційного права. Мова йде про те, що в окре­мих випадках дослідники намагаються повністю екстраполювати кон- фліктологічну парадигму на кожне публічно-правове явище, при цьому використовуючи доробок конфліктологів не тільки при описанні державно-правових конфліктів, але і при встановленні механізмів їх попередження та розв'язання. Насамперед це дається взнаки при спро­бі вчених установити, яким же має бути механізм забезпечення консен­сусу як «запобіжник» від усіх державно-правових конфліктів^[96]. Ствер­джується, що «конституційні норми... повинні закріплювати базові основи консенсусу, а також забезпечувати його соціально-економічні та політико-правові умови»^[97].

Описуючи життєздатність багатьох політичних систем, незважаючи на наявність численних зовнішніх та внутрішніх факторів, існування яких за законами логіки вже мало призвести до загибелі таких сис- тем, Д. Істон звертає увагу на властивості внутрішньої організації та­кого роду соціальних систем. Політолог вважає, що «у внутрішній ор­ганізації політичної системи ключовою властивістю, характерною і для інших соціальних систем, є виняткова гнучкість реакції на умови свого функціонування... Дійсно, політичні системи включають найрізнома­нітніші механізми, за допомогою яких вдається справлятись із впливом середовища. За допомогою цих механізмів вони можуть регулювати свою поведінку, трансформувати внутрішню структуру і навіть зміню­вати фундаментальні цілі»^[98].

Саме така унікальна гнучкість політичної системи забезпечує мож­ливість врегулювання конфліктних ситуацій у політичному середовищі. Російський політолог А. В. Глухова з цього приводу зазначає таке: «Колізії інституціоналізації і політичної участі до цього часу є систе­моутворюючими факторами політичних конфліктів. Формуючи меха­нізми із стійким зворотним зв'язком, раціональною організацією управ­ління, які здатні враховувати думку громадян і реалізовувати рішення, політична система перетворюється на гнучкий інструмент для адрес­ного регулювання конфліктів і вибору оптимальних варіантів застосу­вання влади»^[99].

Що стосується конфліктності політичного середовища, то така ха­рактеристика цієї сфери соціального буття стала в сучасних умовах її іманентною рисою, нормальною характеристикою, а не такою, що від­хиляється від цивілізованих умов^[100].

Ми гадаємо, що в сучасних умовах посилення процесів глобалізації та політичної інтеграції парадигма «консенсус — конфлікт» повинна набути нового звучання, особливо в конституційно-правовій площині. Мова йде про те, що сучасний державно-правовий конфлікт є свідчен­ням, швидше за все, пошуків самою політичною системою та її ключо­вими акторами оптимальних моделей урядування. На теперішньому етапі державотворення вкрай важко відповісти, якими мають бути форми і методи діяльності та взаємодії владних суб'єктів, щоб мати максимальний ступінь ефективності. Безумовно, безспірними повинні залишатись такі засади діяльності інституцій влади, як демократичність, прозорість, конституційність. Однак, як свідчить практика урядування країн з усталеними демократичними традиціями, навіть вони не можуть забезпечити в себе консенсусне існування суб'єктів політики.

З цього приводу зазначимо, що останнім часом все більшої ваги для нормального функціонування політичної системи, як це не дивно буде звучати, набувають питання стабільного та безконфліктного сімейного життя ключових політиків. Достатньо згадати останній скандал у США, пов'язаний із подробицями сексуального життя вже колишнього губер­натора штату Нью-Йорк Еліота Спітцера. Нагадаємо, що через викри­вання поліцією злочинної мережі інтимних послуг було встановлено, що цими послугами вже давно користується Е. Спітцер. У зв'язку зі скандалом, який виник у період проведення праймеризу, законодавці штату — члени Республіканської партії — пригрозили Е. Спітцеру імпічментом і дали йому можливість протягом найближчих декількох днів добровільно піти у відставку. Е. Спітцер вирішив не чекати на вердикт Законодавчих зборів штату і заявив про свою відставку.

Якщо звернутися до ситуації на загальнодержавному рівні, то і тут не оминути сімейних скандалів, що інколи призводили навіть до урядо­вої кризи в країні. Прикладом є урядова криза в Чехії наприкінці 2006 року. Після проведення виборів відразу стало зрозуміло, що спо­кійного формування уряду не відбудеться. Адже незважаючи на формаль­ну перемогу правої партії «Громадянсько-демократична платформа» (вона за результатами виборів отримала 35 % голосів виборців, що дало їй змогу претендувати на 81 парламентський мандат), ситуація в парламен­ті набула патового характеру, оскільки мандати по суті були розподілені порівну. Мова йде про те, що ліві партії (соціал-демократи та комуністи), з одного боку, та праві і центристські політичні сили («Громадянсько- демократична платформа», християнські демократи та зелені), з другого, могли надати підтримку майбутньому складу уряду кожен рівно по 100 голосів.

Після двомісячних консультацій з'явилась надія на те, що буде хоча б сформований уряд меншості, який, зрозуміло, у таких умовах не зможе довго проіснувати, попри те дасть можливість зменшити конфліктне протистояння та забезпечити управління державою до проведення чер­гових парламентських виборів. Справа в тім, що лідер «Громадянсько- демократичної платформи» М. Тополанек погодився сформувати уряд. Після виконання всіх формальних процедур, а саме призначення Пре­зидентом на посаду прем'єра М. Тополанека та за поданням останньо­го — інших членів урядової команди, залишилось вирішити головне питання — отримати вотум довіри від парламентаріїв.

Саме тут сімейні обставини якраз і стали головною перепоною на шляху формування уряду. Засоби масової інформації розповсюдили відомості про зраду своїй дружині прем'єра М. Тополанека. При цьому гостроти скандалу додало те, що спільницею по зраді стала партійна соратниця Тополанека, і до того ж віце-спікер нижньої палати парла­менту. Це дало змогу соціал-демократам загострити протистояння в парламенті та дискредитувати М. Тополанека, згадавши йому перед­виборчі закиди в «нечистоті» політичних опонентів. У результаті уря­ду М. Тополанека після голосування з питання вотуму довіри не ви­стачило 5 голосів для продовження функціонування^[102].

Проаналізувавши ці та інші приклади, можна задатись питанням, чи є можливість забезпечити консенсус у владному середовищі, навіть подо­лавши всі зовнішні фактори, що призводять до конфліктності? Інше пи­тання — чи слід прагнути консенсусу в суспільстві та державі, що лише перебувають на етапі становлення, в якісно новому стані? Мова насампе­ред йде про протистояння, яке чітко намітилось в українському політикумі після президентських виборів 2004 року, тобто про конфлікт, що виник відразу після обрання на пост Президента України нової особи.

Дійсно, у сучасних умовах ми маємо справу не стільки з політич­ними конфліктами як зіткненням різних політичних ідеологій, скільки з конфліктами між політиками^[103]. Може саме тому не завжди спрацьову­ють ті «рецепти» подолання державно-правових конфліктів, які реко­мендуються західними конфліктологічними концепціями. Однак на цьому етапі дослідження принциповим є інше.

Дещо парадоксальним виглядає одночасне врахування державо- знавцями конфліктологічних теорій Г Зіммеля та Л. Козера при роз­робці власних парадигм державно-правових (конституційних) конфлік­тів та намаганні за допомогою нормативно-правових засобів макси­мально подолати конфліктне протистояння у владному середовищі. Справа в тім, що саме ці два відомих конфліктологи стали засновника­ми функціонального напрямку в конфліктології, головна цінність якого полягає у встановленні функцій конфлікту, причому як негативних, так і позитивних^[104].

Історія людства свідчить, що на початку свого розвитку відносини між примітивними групами практично завжди були відносинами воро­жості. Більше того, як це не дивно буде звучати, «на ранніх етапах роз­витку культури війна була практично єдиною формою встановлення контактів»^[105]. Справді, говорити про війну чи про інші подібні форми взаємодії всередині функціонування державного механізму є недореч­ним. Однак ця теорія конфліктогенного потенціалу війн дає нам до­статньо серйозний ґрунт для роздумів. Так, на переконання Г Зіммеля, «сам факт вступу в конфлікт передбачає... взаємне прийняття сторона­ми правил, що регулюють ворожу поведінку». «Подібні правила, — продовжує дослідник, — сприяють соціалізації протидіючих сторін, накладаючи обмеження на обидві»^[106]. Більше того, «ворожа взаємодія... часто веде до подальшої дружньої взаємодії, причому конфлікт вияв­ляється засобом «перевірки» чи «пізнання» раніш невідомого. Незна­йомець пізнається у боротьбі з ним»^[107].

Тепер поглянемо на ситуацію, що мала місце в українському полі- тикумі до 2004 року. Слід визнати, що на першому етапі розвитку української державності протистояння між ключовими політичними гравцями мало місце, особливого накалу воно досягло в 1993-1994 роках. Виходом із владної кризи стало проведення позачергових пре­зидентських виборів практично одночасно з черговими парламентськи­ми. Потім — «боротьба за Конституцію», що вирішувалась за допо­могою як достатньо компромісних засобів (Конституційний договір 1995 року), так і за допомогою відвертого залякування (Указ Президен­та «Про проведення всеукраїнського референдуму з питання прийнят­тя нової Конституції» від 26.06.1996 р.). Наступним етапом можна вважати проведення масштабних акцій опозиційних сил «Повстань, Україно!» та «Україна без Кучми!», а також розкол парламенту і про­ведення засідань в «Українському домі» на початку нового століття.

Однак, незважаючи на цей конфронтаційний стиль взаємовідносин між владою та опозиційними силами, а також усередині окремих влад­них інституцій, ситуацію в політичних колах не можна порівняти до і після президентських виборів 2004 року. Причину того ми вбачаємо, по-перше, в існуванні сильного інституту президентства і ще більш сильної постаті Президента Л. Д. Кучми, який у багатьох випадках діяв достатньо авторитарно, перебуваючи на грані конституційності. По­друге, події в українському політикумі до 2004 року стали для нас на­очним переконанням зазначених раніш висловлювань західних конфлік- тологів стосовно лише видимої безконфліктності стабільного функці­онування тієї чи іншої соціальної системи.

Дійсно, за зовнішнім фасадом стабільного конституційного ладу і функціонування державного механізму приховувались серйозні ла­тентні конфлікти, які в багатьох випадках просто замовчувались, а в окремих — придушувались за допомогою інформаційної, організацій­ної чи здійсненої в інший спосіб «ліквідації» однієї із сторін такого латентного конфлікту, як правило, — опозиційної до влади. З усуненням від влади такого «центру ліквідації конфліктів» ми побачили, яким же є насправді стан політичної системи України. А виявилось, що окрім звичної тези про слабкість та «кишеньковість» існуючих партій, вони, а насамперед їх лідери, не здатні вести конструктивний діалог як усе­редині парламенту, так і поза його межами не тільки через відсутність належного рівня політико-правової культури, але й, що, на наше пере­конання, є більш серйозним фактором, — через відсутність будь-якої практики політичного спілкування в умовах, коли переможець протидії визначається через встановлення на чиєму боці Президент.

Іншими словами, ми говоримо про відсутність нормальної практи­ки партійної взаємодії у владних інституціях, передусім у парламенті. По суті в сьогоднішніх умовах протистояння в стінах Верховної Ради нагадує боротьбу дітей за гарну іграшку. Найцікавішим у цьому кон­тексті є те, що, лише пройшовши через цю стадію «війни за іграшку», діти, які раніш не були знайомі, поступово стають друзями^[108]. З точки зору психології — це є найбільш оптимальною формою пізнання суб'єктом (у тому числі й дорослим) нової для нього соціальної дій­сності^[109]. На перший погляд, досить смішно буде виглядати екстраполя­ція цієї моделі дитячої конфліктної ситуації на дорослу боротьбу в пар­ламенті. Однак разом із тим не слід ігнорувати ці особливості людської психіки.

Справді, якщо уважніше придивитись до еволюції вітчизняної по­літичної системи, то десь після 1995 року відбулась певна консервація її розвитку. Вона проявлялася в тому, що весь подальший розвиток по­лягав у періодичній заміні одного провладно-партійного проекту на ін­ший. Мова йде про те, що глава держави та його апарат із чіткою періо­дичністю спочатку робили ставку на проект під назвою «НДП», потім — «СДПУ(о)» і нарешті квінтесенцією став блок «За ЄдУ!». І в 2005 році виявилось, що політичним партіям потрібно боротись не тільки за при­хильність Президента, але і за прийняття рішень у парламенті та за вплив на політику уряду, тобто вести нормальну партійну боротьбу, яку ведуть парламентські партії в усьому цивілізованому світі.

Нас почали періодично «лякати» картинками парламентської хро­ніки, на яких депутати б'ються один з одним, блокують трибуну, не дають голосувати тощо. Натомість, які ж «рецепти» пропонують нам вітчизняні політики та експерти, щоб допомогти партійній системі, яка ще перебуває по суті в дитячому віці, пришвидшити її еволюційний розвиток. Найбільш універсальною формою визнається врегулювання статусу опозиції, в першу чергу парламентської, на рівні Конституції, профільного закону та Регламенту Верховної Ради України (достатньо подивитись на розділ 2.1 Проекту Програми діяльності Кабінету Міні­стрів України «Український прорив: для людей, а не політиків»). Вва­жаємо, що, вдавшись до таких кроків, ми не тільки не вибудуємо нор­мальну систему взаємовідносин, але й стимулюватимемо ескалацію існуючого протистояння в стінах Верховної Ради. Чому ми приходимо до таких висновків?

Справа в тім, що стан існуючої політичної системи не дає змоги говорити про те, що внормування діяльності ключових суб'єктів по- літикуму дозволить пришвидшити розвиток самої системи, оскільки ці суб'єкти лише починають вчитись спілкуванню (хоча і в достатньо специфічних силових формах). Право повинно внормовувати існуючі відносини або ж ті, які прогнозовано мають виникнути найближчим часом. Що ж зможемо спостерігати на сьогоднішній момент? Відноси­ни по магістральній лінії «коаліція — опозиція» тільки почали форму­ватись, і то в найзагальніших рисах. Пропоновані новели в законодав­стві насамперед стосуються встановлення процедур діяльності обох суб'єктів та їх прав і обов'язків.

У такому випадку ми не даємо можливості суб'єктам парламент­ської діяльності виробити нормальні цивілізовані традиції внутрішньо- парламентського спілкування, і більше того, що має принциповіше значення, — не даємо змоги, точніше кажучи робимо непотрібним, ви­робити головний елемент конструктивного функціонування сучасної європейської системи урядування — довіру між суб'єктами політикуму. Довіра — це основа розв'язання будь-яких конфліктів у владному сере­довищі. Достатньо сказати, що виконання будь-якої коаліційної угоди в парламентській практиці зарубіжних країн базується не на можливос­ті застосування примусових заходів у разі невиконання положень угоди, а на довірі сторін угоди. Саме тоді, коли ця довіра втрачається, і ви­никає чи то парламентська, чи то урядова криза.

Що ж пропонується нам? А пропонується змоделювати всі конф­ліктні ситуації на рівні профільного закону (чи регламентного акту) і потім застосовувати ці моделі до ситуації, коли виникає певне проти­стояння. Можливо, з часом ми дійсно будемо мати зиск від таких кроків, але на сучасному етапі державного розвитку ми повинні застерегти від таких кроків. На наше глибоке переконання, створивши для коаліціо- нерів та опозиціонерів подібні процедурно-процесуальні «щити», ми тим самим намагаємось перестрибнути ту сходинку в розвитку полі­тичної системи, на якій ключові її гравці вчаться співпрацювати та виробляти правила гри, що тримаються на довірі парламентаріїв, тобто парламентських звичаях та традиціях. Нині наш політикум перебуває у згадуваному стані «війни». Ми вважаємо, що, лише пройшовши цю стадію, можна буде говорити про політичний розвиток країни за допо­могою нормативних засобів.

Коли створювались американська та континентальна конституційні системи, то законодавці відповідних країн орієнтувались на погляди громадян з приводу ролі майбутньої конституції у вибудові та функці­онуванні державного механізму. Зарубіжні дослідники стверджують, що американська політична (конституційна) система була побудована на страху американців перед владою, тоді як континентальна, насампе­ред французька, — на страху громадян перед особами, що володіють владою^[110].

Ми ж вибудовуємо свою конституційну систему (особливо на при­кладі конституційної реформи 2004 року) не скільки на страху перед владою чи особами, що нею володіють, стільки на абсолютному роз­чаруванні діями владних суб'єктів та недовірі їм у майбутньому. Тому чи не єдиним ефективним засобом вирішення подібних проблем є най- скоріше впорядкування всіх і всього у владній взаємодії. Однак ми за­буваємо про те, що політикум — це потенційно конфліктне середовище і процесуальне заповнення прогалин у еволюційному розвитку полі­тичної системи може призвести до того, що ця бурхлива на сьогодні сфера соціального буття стане сценою жорстокої боротьби або ж, на­впаки, перетвориться на гірший варіант стабільного, попри те макси­мально латентно-конфліктного політикуму.

Саме виявлення таких вад варіантів конституційного будівництва є основною сутністю конфліктологічного напрямку як в конституційно- правових дослідженнях, так і в публічно-правовому регулюванні. За великим рахунком застосування конфліктологічного підходу допо­магає відповісти на два ключових питання — предмет та обсяг консти­туційного регулювання, особливо у сфері функціонування державного механізму. Після звільнення конституційно-правової науки від ідеоло­гічних оков ми можемо спостерігати наполегливі спроби розширити предмет конституційного регулювання, причому інколи, відверто кажу­чи, таке розширення має штучний характер і більш схоже на зазіхання на предмет інших галузей права. Особливо це стосується соціально- економічних прав, що мають бути елементом предмета конституційно­го права як галузі. Це ж саме стосується і питань функціонування державного механізму, де ми можемо бачити, як в наукових досліджен­нях конфліктологічна теорія поступово набуває правової форми. Ми вважаємо, що питання про предмет та обсяг конституційного регу­лювання повинні розглядатись у комплексі з питанням про використання конфліктологічного підходу до аналізу та врегулювання питань функці­онування конституційно-правового механізму державної влади.

У контексті вищеозначеного мусимо застерегти від надмірної за­хопленості використанням доробку конфліктологічної науки при спро­бі вирішити всі проблеми в конституційно-правовому регулюванні владних відносин. Питання полягає в тому, що вироблені конфліктоло- гією парадигми протистоянь у владному середовищі, а особливо спо­соби їх запобігання та врегулювання, мають у багатьох випадках мо­дельний характер, тобто в реальних умовах вони повинні застосовува­тися з урахуванням конкретних об’єктивних та суб’єктивних обставин тієї чи іншої політико-правової ситуації. Адже важко собі уявити, як могло конституційне право запобігти урядово-сімейній кризі в Чехії при формуванні уряду М. Тополанека. З іншого боку, чи є це предметом регулювання даної галузі публічного права.

Ми глибоко переконані, що при врегулюванні конституційно- правових відносин слід вибудовувати таку владну модель, щоб те про­тистояння, яке, безперечно, буде виникати як між вищими владними інституціями, так і всередині них, мало можливість бути розв’язаним, однак не автоматично, а за обов’язкової ініціативи однієї чи обох сторін конфлікту, у формі застосування ними конституційно передбачених форм врегулювання публічно-правових суперечок. зумілим. Усе це відбувається на фоні того, що час від часу при при­йнятті рішень, перш за все органами конституційної юрисдикції, ними дається оцінка причин звернення до суду, а також ухвалення оскаржу­ваних рішень. І в окремих випадках такими причинами називаються конфлікти між вищими органами влади, так, наприклад, як це мало місце при розгляді Федеральним конституційним судом Німеччини справи, пов’язаної з розпуском Бундестагу в 1982 році.

Нагадаємо події, які передували цьому достатньо показовому для німецького конституціоналізму рішенню. 1 жовтня 1982 року відбувся давно очікуваний розпад коаліції в складі Соціал-демократичної партії Німеччини та Вільної демократичної партії. Це сталося через прийнят­тя Бундестагом конструктивного вотуму недовіри, внаслідок якого за­мість Віллі Брандта посаду Федерального канцлера обійняв тогочасний лідер Християнсько-демократичного союзу Гельмут Коль. При цьому була утворена нова коаліція, складовими якої стали ХДС/ХСС та «віль­ні демократи». Причини розпаду старої коаліції були достатньо об’єктивними: союзники по коаліції давно не знаходили спільної мови у питаннях лібералізації ринку праці та нової стратегії НАТО.

Після місячного перебування на посаді Коль звернувся до нижньої палати парламенту з питанням про довіру, і, незважаючи на наявність існуючої коаліції, яка мала переважну більшість голосів, Бундестаг відмовив Г. Колю у довірі. Це було очікуване рішення, якого прагнув канцлер. Свої дії він пояснював достатньо просто. Він вважав, що іс­нуюча коаліція має нетривкий характер, вона виконала головне невід­кладне завдання, затвердивши державний бюджет. І відтепер усі полі­тичні сили мають звернутись до народу для отримання нового мандата, точніше кажучи встановити, наскільки виборці підтримують курс ново­го канцлера.

Тут слід додати, що згідно зі ст. 68 Основного Закону ФРН Феде­ральний президент у разі відмови парламентом в довірі уряду може прийняти рішення про розпуск Бундестагу. І глава держави (на той момент це був Карл Карстенс) скористався своїм правом, однак, як він потім згадував, це було найважче рішення за період його перебування на цьому посту. Противники Коля звинуватили його в тому, що він про­сто скористався позитивними кроками очолюваного ним уряду для отримання більшої кількості мандатів (до речі, так все і сталося, і на позачергових виборах у березні 1983 року блок ХДС/ХСС отримав 48,8 % голосів виборців).

Звернення низки опозиційних депутатів до Федерального консти­туційного суду з приводу неконституційності дій канцлера та президен­та не дали очікуваного результату. Суд у своєму рішенні від 16 лютого 1983 року встановив, що на час ухвалення главою держави рішення про розпуск Бундестагу існувала «парламентська криза» або ж «серйозний політичний конфлікт» (саме таку термінологію вжили судді при оцінці політичної ситуації (п. 129 рішення))^[111].

Однак така позиція органу конституційної юрисдикції не отримала однозначної підтримки серед юридичної громадськості. Спір набув нового звучання після винесення Федеральним конституційним судом достатньо схожого рішення в 2005 році у справі про розпуск Бундеста­гу через відмову останнім у довірі канцлеру Г Шредеру.

Що стосується вітчизняної правової системи, то цей термін у кон­ституційному законодавстві використовується не так часто. Передусім слід відмітити появу нового терміна, який вже достатньо давно вико­ристовується в конституційно-правових дослідженнях, проте не став частиною нормативної техніки. Мова йде про конфлікт інтересів. Таку категорію можна досить часто зустріти в парламентських статутах за­рубіжних країн, насамперед вестмінстерської системи.

Стосовно вітчизняного законодавця, то останній вдався до його використання при прийнятті Закону «Про Кабінет Міністрів України». Згідно з ч. 3 ст. 48 Закону, члени уряду за вчинення ними корупційних діянь та порушення вимог сумлінної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави (заборона використання службового ста­новища в особистих цілях, запобігання конфлікту інтересів тощо), можуть бути звільнені Верховною Радою України.

Загалом же, як вже раніше наголошувалось, використання терміна «конфлікт» саме в актах конституційного законодавства має достатньо обмежений характер. Серед нечисленних прикладів можна навести норми Закону «Про основи національної безпеки України». Так, зако­нодавець серед принципів забезпечення національної безпеки вказав і такий, як «пріоритет договірних (мирних) засобів у розв’язанні кон­фліктів» (ст. 5 Закону), а серед загроз безпеці — регіональні та локаль­ні війни (конфлікти) в різних регіонах світу, насамперед поблизу кор­донів України; можливість втягування України в регіональні збройні конфлікти чи у протистояння з іншими державами; можливість виник­нення конфліктів у сфері міжетнічних і міжконфесійних відносин, ра- дикалізації та проявів екстремізму в діяльності деяких об’єднань на­ціональних меншин та релігійних громад. Виходячи з детального ана­лізу законодавства, термін «конфлікт» у публічно-правовій сфері ви­користовується найчастіше стосовно воєнного протистояння чи стосов­но протиборства на основі національно-етнічних чинників.

Лише одного разу на нормативно-правовому рівні термін «конфлікт» використовувався відносно суперечок у діяльності вищих органів вла­ди. Відповідно до ст. 51 Регламенту Верховної Ради України (що втра­тив чинність унаслідок визнання Конституційним Судом неконститу­ційною Постанови Верховної Ради України «Про Регламент Верховної Ради України»), в тому разі якщо народний депутат виголошує образ­ливі слова на адресу іншого народного депутата або депутатської фрак­ції, головуючий на пленарному засіданні попереджає цього народного депутата про неприпустимість таких висловлювань або припиняє його виступ. Народний депутат або представник депутатської фракції, на адресу якого були виголошені образливі слова, може звернутися до головуючого на пленарному засіданні з вимогою про надання слова для репліки. Головуючий на пленарному засіданні надає слово для репліки народному депутату або представнику депутатської фракції відразу після звернення або після завершення обговорення питання.

Якщо ж народний депутат, депутатська фракція, на адресу яких були виголошені образливі слова, вважають, що конфлікт не вичерпано і по­розуміння між народними депутатами не досягнуто, то вони письмово звертаються до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, який розглядає це питання на своєму засіданні. Таким чи­ном, як ми бачимо, саме явище конфлікту розглядається законодавцем, як достатньо звична для міжлюдського спілкування ситуація, коли емоції інколи переважають над розумом.

Поряд із цим законодавець вживає відносно суперечок між вищими державними інституціями дещо м'якшу термінологію. Ми маємо на увазі окрему процедуру конституційного судочинства під назвою «Про­вадження у справах щодо конституційності правових актів, що викли­кають спір стосовно повноважень конституційних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцево­го самоврядування». Саме цьому провадженню в конституційному судочинстві присвячена глава 10 Закону України «Про Конституційний Суд України». При цьому зазначається, що ключовою ознакою наявнос­ті такого спору є те, що суб'єкт конституційного подання вважає, що оспорювані ним правові акти, конституційність яких вправі перевірити Конституційний Суд та якими встановлено повноваження вищих орга­нів, не відповідають Конституції (ст. 75 Конституції).

Слід зауважити, що в практиці вітчизняного органу конституційної юрисдикції не часто трапляються випадки розгляду конституційних

подань саме за такою процедурою. Загалом же мова йде про такі осо­бливості цього провадження. По-перше, кожен із суб'єктів права на конституційне подання може звернутись до Суду з поданням стосовно повноважень конституційних органів публічної влади на будь-якій стадії конституційного провадження, якщо він вважає, що рішення Суду у справі може вплинути на обсяг їх повноважень (ст. 76 Закону). А по­друге, у резолютивній частині рішення Суд повинен дати висновок щодо конституційності правового акта, яким встановлено повноваження конституційних органів публічної влади.

Про проблематичність питання компетенції Суду у вказаній сфері свідчить і розгляд цим органом конституційної юрисдикції справи щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України. Вивчен­ня матеріалів цієї справи (№ 1-7/2003, № 1-28/2002) дозволяє зробити ряд висновків стосовно важливості вдосконалення законодавчого регу­лювання компетенції Конституційного Суду щодо розгляду спорів між органами влади.

Суть спору полягала в такому. 17 січня 2002 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України № 2983-ІІІ «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» і направлений Президенту на підпис. Однак 7 лютого 2002 року Президент України повернув Закон Верховній Раді України для повторного розгляду, тобто відносно Закону було застосовано право вето. Як завжди, такий крок глави держави був оформлений у вигляді листа, в якому вказувалось: «відповідно до частини другої статті 94 Консти­туції України повертаю зі своїми пропозиціями Закон України «Про вне­сення змін до статті 98 Конституції України» для повторного розгляду Верховною Радою України» (вих. № 1-1/202 від 7 лютого 2002 року). До листа додавались Пропозиції Президента до Закону.

Народні депутати звернулись до Суду з конституційним поданням, в якому вони просили Суд «визнати акт Президента України — його вето та пропозиції щодо прийнятого Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» — не­конституційним». Суд відкрив провадження у справі, визнавши питан­ня у поданні таким, що підпадає під компетенцію Суду в частині визнан­ня актів глави держави неконституційними (п. 1 ч. 1 ст. 150 Конституції). Однак подальша підготовка матеріалів справи до їх розгляду на пле­нарному засіданні Суду засвідчила неоднозначність розуміння правової природи інституту вето Президента науковцями та практикуючими фахівцями.

Так, Управління правової експертизи Секретаріату Конституційно­го Суду звернуло увагу суддів, що «вето Президента України є актом- 56

дією, прийняття якого не вимагає подальшого закріплення у акті- документі». «Вето Президента України не є актом Президента України у контексті положень частин третьої, четвертої статті 106, статті 150 Конституції України» (стор. 28-29 справи). З подібною позицією ви­ступив і Президент України, зазначивши, що «вето Президента не є актом Президента України, а тому, відповідно, не є актом, щодо якого Конституційний Суд України згідно зі статтею 150 Конституції України і Законом України «Про Конституційний Суд України» уповноважений розглядати питання про відповідність його Конституції України (кон- ституційність)» (стор. 48-49).

Звернули увагу на неможливість розгляду Конституційним Судом такого подання проф. Погорілко В. Ф. та проф. Колодій А. М. Так, проф. Погорілко В. Ф., аргументуючи свою позицію, зауважив, що «вето... не є актом Президента України». «Вето є правом (можливістю) Президента України повернути закон парламенту (Верховній Раді Укра­їни) для повторного розгляду. Це право здійснюється шляхом прийняття певного акту або шляхом письмового повідомлення (листом) про повер­нення закону для повторного розгляду з відповідними пропозиціями (щодо внесення змін до Закону або іншими пропозиціями)» (стор. 97).

Протилежною була позиція представників парламенту. Так, у від­повіді парламентського комітету з питань правової політики відміча­ється, що «акт Президента України щодо накладення вето на закон має всі ознаки такого правового акту, як акт застосування права». «Вирі­шення питання про конституційність цього акту є виключною компе­тенцією Конституційного Суду України» (стор. 65). Прихильником такого підходу був і проф. Орзіх М. П., який висловив із цього приводу переконання, що «Конституційний Суд України буде змушений при тлумаченні вказаних конституційних норм виходити з того, що «Про­позиції» Президента (як, наприклад, його «Доручення»), по-перше, за змістом є правовою формою здійснення права вето (п. 30 частини пер­шої статті 106 Конституції України), по-друге, це є форма волевиявлен­ня Президента України, по-третє, це правовий акт, що тягне відповідні юридичні наслідки» (стор. 87).

Урешті Конституційний Суд, розглянувши матеріали справи, виніс Рішення від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003, відповідно до якого Суд визнав «таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), здійснене Президентом України право вето щодо прийнятого Верхов­ною Радою України Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» із поверненням його на повторний розгляд Верхов­ної Ради України». Найголовніше, що, згадавши в мотивувальній час-

тині Рішення дискусійне питання про правову природу вето Президен­та і можливість його віднесення до актів глави держави, Суд у подаль­шому, обґрунтовуючи свою позицію, жодним словом не висловив своє бачення цієї важливої проблеми, тобто просто обійшов увагою.

Такий детальний аналіз матеріалів справи був зроблений нами з метою демонстрації того, наскільки недосконалим є законодавство про конституційне судочинство в частині розгляду компетенційних спорів.

Повертаючись до питання про використання категорії «конфлікт», зауважимо, що заслуговує на увагу також розгляд Конституційним Судом конституційного подання Президента України про відповідність Конституції України (конституційності) положень частин першої, дру­гої ст. 11, ст. 25 Закону України «Про державну охорону органів дер­жавної влади України та посадових осіб».

Ключовим питанням було те, що глава держави наголошував на відсутності у парламенту права визначати структуру та загальну чи­сельність Управління державної охорони, а також контролювати діяль­ність цієї інституції. Аргументами на користь цієї позиції було те, що Управління державної охорони не віднесено до військових формувань, а згідно з п. 22 ч. 1 ст. 85 Конституції України компетенція Верховної Ради поширюється на затвердження загальної структури, чисельності та визначення функцій тільки військових формувань. Конституційний Суд України відкрив провадження у справі, установивши наявність спору щодо компетенції.

Однак потім своєю Ухвалою № 12-уп/2001 від 12 липня 2001 року припинив провадження у цій справі. Мотивація Суду полягала в тому, що на момент розгляду справи парламентом були внесені зміни до чинного законодавства і Управління державної охорони набуло статусу військового формування. Більше того, Президент України у своїх по­дальших указах, керуючись указаними новелами в законодавстві, ре­гламентував діяльність Управління вже як військового формування. З огляду на це Конституційний Суд зробив висновок, що з урахуванням вищенаведеної аргументації «спір між суб'єктом конституційного по­дання і Верховною Радою... вичерпано».

Звертаємо увагу також на те, що в контексті вищеназваного про­вадження орган конституційної юрисдикції вдався до практичного ототожнення двох термінів «спір» та «конфлікт»: «Відповідно до Кон­ституції України та Закону України «Про Конституційний Суд України» завданням Конституційного Суду України у справах щодо конституцій- ності законів та інших правових актів є розв'язання відповідних спорів 58

(конфліктів) між суб'єктами конституційних подань і органами влади, правові акти яких оспорюються за конституційними поданнями щодо їх конституційності» (п. 4 мотивувальної частини Ухвали).

Таким чином, можемо зробити попередній висновок, що в консти­туційному законодавстві та практиці його реалізації термін «конфлікт» вживається та розглядається з достатньо широких позицій. Ми говори­мо саме про термін, оскільки важко дати однозначне визначення «кон­флікту» як категорії конституційного права.

Що стосується зарубіжного досвіду використання в практиці нор- мотворення терміна «конфлікт», то він також є достатньо неоднознач­ним. Насамперед зазначимо, що даний термін використовується сто­совно суперечок між федерацією та її суб'єктами відносно компетенції цих суб'єктів, між двома палатами парламенту, як правило, під час за­конодавчого процесу, між різними вищими державними органами щодо їх повноважень та відносно колізій між різними нормативно-правовими актами.

Стосовно першої ситуації можна навести такі приклади. Так, згідно з ч. 1 ст. 143 Конституції Бельгії, «при здійсненні своїх повноважень федеральна держава, спільноти, регіони та Спільна комісія спільнот діють, дотримуючись вірності Федерації, з метою уникнення конфлік­тів інтересів». Сенат визнається органом, який приймає висновок від­носно конфлікту інтересів між різними органами у зв'язку із прийнят­тям ними актів, які відповідно до ст. 134 Конституції мають силу за­кону (маються на увазі акти, видані в межах делегованої законотвор­чості). Простіше кажучи, мова йде про суперечку, яка виникає по лінії взаємодії «федерація — регіон-спільнота». Мабуть, така прискіплива увага законодавця до питання конфліктів у цій сфері пов'язана з непро­стим шляхом федералізації Бельгії, який на конституційному рівні почався наприкінці 80-х років минулого століття і має ще багато неви- рішених проблем на сучасному етапі державотворення (достатньо згадати останні події з піврічним створенням уряду після дочасних парламентських виборів, де ключовим питанням був статус автономних утворень у складі Бельгії).

Іншим прикладом із цієї групи є конституювання компетенції Вер­ховного Суду Бразилії: згідно з п. f ч. 1 ст. 102 Конституції Бразилії, до повноважень суду віднесено розгляд спорів та конфліктів між Респу­блікою та Штатами, Республікою та Федеральним (столичним) округом чи між ними. Звертаємо увагу, що це чи не єдиний випадок, коли на рів­ні конституції використовуються одночасно два терміни — спір та кон­флікт. У той же час, як буде продемонстровано далі, у практично абсо-

лютній більшості випадків термін «конфлікт» переважно стосується спору в нормативному матеріалі.

В окремих випадках на рівні конституції вказані конкретні механіз­ми подолання конфліктних явищ, що виникають між центром та авто­номними утвореннями. Відповідно до ч. 3 ст. 149 Конституції Іспанії, «компетенція з питань, не включених у статути автономій, буде нале­жати до відання держави, норми права якої у разі конфлікту мають більшу юридичну силу, ніж норми автономних спільнот з усього, що не передано у виключну компетенцію останніх». Таким чином, по суті мова йде про колізійність між актами органів влади різного територі­ального рівня, яка вирішується достатньо просто на користь рішень федеральних (центральних) органів влади.

Іншим варіантом використання терміна «конфлікт» є ситуації із суперечками між палатами парламенту. Прикладом є норма вже згаду­ваної нами Конституції Бельгії: «Парламентська узгоджувальна комісія, яка складається на паритетних засадах із членів Палати представників та Сенату, врегульовує конфлікти у сфері компетенції між двома пала­тами і може при загальній згоді продовжити в будь-який момент строки розгляду законопроектів» (ч. 1 ст. 82). Ця ситуація — ситуація проти­стояння між палатами парламенту — має свою суттєву специфіку по­рівняно із звичайними компетенційними конфліктами, оскільки з огля­ду на принцип парламентської автономії Конституція відводить питан­ня про врегулювання подібних конфліктів до компетенції самого пар­ламенту.

Ще одним варіантом використання терміна «конфлікт» є врегулю­вання питання про протистояння між різними вищими державними інституціями, наприклад, як це має місце в конституційному законодав­стві Кіпру. Згідно з ч. 1 ст. 139 Конституції цієї країни, до компетенції Верховного Конституційного суду належить розгляд звернень, які сто­суються конфліктів між будь-якими органами чи владами Республіки. Слід зазначити, що розгляд подібного роду конфліктних ситуацій є пред­метом діяльності органів конституційної юрисдикції в деяких інших країнах. Однак у багатьох випадках законодавець при конструюванні повноважень органів конституційного контролю намагався уникати такої термінології. Більш звичним явищем є вжиття терміна «спір» щодо подібних ситуацій.

Достатньо цікавим із цього приводу є досвід ісландського консти­туціоналізму. Відповідно до ст. 60 Конституції Ісландії, судді розгляда­ють всі спори про компетенцію державних органів. При цьому, що є не менш важливим, звернення до суду з такого питання не звільняє заці- 60

кавлену особу від обов'язку виконувати оскаржуване рішення органу державної влади.

Повертаючись до вітчизняного законодавства, звернемо увагу на певну своєрідність української моделі конституційного судочинства з точки зору провадження у справах про спори між органами влади з приводу їх компетенції. Своєрідність полягає в тому, що суб'єкт пра­ва на конституційне подання може звернутись до Суду лише в тому разі, коли орган влади, на думку суб'єкта, видав акт, вийшовши за межі своєї компетенції. І лише в процесі аналізу цього акту на предмет його конституційності Конституційний Суд вправі висловити свою правову позицію стосовно належності відповідних повноважень тій чи іншій державній інституції.

У той же час органи конституційного контролю зарубіжних країн у подібних випадках мають право розглядати питання про компетен- ційний конфлікт без будь-якої прив'язки до правового акту, прийнятого в межах спірного повноваження. Так, згідно зі ст. 160 Конституції Сло­венії, до повноважень Конституційного суду належить розв'язання спорів про повноваження між Державними зборами, Президентом Республіки та урядом. У Законі Словенії «Про Конституційний суд»^[112] (ст. 61) передбачається, що подання про розв'язання подібного спору може бути подане зацікавленою стороною протягом 90 днів, коли вона встановить, що яка-небудь інша інституція втручається в здійснення нею оскаржуваних повноважень чи привласнила їх.

У тому разі, коли компетенційний спір виникає через те, що одно­часно декілька вищих владних інституцій відмовляються від повнова­жень з певного питання, скаргу до суду може подати суб'єкт, на який було покладено завдання із вирішення цього компетенційного питання і який вважає, що вирішення подібних питань лежить поза межами його компетенції. І, що найголовніше, за результатами розгляду такого спо­ру Конституційний суд встановлює, до чиєї компетенції належить ви­рішення того чи іншого питання, а також може скасувати або оголо­сити недійсним нормативний акт чи акт загального характеру з підстав їх неконституційності чи незаконності внаслідок відсутності в органу, який ухвалив цей акт, відповідної компетенції.

Ми можемо лише припустити, що поява саме такої моделі прова­дження в розділі 10 Закону України «Про Конституційний Суд України» пов'язана з відсутністю у Суду самостійної, закріпленої на рівні Кон­ституції, компетенції по розв'язанню спорів (конфліктів) між різними державними інституціями. До речі, частково на підтвердження цієї версії свідчить і той факт, що в проекті Конституції України, винесено­му 1 липня 1992 року Верховною Радою на всенародне обговорення, компетенція Конституційного Суду була ширша і включала в себе, зо­крема, дачу Судом висновків про «межі компетенції органів законодав­чої і виконавчої влади України, державних органів України та Респу­бліки Крим, органів державної влади, місцевого і регіонального само­врядування в разі виникнення відповідних спорів між ними» (п. 2 ч. 2 ст. 244 проекту).

У цьому контексті слід згадати доктрину політичного питання, яка з часом сформувалась у межах американського конституціоналізму. Сутність цієї доктрини зводиться до того, що Верховний Суд США як орган конституційного контролю свого часу сформулював правову по­зицію, відповідно до якої він не може розглядати питання, що мають політичний підтекст.

Характерним прикладом застосування цієї доктрини в практиці кон­ституційного судочинства є справа Goldwater v. Carter — справа за позо­вом сенаторів, в якій вони оскаржували дії Президента США з розірван­ня міжнародного договору з Тайванем без згоди Конгресу. Тоді суд від­мовив у задоволенні позову з таких міркувань. Він визнав це питання політичним, а отже таким, що не підпадає під юрисдикцію суду. Суд аргументував свою позицію тим, що по суті мова йде про спір «між різними гілками державної влади, кожна з яких володіє ресурсами для захисту і відстоювання своїх інтересів». У контексті вказаної аргумен­тації суддя Льюїс Пауелл зауважив, що суд не повинен вступати у розв’язання конфлікту до тих пір, поки жодна з гілок влади не «здій­снить дії, спрямовані на утвердження своїх конституційних повнова­жень». А через те, що ні нижня, ні верхня палата парламенту не зроби­ли жодних юридично значимих кроків, які б свідчили про заперечення ними привласнення главою держави права денонсувати міжнародний договір, він робить висновок, що це конституційне питання ще не ви­зріло для його розгляду у Верховному Суді^[113].

Інколи ж на рівні конституції чітко встановлюється, що формою розв’язання конфліктів між різними державними інституціями є до­строкове припинення повноважень однієї із них. Звичайно, йдеться насамперед про розпуск парламенту. Так, відповідно до ст. 51 Консти­туції Гаїті, «у разі серйозного конфлікту між Палатами парламенту або ж між однією чи обома Палатами та виконавчою владою Президент Республіки має право розпустити Парламент».

В окремих випадках у конституції вказаний конкретний суб'єкт, який наділений дискреційним правом розв'язувати конфлікти між різ­ними державними інституціями. Як приклад можна навести ст. 177 Конституції Коста-Рики, яка присвячена засадам бюджетної діяльнос­ті в країні. У ній, зокрема, вказується, що підготовка звичайного бю­джету покладається на виконавчу владу через відомство, яке спеціаль­но займається такими питаннями. Це відомство вправі скорочувати чи ліквідовувати будь-яку зі статей, що присутня в попередніх проектах, які представляються міністрами, парламентом, Верховним судом чи Верховним судом з виборчих справ. У тому разі, коли з цього приводу виникає конфлікт, остаточне рішення приймає Президент Республіки. Як ми бачимо, йдеться про звичайні суперечки з приводу обсягу дер­жавного фінансування тієї чи іншої інституції. І глава держави по суті виступає останньою інстанцією з підготовки проекту бюджету.

Повертаючись до питання про частіше використання на рівні кон­ституції терміна «спір», зазначимо, що законодавці (конституанти) за­рубіжних країн більш охоче вдавались до застосування цього терміна на рівні конституції, особливо в частині суперечок, що виникають між вищими державними інституціями, федерацією (центром) та суб'єктами федерації (автономними утвореннями). Так, окрім вже згаданих Іслан­дії та Словенії, розгляд саме спорів між вказаними суб'єктами є кон­ституційною компетенцією конституційних (верховних) судів таких країн: Австрія, Болгарія, Венесуела, Індія, Мексика (розв'язує політич­ні спори), Польща (розв'язуються адміністративними судами), Словач­чина, Чехія.

Своєрідним замінником терміна «конфлікт» слід вважати викорис­тання на рівні конституції терміна «криза». Зокрема, саме наявність «політичної кризи в результаті непереборних суперечностей між пала­тами Парламенту або Парламентом та іншими гілками державної вла­ди» є підставою для прийняття Президентом Казахстану рішення про розпуск Парламенту (ч. 1 ст. 63 Конституції Казахстану).

Проведений аналіз дає підстави зробити такі висновки.

1. Використання терміна «конфлікт» як у вітчизняному, так і в за­рубіжному конституційному законодавстві є достатньо суперечливим і не дозволяє зробити остаточний і чіткий висновок про його змістовне та функціональне навантаження. Найбільш загальний висновок може бути зроблений лише з приводу того, що цей термін вживається щодо ситуацій, коли суперечка між державними інституціями набула від­критого (зовнішнього) характеру, наприклад, через прийняття ними взаємовиключаючих актів, і може бути розв'язана лише шляхом звер­нення до відповідних владних суб'єктів. В окремих випадках формою розв'язання може стати можливість включення додаткових компетен- ційних механізмів, насамперед відносно непорозумінь між палатами парламенту.

2. Найчастіше цей термін на рівні конституції використовується відносно суперечок між федерацією та її суб'єктами щодо компетенції цих суб'єктів, між двома палатами парламенту, як правило, під час за­конодавчого процесу, між різними вищими державними органами стосовно їх повноважень і відносно колізій між різними нормативно- правовими актами.

3. Більш частим є застосування терміна «спір», особливо щодо су­перечок між різними вищими державними інституціями. У цьому контексті зауважимо, що спеціальне провадження у вітчизняному кон­ституційному судочинстві стосовно розгляду судом подібного роду конфліктних ситуацій потребує при проведенні конституційної рефор­ми свого вдосконалення з урахуванням зарубіжного досвіду.

4. Ще одним немаловажним моментом є те, що правова позиція, висловлена свого часу Конституційним Судом щодо врегулювання спо­ру (конфлікту), полягає в тому, що спір (конфлікт) є вичерпаним, коли владна сторона, яка звернулась до Суду з приводу його розв'язання, у подальшому вдалась до дій (наприклад, через прийняття відповідних актів), що свідчать про сприйняття нею позиції протилежної сторони.