§ 4. Конкуруюча компетенція як фактор конфліктності у взаємодії вищих органів влади

Достатньо серйозний конфліктогенний потенціал має явище так званої конкуруючої компетенції. Найчастіше цей термін використову­ється щодо функціонування державного механізму у федерації і для «характеристики розмежування повноважень між федерацією та її суб’єктами відносно предметів спільного відання у сфері законодавства»^[193].

Ми ж розглядаємо цей термін дещо з іншого боку. У державному управлінні є такі сфери, які особливо за умов змішаної форми правлін­ня стають найбільш конфліктогенними при взаємодії вищих владних інституцій у питаннях із цих сфер. Однією з таких сфер є зовнішньо­політичний напрямок у діяльності вищих органів влади.

Зовнішньополітична діяльність є одним із найважливіших і най­складніших напрямів державної діяльності. Питання підвищення ефек­тивності участі держави в міжнародній діяльності тривалий час досить вдало досліджуються і вирішуються політологами та спеціалістами з міжнародних відносин. Утім до цього часу відсутні комплексні до­слідження, присвячені конституційно-правовому регулюванню здій­снення зовнішньополітичної діяльності, і насамперед місця та ролі вищих владних інституцій в механізмі вироблення та здійснення зов­нішньополітичних рішень.

У свою чергу це негативно впливає на вироблення науковцями конкретних пропозицій щодо нормативного регулювання повноважень глави держави, уряду та інших органів влади у сфері зовнішньої полі­тики. І все це — на фоні численних конфліктів між Президентом і прем'єром та іншими членами Кабінету Міністрів з приводу визначен­ня пріоритету ролі кожного з них у виробленні зовнішньополітичних рішень. Доречно згадати тривалу підготовку візиту Прем'єр-міністра України В.

Конфліктогенність подібних питань збільшилась ще й за рахунок того, що владним суб'єктам доводиться працювати в нових політико- правових умовах, які виникли після введення в дію конституційної реформи: складається враження, що автори поправок до Основного Закону, поставивши собі за мету провести ревізію положень Конститу­ції в частині діяльності державного механізму, практично повністю проігнорували проблеми конституційного регулювання зовнішньопо­літичного напряму діяльності державних інституцій. На деякі з таких проблем провідні науковці неодноразово звертали увагу раніше^[195].

Перш ніж приступити до аналізу існуючих проблем, слід проаналі­зувати місце та роль цих двох вищих владних інституцій у механізмі зовнішньої політики. Що стосується президента, то зовнішньополітична сфера традиційно розглядалась як пріоритетна сфера діяльності глави держави. В історії політико-правової думки ми досить часто можемо зустріти характеристику монарха як особи, наділеної практично моно­польним правом ухвалювати рішення у сфері зовнішньої політики^[196].

На сьогоднішньому етапі державотворення така ситуація значно змінилась. Поступова трансформація уряду із консультативного органу при главі держави у самостійну вищу владну інституцію, яка в умовах парламентської республіки стоїть навіть на чолі виконавчої влади, при­вела до розподілу повноважень у зовнішньополітичній сфері між пре­зидентом та урядом. Проте навіть у парламентських республіках пре­зидент не втратив своєї зовнішньополітичної ваги.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 59 Основного Закону ФРН, Федеральний президент представляє Федерацію в міжнародно-правових відносинах, він укладає від імені Федерації договори з іноземними державами. По­дібна ситуація має місце і в парламентських монархіях: «Король ви­ступає від імені Королівства у міжнародних справах» (п. 1 § 19 Консти­туції Данії). Однак при цьому дії глави держави в парламентських країнах обмежені як необхідністю погодження багатьох із них з боку парламенту, так і фактичним здійсненням численних зовнішньополі­тичних повноважень безпосередньо урядом.

Більш складною є схема розподілу повноважень у сфері зовнішньої політики у країнах зі змішаною формою правління. Формальне позбав­лення президента ролі глави виконавчої влади у змішаних республіках зовсім не означає відведення йому другорядної ролі у формуванні зов­нішньополітичного курсу країни. Так, згідно з ч. 1 ст. 52 Конституції Франції, Президент Республіки веде переговори про укладення дого­ворів і ратифікує їх. Утім при цьому глава держави повинен діяти в умовах, коли «визначає і проводить політику нації» уряд (ч. 1 ст. 20 Конституції Франції), тобто з формальної точки зору главі французької держави відведена визначальна роль на етапі вироблення та погоджен­ня зовнішньополітичних рішень.

Подібний біцефалізм, як показує політико-правова практика зару­біжних країн зі змішаною формою правління, у кінцевому підсумку зводиться до створення двох центрів ухвалення рішень з міжнародних питань. При цьому конкуренція виникає безпосередньо між президен­том та прем'єром. Однак у переважній більшості випадків перевагу дістає глава держави. Дослідник французького конституціоналіз­му М. А. Крутоголов відмічає, що такий стан речей існує до того часу, поки прем'єр та відповідальні міністри підтримують політику прези­дента^[197].

Зовсім по-іншому складається ситуація, коли парламентська біль­шість представлена іншими політичними силами, ніж ті, що підтри­мують главу держави. У такі періоди уряд починає повною мірою використовувати свої конституційні можливості на міжнародній аре­ні. Справа в тім, що, згідно з ч. 2 вищезгаданої ст. 52 Конституції Франції, у випадках, коли договори не підлягають ратифікації, Пре­зидент лише інформується про подібні укладені договори. Практика складається таким чином, що в умовах спільної партійної платформи Президента та уряду останній віддає практично всю ініціативу на укладення міжнародних угод главі держави. Проте в ситуації з різною партійною приналежністю уряд починає діяти і використовує в повній мірі повноваження щодо самостійного ведення переговорів і укладен­ня за їх результатами договорів, які не підлягають ратифікації.

Іншим варіантом співіснування президента та уряду в умовах їх різ­ної партійної приналежності є умовне розподілення між главою держави та урядом сфери зовнішньої політики на декілька секторів. Така ситуація мала місце за часів, коли Президентом був Ф. Міттеран, а главою уряду — Ж. Ширак. Домовленість між двома владними інституціями полягала в тому, що глава держави контролює питання національної обо­рони, франко-німецькі відносини, роззброєння, у свою чергу уряд опіку­вався питаннями безпеки в регіоні Близького Сходу та Африки, питан­нями зовнішньої економіки. При цьому врегулювання арабо-ізраїльського конфлікту та питання європейського будівництва залишались сферою, якою опікувались одночасно і Президент, і уряд^[199].

Утім під кінець президентської каденції Ф. Міттерана ця «зовніш­ньополітична ідилія» припинились і конкуруючий характер зовнішньо­політичної компетенції став підґрунтям для передвиборчої боротьби прем'єра. Так, Ж. Ширак добився повернення додому трьох заручників із Лівану, які були захоплені проіранськими терористичними групами. Із заслання вдалося повернути капітана французької спецслужби, що брав участь у диверсії проти корабля міжнародної екологічної органі­зації «Грінпіс» біля острова Муруроа, де Франція проводила атомні випробування. У Новій Каледонії, що є французьким володінням, спец- підрозділ парашутистів жорстоко розправився з місцевим населенням, яке розпочало бунт^[200].

Не було винайдено відповідь на складне питання зовнішньополі­тичної взаємодії і в практиці фінського державотворення за умов президентсько-парламентської форми правління. Як відмічає з цього приводу А. Їранкі, Конституція Фінляндії не дає ніякої відповіді сто­совно того, як діяти в разі, коли між Президентом Фінляндії та міністром виникають суперечки з питань зовнішньої політики. Більше того, досвід вирішення подібного роду питань доводить, що ефективність розв’язання таких конфліктів багато в чому залежить від «персоналій та конкретної ситуації»^[201].

Детальний аналіз зарубіжного досвіду взаємодії вищих владних ін­станцій з питань зовнішньої політики має своє прикладне значення і від­носно вирішення аналогічних питань у процесі вітчизняного державотво­рення. Хоча після конституційної реформи право формувати уряд відійшло від Президента до парламенту, в багатьох інших моментах питання функ­ціонування державного механізму в Україні і Франції є схожими.

Нині на конституційному рівні місце вищих органів влади визна­чається таким чином. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 85 Основного Закону, до повноважень Верховної Ради України віднесено визначення засад зовнішньої політики. Ці питання врегульовуються виключно законом (п. 9 ч. 1 ст. 92 Конституції (хоча в цій нормі йдеться про зовнішні зносини)). Що стосується глави держави, то згідно з п. 3 ч. 3 ст. 106 Конституції, на нього покладається завдання по «керівництву зовніш­ньополітичною діяльністю держави». У свою чергу Кабінет Міністрів «забезпечує... здійснення зовнішньої політики держави» (п. 1 ст. 116 Конституції України).

З цього приводу найбільшу кількість запитань викликає зміст по­няття «керівництво зовнішньополітичною діяльністю», яке вживається відносно компетенції глави держави у вказаній сфері. Це питання вже було предметом аналізу вчених^[205], але до цього часу воно по суті не ви­рішене, і більше того, викликає до життя багато серйозних державно- правових конфліктів у площині взаємовідносин між Президентом та урядом, одним з яких вже стала вищезгадана ситуація зі звільненням міністра закордонних справ Б.

Нагадаємо, що після звільнення 1 грудня 2006 року Верховною Радою посадовця Президент України 5 грудня видав указ про продо­вження виконання Б. Тарасюком обов’язків міністра. При цьому нор­мативним підґрунтям ухвалення такого рішення стали саме положен­ня п. 3 ч. 1 ст. 106 Конституції України, якими врегульовуються зо­внішньополітичні повноваження глави держави.

До речі, що стосується формулювання на конституційному рівні зовнішньополітичних повноважень Президента, то їм присвячено од­разу декілька положень ст. 106, в якій регламентується компетенція глави держави: представляє державу в міжнародних відносинах, здій­снює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України (п. 3 ч. 1); приймає рішення про визнання іноземних держав (п. 4 ч. 1); призначає та звіль­няє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти диплома­тичних представників іноземних держав (п. 5 ч. 1). Особливу увагу звернемо на формулювання, яке міститься в п. 3 ч. 1 ст. 106, а також на розподілення зовнішньополітичних повноважень за різними пунктами ст. 106 Основного Закону. Мова йде про те, що у зв’язку з переліченням напрямків діяльності глави держави в такій формі залишається не зрозу­мілим, у яких ще формах Президент може здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю, окрім вищеназваних.

У цьому зв'язку заслуговує на увагу досвід конституційного врегу­лювання подібних питань у практиці зарубіжних країн. Так, зокрема, у Польщі, яка також є змішаною республікою, зовнішньополітичним повноваженням Президента присвячена окрема стаття в Конституції. Відповідно до ст. 133 Конституції Польщі, Президент Республіки як представник держави у зовнішніх зносинах: ратифікує і денонсує між­народні договори, про що повідомляє Сейм та Сенат; призначає і від­кликає повноважних представників Республіки Польща в інших дер­жавах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі та відкличні грамоти акредитованих при ньому дипломатичних представників інших держав та міжнародних організацій. Таке формулювання, з одного боку, значно полегшує розуміння місця та ролі глави держави в зовнішньо­політичному механізмі. Натомість з плином часу формальне розташу­вання обох інституцій у зовнішньополітичному механізмі зазнало пев­них коректив.

Такі висновки ми можемо зробити з огляду на прийнятий 14 квітня 2000 року польським Сеймом Закон про міжнародні договори^[206]. Згідно з нормами цього закону, ініціатива у сфері укладення міжнародних до­говорів повністю покладається на урядові структури. Президент як суб'єкт зовнішньополітичних зносин згадується в тексті закону лише в частині необхідності ратифікації підписаних угод: відповідно до ст. 15 закону, в разі необхідності ратифікації підписаного міжнародного до­говору міністр закордонних справ звертається з цим питанням до глави держави, надаючи при цьому супровідні ратифікаційні документи. Таким чином законодавець практично віддав всю ініціативу з вирішен­ня зовнішньополітичних питань в руки уряду.

Можливо, що далась взнаки конституційна формула зовнішньопо­літичних повноважень самого уряду, яка недвозначно свідчить про певне домінуюче становище останнього в механізмі вироблення зов­нішньої політики. Мова йде про припис п. 9 ч. 4 ст. 146 Конституції Польщі, згідно з яким Рада Міністрів «здійснює загальне керівництво у сфері відносин з іншими державами і міжнародними організація­ми».

Стосовно інших варіантів вирішення питання про компетенції гла­ви держави та урядів за умов змішаної форми правління можемо на­вести такі приклади. Перш за все відмічаємо схожість компетенційних моделей в Україні та Вірменії: «Президент Республіки... представляє Республіку в міжнародних зносинах, здійснює загальне керівництво

зовнішньою політикою, укладає міжнародні договори, підписує рати­фіковані Національними зборами міжнародні договори, ратифікує між­урядові угоди» (ст. 55 Конституції Вірменії). Щодо останньої позиції можемо зауважити, що українські урядовці є більш самостійними в пи­таннях укладення міжнародних договорів порівняно зі своїми вірмен­ськими колегами, оскільки досягнуті ними на міжурядовому рівні до­мовленості не підлягають «освяченню» главою держави через проце­дуру ратифікації.

Ми вже вказували на можливість закріплення на конституційному рівні механізму співпраці між главою держави та урядом (його головою) з питань зовнішньої політики. Подібний підхід можна зустріти і в Основному Законі Литви. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 84 Конституції цієї рес­публіки, Президент «вирішує найважливіші питання зовнішньої полі­тики та спільно з Урядом здійснює зовнішню політику». Відзначаємо також схожість підходів у конституційному закріпленні зовнішньопо­літичних повноважень глави держави в Польщі та Португалії. Цікавим є висвітлення цього питання в окремій статті, а також ступінь конкре­тизації повноважень Президента.

Так, у Конституції Португалії міститься стаття 135 під назвою «По­вноваження в міжнародних відносинах» (розділ ІІ «Президент Респу­бліки»). Її зміст зводиться до такого: «У міжнародних відносинах до компетенції Президента Республіки належать: а) призначати послів та надзвичайних посланників за пропозицією Уряду; при Президентові акредитуються іноземні дипломатичні представники; б) ратифікувати міжнародні договори, після того як вони були належним чином схвале­ні; в) оголошувати війну в разі фактичної агресії чи загрози такої агре­сії і укладати мир за пропозицією Уряду, заслухавши думку Державної ради, і за уповноваженням Асамблеї Республіки або, коли вона не за­сідає і неможливо її негайно скликати, її Постійної комісії». Слушною є також постановка питання про розподіл зовнішньополітичних повно­важень на конституційному рівні і в Основному Законі Румунії: «Пре­зидент укладає від імені Румунії міжнародні договори, за якими вів переговори Уряд, і подає їх на ратифікацію Парламенту у 60-денний строк» (ч. 1 ст. 91 Конституції Румунії).

Повертаючись до вітчизняної конституційно-правової практики, зазначимо, що на сьогоднішній момент складається враження, що кож­на з вищих владних інституцій діє не тільки самостійно, але й повністю автономно на зовнішньополітичній арені. З одного боку, якщо формаль­но підійти до визначення на конституційному рівні ролі Президента, то можна дійти висновку, що уряд повинен забезпечувати втілення в жит- 114

тя рішення глави держави у сфері зовнішньої політики, тобто «забез­печувати... здійснення зовнішньої політики держави».

З другого боку, така ситуація в багатьох моментах відповідала фор­мі правління, що була запроваджена Конституцією України 1996 року, для якої була характерна провідна роль Президента у формуванні уря­ду. Натомість після втілення в життя конституційної реформи все біль­ше питань викликає ситуація, коли, змінивши порядок формування уряду, зовнішньополітичні повноваження глави держави та уряду за­лишились практично незміненими. Точніше кажучи, питання викликає не стільки залишення зовнішньополітичних повноважень у старій ре­дакції, скільки неврегульованість взаємодії глави держави та вищого органу виконавчої влади із зовнішньополітичних питань.

Як показує сучасна практика діяльності уряду та глави держави, після проведення чергових парламентських виборів 2006 року ці дві вищі владні інституції, особливо уряд, не в змозі більш ефективно працювати в конституційно окреслених зовнішньополітичних межах. Показовим у даному відношенні є те, що, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», одним із завдань уряду є «здійснення. зовнішньої політики держави». Провівши де­тальний аналіз проекту цього акта, фахівці Головного науково- експертного управління парламентського апарату звернули увагу на невідповідність цього положення формулюванню зовнішньополітичних повноважень, які містяться в п. 1 ст. 106 Конституції. На їх думку, таке визначення місця уряду в механізмі зовнішньополітичної діяльності не відповідає ролі Президента в цій сфері як особи, що здійснює керівни­цтво зовнішньополітичною діяльністю держави^[207].

Причини такого неефективного співробітництва ми вбачаємо в тому, що зміна форми правління потягла за собою і зміни у призначенні Пре­зидента та уряду, в тому числі у сфері зовнішньої політики. Мова йде про те, що відтепер основою формування уряду є коаліція депутатських фракцій, яка у свою чергу, згідно з ч. 6 ст. 83 Конституції України, формується на основі узгодження політичних позицій фракцій, що представляють у парламенті партії-переможці. Інакше кажучи, в нових політико-правових умовах політичною платформою формування і ді­яльності уряду вже є не політична програма, з якою чинний Президент переміг на виборах, а політичні позиції партій, які здобули перемогу на чергових парламентських виборах. І не завжди ці політичні позиції будуть збігатися. Урешті-решт ми отримали французьку модель співіс­нування Президента та уряду в умовах різної партійної платформи цих двох владних інституцій з усіма наслідками, що витікають із такої си­туації. Саме сфера зовнішньої політики і стала індикатором того, на­скільки складною може бути взаємодія глави держави та уряду в недо­сконалих конституційних умовах. Отже, ще раз наголосимо на тому, що при проведенні конституційної реформи не було піднято і вирішено питання про необхідність ревізії зовнішньополітичних повноважень Президента та уряду.

Спробуємо концептуально окреслити основні напрямки врегулю­вання питань взаємодії глави держави та уряду в зовнішньополітичній сфері. І перший із напрямків — це проведення переговорів та укладен­ня внаслідок них міжнародних договорів. На сьогоднішній момент Законом України «Про міжнародні договори України» ці питання вре­гульовуються таким чином. Договори від імені України укладаються Президентом України або уповноваженою ним особою, договори ж від імені уряду укладаються Кабінетом Міністрів або ж уповноваженою особою. Окрім проблеми з розмежуванням предмета ймовірних між­народних домовленостей з точки зору того, які питання є прерогативою глави держави, а які — уряду, не менше запитань викликає наділення міжнародною правосуб'єктністю делегацій, що укладають договори від імені України чи уряду.

Згідно з чинним законодавством, лише три посадові особи мають право вести переговори і підписувати міжнародні договори без спеціальних повноважень (ч. 2 ст. 6 Закону України «Про міжнародні договори Украї­ни»). В інших випадках необхідне спеціальне доручення від уповноваже­ного органу на вирішення подібних зовнішньополітичних питань.

Через наявну невирішеність і неврегульованість зовнішньополітич­них повноважень органів влади не так давно виникла доволі дивна ситуація. На початку грудня 2006 року відбувся запланований візит української урядової делегації на чолі з Прем'єр-міністром України до США. Цьому візиту передувало досить жваве обговорення програми та змісту переговорів, які будуть вестись представниками уряду. Інфор­маційні агентства напередодні візиту урядовців оприлюднили Дирек­тиви делегації України на заходи в рамках робочого візиту Прем'єр- міністра України В. Ф. Януковича до США. Одним із пунктів цих Ди­ректив була необхідність підписання низки міжнародних угод. Цікавим є і те, що ці Директиви отримали подвійне затвердження — Президен­та України та Кабінету Міністрів України^[208].

Аналіз цих подій дає нам змогу ще раз пересвідчитись, що нові політико-правові умови не дозволяють вищим владним інституціям діяти на зовнішньополітичній арені в межах, визначених Конституцією та законами України. В окремих випадках вони намагаються за допо­могою поширеного тлумачення наявних зовнішньополітичних повно­важень продемонструвати свою провідну роль у тій чи іншій сфері державного управління (як у випадку зі звільненням Б. Тарасюка). В інших же ситуаціях глава держави та вищий орган виконавчої влади намагаються формально діяти узгоджено, навіть коли така узгодженість не вимагається чинним законодавством.

Такі події, на наш погляд, є ще одним яскравим свідченням відсут­ності у вищих посадовців розуміння того, як за нових конституційних умов повинен працювати механізм зовнішньополітичної діяльності та на яких рівнях і в яких формах повинна мати місце співпраця між Пре­зидентом і урядом при виробленні й ухваленні рішень у сфері зовніш­ньої політики.

Слід також визнати, що сфера зовнішньої політики з огляду на її значну динамічність і те, що вона піддається значному впливу багатьох факторів суб’єктивного та об’єктивного характеру, врегульовується в конституційному законодавстві країн ЄС у найзагальніших формах порівняно з іншими сферами публічного життя. Тому головним чином ефективність діяльності держави у міжнародних зносинах пов’язується із вмінням вищих посадових осіб виробляти компромісні рішення і ба­жанням співпрацювати у вказаній сфері, навіть за умов різної партійної приналежності. Інколи співпраця у вирішенні зовнішньополітичних питань є не просто бажаним явищем для демократичних країн, але й нормативною вимогою, закріпленою на рівні конституції. Так, відпо­відно до ч. 3 ст. 133 Конституції Польщі, Президент Республіки у сфе­рі зовнішньої політики взаємодіє з Головою Ради Міністрів та компе­тентним міністром.

Серед факторів, що мають певний вплив на вироблення і прийнят­тя рішень у сфері зовнішньої політики, і насамперед на взаємодію пре­зидента і уряду (в особі його голови — прем’єр-міністра) у вказаній сфері, можна виділити такі. Перш за все одне з чільних місць серед суб’єктивних факторів займають особисті якості двох названих вищих посадовців як політиків, їх амбіційність відносно майбутньої політич­ної кар’єри^[209]. Відповідним чином, якщо своє політичне майбутнє прем’єр бачить передусім у претендуванні на посаду глави держави, саме сфе­ра зовнішньої політики стає ареною протистояння глави уряду з чинним президентом. Це протистояння особливо загострюється напередодні чергових виборів глави держави. У свою чергу проведення виборчої кампанії слід визнати одним із факторів об’єктивного характеру, що справляє значний вплив на ефективність функціонування зовнішньо­політичного механізму.

Дослідники з цього приводу наводять приклад із практики уряду­вання Ж. Ширака, коли останній напередодні чергових президентських виборів, намагаючись підвищити свій рейтинг, почав більш активно та незалежно здійснювати зовнішньополітичні кроки. Тоді подібні дії Ж. Ширака викликали відповідну реакцію з боку чинного Президен­та Франції Ф. Міттерана, який нагадав, що у сфері зовнішньої політики «Франція говорить одним голосом»^[210].

Якщо розглядати сферу зовнішньої політики з окремими напрям­ками діяльності в цій сфері, то, безперечно, одне з провідних місць посідає підготовка та підписання міжнародних договорів. Як показує конституційна практика в західних країнах із змішаною формою прав­ління, переважна більшість міжнародних угод укладається урядом та підпорядкованим йому центральним органом виконавчої влади. Це пов’язується насамперед із тим, що урядові органи мають більшу спе­ціалізацію та наділені більшим за чисельністю, більш професійно орієнтованим персоналом у сфері зовнішньої політики порівняно з апа­ратом глави держави. Це зовсім не означає, що допоміжні органи пре­зидента є менш компетентними з указаних питань. Мова йде про більш розгалужену та чисельнішу мережу урядових структур, які опікуються своєю конкретною сферою публічного життя. Уряд наділений більшим спектром можливостей порівняно з апаратом президента насамперед через існуючу мережу спеціалізованих установ — міністерств. Така ситуація є цілком логічною з огляду на призначення глави держави в зовнішньополітичному механізмі.

На сьогодні глава держави ставить свій підпис лише під найважли­вішими договорами загальнополітичного характеру, що мають стратегіч­не значення для подальшої розбудови держави. Як приклад можна на­вести підписання 21 липня 2006 року Президентом Франції Ж. Шираком та наслідним принцом Саудівської Аравії Договору про військове спів­робітництво. У свою чергу, переслідуючи більш конкретні цілі, що мають тактичне значення, на цих же переговорах міністри оборони обох країн підписали Технічний додаток до Договору про військове співробітництво та військову підтримку, укладений у 1982 році. Як повідомляють інфор­маційні агентства, ці документи стануть основою для укладення пакета договорів про військові поставки в Саудівську Аравію^[211].

Слід визнати, що на сьогоднішньому етапі найбільше проблем з питань взаємодії президента і уряду у сфері зовнішньої політики ви­никає не у сфері укладення міжнародних договорів, а з приводу здій­снення зовнішньополітичних акцій. Насамперед йдеться про міжнарод­ні переговори, заяви на зовнішньополітичні теми. Достатньо згадати, скільки різких критичних заяв усередині країни було зроблено після першого офіційного візиту прем'єра В. Ф. Януковича до штаб-квартири НАТО.

Навіть поверховий аналіз проблематики регулювання механізму зовнішньополітичної діяльності дозволяє зробити висновок, що пере­важна більшість проблем у країнах західної демократії може вирішу­ватись і вирішується на основі політичних норм та традицій. Детальне закріплення правових норм, які б врегламентовували процедури ви­роблення і прийняття рішень у сфері зовнішньої політики, практично не має місця в конституційному законодавстві країн ЄС. Однак у наших умовах, які характеризуються відсутністю чіткої політичної структури- зації суспільства, керуванням ситуативними інтересами при ухваленні важливих рішень і, що головне, відсутністю зрозумілої та системної зовнішньополітичної стратегії, виникає потреба у започаткуванні хоча б мінімальних нормативних гарантій для забезпечення функціонування механізму зовнішньополітичної діяльності в конструктивному руслі.

Утім аналіз чинного законодавства та проектів нормативно-правових актів свідчить про відсутність на сьогоднішній момент розуміння необ­хідності запровадження подібних механізмів взаємодії вищих владних інституцій у сфері зовнішньої політики. Свідченням цього є в тому числі аналіз Закону «Про Кабінет Міністрів України», в якому попри наявність спеціального розділу, присвяченого взаємодії уряду та глави держави, відсутні положення, котрі хоча б у загальній формі гаранту­вали взаємодію на зовнішньополітичному напрямку.

У свою чергу цей правовий вакуум заповнюється конкретними кроками обох сторін, які не в повній мірі відповідають положенням Конституції. Так, нами вже наголошувалось, що Президент, виходячи із свого статусу керівника зовнішньої політики, продовжив повнова­ження міністра закордонних справ. Про те, що глава держави розглядає себе як вищу інстанцію з питань зовнішньої політики, свідчить той факт, що він не тільки погоджує план дій уряду відносно перебування

його делегації за кордоном, але і визначає досить часто дії Кабінету Міністрів щодо підписання останнім міжнародних угод.

Так, відповідно до п. 8. Плану заходів з підготовки робочого візиту в Україну Президента Російської Федерації В. Путіна, затвердженого Указом Президента України від 6 грудня 2006 року № 1041/2006, уряд зобов’язується до вжиття заходів для підписання в ході візиту Угоди між Кабінетом Міністрів України і Урядом Російської Федерації про реадмісію. І знову ж таки нормативним підґрунтям для ухвалення та­кого рішення є вищезгаданий п. 3 ч. 1 ст. 106 Конституції України.

Підсумовуючи проведений аналіз вказаного питання, зазначимо, що вкрай важливим на сьогоднішньому етапі державотворення є започат- кування чітких механізмів взаємодії Президента та уряду у сфері ви­роблення і прийняття зовнішньополітичних рішень. І першим кроком на цьому шляху є нормативне закріплення необхідності взаємодії двох владних інституцій, як це, наприклад, було зроблено в Польщі. Іншим важливим кроком є деталізація на рівні Закону «Про Президента Укра­їни» та в інших спеціальних законах, які має прийняти найближчим часом парламент, положення п. 3 ч. 1 ст. 106 Конституції України від­носно того, що вкладається у зміст формулювання «керівництво зов­нішньополітичною діяльністю держави» Президентом України. До речі, ця проблема може бути також вирішена шляхом надання Конституцій­ним Судом України офіційного тлумачення вказаного положення Осно­вного Закону.

Вважаємо за необхідне ще раз акцентувати увагу на конституційній формулі, яку можна зустріти в текстах основних законів країн зі зміша­ною формою правління, котра передбачає необхідність співпраці глави держави з урядом чи певним дорадчим органом у питаннях зовнішньої політики. Прикладом такої формули є норма ч. 1 ст. 93 Конституції Фінляндії: «зовнішня політика Фінляндії здійснюється під керівництвом Президента Республіки спільно з Державною радою».

У свою чергу слід відмітити, що за загальним правилом Президент ухвалює рішення в Державній раді, яка пропонує йому на підпис проект рішення (ч. 1 ст. 58 Конституції). До Державної ради входять Прем’єр- міністри та визначене Президентом коло відповідальних міністрів. До прийняття Конституції глава фінської держави попри його значну роль у державному механізмі порівняно з нинішніми конституційними реа­ліями все одно вдавався до певних зовнішньополітичних дій лише після консультацій із відповідними урядовцями. Фінський дослід­ник А. Їранкі з цього приводу зазначає, що «Міністерський Комітет з іно­земних справ та безпеки під головуванням Президента був центральним 120

органом, в якому Президент радився із членами Уряду... Перед тим як прийняти рішення, глава держави ознайомлювався з думкою міністрів, які присутні на засіданні комітету. Проте діяла презумпція, що в разі ви­никнення протиріч з міністрами думка Президента є вирішальною»^[212].

У цьому контексті звернемо увагу на роль Ради національної без­пеки та оборони України у процесі вироблення главою держави зо­внішньополітичних рішень. На сьогоднішній момент РНБО перетвори­лась на другий уряд (достатньо проаналізувати укази глави держави про введення в дію рішень РНБО стосовно приватизації, концерну «Авіація України», питань адміністрування ПДВ), тоді як, відповідно до ч. 1 ст. 107 Конституції, має займатись насамперед координацією діяльності виконавчих структур з питань національної безпеки та оборони.

Вважаємо за необхідне звернути увагу на необхідність хоча б часткової переорієнтації цього дорадчого органу. Він має стати базовим для виро­блення рекомендацій главі держави стосовно зовнішньополітичних кроків, а також сприяння реалізації Президентом України функцій керівника зо­внішньополітичної діяльності, особливо в частині взаємодії діяльності вищих державних інституцій на міжнародній арені. Для цього є всі умови: рекомендаційний характер рішень РНБО для глави держави; вирішальність позиції Президента в межах РНБО з огляду на те, що рішення РНБО вво­дяться в дію указами глави держави; входження до складу цього колегіаль­ного органу провідних високопосадовців, таких як прем'єр-міністр, Голо­ва Верховної Ради України, міністр закордонних справ тощо. І все це в умовах, коли на рівні Конституції відсутні інші організаційні форми ви­роблення важливих зовнішньополітичних рішень спільно усіма чільника- ми державного механізму. Загалом же слід переорієнтувати діяльність РНБО з виключно внутрішньополітичних питань на комплексне вирішен­ня проблем державотворення з акцентуванням уваги саме на зовнішньо­політичній складовій у функціонуванні державного механізму.

Вважаємо за доцільне також звернути увагу на те, що подібні РНБО інституції вперше з'явились саме як центри вироблення рекомендацій для глави держави. Так, відповідно до Закону США про національну безпеку від 26 липня 1947 року, одним із ключових завдань новоство­рюваної Ради національної безпеки визнавалось «надання рекомендацій президенту з питань узгодження... зовнішньої та військової політики... щоб військові та інші урядові структури могли б здійснювати більш ефективне співробітництво»^[213].

У цьому контексті варто відмітити складнощі, які виникли на прак­тиці з питань співпраці глави держави, уряду та підлеглих йому струк­тур у зовнішньоекономічній сфері. Насамперед зауважимо, що порів­няно з вищеназваною формулою закріплення зовнішньополітичних повноважень Кабінету Міністрів України (п. 1 ч. 1 ст. 116 Конституції України) його повноваження в сфері зовнішньої економіки сформульо­вані дещо іншим чином: відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 116 Основного За­кону, уряд «організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України».

Повертаючись до розмови про те, що саме глава держави повинен писати «зовнішньополітичну музику для вітчизняного урядового орке­стру», висловимо припущення, що подібна постановка питання не є при­пустимою у сфері зовнішньої економіки. Звичайно, ми не заперечуємо проти співпраці урядової команди із Президентом при визначенні зо­внішньоекономічних орієнтирів. Разом із тим конституційна формула, яка використовується у відповідній нормі ст. 116 Основного Закону, та ролі й значення такої інституції, як уряд, у державному механізмі дає нам підстави стверджувати, що відповідальність за проведення економічної політики як усередині країни, так і з іноземними контрагентами практич­но повністю покладається на Кабінет Міністрів.

По-перше, що стосується конституційної формули, звертаємо увагу як на те, що зовнішньоекономічні повноваження уряду виділені в окре­му компетенційну схему, так і на те, що в ст. 106 та інших статтях Конституції відсутня згадка про наявність у глави держави серйозних важелів у сфері державного управління економікою. До того ж, як на нас, «забезпечує здійснення» (у ситуації із зовнішньою політикою) і «організовує» (у ситуації із зовнішньою економікою) це достатньо різні речі.

По-друге, що стосується ролі уряду, вважаємо, що є практично не­можливим відокремлення внутрішньої та зовнішньої складової в еконо­міці. Уряд формується під певну програму дій, визначальною складовою якої є напрямки економічного розвитку. Якщо ж уряд, будучи домінантом у внутрішніх процесах державного управління економічним сектором, не буде мати самостійності на зовнішній арені, можна зі стовідсотковою впевненістю спрогнозувати серйозні проблеми в його діяльності.

Головним тут є питання про чіткість із визначенням відповідально­го суб'єкта за стан економіки. Достатньо пригадати ситуацію кінця 2007 — початку 2008 року, коли Президент В. А. Ющенко та Прем'єр- міністр Ю. В. Тимошенко мали дещо різні погляди щодо змісту дого­вірних домовленостей між ВАТ «Г азпром» та НАК «Нафтогаз України» 122

стосовно постачання до України російського газу. Це навіть вилилось у конфлікт між главою держави та прем'єром, коли перший, провівши відповідні переговори з Президентом Російської Федерації, давав від­повідні директиви керівнику уряду, а остання не повною мірою їх реа­лізовувала, намагаючись втілити в життя своє бачення «газових домов­леностей»^[214].

Тому на майбутнє не тільки законодавець, який буде формулювати конституційне законодавство, але й політики, які будуть його реалізову­вати, повинні враховувати, особливості зовнішньої складової у функці­онуванні державного механізму, не підміняючи співпрацю у вказаній сфері справжньою конкуренцією, що буде переростати в конфлікти, та пам'ятати про домінування відповідних вищих владних інституцій на певних напрямках міжнародної діяльності держави. А загалом слід по­годитись із думкою В. Б. Авер'янова про те, що «виконання Президентом своїх головних завдань, відповідно до яких він «здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави»... неможливе без його все­бічної опори на діяльність Кабінету Міністрів»^[215].