§ 2. Конституційна криза в Україні

Будь-які політичні події, тим паче такі, які мають кризовий характер, обумовлені певними причинами. Уже було багато сказано і написано стосовно економічного та політологічного підґрунтя того протистояння, яке спостерігається в 2005-2008 роках по лінії «президент — парла­мент — уряд» у нашій країні.

2004 рік був позначений надзвичайно серйозними подіями для по­дальшого демократичного розвитку України. Президентські вибори ознаменували собою не тільки боротьбу двох харизматичних політиків, але й боротьбу двох різнополярних політичних ідеологій. До речі, пе­редвиборча програма була однією із складових успіху кандидатів на виборчих перегонах. Це, зокрема, підтверджують результати соціоло­гічного дослідження, проведеного центром «Демократичні ініціативи» напередодні виборів: наявність «гарної політичної програми» вважали запорукою перемоги 31,8 % опитаних. Однак при цьому «ідеологічний компонент» поступився місцем «успішній попередній діяльності» (38 %) та «фінансовим можливостям» (35,7 %) кандидата. Водночас ми не можемо відкидати важливість угадування політичних настроїв виборців та їх належне відображення в програмі як суттєву стратегему кандидата на пост глави держави.

Аналізуючи передвиборчі програми основних кандидатів В. Ющен­ка та В. Януковича, політолог П. Бурковський відмічав достатню схо­жість політичних платформ обох політиків. Разом із тим ряд моментів програм мали принциповий характер. Так, наприклад, у програмі одно­го з кандидатів чітко простежувалась лінія різнорідності України і на­магання її об'єднати, тоді як інший у своїх програмних засадах чимало уваги приділив сімейним і моральним цінностям. Різними були й еко­номічні складові програм. Зокрема, В. Ющенко акцентував увагу на необхідності зменшення оподаткування фонду заробітної плати, про­ведення реприватизації, виплати втрачених заощаджень^[65].

З цього приводу зауважимо, що народ на президентських виборах наділив повноваженнями В. Ющенка не тільки на виконання функцій гаранта додержання Конституції, Верховного Головнокомандувача та інших конституційних завдань, які є більш-менш зрозумілими для пере­важної більшості юридичної громадськості, але й на реалізацію най­головнішої складової його статусу, що, безсумнівно, має політичний характер, — функції глави держави. Тут якраз ми і стикаємось з одним із головних питань, яке до останнього часу залишилось невирішеним в юридичній науці: наскільки значним є сегмент «політичного діяча» у правовій природі «глави держави»?

У сучасному розумінні глава держави — «це посадова особа або спеціальний державний орган, що здійснює верховне представництво держави у зовнішньополітичному житті країни та у відносинах з інши­ми державами»^[66]. При цьому, як ми розуміємо, глава держави при здій­сненні відповідного представництва має спиратись на певні ідеологіч­ні засади. Тут виникає запитання — чи може він при реалізації пред­ставницьких функцій спиратись на власну політичну платформу? Ми вважаємо, що в умовах, коли Президент обирається безпосередньо на­родом, до того ж обов’язковою вимогою його участі у виборчій кампа­нії має бути наявність власної передвиборчої програми (п. 3 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про вибори Президента України»), говорити про виключення політичної складової в діяльності глави держави є недо­цільним.

Інша справа, коли мова йде про парламентський спосіб обрання гла­ви держави, як, наприклад, це має місце в Німеччині. Там справді цю посаду повинна обіймати людина, яка за своїми діловими та професій­ними якостями зможе бути незалежним арбітром між гілками влади, не проваджуючи при цьому своєї власної політики. Так, чинний Президент Херст Коллер є професором економіки, має досвід не тільки наукової діяльності, але і практичної роботи на керівних посадах у міжнародних фінансових установах. З 1994 по 1999 рік посаду Президента країни обі­ймав Роман Герцог — один із найавторитетніших фахівців у галузі дер­жавного права та політичної науки.

До речі, як ми можемо спостерігати, глави держав у парламентських країнах практично ніколи не виступають сторонами серйозних державно- правових конфліктів. Навпаки ж, у багатьох ситуаціях, особливо таких, як криза, що виникає внаслідок висловлення парламентом недовіри уряду, стають основними суб’єктами їх розв’язання. Достатньо згадати дві останні кризові ситуації, які мали місце в Італії після висловлення недовіри парламенту Р. Проді. В останньому випадку Президент країни Дж. Наполітано вирішив розпустити парламент, але таке рішення було ним прийнято лише після застосування інших, менш радикальних за­собів урегулювання конфлікту. Зокрема, він запропонував сформувати новий кабінет міністрів спікеру Сенату Ф. Маріні, основною метою можливої урядової команди мало стати реформування виборчої систе­ми. Однак останній відмовився це зробити і глава держави достроково припинив повноваження депутатського корпусу^[67].

Що ж стосується президентської форми правління, то наявність статусу політичного діяча в особи, що обіймає пост глави держави, є безсумнівною тезою для державно-правової теорії та практики. До­статньо сказати, що політична історія США «градуюється» не за скли­каннями Конгресу, а залежно від того, хто перебував на посту Прези­дента в той чи інший час.

Повертаючись до розмови про змішану форму правління, спершу на­голосимо на тому, що, на наше глибоке переконання, конфлікт, який за­кладений у принципі розподілу влади, ще більш поглиблюється існуванням двох центрів тяжіння у виконавчій владі. Важко пригадати країну із змі­шаною формою правління, де б із дуже частою періодичністю не виника­ли серйозні державно-політичні конфлікти.

Відомий політолог Л. Зидентоп так характеризує французьку модель урядування: «У перші роки П'ятої республіки часто зазначали, що Єлисейський палац править через вищі ешелони чиновництва, досить часто ігноруючи прем'єр-міністра і кабінет, не говорячи вже про зако­нодавчу владу»^[68].

Урешті-решт французи, втомившись від такого постійного проти­стояння, на референдумі 24 вересня 2000 року висловились за скоро­чення терміну перебування Президента на посту з 7 до 5 років. Це до­зволило внести розумну циклічність у функціонування державного механізму, коли вибори глави держави та парламенту проводились одночасно, при цьому термін функціонування як парламенту, так і гла­ви держави був однаковим і становив 5 років. У результаті на сьогод­нішній момент можемо спостерігати ситуацію існування у Французькій Республіці монолітної виконавчої команди: 16 травня 2007 року на пост Президента був обраний правий політик Ніколя Саркозі, який букваль­но наступного дня спромігся призначити на посаду прем'єра свого соратника Франсуа Фійона, а через місяць пропрезидентські сили здо­були серйозну перемогу на парламентських виборах, отримавши за їх результатами 345 місць із 577. Гадаємо, що з часом ми зможемо забути про такий режим функціонування владного механізму у Франції, як співіснування, а сама Республіка стане максимально схожою на пре­зидентські країни.

Проте подібний режим співіснування почав поступово виникати в інших європейських країнах, насамперед у Польщі.

Якщо ж парламент відмовляє уряду в довірі чи Президент не при­значає склад Ради, тоді ініціатива з формування урядової команди пере­ходить від глави держави до Сейму. У такому разі парламент самостій­но обирає прем'єра, за його пропозицією обирає інших членів Ради Міністрів, а глава держави зобов’язаний призначити обраний таким чином уряд і приймає присягу урядовців. Слід наголосити на тому, що Конституція Польщі не тільки чітко визначає компетенцію глави дер­жави у сфері зовнішніх зносин, але і зобов’язує його взаємодіяти у вка­заній сфері з прем’єром та відповідальним міністром. Утім, що ж від­бувається насправді?

Наприкінці 2005 року Президентом країни обирають лідера консер­вативної партії «Право та справедливість» Леха Качинського. Причому події тогочасної президентської кампанії розвивались достатньо дра­матично. У першому турі виборів переміг лідер ліберальної партії «Громадянська платформа» Дональд Туск, набравши 36,3 % голосів виборців, а Л. Качинський отримав лише 33,1 % голосів. Проте в друго­му турі з перевагою в майже 9 % голосів остаточну перемогу здобу­ває Л. Качинський.

Після обрання на посаду Л. Качинський виробляє достатньо жор­стку та прямолінійну зовнішню політику. Ключовим партнером Польщі стає США, представником інтересів якої на європейському континенті все частіше називають саму Польщу.

У результаті у вересні 2007 року Сейм ухвалює рішення про само­розпуск, унаслідок чого Президент Л. Качинський призначає на жовтень дострокові вибори. Хоча основною причиною урядової кризи є розкол у правлячій коаліції через вихід із складу Ради Міністрів партії «Само­оборона», але не можна при цьому применшувати роль опозиції на чолі з харизматичним лідером Д. Туском.

За результатами дострокових виборів перемогу здобула «Громадян­ська платформа» на чолі з Д. Туском. Не менш цікавим є і те, що відрив між ними й «Правом та справедливістю» становив ті ж самі «магічні» 9 % (41,51 % голосів виборців у перших і 32,11 %—у других). Президент призначає Головою Ради Міністрів Д. Туска, який вже наприкінці лис­топада 2007 року отримає вотум довіри парламенту. Як в період перед­виборчої кампанії, так і після призначення Д. Туск говорить про необ­хідність лібералізації зовнішньої політики, яку проводять пропрези- дентські сили. І на підтвердження цих слів буквально через декілька місяців Д. Туск здійснює один із перших зовнішньополітичних візитів до Москви, заявляючи на зустрічі з російським Президентом (дослівно): «Ми дуже раді, що Ви та інші керівники Росії так швидко прочитали наші сигнали про те, що в Польщі, у мене особисто, в уряду є прагнен­ня оздоровити російсько-польські відносини»^[70].

У результаті на сьогоднішній момент ми можемо спостерігати по­чаток конфронтації між урядовою командою та главою держави в пи­танні, яке з конституційної точки зору не мало викликати проблем, — питанні зовнішньополітичної діяльності. Адже, як уже зазначалось на рівні Конституції (ч. 1 ст. 133), Президент є представником держави у зовнішніх зносинах. Більше того, передбачений механізм спільного вироблення зовнішньополітичних рішень між Президентом та урядом. Попри те все частіше виникають непорозуміння між Д. Туском та Л. Ка- чинським з приводу змісту зовнішньої політики Польщі. Це проявилось не тільки в питанні польсько-російських відносин, але і стосовно роз­міщення системи ПРО на території республіки та пом'якшення позиції Польщі при розгляді питань та ухваленні рішень в інституціях ЄС.

Іншим є ставлення прем'єра і до ролі США у зовнішньополітично­му житті Польщі. До речі, такий достатньо самостійний стиль поведін­ки такого політичного діяча, як Д. Туск, можна було спрогнозувати ще після президентських перегонів. Адже ще тоді його головний супер­ник Л. Качинський стверджував, що «мій контркандидат говорить зі свого боку, що буде пригальмовувати співробітництво з урядом, при­тримувати «Право та справедливість», він зверху закладає конфлікт і є президентом конфлікту, а не президентом співробітництва»^[71].

Подібного роду непорозуміння виникають і в країнах, які, хоча за першими формальними ознаками є змішаними республіками, однак, виходячи з аналізу повноважень вищих державних інституцій, мають суто парламентську форму правління. Мова йде насамперед про Бол­гарію, в якій глава держави обирається безпосередньо народом, проте немає практично жодних серйозних важелів відносно функціонування виконавчої вертикалі. Утім навіть у таких, на перший погляд більш спокійних, державно-правових умовах виникають суперечки між гла­вою держави та представниками інших гілок влади.

Так, Конституційний Суд цієї країни 25 вересня 1998 року розглянув скаргу 50 парламентарів щодо тлумачення окремих конституційних положень, які стосуються статусу глави держави. За результатами роз­гляду справи суд дійшов висновку, що навіть у ситуації, коли глава держави формально не належить до виконавчої влади, він як глава держави, котра уособлює єдність нації, має право отримувати будь-яку інформацію, що стосується питань оборони та національної безпеки, а також видавати обов’язкові до виконання укази, у тому числі на ви­конання покладених на нього конституційних завдань по захисту та національної безпеки в будь-який час, а не тільки в умовах, коли на­явна загроза таким конституційним цінностям.

Таким чином, політична складова в діяльності глав держав у країнах із президентськими та змішаними формами правління має дійсно ваго­ме значення. На цьому фоні досить показовим є перехід у 1999 році Фінляндії від змішаної республіки до суто парламентської, причому з достатньо потужною представницькою установою.

Отже, рано чи пізно, але протистояння між вищими владними ін­ституціями в умовах змішаної форми правління дає про себе знати і причиною цьому є не стільки недосконалість конституційних форму­лювань стосовно компетенції парламенту, скільки намагання реалізу­вати власні політичні програми та плани особами, що обіймають вищі посади в країні.

Чи суперечить це засадам демократії? Напевно, що ні. Адже демо­кратичний устрій передбачає вільну конкуренцію ідеологічних поглядів, у результаті чого виробляються найбільш оптимальні рішення, які вра­ховують сильні сторони вказаних альтернативних поглядів. Утім тако­го стану речей важко досягти. Як свідчить практика європейського урядування, це скоріш ідеальна модель, бо в кожного політика, який обіймає високу державну посаду, рано чи пізно виникає прагнення самостійно реалізовувати власні політичні програмні засади. І це не стільки бажання задовольнити власні амбіції, скільки прагнення збе­регти електоральну підтримку, тому що на наступних виборах виборці будуть оцінювати чинного високопосадовця перш за все не за те, як він сумлінно дотримувався вимог Конституції в частині забезпечення принципу розподілу влади, скільки за результатами його дій у формі ухвалених ним політичних рішень.

Тепер, повертаючись до ситуації в нашій державі, можемо застосу­вати вищенаведену аргументацію до встановлення причин виникнення кризового стану у відносинах між Президентом, парламентом та Кабі­нетом Міністрів. Справа в тім, що в 2004 році ми обирали В. А. Ющен-

ка саме як політика, що має обійняти вищу посаду в країні та своїми конкретними кроками на президентському посту реалізувати продекла- ровані ним програмні тези, а не як чиновника, що має слідкувати за дотриманням усіма владними суб’єктами приписів Конституції та за­безпечувати їх належну взаємодію.

Однак, що трапилось після введення в дію конституційної реформи того ж таки 2004 року? (Нагадаємо, що положення Закону «Про вне­сення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року були введе­ні в дію у два етапи: з 1 січня 2006 року та з травня 2006 року.) Із ста­тусу Президента практично убрали політичну складову, до того ж зро­били це досить недолуго. Мова йде про те, що Президент позбувся свого головного владного важеля — формувати разом із прем’єром урядову команду.

Якщо раніше, до конституційної реформи, уряд формував свою Програму діяльності «під Президента» і залежав від нього (про це, зо­крема, свідчать і заяви, що робились прем’єрами за часів президент­ства Л. Д. Кучми, і конституційний припис ст. 115 Конституції (в редак­ції від 28.06.1980 р.), відповідно до якого Кабінет Міністрів складав свої повноваження перед новообраним главою держави), то тепер ми отри­мали дві владні інституції, які бажають втілювати в життя свої власні політичні програми, причому в багатьох моментах різні за змістом. По суті ми перетворили Президента на чиновника, який має виконувати малозрозумілі нам функції гаранта Конституції (на фоні існування спе­ціального органу конституційної юрисдикції), забувши про те, що в 2004 році ми обрали В. А. Ющенка насамперед як політичного діяча.

Якщо ж говорити більш конкретно, то виборці обрали цього політич­ного діяча на посаду з тією метою, щоб він реалізував свої передвиборчі обіцянки, але потім депутати через конституційну реформу позбавили його владних важелів, за допомогою яких він міг ці обіцянки виконати. Наведемо один приклад. У розділі 3 передвиборчої програми кандидата на пост Президента В. А. Ющенка зазначалось, що після обрання він ліквідує податкову міліцію, щорічно зменшуватиме оподаткування фон­ду заробітної плати тощо. Однак, як можна реалізувати ці завдання в умовах, коли після проведення конституційної реформи глава держави позбувся права «утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати централь­ні органи виконавчої влади», а внутрішня політика в країні, як можна зробити висновок із положень ст. 83 Конституції, має базуватись на по­літичних засадах коаліції депутатських фракцій.

Отже, цілком природно, що, маючи бажання зберегти електораль­ну підтримку, глава держави почав удаватись до кроків, які здебіль- 32

шого перебували на грані конституційності. Адже пересічним грома­дянам все одно, що відбулось із державним механізмом після консти­туційної реформи. Вони бажають бачити конкретні кроки щодо реа­лізації главою держави своїх передвиборчих обіцянок. У противному разі — це загрожує втратою рейтингу, про що вже свідчать соціоло­гічні опитування.

У контексті нашого дослідження ми маємо встановити — чи були конституційні підстави для виникнення такого кризового стану в дер­жавному управлінні. Одну з ключових конституційно-правових причин такої ситуації ми вбачаємо в тому, що після зміни конституційної мо­делі державної влади не відбулось переформатування під нові владні умови всіх владних інституцій через проведення виборів. Звичайно, разом із початком роботи парламенту V скликання набрали чинності ключові положення конституційної реформи. Однак разом із тим з поля зору випав той факт, що глава держави був обраний під старі конститу­ційні умови і його конституційний статус зазнав значних змін у бік зменшення ролі в проведенні державної політики. Тому ми глибоко переконані, що за будь-яких змін конституційної моделі організації державної влади всі представницькі інституції, яких стосуються ці конституційні зміни, доцільно переобирати. До того ж, як показав французький досвід, найбільш раціональним в умовах змішаної форми правління є проведення виборів глави держави та парламенту в строки, які не будуть сильно розходитись.

Ще одне суттєве зауваження. Сучасний стан елітарного клубу по­літиків нагадує польське протистояння «Качинський — Туск». Ми можемо прогнозувати, що в умовах, коли український політикум на­раховує декілька осіб, які здатні претендувати на загальнонаціональне лідерство, мають різні політичні платформи та не хочуть домовлятися з приводу спільної реалізації державної політики, існування змішаної форми правління буде постійно призводити до таких кризових станів. Слід визнати, що українське суспільство, а насамперед український політикум, ще не продукувало професійних харизматичних політиків у кількості, достатній для того, щоб їх персональна конкуренція мала позитивний зиск для розвитку країни, а не була боротьбою за повно­важення, через яку потерпає все суспільство. До того ж за 17 років незалежності не були вироблені більш-менш стійкі політичні ідеологе- ми, які б відображали прагнення певних верств населення. На відміну від Великої Британії та США ми живемо в умовах не двопартійної по­літичної системи, а в умовах дволідерної системи. А така система по­требує лише одного центру тяжіння у виконавчій вертикалі.