§ 2. Криза парламентаризму в сучасних умовах посилення глобалізаційних та інтеграційних процесів

Серед найважливіших цінностей сучасного конституціоналізму на перший план небезпідставно виходить народовладдя. Слід відмітити, що нарівні з такими формами здійснення народовладдя, як вибори і референдум, виділяється також така форма, як діяльність представ­ницьких установ.

Коли під час проведення референдуму народ безпосередньо ухва­лює конкретне рішення з важливого питання суспільного або держав­ного життя, то вибори направлені на формування парламенту, який в подальшому зможе шляхом прийняття законів втілити волю народу в життя. Хоча останнім часом тенденцією при проведенні парламент­ських виборів у країнах Західної Європи стало те, що політичні партії — учасники виборчого процесу — пропонують, поряд зі своїми політич­ними програмами, також свій спосіб розв’язання ключової державної проблеми.

Таким чином, виборці під час виборів не тільки формують депутат­ський корпус, але і висловлюють свою думку з цього ключового питан­ня, хоч і непрямим способом. У цьому плані показовими є парламент­ські вибори в Іспанії 2004 року. Не в останню чергу на фоні жахливих терактів перемогу Соціалістичної робочої партії забезпечила обіцянка її лідера вивести іспанські війська з Іраку^[140].

Якщо народовладдя вважається безумовною цінністю конституці­оналізму, то парламентаризм як державно-правове явище не завжди належить до системи основних принципів сучасного конституціона­лізму. Це пояснюється декількома причинами. По-перше, у літературі до цих пір не вироблений єдиний підхід до суті терміна «парламента­ризм». Так, на думку А. З. Георгіци, парламентаризм — це «визначена в конституції та інших законах і відповідним чином трансформована у практичну площину організація влади у державі і суспільстві, в якій парламент, побудований на демократичних засадах, володіє юридичним статусом і реальними повноваженнями представницького, законодав­чого, контрольного і установчого характеру, в бюджетно-фінансовій і зовнішньополітичній сферах і своєю активною діяльністю виступає гарантом захисту інтересів як більшості, так і меншості громадян країни»^[141].

Водночас у літературі зустрічається більш широке трактування парламентаризму: він розглядається в аспекті становлення правової державності. Так, В. С. Журавський цілком слушно зазначає, що «в основі сучасного розуміння парламентаризму — ознаки вільного демократичного ладу, якими стали визнання і гарантування права на самовизначення народу, народного суверенітету, демократія, свобода, повага до прав і свобод людини і громадянина (права на життя, свобо­ду і особисту недоторканність), поділ влади, відповідальність уряду, дотримання законності у діяльності виконавчої влади, незалежність судів, принцип багатопартійності та ін.»^[143]. Однак при подальшому роз­гляді цього політико-правового явища автор знов-таки акцентує увагу на переважаючій ролі парламенту в державному механізмі як основній рисі парламентаризму.

Інше трактування терміна «парламентаризм» дає О. О. Миронов. На його думку, «це своєрідна шкала цінностей, в якій панує закон, за­твердились принципи верховенства права і розподілу влад, де грома­дянське суспільство характеризується демократизмом і високою політико-правовою культурою»^[144]. Як «систему державного керівництва суспільством, що характеризується чітким розподілом законодавчих і виконавчих функцій при привілейованому положенні законодавчого органу — парламенту відносно інших державних органів»^[145], визначають парламентаризм автори роботи «Загальна та прикладна політологія». Достатньо ґрунтовний аналыз проблем парламентаризму також був здійснений, зокрема, Ю. М. Тодикою, В. Ф. Погорілком, М. І. Ставній- чук, Г О. Федоренко, В. М. Шаповалом, О. Д. Керімовим, М. О. Могу- новою^[146] та ін.

На основі цих та інших робіт, присвячених парламентській темати­ці, можна зробити висновок про те, що парламентаризм розглядається виключно як режим здійснення влади, форма державного управіння, система влади, принцип, основним проявом якого є верховенство пар­ламенту всередині державного механізму^[147]. На наш погляд, це лише один з аспектів парламентаризму. Повертаючись до попереднього розгляду парламентаризму в його співвідношенні з народовладдям, хочеться відмітити таке.

По-перше, народовладдя в Україні реалізується як через вибори і референдум, так і через органи державної влади і місцевого самовря­дування. При цьому основним органом первинного представництва народу виступає саме парламент, оскільки він наділений виключним правом приймати рішення від імені народу. Потрібно звернути увагу на триваючу дискусію щодо рівноцінності представницького характеру парламенту і глави держави — Президента України.

По-друге, хоча ставлення до парламенту серед наукових кіл і населен­ня не завжди було однозначним (досить пригадати праці авторів-засновників американської Конституції), останнім часом намітилася тенденція доміну­вання в суспільстві ідеї про те, що «без парламенту не існує соціальної, правової, демократичної держави, що парламентська демократія — це невід’ємний елемент прогресу і творення»^[148]. На жаль, ми не можемо зі стовідсотковою впевненістю віднести останню тезу до українських реалій. І причиною цьому стали не стільки молодість української демократії, скільки низька правова культура та неусвідомлення своєї ролі вищими посадовими особами, і передусім народними депутатами України. Фізич­ні методи розв’язання виникаючих у стінах парламенту розбіжностей, проілюстровані до того ж всеукраїнськими ЗМІ, сприяють підтримці все­редині суспільства негативного ставлення до парламенту як недієздатного, малоефективного органу і дають виконавчим структурам додаткові аргу­менти в питанні посилення власної компетенції. У зв’язку з цим ми абсо­лютно згодні з Н.

В дійсності нападки за невдачі в справі управління державою як із боку засобів масової інформації, так і з боку представників вищих ор­ганів влади направлені, як правило, на адресу Верховної Ради України. Як ми вже відмічали, не останню роль у створенні цієї ситуації віді­грають і самі парламентарії. Виникненню таких явищ сприяє також не зовсім об’єктивне висвітлення діяльності парламенту.

Слід звернути увагу на певні закономірності в еволюції парламента­ризму. Періодично проблема створення реальної представницької уста- нови стає одним із ключових моментів у реформуванні державного ме­ханізму. Саме парламент втілює в собі той форум громадської думки, на якому може бути прийнято консенсусне рішення, що влаштовує всі сто­рони політичного процесу. Завдяки такому представницькому характеру ідея парламентаризму знаходить свою підтримку серед населення.

Однак історичний досвід розвитку парламентаризму свідчить про те, що згодом, після недовгого функціонування, вищий представниць­кий орган з ефективного інструменту державного управління перетво­рюється (або його намагаються представити таким певні політичні сили) в деструктивний елемент на шляху державно-правового розвитку. Спробуємо розібратися в причинах такого явища.

П. І. Новгородцев, аналізуючи теорію представництва, зокрема вказував, що «боротьба народного представництва із всемогутністю влади мала своєю метою обмежити її безвідповідальне свавілля»^[150]. Ін­шими словами, на перехідному етапі розвитку суспільства, етапі рево­люційних змін, усі надії на побудову демократичної держави поклада­ються саме на парламент. У зв'язку з цим варто погодитися з дум­кою О. О. Кутафіна, що «після тоталітарної держави, як правило, іде парламентська, тому що будь-яка президентська республіка несе за­грозу переростання її в тоталітаризм, авторитаризм і т. д.»^[151].

Разом із тим ейфорія загальної причетності до управління держа­вою дуже швидко зникає. Країна після важких революційних потрясінь переживає зазвичай найгострішу кризу в усіх сферах суспільного жит­тя, насамперед економічній і політичній. Парламентський форум, зіткнувшись з такими труднощами в державному управлінні, намага­ється виправити ситуацію, сконцентрувавши всю повноту влади у сво­їх руках. Таким чином, боязнь узурпації влади, яка привела на вершину політичної системи вищий представницький орган, була втілена в жит­тя цим же суб'єктом.

Нестабільність у суспільстві відбивається і на внутрішньопарла- ментських процесах. Численний депутатський корпус, що роздираєть­ся протиріччями, виявляється не в змозі вести конструктивний діалог, і прийняття найважливіших для країни рішень відкладається на неви- значений час.

У цей момент якраз і наступає період розчарування в парламент­ській демократії. Саме життя вимагає появи на політичній арені силь­ного лідера, наділеного виключними повноваженнями у сфері управ­ління справами держави. Настає період розквіту інституту президен- тури. Як зауважує В. Д. Зорькін, «тільки акцент Конституції 1993 р. (Ро­сії. — Ю. Б) на повноваженнях президентської влади врятував Росію від державного розпаду... У перехідні кризові епохи для збереження цілісності та стійкості країни і суспільства потрібна дуже сильна і ак­тивна виконавча влада»^[152].

Така державно-правова закономірність свого часу навіть стала основою виникнення теорії раціоналізованого парламентаризму. Цей термін, уве­дений у науковий обіг приват-доцентом Петроградського університе­ту Б. С. Міркіним-Гецевичем, означав «положення парламенту в системі центральних органів державної влади, коли в його структуру, порядок ді­яльності, відносини з органами виконавчої влади вносяться елементи, покликані запобігти хронічним урядовим кризам»^[153]. При цьому до таких конструктивних елементів відносять «необхідність великої кількості голо­сів при голосуванні про довіру уряду; особливості призначення голови уряду; включення в законодавчу процедуру і в порядок розгляду політич­ної відповідальності уряду ускладнюючих парламент елементів; спроще­ний розпуск парламенту та ін.»^[154].

Розгляд такого державно-правового явища, як парламентаризм, був би не повним, якби ми не звернули увагу ще і на його історичний взаємозв’язок із процесом становлення народовладдя.

Парламент як державно-правовий інститут і парламентаризм як концепція, що розкриває суть і місце парламенту в механізмі влади, виникли в ті часи, коли говорити про існування справжнього народо­владдя ще не доводилося. Активне виборче право, обтяжене безліччю цензів, не давало можливості сформувати такий представницький ор­ган, який би відображав політичні переконання всіх соціальних верств суспільства. Наприклад, у середині ХІХ століття у Великій Британії правом голосу володіли тільки 5 % населення старше 20 років^[155].

Разом із тим парламент уже на той момент втілював у собі погляди про необхідність існування представницької демократії, що почали зароджуватись у суспільстві. Можна сказати, що парламентаризм став однією з первинних ключових ідей у становленні демократії. Однак ідеалізація парламентської системи та недооцінка необхідності подаль­шого вдосконалення політико-правової системи призвели навіть до появи в Англії доктрини суверенітету парламенту. Юридичний аспект цього суверенітету чітко охарактеризував відомий англійський консти­туціоналіст А. В. Дайсі: «Судді не знають волі народу, крім тієї, яка виражається парламентськими актами»^[156].

Закономірним розвитком політичної системи стала заміна принци­пу парламентського суверенітету на суверенітет народу. Як відмі­чає О. Булаков: «Виникнення принципу та ідеї суверенітету народу обумовило новий зміст парламентаризму, а саме: верховна влада на­лежить не парламенту, а народу, парламентська влада в цьому ви­падку лише уповноважена, акцидентна влада, бо народ є суверенний, а парламент тільки втілює народний суверенітет, не вносячи при цьому змін в об'єкт прав суверенності»^[157].

Таким чином, можна зробити висновок про те, що парламента­ризм виконав роль своєрідного передвісника народного сувереніте­ту, що остаточно склався не так давно, але цим його функціональне наповнення не вичерпується.

Повертаючись до попереднього розгляду існуючих у літературі думок про парламентаризм, ще раз виділимо один із ключових мо­ментів у розумінні суті цього державно-правового явища. Мова йде про привілейоване положення парламенту в системі державного управління суспільством^[158], його активну роль у здійсненні державної влади^[159] при такій організації політичної системи.

Водночас не слід забувати, що парламентаризм належить до ха­рактеристик саме демократичної держави, однією з ознак якої є роз­поділ влади. Для такого механізму здійснення державної влади не є характерним верховенство якої-небудь гілки або органу. Навпаки, саме рівність і наявність системи стримувань і противаг дають змо­гу говорити про реальний розподіл влади, тобто про демократичний характер конкретної держави.

У зв'язку з цим абсолютно справедливими виглядають слова про те, що «явище парламентаризму присутнє в умовах існування всіх су­часних прогресивних форм правління»^[160]. При цьому акцент, на наш погляд, повинен робитися не на верховенстві парламенту, а на його особливій ролі як єдиного органу народного представництва в системі державної влади. Саме представницька природа парламенту дозволяє йому здійснювати законодавчу діяльність і виступати від імені всього народу як усередині країни, так і в міжнародних відносинах.

Парламентаризм як складовий комплексний елемент відразу де­кількох принципів конституційного ладу (народовладдя, розподілу влади і т. д.) повинен зайняти своє гідне місце в системі демократич­них цінностей. Іноді гіпертрофоване розуміння цього явища шкодить не тільки теоретичній розробці вказаної проблематики, але й сприяє виникненню негативного сприйняття в суспільстві ідеї становлення парламентаризму, оскільки в більшості своїй такий хід подій пов'язується виключно з наділенням парламенту необмеженим колом повноважень, що може призвести до безвідповідального проведення державної політики та частих парламентсько-урядових криз. Таке розуміння парламентаризму на руку виконавчій владі в її боротьбі за розширення власних повноважень, яка триває.

Таким чином, при характеристиці парламентаризму потрібно враховувати такі моменти:

- парламентаризм як режим здійснення державної влади насам­перед характеризується закріпленням за парламентом статусу єди­ного представницького і законодавчого органу влади, який активно виконує покладені на нього функції з реалізації і захисту інтересів народу. При цьому його рішення користуються беззаперечним авто­ритетом серед всіх суб'єктів права, особливо серед органів і поса­дових осіб виконавчої влади;

- парламентаризм дуже тісно пов'язаний із народовладдям, бо за відсутності ефективного органу народного представництва немає ніяких підстав говорити про повноцінне втілення в життя принципу народного суверенітету, оскільки нереалізованою залишається його представницька складова. Іноді саме парламентаризм називають «ін­дикатором міри, рівня народовладдя» в тій або іншій державі^[161];

- у зв'язку з вищевикладеним безперечним уявляється твердження про віднесення парламентаризму до демократичних цінностей сучас­ного суспільства, а також про розгляд парламентаризму як важливої структурної частини теорії конституціоналізму.

Як вже зазначалось, традиційним для науки конституційного права стало вживання не тільки категорії «парламентаризм», але й розгляд такого супутнього явища, як криза парламентаризму. Так, Карл Шмітт на початку минулого сторіччя присвятив не одну свою роботу розкриттю справжньої сутності парламентаризму, який, на погляд дослідника, є сер­йозною перешкодою для розвитку демократії. Зрозуміло, що головним емпіричним підґрунтям в роботі К. Шмітта була практика функціонуван­ня Веймарської республіки. І дійсно, навіть не обізнана у тонкощах по­будови державного механізму людина при спостереженні за роботою веймарського Рейхстагу першою прийде до думки про шкідливість іс­нування такої представницької інституції для демократичних процесів. Що вже й говорити про фахівців у галузі державного управління, які на той момент вже почали розчаровуватися в ідеях лібералізму. Яскравим представником цього наукового напрямку був саме К. Шмітт.

Даючи характеристику тим часам, Дж. Кін, зокрема, зауважує: «Даний період став свідком не тільки послідовних широкомасштабних кампаній, що здійснювались соціалістичними та фашистським рухами, спрямованих проти парламентарної форми правління; він став свідком також і глибинної втрати найближчими соратниками парламентаризму (багато з яких публіч­но нарікали на зниження легітимності й ефективності представницьких зборів) довіри до самого духу парламентаризму»^[162].

Відтоді вчені періодично згадують про кризу парламентаризму кожного разу, коли відмічають тенденцію до зменшення ролі парламен­ту в державному механізмі чи значне зниження ефективності його ді­яльності. Що ж насправді становить загрозу парламентаризму на сьо­годнішній момент у світових масштабах? Гадаємо, що такими конфлік- тогенними факторами для парламентаризму є глобалізація та політич­на інтеграція. Спробуємо розібратись, яким же саме аспектам парла­ментаризму загрожують ці фактори та як можна запобігти руйнації парламентських устоїв, взявши до уваги як вітчизняну парламентську практику, так і досвід діяльності представницьких інституцій зарубіж­них країн.

В умовах посилення інтеграційних процесів на другий план віді­йшло питання про вплив вступу до таких міждержавних утворень, як Світова організація торгівлі, НАТО, Європейське співтовариство, на інституційну систему української держави. Насамперед є безперечною зміна ролі загальнонаціонального представницького органу в держав­ному механізмі.

Перше, на що слід звернути увагу, це організаційна структура су­часних міжнародних організацій. Згідно зі ст. 9 Північноатлантичного договору (Договору про утворення НАТО), що набув чинності 24 серп­ня 1949 року, для вирішення питань, які стосуються здійснення цього Договору, сторони засновують Раду, де буде представлена кожна зі сторін. При цьому «формування такої Ради здійснюється таким чином, щоб вона могла оперативно зібратися в будь-який час». Цей орган є ви­щим політичним і військовим органом у структурі НАТО, який може ухвалювати як політичні, так і юридичні рішення. Зазначається, що Рада (Північноатлантична Рада) збирається на різних рівнях, а саме на рівні глав держав і урядів, міністрів закордонних справ, постійних представ­ників у ранзі послів^[163].

Відмітимо, що найбільш вагомою можливістю НАТО по врегулю­ванню міжнародних конфліктів є застосування країнами — членами НАТО військової сили заради оборони тієї країни — члена альянсу, відносно якої має місце військова агресія (ст. 5 Договору).

Що стосується Світової організації торгівлі, то керівництво цією міжнародною організацією, як і у випадку з НАТО, здійснює колегіаль­ний орган із представників виконавчої влади країн — Членів СОТ. Так, відповідно до ч. 1 ст. IV Угоди про утворення Світової організації тор­гівлі, для керівництва СОТ створюється Конференція міністрів, яка складається із представників усіх членів. Конференція міністрів має повноваження приймати рішення з усіх питань, що належать до сфери дії будь-якої Багатосторонньої торгової угоди. У перерві між засідан­нями Конференції (а це не менше одного разу на два роки) її функції здійснює Генеральна рада, що також складається з представників членів СОТ. Головним же завданням цієї міжнародної організації визнається забезпечення загальних інституційних рамок для здійснення торгових відносин між її членами (ч. 1 ст. ІІ Угоди).

Повертаючись до впливу на інституційну систему таких важливих державних кроків, відмітимо, що в умовах посилення глобалізаційних процесів збільшується перелік питань, які можуть бути вирішені ви­ключно на міждержавному рівні у формі укладення міжнародних до­говорів та угод. І безперечно, провідна роль у цій сфері діяльності держави відводиться уряду. Як справедливо зазначає Люббе-Вольф Г., традиційно прерогативою саме виконавчої влади вважалась міжнарод­на діяльність^[164]. У таких умовах вирішення важливих питань, у тому числі в межах означених нами міжнародних організацій, здійснюється за столом переговорів чи в межах обговорень на засіданнях керівних органів міждержавних утворень. Такі рішення, як вже наголошувалось, оформлюються в міжнародні договори.

Що стосується нашої країни, то, відповідно до ч. 1 ст. 116 Конститу­ції, саме на Кабінет Міністрів України покладається завдання забезпечу­вати здійснення зовнішньої політики. Однак поряд із цим вважаємо за необхідне зауважити, що, втративши серйозні кадрові повноваження у сфері виконавчої влади після конституційної реформи, за Президентом залишились досить серйозні можливості у сфері, котра як вже зазнача­лось, є традиційною прерогативою виконавчої влади. Так, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 106 Конституції України, Президент України здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України. Щодо статусу таких договорів, то, як це передбачається п. «а» ч. 1 ст. 5 Закону України «Про міжнародні догово­ри України», це договори, які укладаються від імені України. Кабінет Міністрів має право вести переговори і підписувати міжнародні догово­ри, які укладаються від його власного імені. Отже, попри втрату свого впливу на діяльність виконавчих структур всередині країни, Президент ще залишається достатньо сильною постаттю, що здатна впливати на зовнішньополітичну діяльність уряду.

Західні дослідники відзначають практичну втрату парламентами своїх країн важелів на діяльність урядових структур у сфері підписан­ня міжнародних угод, особливо тих, які були укладені в межах міжна­родних організацій. Як приклад Люббе-Вольф Г наводить ситуацію, що виникла внаслідок участі військових сил ФРН як складової контин­генту НАТО в миротворчих операціях у Сомалі та Югославії. Справа в тім, що, відповідно до вищезгаданої норми ст. 5 Північноатлантично­го договору, військові операції сил НАТО можуть носити лише обо­ронний характер, тоді як у випадку з операціями в Сомалі та Югославії військової агресії відносно країн — членів НАТО не було.

У тій ситуації Федеральний конституційний суд ФРН відхилив звернення парламентаріїв, підкресливши, що питання зовнішньої по­літики належать до компетенції уряду. Більш дивною стала ситуація, коли уряд ФРН погодився з новою Стратегічною концепцією НАТО, яка суттєво впливала на характер майбутньої діяльності цієї міжнарод­ної організації, при цьому, незважаючи на такий зміст концепції, вона навіть не подавалась на розгляд парламенту. Звернення депутатів до Конституційного суду, як і в попередньому випадку, не дало очікувано­го результату, через те що суд підтвердив наявність у урядових структур таких прав, лише зауваживши, що ратифікації підлягають тільки ті міжнародно-правові документи, які зачіпають суттєві положення Пів­нічноатлантичного договору^[165].

Тут ми вбачаємо проблему в зменшенні ролі парламенту в процесі укладення міжнародних договорів на сучасному етапі державотворен­ня. У літературі відмічається, що сучасному парламенту властиві повно­важення щодо ратифікації міжнародних угод, укладених главою дер­жави та урядом^[166]. Найгострішим теоретичним питанням є перелік до­говорів, які підлягають обов’язковому поданню представницькому органу для затвердження. У багатьох випадках на рівні конституції перелік договорів, які повинні обов’язково передаватись на розгляд і затвердження парламентом, сформульований у найбільш загальному вигляді. Як правило, йдеться про угоди, ратифікація яких потребує при­йняття відповідних законів.

Слід зупинитися на питанні участі парламенту та його структур на доратифікаційних стадіях. Насамперед проблемним у науці залишаєть­ся питання ініціювання укладення відповідних міжнародних угод з боку парламентаріїв. У літературі зазначається, що зазвичай парламент під­ключається до процесу затвердження міжнародних договорів лише після його парафування, тобто підписання уповноваженими на те осо- бами^[167]. При цьому самостійність та автономність урядових структур при вирішенні питання про початок переговорних процесів задля укладен­ня тієї чи іншої угоди навіть не піддається обговоренню.

Узагалі кажучи, питання участі парламенту в процесі укладення та набрання чинності міжнародними угодами є достатньо складним з огля­ду на те, що сфера зовнішньої політики, як уже наголошувалось, є тра­диційною монополією виконавчої влади. Статус Президента як глави держави дозволяє йому самостійно вирішувати питання про стратегіч­ні дії держави на зовнішньополітичній арені. Однак у тому разі, коли взяті главою держави чи урядом міжнародно-правові зобов'язання стосуються питань внутрішнього життя держави, що проявляється в необхідності здійснення певних законодавчих кроків, без участі пар­ламенту не обійтись.

Такий стан речей зовсім не означає, що парламент не може в окре­мих випадках самостійно вчиняти кроки з питання укладення міжна­родно-правових договорів. Правда, мова йде про надзвичайно вузьке коло питань, а саме про міжпарламентське співробітництво як на дво­сторонньому рівні, так і в межах міжнародних організацій. З приводу останнього необхідно наголосити на існуванні спеціалізованих між­народних організацій, які об'єднують під своєю егідою парламенти багатьох країн. Насамперед йдеться про Міжпарламентський Союз, членами якого на сьогоднішній момент є парламенти 148 країн (не рахуючи 7 асоційованих членів)^[168]. До цієї організації приєдналась і Вер­ховна Рада України.

Одним із ключових завдань Союзу є забезпечення взаємодії між міжнародними організаціями та парламентами, оскільки останні через концентрацію основної уваги на питаннях внутрішнього життя країни досить часто залишаються найменш поінформованими серед державних інституцій щодо тих рішень, які приймаються в рамках міжнародних організацій. У свою чергу органи міжнародних організацій доволі час­то мають справу лише з позицією виконавчої влади тієї чи іншої країни, тоді як думка парламенту як загальнонаціонального представницького органу не доводиться до міжнародного політикуму^[169].

Роль парламенту в процесі імплементації міжнародних угод, під­писаних главою держави чи урядом, полягає в такому. Перш за все слід розглянути можливості парламенту на етапі ініціювання укладення відповідних міждержавних угод. Як нам здається, найбільше можли­востей при постановці питання про укладення тих чи інших міжнарод­них угод парламент має під час затвердження Програми діяльності уряду (мова йде, звичайно, про вітчизняну практику парламентаризму), бо по суті уряд виступає основним ініціатором здійснення певних зов­нішньополітичних кроків, у той час як ці кроки повинні бути здійснені в межах Програми діяльності уряду. Саме під час обговорення і затвер­дження Програми Верховна Рада з урахуванням власної позиції може вплинути на систему зовнішньополітичних заходів, які повинен у май­бутньому здійснити Кабінет Міністрів.

Так, у затвердженій 4 лютого 2005 року Верховною Радою Про­грамі діяльності уряду Ю. Тимошенко під назвою «Назустріч людям» містились такі заходи у сфері зовнішньої політики, що планував здій­снити уряд, як, наприклад, «розробити разом з ЄС нову стратегію від­носин «Україна — ЄС», яка передбачала б перспективу членства Укра­їни в ЄС; поширити на Україну окремі елементи передвступної страте­гії ЄС; домогтися визнання Європейським Союзом за Україною стату­су країни з ринковою економікою в антидемпінгових розслідуваннях; активізувати діалог високого рівня з питань енергетики; розпочати з ЄС роботу з метою створення зони вільної торгівлі». Разом із тим проблем­ним залишається те, що парламент при заслуховуванні звітів уряду та його окремих членів не так часто підіймає питання про відповідність діяльності уряду на зовнішньополітичній арені положенням Програми діяльності Кабінету Міністрів.

Іншим проблемним моментом є ініціювання питання про ратифіка­цію укладеного міжнародного договору. Чинне законодавство перед­бачає, що ініціювання розгляду у Верховній Раді питання про ратифі­кацію міжнародного договору проходить декілька етапів (ст. 9 Закону України «Про міжнародні договори»). На першому етапі Міністерство закордонних справ ініціює питання про ратифікацію міжнародного до­говору перед Президентом України чи урядом. На це МЗС відводиться шість місяців. Наступним етапом є внесення в порядку законодавчої ініціативи законопроекту про ратифікацію. Таким правом наділені Пре­зидент України та Кабінет Міністрів України. Уже на цьому етапі ми стикаємось з неоднозначним ставленням в українському політикумі до обмеження кола суб'єктів внесення законопроекту про ратифікацію міжнародних договорів.

Як приклад наведемо законодавчу ініціативу народного депутата IV скликання Хари В. Г. щодо внесення змін до вказаних положень Закону України «Про міжнародні договори». Зокрема передбачалось, що «у разі, якщо протягом одного року після підписання міжнародного договору України Президент України або Кабінет Міністрів України не внесуть на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи проект закону про ратифікацію міжнародного договору України, такий законопроект може бути внесений на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи»^[170].

Вважаємо таку позицію невиправданою з точки зору місця та ролі Президента, уряду та парламенту в механізмі зовнішньополітичної ді­яльності. Як нами вже неодноразово наголошувалось, питання імпле­ментації норм підписаного міжнародного договору в правову систему України є виключним правом глави держави та уряду (залежно від суб'єкта підписання). Самі ці інституції наділені повноваженнями щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю та забезпечення здій­снення зовнішньої політики. Стосовно ратифікації відмітимо перш за все розуміння цього інституту в міжнародному праві.

Так у правилах Секретаріату ООН зазначається, що інститут рати­фікації забезпечує державам необхідний час для досягнення необхід­ного схвалення договору на внутрішньому рівні і для прийняття необ­хідного законодавства, що надасть внутрішньодержавної дії цьому договору»^[171]. У зв'язку з цим цілком логічним є те, що суб'єкт, який під­писав договір або за дорученням якого був підписаний договір, буде визначати час, коли слід вносити до парламенту акт про ратифікацію. І пояснень цьому декілька. Насамперед перенесення зобов'язань по укладеним міжнародним договорам із виключно зовнішньополітичної площини у площину внутрішнього права досить часто потребує значних фінансових витрат, зокрема в разі підписання договорів про економіч­не та науково-технічне співробітництво. А це у свою чергу означає, що відповідні видатки повинні бути передбачені законом про Державний бюджет чи іншими законодавчими актами у фінансово-економічній сфері.

Для того щоб ратифікований міжнародний договір став не тільки фор­мальною частиною національного законодавства, але й міг би бути без­перешкодно застосований на практиці, необхідно підкріпити процес рати­фікації прийняттям відповідних законів. По суті ратифікація є кроком парламенту по зміні чинного законодавства відповідно до норм міжнарод­ного договору, що передається на ратифікацію. Тому не випадково в ч. 7 ст. 9 Закону України «Про міжнародні договори» передбачається, що якщо на ратифікацію подається міжнародний договір, виконання якого потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України, проекти таких законів подаються на розгляд Верховної Ради України разом з про­ектом закону про ратифікацію і приймаються одночасно. Однак прикрим є те, що ця норма досить часто ігнорується і суб'єктами, які ініціюють питання про ратифікацію, і самим парламентом.

Пов'язаною з вищерозглянутим питанням є пропозиція, яка вже неодноразово висловлювалась в юридичній літературі. Мова йде про внесення змін до Закону України «Про міжнародні договори», які перед­бачають зобов'язання вносити суб'єктом (Президентом чи урядом) законопроект про ратифікацію підписаного ним договору протягом 6 місяців з моменту його підписання^[172].

На наш погляд, обмеження певними строками суб'єктів підписання міжнародних договорів відносно внесення законопроекту про ратифі­кацію цього договору може мати негативні наслідки. Справа в тім, що підписання міжнародних договорів можна розглядати з різних боків. З одного боку, переважна більшість питань у міжнародному спілкуван­ні має суто політичний характер, їх вирішення тим чи іншим чином відображає політичну волю вищого керівництва відповідної держави. У тому числі такий підтекст має підписання міжнародного договору.

З другого боку, кожен міжнародний договір містить у собі норми- зобов'язання, які бере на себе та чи інша країна. Таким чином, правова характеристика підписання міжнародних договорів означає включення до правової системи нових норм, які в перспективі посядуть місце в системі права вище, ніж закони^[173].

Як вже нами наголошувалось, ратифікація міжнародних договорів досить часто може тягнути за собою додаткові витрати з Державного бюджету та внесення відповідних змін до чинного законодавства. Де­тальна розробка подібних заходів вимагає значних зусиль від фахівців протягом тривалого часу. У даному разі поспіх у цій справі може при­звести як до зменшення ефективності в реалізації ратифікованого до­говору, так і в кінцевому підсумку може позначитись на міжнародному іміджі країни, яка не здатна виконувати взяті на себе міжнародно- правові зобов'язання.

Більш раціональною і продуктивною ми вважаємо ситуацію, коли після підписання міжнародного договору спочатку будуть внесені від­повідні зміни до чинного законодавства, а вже потім відбудеться процес ратифікації. Саме це, наприклад, трапилось із ратифікацією Європей­ської конвенції про громадянство: приєднання до конвенції мало місце у 2003 році, в 2005 році були внесені відповідні зміни до Закону Укра­їни «Про громадянство», а закон про ратифікацію конвенції був при­йнятий 20 вересня 2006 року.

Зовсім протилежні наслідки мала ратифікація Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Нагадаємо, що ратифікація Хартії не супроводжувалась прийняттям нової редакції Закону «Про мови» та внесенням відповідних змін до інших законів, зокрема до Закону «Про місцеве самоврядування». Саме Хартія стала нормативною підставою для прийняття цілою низкою місцевих рад рішення про надання росій­ській мові статусу регіональної.

Невизначеність в українському законодавстві статусу регіональної мови» та повноважень органів державної влади та місцевого самовряду­вання щодо врегулювання питання використання мов призвело до проти­стоянь та непорозумінь між державними інституціями, а інколи і до розгляду подібних спорів у суді, так, як це трапилось у м. Харкові, де двом судовим інстанціям довелось розглядати позовну заяву міського прокурора на рішення Харківської міської ради про визнання за росій­ською мовою статусу регіональної. Незважаючи на рішення суду, яким дії міськради були визнані законними, непорозуміння у використанні цього рішення все-таки залишилось через законодавчі прогалини.

Окремого розгляду потребує і сам процес ратифікації міжнародно­го договору парламентом, точніше кажучи, розгляду і прийняття закону про ратифікацію договору. При ратифікації договору важливе значення мають застереження, які робляться ратифікуючою стороною відносно дії договору.

У міжнародному праві під застереженням розуміють «односторон­ню заяву держави чи міжнародної організації під будь-якою назвою, зроблену під час вираження згоди із договором, що покликана виклю­чити чи змінити юридичну дію певних положень договору в їх засто­суванні до автора застереження»^[174]. У даному разі важливим, з нашої точки зору, було надання, відповідно до ст. 196 Регламенту Верховної Ради від 16 березня 2006 року (який на сьогодні втратив чинність через сумнівне рішення Конституційного Суду), права народним депутатам під час ратифікації вносити пропозиції щодо застережень до міжнарод­них договорів України (крім двосторонніх договорів) у порядку, перед­баченому Регламентом для внесення пропозицій до законопроектів. По суті це чи не єдина можливість парламентаріїв впливати на зміст укла­дених міжнародних угод.

Безумовно, участь в укладенні міжнародних договорів, незважаючи на всю важливість акту парламенту про ратифікацію договору, далеко не єдине зовнішньополітичне повноваження Верховної Ради. Однак аналіз компетенції парламенту з цього напрямку дозволяє пересвідчи-

тись в обмежених можливостях загальнонаціонального представниць­кого органу в сфері вирішення питань зовнішньої політики в умовах посилення глобалізаційних та інтеграційних тенденцій. Разом із тим, як свідчить практика діяльності парламентів зарубіжних країн, у бага­тьох випадках вони поступаються своїми позиціями в питаннях вирі­шення зовнішньополітичних завдань виконавчій владі. Про причини цих процесів ми вже неодноразово згадували.

Однак поряд із цим заради збереження відповідного балансу й авто­ритету національного парламенту на зовнішньополітичній арені пар­ламентарі використовують максимальний арсенал власних можливостей щодо отримання інформації про кроки, які здійснюють урядові струк­тури у сфері зовнішньої політики. У багатьох випадках уряд із розумін­ням ставиться до необхідності інформування парламентом про угоди, які укладаються виконавчою владою.

На превеликий жаль, ми до цього часу не усвідомили, що це одна з небагатьох можливостей запобігати виникненню державно-правових конфліктів між парламентом та урядом з приводу зовнішньополітичних кроків останнього. І як приклад тут можна навести блокування роботи парламенту на початку 2006 року з боку опозиційних фракцій, яке було спричинено непрозорістю дій керівництва України щодо майбутнього вітчизняної газотранспортної систем в переговорах із Російською Фе­дерацією.

го розвитку дискреційний напрямок набув в інших галузевих науках, зокрема адміністративному праві, кримінальному та цивільному про­цесах (при цьому взятий російськомовний аналог дискреції — розсуд). Не менше уваги цьому питанню приділяли і представники загальної теорії держави та права. Серед найбільш значимих трактувань розсуду як юридичного феномену можемо відмітити такі.

Так, на думку В. Б. Авер'янова, дискреційна влада — це «спосіб реа­лізації публічної (тобто з боку держави і місцевого самоврядування) влади, за яким відповідний суб'єкт влади (орган чи посадова особа) застосовує надані йому в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхід­ності узгодження у будь-якій формі своїх дій із іншими суб'єктами»^[175].

Аналізуючи категорію «адміністративний розсуд», Ю. О. Тихомиров пропонує розглядати її «як гарантовану можливість вибору для при­йняття правомірних рішень і вчинення дій уповноваженим суб'єктом в межах його компетенції для виконання управлінських та інших за­вдань». При цьому до елементів адміністративного розсуду науковець відносить: «а) правильно зрозумілий публічний інтерес і співвідношен­ня з ним можливих дій і рішень у межах власних повноважень..б) ви­роблення установки та формування відповідної мотивації; в) оцінку альтернатив юридичних дій і рішень та обґрунтування вибору; г) здій­снення юридичних дій, бездіяльність (якщо вона обумовлена рівнем компетентності), прийняття рішень; д) намір і волю слідувати прийня­тим рішенням, діяти в їх руслі і відповідні поведінкові акти (згідно з вимогами психології управління)»^[176].

«Під правозастосувальним розсудом слід розуміти передбачене юридичними нормами повноваження правозастосувального суб'єкта обирати один з декількох дозволених ними варіантів рішення щодо встановлення застосовуваної норми, з'ясування (тлумачення) її змісту, або визначення міри конкретизації суб'єктивних юридичних прав і обов'язків, яке реалізується у певній процесуальній формі з огляду на зміст цієї норми та конкретні обставини справи й інші юридично зна­чимі факти з метою забезпечення законності, справедливості, доціль­ності та ефективності державно-правового регулювання», — вва­жає М. Б. Рісний^[177]. При цьому він виділяє окремо категорію «обсяг правозастосувального розсуду», яку визначає як «кількість можливих альтернативних варіантів, з-поміж яких правозастосувальний суб'єкт уповноважений здійснювати вибір свого рішення. Саме залежно від обсягу розсуду, який делегується, можливим є здійснювати порівняль­ну класифікацію правових норм, стверджуючи, що правова норма, обсяг передбаченого розсуду якої є кількісно меншим від обсягу роз­суду, встановленого іншою нормою, закріплює вужчий розсуд, аніж остання»^[178].

Відомий ізраїльський суддя А. Барак під категорією «розсуд» розу­міє «повноваження, надане особі, яка має владу обирати між двома чи більше альтернативами, коли кожна із альтернатив законна»^[179]. Дослідник розрізняє «широкий» та «вузький» розсуди. «Зона законних варіантів може бути вузькою, коли суддя вільний обирати лише між двома за­конними альтернативами. Або ж спектр законних варіантів може бути значним, коли перед суддею багато законних альтернатив або їх комбі­націй. Ця різниця, зрозуміло, лише відносна»^[180].

Спробуємо встановити правову природу інституту дискреційних повноважень у конституційному праві. Насамперед звернемо увагу на етимологію терміна «дискреція». У багатьох випадках походження цього терміна пов'язують із латинським словом discretion, що означає розподіл^[181], чи французьким еквівалентом discretionnarie — залежний від власного розсуду^[182]. Попри те, на наше глибоке переконання, найбільш повно зрозуміти природу та сучасне значення дискреції можна, звер­нувшись до англомовного варіанта цього терміна. Discretion — 1) сво­бода розсуду; 2) здоровий глузд.

На наш погляд, дискреція передбачає одразу дві складові — вольо­ву, яка включає в себе вільний розсуд, і інтелектуальну (морально- правову), яка означає використання дискреційних повноважень за здоровим глуздом. Своєрідним компенсатором цього здорового глузду в європейських країнах є наявні конституційні традиції та звичаї, які не дозволяють посадовій особі при реалізації дискреційних повнова­жень спиратись виключно на внутрішню мотивацію. Загалом ефектив­но інститут дискреційних повноважень може існувати за наявності одразу таких трьох явищ — конституційної відповідальності вищих органів влади за прийняті ними рішення, довіри між інституціями вла­ди, втрата якої веде до зміни персонального складу цих інституцій, та стійких конституційних традицій.

Спробуємо проаналізувати кожний із вищеназваних компонентів. Що стосується конституційно-правової відповідальності, то цей інсти­тут еволюціонував разом з інститутом дискреційних повноважень. З’явившись чи не вперше в Конституції США у вигляді інституту ім­пічменту вищим посадовим особам та іншим федеральним службовцям, цей вид відповідальності до тепер перебуває не тільки в центрі уваги вчених-конституціоналістів, але й стає предметом конституційних змін. Серед останніх прикладів, що ще не став об’єктом належної уваги віт­чизняних дослідників, можна назвати зміни, що були внесені до Кон­ституції Франції 1958 року Конституційним законом № 2007-238 від 23 лютого 2007 року.

Цим законом був викладений у новій редакції розділ ІХ Конституції, який стосується діяльності спеціалізованого органу з питань притяг­нення вищих посадових осіб, перш за все Президента, до конституційно- правової відповідальності. Зміни торкнулися не лише процесуально- процедурних питань притягнення Президента до відповідальності, але і підстави такої відповідальності.

Так, якщо раніше, відповідно до ст. 68 Конституції Франції, Пре­зидент ніс відповідальність лише за вчинення державної зради, то тепер підставою відповідальності є «...порушення ним (Президентом) своїх обов’язків, явно не сумісне з подальшим перебуванням на посту». Більше того, Президент отримав додатковий імунітет: відтепер він не зобов’язаний давати свідчення в суді (ч. 2 ст. 67 Конституції).

Що стосується останньої новели, то її появу пов’язують із подіями, що мали місце останнім часом у французькому політикумі. Ідеться про відмову діючого на той час Президента Франції Жака Ширака давати свідчення у кримінальній справі з приводу фінансових махінацій, що мали місце в оточенні глави держави. Зокрема, перед Президентом ставилось питання про походження 2,4 млн французьких франків, що були витрачені на оплату авіаперельотів осіб із оточення глави держави у період з 1992 по 1995 рік.

Значення конституційно-правової відповідальності для ефективнос­ті функціонування інституту дискреційних повноважень полягає в тому, що особа, яка наділяється достатньо серйозними владними важелями, повинна відчувати неминучість (або ж хоча б достатньо велику можли­вість) притягнення до відповідальності за використання повноважень всупереч конституційним цінностям. У цьому контексті хотілось би зазначити, що на сьогодні ми спостерігаємо негативну тенденцію, коли слабкість інституту конституційної відповідальності намагаються ком­пенсувати регламентацією дій посадовців у разі порушення ними при­писів Основного Закону. Мова йде насамперед про запроваджену після проведення конституційної реформи процедуру промульгації закону Головою Верховної Ради України в разі порушення Президентом кон­ституційної вимоги підписати і оприлюднити закон, вето відносно якого було подолано парламентом.

Що стосується довіри, то її, безсумнівно, слід визнати однією з важливих складових демократичної системи організації влади в су­часних країнах. Для юристів більш звично розглядати довіру пере­важно в межах приватноправових відносин. Достатньо згадати про виокремлення фідуціарних правовідносин та відповідних угод у ци­вільному праві. Натомість таке обмежене ставлення до довіри, на наше переконання, певним чином нашкодило розвитку публічного сектору правового життя. Тенденційним явищем стало поступове витіснення довіри, проявом якої слід визнати можливість вирішення питань за взаємною домовленістю та виконання владних рішень, передусім враховуючи авторитет суб'єкта, що ухвалив таке рішення. Замість цього, однією з вихідних засад правового реформування державного механізму стало максимальне процесуально-процедурне врегулюван­ня діяльності органів влади.

Безумовно, ми погоджуємось із тим, що бюрократичний апарат по­требує чітких та детальних процедур розгляду питань та прийняття рішень. Однак така постановка питання має більше відношення до органів державного управління, до яких ми перш за все відносимо центральні та місцеві органи виконавчої влади, а також до органів міс­цевого самоврядування, тоді як діяльність і взаємодія вищих органів влади, насамперед парламенту, Президента та уряду, має суттєво інший характер.

Важливість і складність питань, які є предметом їх діяльності, по­требують варіативності у їх вирішенні. Утім надмірна процедурна за- врегульованість практично позбавляє суб'єкта ухвалення рішень такої варіативності. Наступна теза фактично випливає із попередньої.

Як довели останні події з позачерговими виборами, звиклість як політичної еліти, так і юридичної громадськості до аналізу владних рішень перш за все з точки зору процедурної чистоти призводить до того, що ми поступово починаємо розглядати вищих посадовців як рядових виконавців. Тоді як і Президент, і парламентарії обираються на свої посади, насамперед виступаючи носіями певних державотворчих ідей, що концентровано втілюються в їх передвиборчих програмах. У разі ж суттєвої процедурної обмеженості в діях говорити про наяв­ність стовідсоткової можливості реалізувати свої програмні цілі як парламентській більшості, так і главі держави не доводиться.

Мета попередньої аргументації полягала зовсім не в підміні тради­ційних конституційних цінностей іншими речами, що лежать поза межами права. Ми хотіли звернути увагу на достатньо небезпечне яви­ще у вітчизняному конституціоналізмі, а саме на надмірну процесуалі- зацію та надмірну деталізацію, особливо на рівні Конституції, діяль­ності вищих владних інституцій. І тут знову можна поставити знак питання під цим твердженням. Адже можна запитати: як забезпечити недопущення «узурпації державної влади» (ч. 4 ст. 5 Конституції Укра­їни) та здійснення державної влади «на засадах її поділу на законодав­чу, виконавчу та судову» (ч. 1 ст. 6 Конституції)? Поки що, як доводить вітчизняна практика державотворення, найбільш універсальним «ре­цептом» вважається максимальна процесуалізація в діяльності вищих органів влади. Достатньо згадати ті зміни та доповнення, які були вне­сені до Конституції України Законом № 2222-ІУ від 8 грудня 2004 року. У цьому ж напрямку пропонується здійснювати ревізію конституцій­ного тексту основними суб’єктами здійснення державної політики, в першу чергу Президентом України^[183].

На превеликий жаль, ті цілі, які ставили розробники згаданого за­конопроекту, так себе і не виправдали. Це пов’язано передусім із недо­ліками законодавчої техніки, нехтуванням законами конституціоналіз­му, зокрема необхідністю переобрання всіх органів влади, що мають представницький характер^[184]. Однак немаловажне значення мала, на наше переконання, і спроба максимально деталізувати поведінку владних суб’єктів. Звуження маневреного поля для політиків призводить до того, що вони, прикриваючись необхідністю виконання всіх конституційно передбачених процесуальних дій, врешті-решт ухвалюють ті рішення, які максимально відповідають їх інтересам чи інтересам політичної сили, котру вони очолюють.

Яскравим прикладом було виконання Президентом України 2 квіт­ня 2007 року приписів ч. 3 ст. 90 Конституції по проведенню консуль­тацій із Головою Верховної Ради України, його заступниками та голо­вами депутатських фракцій у Верховній Раді України. З огляду на дії глави держави, зокрема — на прийняття декількох указів по розпуску парламенту, очевидним є те, що вказані консультації проводились, най­імовірніше, лише з метою формального дотримання конституційної процедури.

Більше того, варто відверто сказати, що проведення консультацій є скоріш політичним засобом розв’язання державно-правових конфліктів, аніж правовим. А встановлення на конституційному рівні подібного роду процедур є закріпленням традицій розв’язання конфліктних питань у по- літикумі шляхом переговорів. У противному разі подібні конституційні процедури відіграватимуть лише формальну роль.

До того ж слід констатувати факт ігнорування вищими посадовця­ми конституційних приписів, що особливо яскраво спостерігалось після формування парламенту V скликання. Це є свідченням не тільки низького рівня правової культури, але і намагання політиків звільнитись від жорстких процесуально-процедурних рамок діяльності. Можна по- різному оцінювати підписання Універсалу національної єдності, але безперечним є той факт, що подібні речі стали можливими насамперед через те, що політика поступово витісняється правовими засобами з конституційного поля діяльності вищих посадовців.

Заслуговує на увагу питання еволюції інституту дискреційних по­вноважень, яке можна розглянути на прикладі інституту розпуску парламенту. Повноваження щодо розпуску традиційно відносили до так званих королівських прерогатив^[185]. Його створення дослідники пов’язують із необхідністю забезпечити баланс між монархом та пар­ламентом. Тому дискреційного забарвлення набули лише ті повнова­ження, які стосуються взаємовідносин загальнонаціонального пред­ставницького органу з главою держави. Свого часу відомий англійський конституціоналіст А. Дайсі так охарактеризував королівські прерога­тиви: «Це залишок дискреційної чи деспотичної влади, яка за будь-яких часів залишається де-юре в руках Корони»^[186]. Однак навіть за таких умов визнається й інший факт, який свідчить, що дискреційний характер прерогатив має обмежений характер. Мова йде про те, що реалізувати одну зі своїх ключових прерогатив — розпуск парламенту — монарх може лише за наявності відповідної ініціативи з боку уряду^[187].

У цьому аспекті важливо визначити сутність терміна «прерогативи» відносно королівської влади. Передусім ідеться про доктрину непо­ширення судової юрисдикції на рішення, прийняті в межах королівських прерогатив^[188]. Ця доктрина час від часу використовується судами країн Британської Співдружності в достатньо гучних справах. Одним з остан­ніх прикладів стало оскарження в канадських судах Конрадом Блеком дій Жана Кретьєна (на той момент канадського прем'єра). Конфлікт між бізнесменом та урядовцем виник через те, що останній втрутився в про­цес отримання К. Блеком почесного звання пера.

Справа в тім, що, відповідно до Резолюції британського парламен­ту, відомої під назвою «Резолюція Нікле» (1919 року), яку, однак, навряд чи можна вважати законодавчим актом, Король не має права нагоро­джувати чи присвоювати почесний титул особам, котрі постійно про­живають у Канаді чи мають громадянство цієї країні. Саме про цю Резолюцію нагадав Королеві прем'єр Ж. Кретьєн, і саме наявність ка­надського громадянства стала підставою для відмови в наданні Блеку високого титулу. Ображений Блек звернувся до суду, вважаючи втру­чання прем'єра в процедуру присвоєння королівських титулів зловжи­ванням службовим становищем. Він зауважив, що дії Кретьєна є пом­стою за негативні публікації щодо прем'єрської діяльності в газетах, які належали Блеку. Однак відразу дві судові інстанції (суд першої ін­станції та апеляційний суд Онтаріо) відмовили в задоволенні позовних вимог через те, що судовому розгляду не підлягають питання у сфері реалізації королівських прерогатив^[189].

З часом доктрина королівських прерогатив стала суттєвим підґрунтям при формуванні інституту президентства. Мова йде про те, що в багатьох випадках повноваження президента формулювались таким чином, щоб передбачити максимальний розсуд глави держави при прийнятті ним важливих державних рішень. Насамперед це торкнулось вже згадувано­го нами інституту розпуску парламенту. Аналіз конституцій 55 країн свідчить, що достатньо часто (у 19 випадках) повноваження глави дер­жави щодо розпуску парламенту мають значний дискреційний характер. Однак не слід абсолютизувати подібну дискрецію. Попередньо зроблений аналіз відносно трьох ключових факторів, що впливають на ефективність існування інституту дискреційних повноважень, стосується перш за все повноважень щодо розпуску парламенту.

Аналізуючи повноваження Федерального президента щодо роз­пуску Бундестагу в разі відмови останнім у довірі Федеральному кан­цлеру, німецькі дослідники У Хекоттер та К. Спілманн зазначають, що при прийнятті рішення про оголошення дострокових виборів президент зв'язаний позицією канцлера та його політичною волею. Лише в тому разі, коли глава держави вважатиме, що канцлер неправильно оцінив політичну ситуацію, він може відмовити канцлеру в його пропозиції^[190].

Належної уваги потребує і питання інформативної сторони дис- креції. Як зауважує Ф. Фукуяма, «дискреційна влада приймає рішення, яке потребує оцінки повноти інформації експертом, а не рядовим служ­бовцем... У цьому відношенні центральний банк є у високому ступені дискреційною системою, а дрібний комерційний банк — ні»^[191]. З цього приводу можемо зробити низку зауважень.

По-перше, ми вважаємо, що чим нижчим є владний рівень, тим мен­шим має бути обсяг дискреції. Це пов'язано з важливістю та складністю питань, що доводиться ухвалювати особам, які обіймають вищі держав­ні посади. До того ж представницький характер мандата, яким наділя­ються парламентарії та Президент, свідчить про те, що народ довіряє їм ухвалювати такі складні рішення, спираючись на власний розсуд.

По-друге, надаючи високопосадовцю широкий обсяг дискреції, ми маємо започаткувати гарантії інформативності в його діяльності. Од­нією з таких гарантій є необхідність проведення консультацій при ухваленні важливих державно-правових рішень, зокрема, рішення про розпуск парламенту, як правило, ухвалюється главою держави після консультацій зі спікером (спікерами палат) парламенту, прем'єром, керівником політичних груп у парламенті. З одного боку, такі гарантії дозволяють йому ухвалювати більш обґрунтовані рішення, оскільки він буде обізнаний з усіма сторонами питання, яке має бути вирішеним, з другого — дадуть нам впевненість у тому, що про ухвалене дискре­ційне рішення або ж про намір його ухвалити своєчасно проінформо­вані всі зацікавлені суб'єкти.

Як приклад важливості інформативної складової можемо навести випадок, який мав місце в 1957 році в Англії. «Після відставки А. Ідена, викликаної суецьким конфліктом, у консервативній партії виявилось два рівноцінних претенденти на пост прем'єр-міністра — Макмілліан і Баталер. Королева отримала можливість вибору, але надала перевагу зверненню за порадою до найстаріших державних діячів: У. Черчілля та лорда Солсбері. Умудрені досвідом консерватори дали, з їх точки зору, добру пораду своїй королеві, відповідно до якої вона призначила прем’єр-міністром Г Макмілліана»^[192].

Підсумовуючи вищевикладене, можемо констатувати таке.

1. Ефективність використання інституту дискреційних повноважень у конституційно-правовому регулюванні ми пов’язуємо з наявністю трьох ключових державно-правових явищ: конституційної відповідальності вищих органів влади за прийняті ними рішення; довіри між інституціями влади, втрата якої веде до зміни персонального складу цих інституцій, та стійких конституційних традицій. Разом із тим, як це не дивно, застосу­вання дискреції на конституційному рівні в перехідних умовах розвитку державності може в окремих випадках сприяти ефективному функціо­нуванню органів влади, конструктивному розв’язанню державно-правових конфліктів та виробленню вищеназваних традицій. Хоча, безумовно, ви­користання цього інструменту має бути досить виваженим.

2. Надмірне «захоплення» процесуально-процедурною стороною врегулювання діяльності вищих органів влади на конституційному рівні може призвести і призводить до поступового витіснення політики як сфери, де діє розсуд і вибір форм та методів прийняття рішень, із діяльності вищих посадовців.

3. Дискреція в окремих випадках залишилась лише формальною стороною прийняття вищими посадовцями важливих державних рі­шень. Простіше кажучи, незважаючи на конституційне закріплення, та чи інша посадова особа практично позбавлена можливості приймати рішення за власним розсудом і її рішення вже передбачене діями іншо­го посадовця, який виступив його ініціатором.