§ 3. Державно-правовий конфлікт як об’єкт конституційно-правових досліджень

Наука конституційного права є однією з галузевих юридичних наук, що має найбільшу динаміку розвитку. Це пов'язано з багатьма факто­рами. Серед них, безсумнівно, слід виділити ідеологічні окови, в яких перебувала наука конституційного (державного) права за радянських часів, відсутність чіткої ідеології державотворення на початку розбудо­ви молодої української державності, недостатній рівень доктринальної підтримки державно-правових реформ.

Однак у цій гонитві за швидкими результатами та відповідями по­чала спостерігатись певна тенденційність. Ми ведемо мову про стур­бованість переважної більшості вчених-конституціоналістів недостат­нім забезпеченням процесуально-процедурними нормами конституційно- правової сфери державного та суспільного життя.

До речі, ця тенденція характерна не тільки для вітчизняних державно-правових досліджень, але й для пострадянського наукового простору. З цього приводу достатньо чітко висловився російський до­слідник В. К. Самігуллін: «...сьогодні процедурно-процесуальне на­чало досить виразно проявляє себе при формуванні органів публічної влади.; при укладенні (підписанні) різних публічних договорів (до­говірне право); при розгляді та розв'язанні спорів, що витікають із відповідних видів конституційних правовідносин, тлумаченні норм конституції (конституційно-судове право)»^[72].

На важливість цієї тенденції в розвитку конституційно-правової дійсності вказує і О. О. Кутафін, зазначаючи, що «процесуальна форма діяльності всіх органів держави, усіх посадових осіб розрахована на здійснення найбільш демократичних принципів наукового управління суспільством. Поширення властивостей процесуальної форми на ді­яльність всіх органів держави сприяє подальшому підвищенню ефек­тивності управління, тому що забезпечує вироблення оптимальних процедурних правил діяльності органів держави і посадових осіб, а та­кож підвищує відповідальність посадових осіб, оскільки встановлення процедурних правил полегшує контроль за здійсненням посадовими особами своїх повноважень»^[73].

Складається враження, що конституційно-правова наука обрала собі магістральний напрямок по найскорішому врегулюванню процесуально- процедурних питань функціонування та взаємодії суб'єктів цієї галузі публічного права. Дана теза підтверджується також кількістю нормативно- правових актів, прийняття яких пропонується вітчизняними вченими за результатами дослідження певного державно-правового явища. Пи­тання процесуалізації конституційного права стало настільки визна­чальним для науки, що все частіше й частіше на шпальтах наукових журналів та в монографічних роботах зустрічаються пропозиції про виділення в межах конституційного права окремих процесуальних під- галузей, таких як конституційно-процесуальне право, судовий консти­туційний процес тощо.

Більше того, деякі вчені наголошують на необхідності виділення в ме­жах системи права окремої галузі — конституційного процесуального права. І навіть вказують на наявність у цій галузі окремих підгалузей, таких як виборче процесуальне право, конституційно-судове процесуальне пра­во і парламентське процесуальне право^[74]. У деяких вищих юридичних на­вчальних закладах питання процесу в конституційному праві стало об'єктом вивчення на рівні самостійної навчальної дисципліни^[75].

Поряд із цією тенденцією поступово, проте не так сміливо, як про­цесуальна форма в конституційному праві, об'єктом конституційно- правових досліджень стає конфлікт як спосіб взаємодії між суб'єктами публічного права. Однак при цьому впадає у вічі те, що і цей новий напрямок державно-правових досліджень піддався впливу процедурно- процесуальної тенденції. Традиційною для досліджень у сфері державно- правової конфліктології є теза про те, що «політико-правові процеси в країні могли б відбуватися на мирній, демократичній основі за умови ефективної дії механізмів консенсусної взаємодії Президента, парла­менту та уряду з попередження державно-правових колізій та конфліктів»^[76]. Інакше кажучи, на сьогоднішній момент державно-правова конфліктологія перебуває «в полоні» процесуальної форми в конститу­ційному праві.

Не заперечуючи проти важливості розвитку процесуального начала в конституційно-правовій сфері, висловимо занепокоєність з приводу серйозної захопленості наукових кіл ідеєю широкомасштабної проце- суалізації конституційного права, що відображається не тільки на стані наукових досліджень, але й на напрямках розвитку вітчизняного конституційного законодавства.

Проблема полягає в тому, що поступово ми починаємо забувати про специфіку предмета конституційного права як галузі, яка регламентує найважливіші політико-правові процеси в державі. Щодо останнього в цьому контексті маємо відмітити відсутність сталого підходу до об­сягу суспільних відносин, які входять до предмета конституційного права, а також стосовно прийомів, що використовуються при врегулю­ванні цих відносин. Однією з важливих складових предмета є відноси­ни, які становлять генеральний інститут конституційного права орга­нізації і функціонування публічної влади.

М. В. Баглай так характеризує роль конституційного права в цьому напрямку правового регулювання: «Конституційне право являє собою відправний пункт розвитку владно-правових процесів, воно покликане і може стати основою для складної і цілеспрямованої взаємодії всіх державних органів, але за відсутності внутрішньої єдності здатне по­родити розлад в їх діях, конституційні кризи та хаос у державному житті»^[77]. Досягти такої взаємодії, на думку вченого, можна лише за до­помогою «чіткого закріплення обсягу повноважень, завдань та статусу органів законодавчої, виконавчої та судової влади, а також органів міс­цевого самоврядування, порядку їх утворення, компетенції, форм ді­яльності тощо»^[78].

Дещо по-іншому охарактеризував методи врегулювання цього бло­ку правовідносин В. Ф. Мелащенко. Він вважає, що «соціальна влада не завжди ґрунтується на авторитарній команді, примусових методах здійснення... У сучасних умовах дедалі більшого значення набуває со­ціальна злагода, консенсус, а примус відступає на задній план»^[79].

Ми не випадково звернули увагу на цей об'єкт конституційно- правового регулювання, оскільки саме стосовно необхідності найско- рішої процесуалізації владних відносин ведуться наукові дискусії. Такий стан речей ми пов'язуємо в тому числі і з відсутністю до останнього часу чіткого розуміння моделі організації державної влади, а ще біль­ше — з відсутністю тривалої практики демократичного урядування.

Президентські вибори 2004 року засвідчили той факт, що проголо­шений у ст. 1 Конституції України демократичний характер нашої держави залишився лише декларацією. Ще одним аргументом, який би пояснював подібне захоплення процесуальною формою, є акцентуван­ня уваги на такій важливій функції Конституції, що зайняла свою міц­ну позицію поряд із традиційною тріадою «політична, юридична, іде­ологічна функції», як обмежувальна функція Основного Закону.

Перш за все зазначимо, що об'єктом обмеження з боку Конституції є влада, яка традиційно в юридичній науці розглядається в таких п'яти аспектах: «відносини між людьми, коли одні командують, а інші під­коряються; здатність досягати поставленої мети; спроможність соціально-політичної системи забезпечувати виконання прийнятих нею рішень; спосіб самоорганізації людської спільноти, заснованої на роз­поділі функцій управління і виконання; можливість і здатність прово­дити свою волю»^[80].

Як зауважив свого часу О. Д. Градовський, «конституція є нібито наказом, що дається факторам державної влади для визначення меж і форм їх діяльності»^[81]. У літературі підкреслюється, що ця функція не мала свого належного визнання та не аналізувалася за радянських часів^[82]. І тому обмежувальна функція стала одним із пріоритетних напрямків у дослідженні теоретичних засад Конституції на сучасному етапі.

Водночас, з урахуванням того факту, що необхідно якось обмежува­ти той потенціал примусу, який криється в публічній владі, з метою спрямування діяльності її органів на забезпечення та захист прав і сво­бод громадян, було вирішено чітко виокремити межі діяльності владних суб'єктів на рівні самої Конституції.

Разом із тим із поля зору як багатьох вітчизняних політиків, так і вчених-конституціоналістів якось випав той факт, що владні відноси­ни — це не просто відносини, засновані на підпорядкуванні одного суб'єкта іншому, який має у своєму розпорядженні засоби примусу, але й та царина життя соціуму, в основі якої лежать постійні конфлікти. Насамперед це конфлікти з приводу заволодіння владою. Це по суті найбільш бажаний об'єкт, заволодіння яким є ключовою причиною боротьби між різними суб'єктами політичної системи.

Так, автори Політологічного словника, характеризуючи політичний конфлікт, абсолютно слушно акцентували увагу на ролі влади у виник­ненні такого роду протистоянь: «Політичний конфлікт — це зіткнення суб'єктів політики в їх взаємному прагненні реалізувати свої інтереси та цілі, пов'язані перш за все з досягненням влади і її перерозподілом, а також із зміною їх політичного статусу в суспільстві»^[83]. Безперечно, найтісніший зв'язок існує не стільки між конфліктом та владою, скіль­ки між конфліктом та політикою як системою засобів реалізації влади. Сама політика може бути охарактеризована як «боротьба суб'єктів, що переслідують конфліктуючі між собою цілі, результатом якої є регульо­ваний і контрольований владою розподіл цінностей»^[84]. На такий же тісний зв'язок конфліктного протистояння та політики вказував М.Вебер: «політика — це прагнення до участі у владі або справляння впливу на розподіл влади чи то між державами, чи то всередині держа­ви, чи між групами людей, яких вона в себе включає»^[85].

Інакше кажучи, в основі влади лежить політика. Можна зробити висновок, що владу можна розглядати, скоріш за все, як статичний елемент, як визначальну характеристику суб'єкта, який наділений при­мусовими важелями, тоді як політика виступає динамічною складовою функціонування владного суб'єкта. При цьому, як зазначалося раніше, політика — це потенційно конфліктне середовище.

Російський політолог О. В. Глухова, характеризуючи сутність по­літичного конфлікту, звертає увагу на те, що «він (конфлікт. — Ю. Б) являє собою теоретичну і практичну боротьбу суб'єктів політики — до­вірених осіб великих соціальних груп, мобілізованих шляхом номінації, за владу з метою модифікувати, трансформувати або зберегти соціаль­ний порядок»^[86].

Може виникнути запитання: яке відношення має цей філософсько- політологічний дискурс до науки конституційного права? На подібне запитання можна відповісти в контексті запропонованого раніш аналі­зу обмежувальної функції Конституції. Справа в тім, що «сучасна конституційна форма правління і влада закону були встановлені з на­міром обмежити свободу дій у здійсненні державної влади, на що вказує фраза «влада законів, а не людей»^[87] (в нашому випадку — об­меженню влади сприяє запроваджений на конституційному рівні прин­цип верховенства права (ст. 8 Конституції України)).

Іншими словами, фактично обмежувальна функція Конституції спрямована на встановлення чітких меж владного впливу державних інституцій на функціонування суспільства та індивіда, тобто на обме­ження такого статичного елемента, як влада. Однак наскільки політич­на компонента у діяльності цих владних інституцій має бути предметом конституційного регулювання?

Безперечно, за умов існування в країні недемократичного політич­ного режиму такий об'єкт отримує достатньо широке закріплення. Ми маємо на увазі насамперед закріплення на конституційному рівні про­відної ролі домінуючої в державі та суспільстві політичної сили, а також засад зовнішньої та економічної політики, що у свою чергу мають ба­зуватися на цій провідній ідеології. Хоча в сучасних демократичних країнах не обходиться без того, що ключові ліберальні цінності, які мають бути покладені в основу урядування за умов присутності при владі будь-якої політичної сили, знаходять своє відповідне відображен­ня на рівні Основного Закону. У цьому контексті ми розглядаємо по­літику із змістовної (ідеологічної чи внутрішньої) сторони. І тут кон­статуємо факт, що на сучасному етапі державотворення в переважній більшості конституційних актів зарубіжних країн, що розвиваються в демократичному руслі, максимально обережно формалізується ця ідеологічна компонента, і то здебільшого у формі загальновизнаних демократичних та гуманістичних принципів.

Інша справа — зовнішня (процесуальна) сторона політики, яку про­вадять вищі державні інституції. Наскільки тут конституційне право має виступати регулятором подібних процесів? І тут ми знову підходи­мо до важливого методологічного питання про співвідношення таких двох явищ, як політика та конфлікт. У літературі абсолютно правиль­но стверджується, що «можливість конфліктів закладена в самій спе­цифіці суспільства, особливо такого, яке перебуває на перехідному етапі розвитку»^[88]. У свою чергу політика постійно пов'язана із «завою­ванням державної влади для здійснення певного ідеалу держави, що закріплюється у партійній програмі»^[89].

Цим підкреслюється той факт, що політика як засіб реалізації влади є потенційно конфліктним середовищем, оскільки ті політичні сили, які після чергового переформатування вищих владних інституцій у ре­зультаті проведення виборів опиняються в опозиції, намагаються різ­ними засобами досягти того, щоб чергові виборчі перегони стали для них вдалими. Отже, протистояння на цьому рівні є неминучим, бо інакше політична система, якщо так можна назвати це соціальне явище, не виконувала б свого головного призначення в демократичній держа­ві — вироблення на основі альтернативних ідеологій найбільш опти­мальних шляхів розвитку державності та реалізації їх на практиці. Це, так би мовити, вищий (первинний) щабель протистояння.

Однак, якщо ми поглянемо на державний механізм більш детально, то зможемо побачити ще один вагомий фактор, який самою своєю при­родою породжує конфліктне поле в реалізації публічної влади. Мова йде про принцип розподілу влади. Не заперечуючи проти його величез­ного потенціалу для демократичного розвитку будь-якої країни (по суті він разом із принципом народовладдя є двома стовпами, на яких три­мається сучасна демократія), відмітимо той факт, що, незважаючи на понад двохсотлітнє використання цієї засади конституційного ладу в країнах західної демократії, особливо у Сполучених Штатах, питання про значну конфліктність і взаємодію між представниками різних гілок є одним із злободенних питань ефективного урядування.

До речі, для західного конституціоналізму питання конфлікту між гілками влади є традиційним об'єктом дослідження, і сам принцип роз­поділу та його реалізація розглядаються переважно через призму кон­фліктності. Не менш цікавим є те, що в цій конфліктності розподілу влади вчені вбачають значний позитив для становлення і розвитку демо­кратії. З цього приводу американський конституціоналіст Луїс Фішер зазначив: «конфлікт між гілками (влади) є корисним з точки зору запо­бігання концентрації влади та зловживанню нею, що має місце при без­контрольності влади»^[90]. Отже, і на цьому рівні політика вже як засіб реа­лізації отриманої влади має також достатньо конфліктний характер.

Особливим чином це проявляється по лінії «парламент — прези­дент» в тому разі, коли обидва актори мають представницький характер і можуть при ухваленні певних рішень звертатись безпосередньо до народу як суб'єкта, що наділив їх владою. У багатьох же випадках ця лінія протистояння доповнюється ще одним органом, що хоча і не формується шляхом виборів, але цілковито залежить від їх результатів. Безперечно, мова йде про уряд. Саме на цьому рівні зовнішня (проце­суальна) сторона політики і має свій найбільший прояв, оскільки в кін­цевому підсумку йдеться не про заволодіння владою, а про більшу свободу (точніше кажучи, розсуд) у її реалізації, яка в першу чергу об­межується системою стримувань та противаг як визначальною складо­вою системи розподілу влади.

Яким же чином галузь конституційного права має реагувати на це поле конфліктності? І чи повинна конституційно-правова наука коре­гувати свої координати досліджень з урахуванням указаного фактора? Позитивна відповідь на друге запитання, на наше переконання, не по­винна ні в кого викликати сумніву. Як стверджується в літературі, «конституційно-правова наука має сприяти перетворенню галузі кон­ституційного права із системи норм, що закріплює статуси суб'єктів конституційної взаємодії, на ефективний регулятор відносин проти­стояння, конфронтації у конституційно-правовій сфері»^[91].

Однак, аналізуючи запропоновані в літературі варіанти відповідей на друге запитання, стикаємось із певною однобічністю в підходах. Саме процесуальна форма, стан та перспективи використання якої ми детально проаналізували на початку, розглядається як основний засіб вирішення питання державно-правових конфліктів.

Погодитись з універсальністю процесуальної форми при вирішен­ні питання про врегулювання конфліктів у системі державної влади досить важко. По-перше, одним з основних завдань конституцій, як нами було вже з'ясовано, є встановлення таких меж (обсягів) публічної влади, які б, з одного боку, створювали максимально широке поле для автономії волі особи, а з другого — дозволили б забезпечити ефектив­не урядування. По-друге, якщо владні важелі є статичною стороною управлінського процесу і мають бути на конституційному рівні належ­ним чином закріплені, то динамічна складова процесу управління, а саме політична діяльність вищих посадовців, є достатньо специфічним об'єктом конституційного регулювання. Специфічність полягає в кон- фліктогенному характері самої політики. Якщо до неї застосувати «рецепт» всестороннього закріплення, на наше глибоке переконання, це не дасть очікуваного результату, оскільки врегулювати політичну компоненту означатиме все одно, що розв’язати всі існуючі та потен­ційні політичні конфлікти. А останнє є малоймовірним.

Як влучно висловився з цього приводу класик конфліктології Р. Да- рендорф, «той, хто намагається назавжди розв’язати конфлікти, скоріш піддається небезпечній спокусі шляхом застосування сили справити враження, що йому вдалось таке «розв’язання», яке за природою речей не може бути успішним»^[92].

На нашу думку, державно-правові конфлікти як протистояння, що ви­никають із приводу реалізації державними акторами публічної влади, мають цікавити науку конституційного права не тільки з точки зору ви­роблення механізмів їх розв’язання, але і з метою встановлення меж конституційно-правового регулювання політичної компоненти в діяльнос­ті вищих владних інституцій. Щодо останньої тези можемо зауважити, що в тому разі, коли політика буде витіснена з діяльності владних суб’єктів конституційними приписами, демократичний режим поступово почне перетворюватись на суто бюрократичний, якому не притаманні якісні про­риви в розвитку державності за рахунок конкуренції ідеологій.

З цього приводу В. К. Самігуллін зазначає, що не потрібно абсолю­тизувати ідею процедурно-процесуального регулювання, «особливо важливо зберегти почуття міри, ясність мислення, коли мова йде про конституційне право. Протилежне особливо небезпечне, тому що може призвести до утвердження псевдоконституціоналізму»^[93].