§ 1. Загальна характеристика форм (засобів) попередження та врегулювання державно- правових конфліктів

Мабуть, одним із найбільш важливих питань у державно-правовій конфліктології є питання про форми (засоби) попередження та врегу­лювання подібного роду конфліктів. Адже вивчення таких конфронта­ційних явищ повинно вестись не заради дослідження їх політико- правової природи, а перш за все для того, щоб мінімізувати їх деструк­тивний потенціал та своєчасно виявити й ефективно використати їх позитивні функції.

У цьому контексті необхідно насамперед відмітити існуючий у кон- фліктології дискурс щодо категорій, які використовуються при харак­теристиці припинення конфліктної взаємодії. Найбільш вдалою спро­бою аналізу такого дискурсу слід визнати дослідження А. В. Глухової. Відомий російський конфліктолог пропонує провести вододіл між трьома ключовими категоріями відносно цієї стадії розгортання кон­флікту з такими параметрами. Поняття «регулювання конфлікту» про­понується розглядати як «певний спосіб впливу на конфліктуючі сто­рони з тим, щоб усунути певні якості конфлікту, але на основі відносин, які склались у межах існуючої політики (включаючи норми, традиції, які склались, тощо)»^[230]. На відміну від цього, розв’язання конфлікту — «це не просто послаблення його насильницького та руйнівного потен­ціалу або усунення онтологічного змісту самого конфлікту, його пред­мета, його підґрунтя... Конфлікт є розв’язаним, якщо всі учасники безумовно визнають досягнуті домовленості, а проблеми, що породили існуюче протиборство, не виникають як предмет конфлікту»^[231].

Найбільш широким поняттям щодо форм припинення конфліктної протидії дослідниця визнає «завершення конфлікту». Воно досягається різними способами: «а) придушенням одного із суб'єктів конфлікту, повним витісненням його за рамки політичного поля (і навіть за межі фізичного існування, як це неодноразово здійснювалось відносно по­літичної опозиції в різні епохи); б) досягненням компромісу між суб'єктами політичного конфлікту, тобто їх взаємними поступками з метою взаємозбереження, взаємовиживання; в) перетворенням тієї політичної структури, в межах якої виник конфлікт, трансформацією політичної системи з метою виключення конфліктогенних факторів старої системи»^[232].

Наша увага до питання про форми припинення конфліктів пов'язана з проблемою можливостей конституційного права щодо завершення конфліктного протистояння в державно-правовому середовищі. Справа в тім, що принциповим для нас моментом є встановлення меж викорис­тання конституційно-правових засобів для подолання державно- правових конфліктів. Саме тут важливою є точність у використанні термінології, хоча переважно подібний термінологічний дискурс має для науки конституційного права більше теоретичний, аніж прикладний характер.

Насамперед, повертаючись до питання про політико-правову при­роду конфліктів у державно-правовій сфері, звернемо увагу на класифі­кації конфліктних протистоянь. У літературі цьому питанню присвячено чимало досліджень. Одне з найбільш ґрунтовних та таких, що безпосе­редньо стосується аналізуємого нами типу конфліктів, міститься в робо­ті А. Єзерова. Так, науковець пропонує виділяти такі типи конституційних конфліктів: 1) за функціями — соціально-позитивні та соціально- негативні; 2) за межами та масштабом — конфлікти макрорівня, мезо- рівня та мікрорівня; 3) за формами — прості конституційні конфлікти, конституційні делікти, конституційні спори, конституційні кризи; 4) за об'єктами — комплексні та суто конституційно-правові; 5) за предметом (поділ здійснюється за нормами конституційного права); 6) за суб'єктами — конфлікти між владними суб'єктами, між невладними суб'єктами, між владними та невладними суб'єктами^[233].

Відмічаючи оригінальність підходу, висловимо сумнів стосовно можливості практично стовідсоткового поширення доробку конфлікто- логічних наук на конституційно-правову площину передусім з практич­ної точки зору (такий висновок ми робимо на підставі тези дослідника відносно методологічної основи здійсненої класифікації^[234]). Більше того, важко погодитись і з тим, що, наприклад, одні конфлікти несуть у собі виключно позитивний потенціал, тоді як інші є суто деструктивними (щодо першої із запропонованих класифікацій).

Дійсно, з описової точки зору така класифікація дозволяє краще згрупувати конституційно-правові ситуації, що мають конфліктний характер. Разом із тим, на наш погляд, слід у першу чергу звернути увагу на таку характерну для основної більшості конфліктологічних досліджень класифікацію конфронтаційних протистоянь, як конфлікти «з нульовою» та «з ненульовою сумою». Перший різновид має місце тоді, коли «існує ситуація, за якої інтереси сторін повністю протилежні, і перемога однієї сторони означає поразку іншої, — а в підсумку сума дорівнює нулю»^[235]. Якщо ж уважніше придивитись до конфліктних си­туацій, які виникають у державно-владному середовищі, то виявиться, що в багатьох випадках протистояння в цій сфері мають саме такий характер. Особливо це характерно для вітчизняної моделі владного механізму. В умовах, коли ще не склалась цивілізована партійна систе­ма, переважна більшість політиків із різних партійних таборів розгля­дають протилежну сторону саме як антагоністичний клас. Такий ви­сновок можна зробити, проаналізувавши вчинки та висловлювання провідних партійних лідерів.

З іншого боку, можна заперечити вищеназвану тезу, навівши приклади врегулювання конфліктів, за наслідками яких сторони виробили певний компроміс стосовно своїх подальших дій. Як приклад у літературі наво­диться Універсал національної єдності від 3 серпня 2006 року^[236] (відзнача­ємо при цьому, що Універсал не став компромісом для всіх конфліктуючих сторін, оскільки представники фракції Комуністичної партії України під­писали його із застереженнями, а лідер Блоку Юлії Тимошенко взагалі відмовилась ставити підпис під цим документом). Ще одним прикладом вироблення компромісу на вищому владному рівні є підписання 8 червня 1995 року Головою Верховної Ради О. О. Морозом та Президентом Укра­їни Л. Д. Кучмою Конституційного Договору про основні засади організа­ції та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Укра­їні на період до прийняття нової Конституції України^[237].

Коли ми говоримо про домінування в політикумі, особливо вітчиз­няному, конфліктів «з нульовою сумою», то цим самим ми перш за все звертаємо увагу на можливості, а точніше на завдання конституційного права у сфері врегулювання конфліктного протистояння у владному се­редовищі. Повертаючись до попередніх роздумів із приводу меж конституційно-правового регулювання політичних відносин, зауважимо, що така галузь публічного права має обмежені можливості щодо вирі­шення питання про припинення конфліктного протистояння, оскільки право як регулятор має створювати умови для того, щоб владні суб'єкти, котрі діють у конституційних межах, мали поле для маневру при укла­денні домовленостей, у тому числі при врегулюванні конфліктів. Адже варіативність як самої поведінки суб'єктів політикуму, так і розвитку політичних подій настільки велика, особливо в сучасних умовах глоба- лізованого світу, що зняти конфліктне протистояння в політичному серед­овищі за допомогою конституційно-правових засобів можна лише в один спосіб — ліквідувавши багатопартійність і утворивши єдину централі­зовану владну вертикаль (однак при цьому конфлікти самі по собі не зникнуть, а просто будуть законсервовані). Звичайно, це скоріш утопічна модель, попри те до таких висновків можна дійти, проаналізувавши іс­нуючу літературу з питань державно-правової конфліктології, особливо в частині розв'язання конфліктних протистоянь.

Може виникнути запитання — а що ж тоді може конституційне право? Незважаючи на обмеженість конституційних засобів із врегу­лювання конфліктів, їх роль у загальному механізмі розв'язання кон­фліктних протистоянь є вельми значною. Правильно вибудована систе­ма форм (засобів) врегулювання державно-правових конфліктів дозво­ляє ефективно розв'язати найгостріші протистояння у владному сере­довищі, а в окремих випадках — і запобігти їм.

Серед існуючих засобів виділяємо насамперед розпуск (дострокові вибори) парламенту, притягнення до парламентської відповідальності уряду, імпічмент вищим посадовим особам як найвищий прояв консти­туційної відповідальності та конституційне реформування системи органів влади, що може виступати як значний «запобіжник» від виник­нення кризових явищ у політичному середовищі і як форма врегулю­вання конфліктів. До цієї групи ми включили ті форми, які можуть бути закріплені в конституційному законодавстві як універсальні інструмен­ти подолання конфронтації між суб’єктами права. Окрім цього на ува­гу заслуговують і такі форми попередження і врегулювання конфліктів, як державно-правовий експеримент та публічно-правовий договір. Од­нак перед тим як приступити до їх детального аналізу, відмітимо вже запропоновані в літературі засоби зняття конфліктного протистояння.

Передусім впадає у вічі достатня аморфність пропонованих систем форм врегулювання державно-правових конфліктів. Найбільш деталі­зованим виглядає перелік способів (конституційних процедур) врегу­лювання конфліктів, запропонований групою російських дослідників на чолі з В. М. Кудрявцевим. Зокрема, вони пропонують розглядати як способи систематичні переговори між представниками різних гілок влади, роботу узгоджувальних комісій, парламентські процедури, про­цедури конституційного судочинства та систему узгодження правових актів^[238]. Узагалі прагнення винайти «чіткі процесуально-процедурні механізми розв’язання конфліктів»^[239] є характерною рисою багатьох конфліктологічних досліджень у державно-правовій сфері. Так, А. Озе­ров, поділяючи засоби впливу на конфліктний процес на три групи — соціологічні, політологічні та юридичні, відносить до блоку юридичних засобів «узгодження нормативно-правових актів та дій суб’єктів кон­ституційних правовідносин, а також функціонування інститутів право- суддя»^[240]. На пріоритеті судових форм врегулювання державно-правових (конституційних) конфліктів наполягає і Т М.

Погоджуючись з постановкою питання про можливість розв’язання державно-правових конфліктів не тільки за допомогою конституційних засобів, але і через такі суто політичні форми, як переговори, посеред­ництво, консультації^[242], зауважимо, що об’єктом конституційно-правових досліджень мають бути насамперед правові форми врегулювання кон­фліктного протистояння, виходячи з такого ключового завдання науки конституційного права, як вироблення рекомендацій щодо найефектив­нішого нормативного регулювання публічно-владних відносин. При цьому ставимо питання про можливість узагалі внормування в консти­туційному праві вищенаведених політичних форм розв'язання кон­фронтацій у владному середовищі. Достатньо сказати, що політологією на сьогоднішній момент вироблено близько сорока стратегем ведення переговорів між суб'єктами політикуму^[243]. Цікаво, якою ж має бути кон­ституційна формула переговорних форм урегулювання конфліктів, щоб вона дозволила використати політичним акторам увесь цей арсенал стратегем?

Повертаючись до питання про термінологічний дискурс, висловимо думку, що найбільш оптимальним є вживання категорії «врегулювання» при проведенні конституційно-правових досліджень конфліктних про­тистоянь між владними суб'єктами. По-перше, «розв'язання конфлікту передбачає його завершення шляхом досягнення згоди через процес переговорів. У цьому випадку спостерігається подолання тих обставин, умов, які призвели до виникнення конфлікту. У результаті досягається згода зі встановлення нових відносин рівноваги між конфліктуючими сторонами»^[244]. Іншими словами, «розв'язання конфлікту передбачає стратегію на усунення основи спору обмеженням чи трансформацією конфліктної ситуації і прийняття рішення, що задовольняє всіх учасни­ків конфлікту»^[245]. На відміну від цього врегулювання є стратегією, «спря­мованою на певне компромісне розв'язання спору, яке хоча і не повніс­тю відповідає цілям кожної із сторін, але дозволяє їм досягти деяких, якщо не всіх, першочергових цілей»^[246]. Ключовою відмінністю між дво­ма вищеназваними термінами є ступінь усунення конфліктної основи: конфлікт розв'язується, коли усувається така основа, тоді як врегулю­вання конфлікту означатиме зняття конфронтаційного напруження ad hoc, тобто не матиме остаточного характеру. Ми вже неодноразово звертали увагу, що в самій побудові демократичного механізму закла­дена потенційна можливість конфліктної боротьби (це і розподіл влади, і політичний плюралізм, і розподіл політичних сил у парламенті на більшість та опозиції тощо), а отже, розв'язання конфліктів між влад­ними суб'єктами зможе мати місце лише в разі відміни таких консти­туційних моментів. Натомість у переважній більшості випадків, як це буде продемонстровано далі, конфлікти скоріше врегульовуються, зо­крема, за допомогою таких форм, як розпуск парламенту, імпічмент Президенту, тобто по суті протистояння між протилежними політични­ми сторонами на певний час знімається, однак немає гарантії, що воно не виникне в майбутньому, оскільки ліквідувати основу конфліктності апріорі неможливо.

Хоча ми і не заперечуємо, що в державно-правовій сфері може мати місце і розв’язання конфлікту, втім такі ситуації трапляються набагато рідше, ніж ситуації, коли конфлікт можливо лише врегулювати. Мова йде насамперед про кризові явища в політикумі, які в багатьох випадках розв’язуються за допомогою таких кардинальних засобів, як конститу­ційна реформа. Можемо стверджувати, що прийняття 28 червня 1996 року Конституції України на певний час практично зняло протистояння по лінії «парламент — президент».

Не менше значення для державно-правової конфліктології має пи­тання про попередження конфліктів. Саме попередження розглядаєть­ся конфліктологами як вплив на елементи конфлікту — учасників, мотиви їх поведінки, об’єкти, сили, що використовуються, і засоби — до того, як протистояння виникло^[247]. Що ж стосується способів чи форм їх попередження, то в цьому питанні конкретного пропонується досить мало. Загалом ідеться про усунення причин цих конфліктів шляхом зміни ціннісних орієнтацій суспільства; інституціоналізації конфліктів за допомогою створення етичного кодексу конфліктолога; попереджен­ня конфлікту нормативними засобами, зокрема включенням до догово­рів положень, які б передбачали поведінку сторін при виникненні спорів^[248].

Разом із тим ми хотіли б звернути увагу наукової громадськості на більш дійові з точки зору потенціалу конституційно-правового регулю­вання засоби попередження конфліктного протистояння, насамперед такий, як державно-правовий експеримент. У філософії експеримент розглядається як «планомірно проведене спостереження; планомірна ізоляція, комбінація і варіювання умов із метою вивчення залежних від них умов»^[249]. У конституційній практиці України державно-правовий експеримент мав місце лише одного разу. Мова йде про державно- правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпе­ні, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області. Цей експеримент був започаткований прийняттям 5 квітня 2001 року спеціального закону^[250]. Сам експеримент визначався на законодавчому рівні як «випробування на практиці за державного сприяння поряд з тра­диційними нових форм організації місцевого самоврядування на терито­рії Ірпінського регіону, де проводиться експеримент, з метою можливого застосування набутого досвіду в діяльності органів місцевого самовря­дування на всій території України» (абз. 2 ч. 1 ст. 1 Закону).

Метою експерименту було: вивчення на базі органів місцевого само­врядування Ірпінського регіону ефективності застосування в сучасних економічних умовах поряд з традиційними формами діяльності тери­торіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядуван­ня інших форм, спрямованих на розвиток демократичних засад місце­вого самоврядування; прискорення соціально-економічного розвитку відповідної території на основі вдосконалення системи управління, і зокрема управління об'єктами комунальної власності територіальних громад, розширення доходної бази місцевих бюджетів та ефективного використання місцевих фінансових та матеріальних ресурсів; активіза­ції підприємницької діяльності; залучення до вирішення соціально- економічних проблем міста та селищ на засадах, передбачених законом, підприємств, установ, організацій державної та інших форм власності; зміцнення дисципліни і організованості в усіх ланках місцевого госпо­дарства, а також законності та правопорядку на відповідній території (ст. 2 Закону). Сам експеримент був розрахований на 5 років.

Найбільш принциповим положенням експерименту було те, що на період його застосування створювався своєрідний Ірпінський регіон із центром у м. Ірпінь, що окрім самого міста включав у себе ще 4 нав­колишніх селища. Упор робився на створенні єдиного центру місцево­го самоврядування регіону, який мала уособлювати Ірпінська міська рада, що повинна була обиратись на нових засадах: як і раніше, при обранні депутатів міської ради використовувалась мажоритарна систе­ма відносної більшості, але мажоритарні округи утворювались не на території міста, а на території регіону. Ще одним важливим моментом експерименту було посилення фінансових гарантій місцевого само­врядування, а саме: на період проведення експерименту до місцевих бюджетів Ірпінського регіону мали зараховуватись 100 % податку на доходи фізичних осіб, податку на промисел, що справлялись на відпо­відній території. Окрім цього, у разі забезпечення органами місцевого самоврядування Ірпінського регіону перевиконання планових надхо­джень до Держбюджету України від податку на додану вартість 50 % сум перевиконання планових доходів додатково зараховуються до місь­кого бюджету (статті 22, 23 Закону).

Утім, як завжди буває в нашому житті, таке цікаве і корисне почи­нання виявилось потім нікому не потрібним, а використані ресурси, сили та час на проведення експерименту не дали для розвитку місцевого само­врядування хоча б якої-небудь відчутної користі. Такий висновок ми можемо зробити з аналізу подій навколо цього експерименту. Скупі відо­мості, які ми можемо отримати з відкритих джерел, свідчать про те, що до експерименту влада поставилась досить несерйозно, а після бурхливих подій 2004 року — взагалі про нього забула^[251]. Адже, не проаналізувавши проміжні результати експерименту і не давши можливості його заверши­ти, напередодні виборчої кампанії 2006 року депутати внесли зміни до Закону про експеримент, якими скасували запроваджену нову процедуру обрання Ірпінської міської ради. На сьогоднішній момент відсутні як офіційні підсумки проведення експерименту, так і рекомендації, що мали бути зроблені за його результатами.

Однак знову ж таки наголошуємо на тому, що подібного роду за­ходи могли б стати не тільки плацдармом для подальшого реформуван­ня державно-владних відносин, але й мати серйозне попереджувальне значення у державно-правовій конфліктології. Скільком негативним наслідкам ми могли б запобігти, якби перед масштабним уведенням пропорційної виборчої системи на виборах депутатів місцевих (окрім сільських та селищних) рад спробували використати пропорційний принцип при формуванні представницьких органів місцевого само­врядування на базі окремого регіону (чи навіть краще — декількох регіонів), тобто провели б серйозний державно-правовий експеримент із зміни виборчої системи на місцях. Тоді б, ми переконані, усі могли пересвідчитись у недоцільності такого кардинального кроку на рівні всієї країни.

До речі, у межах ірпінського експерименту мала пройти апробацію ще одна новація, яка має запрацювати після введення в дію другого, муніципального, етапу конституційної реформи. Мова йде про поси­лення фінансових гарантій місцевого самоврядування. Проте через брак уваги з боку можновладців до цього заходу реальний ефект від його запровадження на території всієї держави ми вже спрогнозувати не зможемо.

Що стосується зарубіжного досвіду, то можемо зазначити, що в Ро­сійській Федерації на базі Печорського і Питаловського районів Псков­ської області був проведений експеримент, подібний до ірпінського. Зокрема передбачалось, що на базі цих районів буде відпрацьована волосна схема місцевого самоврядування. Так, у межах муніципально­го утворення «Печорський район» планувалось заснувати 7 волостей (колишні сільради), які б разом із м. Печори набули статусу муніци­пальних утворень, а державна влада мала б здійснюватись тільки на рівні району^[252].

Найбільш ефективним виявився управлінський експеримент у сфе­рі мотивації до роботи у випускників штатів Нью-Джерсі й Пенсильва- нія (США), що був проведений з приводу запровадження реформи системи соціального забезпечення в 1960-х роках. Для експерименту відібрали 1350 родин (члени родин були у віці від 15 до 58 років та мали низький рівень доходів), що проживали в трьох містах штату Нью- Джерсі та в одному місті штату Пенсильванія.

Сутність експерименту зводилась до того, що одні родини отрима­ли різні рівні гарантованого доходу й податкових пільг, у той час як інші не одержали нічого. Результати експерименту були такими. Експери­ментальні, тобто пільгові, групи не відрізнялись своєю поведінкою в плані зайнятості від контрольних груп, що не отримали ніяких соці­альних благ. При цьому доходи членів експериментальних груп мали дещо вищі темпи зростання, ніж доходи членів контрольних груп. Таким чином, результати експерименту спростували прогнози противників реформи стосовно того, що після запровадження реформи люди з низь­кими доходами будуть працювати менше^[253].

Ще одним важливим питанням, яке слід розглянути в межах заяв­леної тематики, є можливість використання договірних форм попере­дження та врегулювання державно-правових конфліктів. Така форма (джерело) конституційного права характерна для країн із федеральною формою територіального устрою^[254]. Традиційно виділяють такі види державно-правових договорів, як договори між федерацією в цілому та її суб’єктами, державними органами обох рівнів, а також між суб’єктами федерації та їх органами^[255]. Прикладом є Договір про розмежування предметів відання та повноважень між федеральними органами влади Російської Федерації та органами влади суверенних республік у складі Російської Федерації від 31 березня 1992 року^[256].

При цьому слід враховувати, що, для того щоб договір вважався державно-правовим, він має носити нормативний характер, тобто ви­ступати регулятором суспільних відносин. Дійсно, у вітчизняній кон­ституційній практиці мав місце випадок, коли серйозний державно- правовий конфлікт був розв’язаний за допомогою договору. Зрозуміло, що ми ведемо мову про вищезгаданий Конституційний договір від 8 червня 1995 року.

На сьогоднішній момент своєрідною формою запобігання виник­ненню внутрішньопарламентських конфліктів можна також визнати угоду про утворення коаліції. Прикладом є Угода про створення Коалі­ції демократичних сил у Верховній Раді України VI скликання^[257]. Окрім цілком зрозумілих моментів, таких як політична програма діяльності Коаліції, розподіл посад тощо, в угоді передбачено ще й такий важливий розділ, як Регламент Коаліції. Безпосередньо в Регламенті передбачені такі конфліктологічні моменти, як консенсусне прийняття рішень на Раді коаліції та запровадження погоджувальних процедур у межах Коаліції. Щодо останнього, то погоджувальним процедурам присвяче­ний окремий розділ VII Регламенту Коаліції. Зокрема передбачається, що «у разі виникнення розбіжностей між позиціями окремих суб’єктів Коаліції, суб’єктів Коаліції та Кабінету Міністрів України застосову­ються погоджувальні процедури, які розпочинаються без спеціального рішення Ради Коаліції за ініціативою будь-якої фракції, що входить до складу Коаліції, способом укладання протоколу розбіжностей та опра­цювання змісту розбіжностей». До таких погоджувальних процедур коаліціонери віднесли: створення погоджувальної групи з представни­ків фракцій, що входять до Коаліції (по 3 представники від кожної фракції — суб'єкта Коаліції), Кабінету Міністрів України (у разі на­явності розбіжностей Коаліції з Кабінетом Міністрів України); визна­чення предмета розгляду погоджувальної групи та терміну її роботи; розгляд питання погоджувальною групою, до роботи якої за рішенням групи можуть долучатися також зовнішні експерти; прийняття висновків погоджувальною групою та винесення проекту рішення на розгляд Ради Коаліції; прийняття Радою Коаліції рішення зі спірного питання.

Що стосується зарубіжного досвіду, то подібні угоди є звичним яви­щем, наприклад, для німецького парламентаризму. Як відмічається в лі­тературі, коаліційні угоди передбачають розподіл посад у майбутньому уряді, зобов'язання сторін щодо координації своїх дій у парламенті, створення спеціальних погоджувальних органів (коаліційних комітетів), порядок їх роботи, термін дії угоди тощо^[258]. Зміст цієї угоди доводиться до відома виборців шляхом опублікування її в центральних засобах масової інформації. А це означає, що в разі порушення угоди однією зі сторін така політична сила втратить свою підтримку на наступних виборах. Це є єдиним і головним засобом впливу на сторони угоди, тобто така угода не має правового характеру^[259]. Подібний підхід, на наш погляд, цілком відповідає вимогам демократичної парламентської діяльності.

Вірність тези про спільність політичної відповідальності як головну запоруку ефективності дії коаліційної угоди можна підтвердити деяки­ми позиціями з Коаліційної угоди від 11 листопада 2005 року, укладеної за результатами дочасних виборів 2005 року між провідними політич­ними силами Німеччини — ХДС, ХСС та СДПН. Цією угодою перед­бачається, що «партнери по коаліції беруть на себе відповідальність втілити положення цієї угоди в урядових діях. Партнери несуть спільну відповідальність за всі напрямки діяльності коаліції. Партнери по коа­ліції ХДС, ХСС та СДПН всебічно та на постійній основі координува­тимуть свою роботу в парламенті й уряді та досягнуть консенсусу в процедурних, матеріальних і кадрових питаннях. Партнери по коалі­ції регулярно зустрічатимуться принаймні щомісяця в коаліційному комітеті для погодження різних питань». Більше того, «цей комітет збиратиметься за вимогою партнера по коаліції. Він обговорюватиме важливі питання, вирішення яких потребує координації між партнера­ми по коаліції та сприятиме досягненню консенсусу на випадок ви­никнення конфлікту. Він складатиметься з канцлера, заступника кан-

цлера, голів парламентських груп (у разі участі парламентської групи ХДС/СДПН — також першого заступника голови) та голів партій, якщо вони ще не увійдуть до його складу».

Завершуючи розгляд цього питання, можемо зазначити, що, попри всю позитивність із точки зору конфліктогенного потенціалу договірних форм для попередження і врегулювання державно-правових конфліктів, їх використання повинно розглядатись насамперед у системі політичних засобів розв’язання конфліктного протистояння, оскільки надати їм конституційної легітимності не виявляється можливим, перш за все через те, що в окремих випадках договір може мати місце, коли вико­ристати правові засоби для врегулювання конфлікту є неможливим, а в окремих ситуаціях договори врегульовують суто політичні відносини, які мають перебувати поза межами предмета конституційно-правового регулювання.

функціонування державного механізму, є більш «прагматичною» час­тиною Основного Закону, через те що підлягають застосуванню та не­ухильному дотриманню вже з першого дня набрання чинності Консти­туцією.

Ці дві тези — про особливості стабільності на трансформаційному етапі розвитку державності та специфіку різних об'єктів конституцій­ного регулювання — мають тісний взаємозв'язок з огляду на те, про стабільність чого ми маємо в першу чергу говорити. Утім, перш ніж вести мову про можливості вирішення цієї проблеми, поставимо собі ще одне запитання: чому в умовах тривалого демократичного розвитку в багатьох європейських країнах все з більшою періодичністю виникає питання про реформування Основного Закону? Достатньо назвати такі країни з усталеними демократичними традиціями, як Франція, Італія, Фінляндія, Швейцарія. Причому в окремих випадках конституційна реформа має досить масштабний характер, як, наприклад, у Фінляндії, де в 1999 році була прийнята перша Конституція (перша в тому розу­мінні, що до того країна жила за чотирма конституційними джерелами, зокрема такими, як Акт про Едускунту та «Форма правління»). У цьому контексті можна згадати і нову швейцарську Конституцію.

Перш за все слід відмітити традиційну для сучасної вітчизняної науки конституційного права тезу про неможливість внесення змін до Конституції після її прийняття протягом певного часу. Як правило, маються на увазі 10 років. Логіка цілком зрозуміла, оскільки вищі влад­ні інституції повинні протягом хоча б двох конституційно визначених термінів функціонувати в нових державно-правових умовах. Однак при цьому наводиться аргументація стосовно тривалого функціонування західних країн у ситуації незмінюваної конституції. Погоджуючись у цілому з подібною постановкою питання, особливо на фоні таких прикладів, як закріплення на рівні Конституції Португалії норми про те, що Конституція не могла бути переглянута протягом 5 років із мо­менту прийняття закону про перегляд (ст. 284 Конституції), слід все ж таки вказати на певну невідповідність наведеної аргументації реаль­ному стану речей.

Якщо взяти за об'єкт дослідження конституційний розвиток зарубіж­них країн, то відразу звертають на себе увагу такі факти. Сучасні євро­пейські конституції виявились не такими «стійкими» відносно внесення змін до них. Так, Конституція Бельгії, прийнята 17 лютого 1994 року, вже через два роки (25 березня 1996 року) зазнала змін, які стосувалися вдосконалення статусу парламентаріїв, насамперед у частині їх індем­нітету. Зокрема, новими конституційними положеннями передбачалось, що кожному члену Палати представників має виплачуватись щорічна винагорода у 12 тис. франків. До того ж вони мають право вільно ко­ристуватись усіма транспортними засобами, що експлуатуються дер­жавою чи віддані їм у концесію (ст. 66). У той же час сенатори не по­винні отримувати винагороду за свою діяльність, проте підлягають відшкодуванню їх витрати у розмірі 4 тис. франків на рік (ст. 71). За­галом же протягом 14 років із моменту прийняття Конституції зміни до неї вносились 23 рази, практично кожного року, окрім 2003 та 2006 років. Рекордним виявився 1998 рік: протягом цього року зміни вноси­лись 4 рази, а в червні такі події мали місце 2 рази (12 та 17 червня). Останній раз зміни вносились 7 травня 2007 року. Вони стосувалися бельгійської системи конституційного судочинства — Арбітражний суд був перейменований у Конституційний суд. При цьому слід зауважити, що порядок внесення змін до Конституції Бельгії є достатньо жорстким і пов’язаний із розпуском парламенту.

Не витримали «випробування на міцність» строком у 10 років також Конституції Чехії та Хорватії. Що стосується першої, то Основний За­кон Чехії був прийнятий 16 грудня 1992 року, за цей час був змінений 5 разів, перший раз у 1997 році. Конституція Хорватії, прийнята в 1990 році, тричі зазнавала суттєвих змін і вперше у 1997 році.

Більш «стійкою» виявилась Конституція Нідерландів. Прийнята 17 лютого 1983 року, вона функціонувала без змін до 1995 року (не враховуючи незначні зміни 1987 року, пов’язані із запровадженням у країні професійної армії). Після того зміни вносились ще двічі (у 2002 та 2005 роках) і два рази Нижня палата відхиляла пропозиції про зміни Конституції. Мабуть, на відміну від Бельгії, для голландських парламентарів загроза розпуску парламенту (ст. 137 Конституції Гол­ландії) в разі попереднього схвалення конституційних змін була більш серйозним аргументом при ухваленні рішення щодо конституційних поправок.

Якщо розглянути конституції із більш давньою історією, то звертає на себе увагу досвід аргентинського конституціоналізму. Чинна Консти­туція Аргентини була прийнята ще у 1853 році. Перші зміни до неї були внесені у 1860 році. Причиною прийняття конституційних змін стало входження Буенос-Айреса до складу Аргентини. У результаті змінилась і назва країни — з Аргентинської Конфедерації на Республіку Аргентина. Суттєві зміни відбулися 1957 року. Вони були пов’язані з перебуванням при владі військового уряду. Варто зазначити, що ці зміни, як і попередні (1860, 1866, 1898 та 1949 роки), були внесені в достатньо легітимній формі: як того вимагає сама Конституція, після прийняття змін Конгресом їх затвердила Конституційна (Установча) Асамблея. Останні ж зміни відбулись у 1994 році і стосувались перш за все реформування держав­ного механізму. Серед конституційних новел можна відмітити скорочен­ня терміну перебування Президента на своєму посту до 4 років та надан­ня автономного статусу Буенос-Айресу.

Наступним не менш цікавим об'єктом дослідження є основні закони ФРН та Японії. Ці два важливих державотворчих акти були прийняті в достатньо складних політико-правових умовах. Зазвичай у науковій літературі вони піддаються спільному розгляду через схожість умов, у яких вони розроблялись і приймались. Що стосується Основного За­кону ФРН 1949 року, то за час існування цього акта зміни і доповнення вносились до нього 52 рази. (У цьому показнику німецьких парламента­ріїв перевершили, мабуть, лише їх індійські колеги: станом на 2006 рік до Конституції були внесені 94 поправки.) Причому перший раз незначна ревізія мала місце через два роки після прийняття Закону, а саме 30 серп­ня 1951 року. Останні зміни 28 серпня 2006 року мали достатньо мас­штабний характер. Концептуально вони стосувалися встановлення нових засад взаємовідносин між Федерацією та землями.

На цьому фоні дивує «стійкість» Конституції Японії 1947 року. Роз­мови про необхідність ревізії Конституції точаться в наукових і політич­них колах ще з початку 1990-х років. У 1994 та 2005 роках провідні по­літичні сили опублікували свої проекти нового Основного Закону. На­самперед увага громадськості зосередилась на тих ключових засадах конституційного ладу, які закріплені в ст. 9 Конституції. Нагадаємо, що ця конституційна норма викликає більше всього нарікань. Згідно з цим конституційним приписом, Японія назавжди відмовляється від створен­ня сухопутних, морських та військово-повітряних сил. Окрім цього про­понувалось змінити також низку положень щодо правового статусу жінок, освітньої системи та створення публічних корпорацій.

Найбільшу наполегливість у справі конституційного реформування виявив колишній прем'єр Сіндзо Абе. Однак, беручи до уваги опитуван­ня громадської думки, парламент ухвалив рішення, відповідно до якого конституційний референдум може мати місце не раніше 2010 року. Що стосується громадської думки, то її вивчення свідчить про консерватив­ність поглядів японців відносно конституційної реформи. Так, 33,5 % не бажають жодних змін, а 44,5 % не підтримують ідею внесення змін до вищезгаданої ст. 9 Конституції.

Цей огляд можна проводити і далі, проте більш принциповим у да­ному контексті є питання про співвідношення таких двох правових явищ, як зміна конституції та зміна конституційного ладу. Оскільки, зважаючи на вищенаведені приклади, на перший погляд може скластися враження, що про стабільність конституційного ладу в зарубіжних країнах взагалі не чули. Адже навряд чи можна сказати, що змінюючи Основний Закон 52 рази за 57 років, можливо взагалі вести мову про таке явище.

Це питання набуває для вітчизняного конституціоналізму ще біль­шої актуальності з огляду на ті серйозні дискусії, які ведуться у науко­вих та політичних колах стосовно змісту конституційного положення про виключність права Українського народу на визначення та зміну конституційного ладу.

Почнемо з ключового поняття «конституційний лад». У науці від­сутнє єдине розуміння цього терміна. Цікавим, до речі, є і те, що цей факт знайшов своє певне відображення в одному з рішень Конститу­ційного Суду України. Так, у рішенні у справі про здійснення влади народом Суд, зокрема, зауважив, що у «відповідях вчених-правознавців по-різному визначається поняття конституційного ладу в Україні». Якщо проаналізувати визначення, які даються цьому поняттю, то мож­на зробити висновок, що основні дискусії ведуться навколо того, чи можна застосовувати категорію «конституційний лад» до недемокра­тичних країн. Точніше кажучи, частина науковців стверджують, що конституційний лад — це система суспільних відносин, закріплених у конституції, які визначають державний і суспільний лад у країні. Інші дослідники вважають, що для того, щоб визнавати, що в країні існує конституційний лад, наявності такого формального критерію, як кон­ституція, явно недостатньо. Важливим елементом категорії «конститу­ційний лад» є підпорядкованість конституційно закріплених відносин таким безумовним демократичним та гуманістичним цінностям, як на­родний суверенітет, розподіл влади, невідчужуваність природних прав людини тощо.

Не прояснив цю достатньо складну ситуацію і Конституційний Суд. Перш за все слід зазначити, що він у своїх актах неодноразово звертав­ся до цієї категорії. Одним з останніх прикладів була справа про по­рядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України. Розглядаючи цю справу, Суд зауважив, що стабільність конституційно­го ладу залежить від непорушності рівноваги в системі стримувань та противаг між вищими державними інституціями^[260]. Схожим був підхід Суду до розуміння стабільності конституційного ладу і при розгляді справи про тимчасове виконання обов’язків посадових осіб. У рішенні у цій справі, зокрема, підкреслюється, що «поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову передбачає їх тісну взаємодію, кінцевим результа­том якої є досягнення конституційних цілей і завдань (забезпечення прав і свобод людини і громадянина, їх безпека, стабільність конститу­ційного ладу тощо)^[261].

Про стабільність, але вже основ конституційного ладу говорилось у Рішенні Конституційного Суду у справі про всеукраїнський референ­дум за народною ініціативою. Тоді загрозою послаблення існуючих основ конституційного ладу Суд визнав винесення на всеукраїнський референдум запитання: «Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?». Логіка суддів поля­гала в тому, що винесення подібного питання на референдум без з’ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України здатне поставити під сумнів чинність Основного Закону Укра­їни, що може призвести до послаблення встановлених ним основ кон­ституційного ладу в Україні^[262].

Різними є погляди самого Суду відносно такого поняття, як засади (основи) конституційного ладу. Так, приймаючи рішення про закриття провадження у справі за конституційними поданнями 57 та 69 народних депутатів України щодо «визнання неконституційними актів, прийнятих на засіданні частини народних депутатів України у приміщенні «Укра­їнського дому» 21 січня та 1 лютого 2000 року, Суд зазначив, що вказа­ні у поданнях події «не мали наслідком порушення принципів Консти­туції України, які є основою конституційного ладу держави». У цьому контексті Суд дав пояснення, що такими принциповими засадами є: те, що всі органи державної влади здійснюють свої повноваження у вста­новлених Конституцією межах, відсутність змін у структурі парламен­ту, забезпечення публічності та принципу більшості у прийнятті ним рішень, реалізація Верховною Радою всіх конституційних функцій (Ухвала КСУ від 27.06.2000 р. № 2-уп/2000).

Стосовно структурного розташування засад конституційного ладу в тексті Основного Закону, то тут позиція Суду також не є однозначною. Так, у рішенні у справі про застосування української мови правова по­зиція Конституційного Суду полягала в тому, що засади конституцій­ного ладу включено в розділ І «Загальні засади»^[263]. Однак в іншому правовому акті цього органу конституційної юрисдикції діапазон роз­міщення вихідних принципів конституційного ладу був розширений ще до двох розділів Основного Закону, зміни до яких, як і до розділу І, по­требують ускладненої процедури із застосуванням інституту референ­думу. Мова йде про розділ ІІІ «Вибори. Референдум» та розділ ХІІІ «Внесення змін до Конституції України»^[264].

До речі, слід відмітити, що не виправдались сподівання юридичної громадськості остаточно встановити істинний правовий зміст вищена­званих категорій і після ухвалення вже згаданого рішення Конституцій­ного Суду у справі про здійснення влади народом. Нагадаємо, що все, на що спромігся Суд, так це інтерпретувати норму ч. 3 ст. 5 Конституції в такий спосіб: «право визначати і змінювати конституційний лад в Укра­їні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами» треба розуміти так, що «тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визна­чати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основ­ного Закону України в порядку, встановленому його розділом XIII».

Утім ми ще можемо сподіватись на отримання найближчим часом більш точної відповіді на це вкрай важливе для подальшого державот­ворення питання з огляду на те, що на сьогоднішній момент у прова­дженні Конституційного Суду перебуває справа за конституційним поданням Президента України про надання офіційного тлумачення низки конституційних положень, у тому числі і вищезгаданого поло­ження ч. 3 ст. 5 Конституції.

Узагалі кажучи, це питання не було б настільки принциповим для юридичної науки та практики, якби не відсутність у чинній Конституції механізму прийняття нового Основного Закону. Варто зазначити, що, приймаючи чинну Конституцію, Верховна Рада діяла в абсолютно легі­тимний спосіб, спираючись на надане їй Конституцією 1978 року повно­важення щодо прийняття Конституції України (п. 2 ч. 3 ст. 97). Подібне повноваження пропонувалось залишити парламенту після прийняття нового Основного Закону згідно з ч. 1 ст. 134 проекту Конституції, вине­сеного на всенародне обговорення: «Національні Збори ухвалюють Конституцію». Тому чи не єдиним конституційним приписом, який може стати підґрунтям легітимації майбутнього Основного Закону, є положен­ня ч. 3 ст. 5 чинної Конституції. Щодо актуальності, то питання про при­йняття нової Конституції в теперішніх умовах є чи не найголовнішим пріоритетом усіх ключових політичних акторів.

Якщо звернутись до зарубіжного досвіду використання терміноло­гії, пов’язаної з конституційним ладом, то можемо зробити такі висно­вки. Категорії такого роду не є традиційним інструментом нормативної техніки в конституціоналізмі зарубіжних країн. Однак при цьому від­мічаємо тенденційне явище застосування термінів «конституційний лад» та «засади конституційного ладу» в переважній більшості країн нової демократії. Прикладом є глава І Конституції Російської Федерації, що має назву «Засади конституційного ладу». Відзначаємо також осо­бливу юридичну силу положень, що містяться в цьому структурному підрозділі: відповідно до ч. 2 ст. 16 Конституції Росії, ніякі інші поло­ження Конституції не можуть суперечити засадам конституційного ладу. Хоча подібна норма є достатньо специфічним конституційним припи­сом, але в конституціях цілої низки зарубіжних країн можна зустріти приклади посиленого захисту окремих засадничих положень порівняно з іншими конституційними нормами (до цього питання ми ще повер­немось).

Більш конкретною у визначенні ключових засад конституційного ладу є Конституція Хорватії. Згідно із ст. 3 цієї Конституції, «свобода, рівність, національне рівноправ’я та рівність статей, миротворство, соціальна справедливість, повага до прав людини, недоторканність власності, охорони природи і навколишнього середовища, верховенство права та демократична багатопартійна система є вищими цінностями Республіки Хорватія та підставою для тлумачення Конституції». Схожий конституційний припис міститься і в Конституції Македонії (ст. 8).

Що ж стосується країн західної демократії, то в їх основних законах термін «конституційний лад» зустріти практично неможливо. Це є до­статньо показовим фактом не тільки для конституцій, прийнятих на початку та в середині минулого століття, але і для новітніх державо­творчих актів. Так, наприклад, відповідно до ст. 2 Конституції Фінляндії 1999 року, яка має назву «Демократія та верховенство права» та при­свячена принципу народного суверенітету, державна влада в республі­ці належить народу, представленому в Едускунті. При цьому демокра­тія включає в себе право кожного брати участь і впливати на розвиток суспільства та його умови життя. Не менш цікавими є положення, за­кріплені в ст. 1 даної Конституції. Це чи не єдиний випадок, коли на рівні самої Конституції чітко встановлюється її формальний та матері­альний зміст: «Конституція Фінляндії встановлюється цим конститу­ційним актом. Конституція повинна гарантувати недоторканність люд­ської гідності та свободу і права людини, а також забезпечувати спра­ведливість у суспільстві».

Отож, можна зробити висновок, що розвиток теорії конституційно­го ладу припав саме на період становлення країн нової демократії. Наразі спостерігаємо бум наукових досліджень у цій сфері. Однією з ключових праць у даній галузі слід визнати монографію О. Г Рум’янцева^[265], яка по суті задала тон усім подальшим науковим розробкам. До речі, захоплення новою для вітчизняної юридичної науки категорією стосу­валось не тільки дослідників, але і певним чином відобразилось на тексті чинної Конституції. Тут можна зробити зауваження щодо занад- тої категоричності при висловленні подібних тез. Погоджуючись з тим, що такому твердженню притаманна достатньо велика доля припущен­ня, одночасно зазначимо, що важко при цьому не помітити вплив ро­сійської юридичної думки на вітчизняний конституціоналізм, принаймні в цьому питанні.

Як на нас, то пояснення такою захопленістю цим новим державно- правовим явищем в юридичному середовищі лежить у площині намагань відмовитись від усього старого, радянського, особливо від традиційного для радянської науки державного права підходу про закріплення в кон­ституції конституційних засад державного та суспільного ладу. Якраз-то і замінником цих категорій мав стати конституційний лад. Однак на від­міну від своїх радянських попередників, які хоча б згадали про «основи суспільного ладу» та «державний устрій» в Конституції 1978 року, укра­їнські законодавці вирішили включити категорію «конституційний лад» до Конституції, але не як назву структурного підрозділу, а пов’язавши її з одним із ключових принципів конституціоналізму.

У цьому контексті пригадаємо, як ідея внормування питань, пов’язаних із конституційним ладом, втілювалась у проектах нового Основного Закону. Достатньо відзначити, що в проекті Конституції, винесеному на всенародне обговорення, поряд із тим, що перший роз­діл мав назву «Загальні засади конституційного ладу», містилось ще й положення ст. 2, відповідно до якого «конституційний лад України ґрунтується на принципі пріоритету прав і свобод людини і громадяни­на». Не менш цікавим є і те, що в проекті Конституції, прийнятому в першому читанні 4 червня 1996 року, нічого не говорилось про право народу визначати та змінювати конституційний лад. Утім при цьому до проекту була включена ст. 9, згідно з якою «громадяни України мають право чинити опір будь-кому, хто намагатиметься протиправно лікві­дувати демократичний конституційний лад України, встановлений цією Конституцією, якщо інші засоби не можуть бути використані». Зверта­ємо увагу на те, що конституційний лад визначається як демократичний, тобто розробники проекту підходили до розуміння цього поняття з вузь­кої, формальної сторони. Що ж стосується вищезгаданого положен­ня ч. З ст. 5 чинної Конституції, то воно з'явилось за пропозицією то­дішнього Голови Верховної Ради О. Мороза. І на наш погляд, це спри­чинило більше непорозумінь, ніж користі для гарантування визначених Конституцією демократичних цінностей.

До цього висновку ми приходимо з таких міркувань. Насамперед питання конституційного ладу законодавці пов'язали з поняттям «народо­владдя», включивши право на визначення та зміну конституційного ладу до правосуб'єктності Українського народу. При цьому незрозумілим за­лишилось як те, що має вкладатись у поняття «конституційний лад» (до речі, на цей прикрий факт звертав увагу Конституційний Суд, приймаю­чи рішення у справі про здійснення влади народом), так і те, у чому має полягати різниця між «визначенням конституційного ладу» та його змі­ною. Окрім цього виникають ще принаймні декілька запитань.

По-перше, в яких випадках буде мати місце зміна конституційного ладу? Якщо дотримуватися логіки Конституційного Суду, тоді, напри­клад, зміна віку, з якого набувається активне виборче право (ч. 1 ст. 71 розділу ІІІ), є зміною конституційного ладу, бо в цьому випадку, згідно зі ст. 156 Конституції, остаточне рішення щодо змін до Конституції має ухвалити народ на референдумі. Навпаки ж, у разі обрання Президента парламентом, як це пропонувалось у першому варіанті законопроекту № 4105, це можна не визнавати зміною конституційного ладу, оскільки для ухвалення подібного роду положень достатньо було рішення пар­ламенту. (Хоча цю правову позицію Суду можна розглянути і з другого боку: інші розділи Конституції (окрім І, ІІІ та ХІІІ) змінюються народом через обраний ним парламент. Однак як бути в цьому випадку з ви­ключністю права народу?)

По-друге, чи може в певних випадках зміна конституційного ладу за своєю змістовною стороною перетворитись у встановлення нового конституційного ладу? Нічого дивного в цьому запитанні немає, адже західному конституціоналізму відомі приклади, коли на рівні консти­туції закріплюються механізми як часткового, так і повного перегляду конституційного тексту. Так, наприклад, відповідно до ст. 168 Консти­туції Іспанії, передбачається можливість повного перегляду Конститу­ції. При цьому використовується більш складний механізм конститу­ційної реформи, який включає в себе розпуск парламенту та проведен-

ня референдуму з цього питання. До того ж за аналогічною процедурою вносяться зміни до Вступного розділу цієї Конституції, в якому по суті вміщуються засади конституційного ладу, такі як принцип народовлад­дя (правда, сформульований через національний суверенітет), статус офіційної мови тощо, а також до підрозділу Конституції, присвяченого основним правам і громадянським свободам, та розділу, яким врегульо­ваний статус Корони в Іспанії.

Можемо зробити висновок, що законодавець (за погодженням із народом, який висловив свою позицію щодо Конституції на референ­думі) визначив, що зміна таких ключових питань, як принципи побудо­ви держави та суспільства, основоположні права людини та правове положення монарха, по суті є рівноцінною до зміни всього ладу, визна­ченого Конституцією.

Зрозуміло, що подібна схема зміни Основного Закону характерна не тільки для іспанського конституціоналізму. Не меншу цікавість викликає механізм конституційного реформування, запроваджений у Конституції Болгарії. По-перше, це один із небагатьох випадків, коли на рівні самої Конституції передбачена процедура прийняття нової Конституції. Право на встановлення нового конституційного порядку закріплюється за кон­ституантою, функції якої в цій республіці виконує Велике народне зі­брання (статті 157, 158 Конституції Болгарії). По-друге, за Великим зі­бранням закріплюється також виключне право вирішувати питання про зміну території республіки і ратифікації міжнародних договорів, що пе­редбачають такі зміни (у нашій країні це є предметом обов’язкового ре­ферендуму); питання про зміну форми державного устрою і державного управління; питання про зміну конституційних положень, які передбача­ють пряму дію норм Конституції, статус ратифікованих міжнародних договорів, недоторканність основних прав громадян та гарантії прав громадян в умовах дії особливих державно-правових режимів; питання про зміну чи доповнення глави Конституції, в якій передбачені норми, присвячені конституційній реформі.

Ми можемо навести ще не один подібний приклад. Проведений детальний аналіз як історії конституційного реформування, так і змісту та напрямків використання категорії «конституційний лад» у вітчизня­ній юридичній науці був зроблений із метою встановлення вірогіднос­ті твердження про необхідність забезпечення стабільності конституцій­ного ладу та зв’язку явища стабільності конституційного ладу та кон­фліктності у функціонуванні державного механізму.

Насамперед ми впевнені, що колишній спікер О. Мороз та парла­ментарії, що підтримали його ініціативу, мали благі наміри при запро- 158

вадженні припису ч. 3 ст. 5 вітчизняної Конституції. Однак при цьому допустили, на наш погляд, прикру доктринальну помилку, яка суттєво вплинула на подальший розвиток як конституційного процесу, так і на­уки конституційного права.

По суті в цьому випадку законодавець задав тон юридичній науці (хоча б з огляду на те, що серйозні монографічні дослідження в цій сфері з'явились вже після прийняття Конституції). Проте зробив це вкрай невдало, оскільки, поставивши перед науковцями дуже важливе завдання щодо доктринальної розробки теорії конституційного ладу, встановив через норму ч. 3 ст. 5 жорсткі конституційні рамки для по­дальших наукових розробок.

Ми переконані в тому, що якщо і слід було вести на рівні Консти­туції мову про належність Українському народу права на зміну консти­туційного ладу, то лише в частині зміни його основ, тому що в против­ному разі вироблена теорія конституційного ладу абсолютно не збіга­ється з механізмом зміни самої Конституції, визначеним у розділі ХІІІ. Припускаємо, що «розмитість» висновків Конституційного Суду пов'язана саме з цією помилкою в застосуванні нормативної техніки.

Якщо ж говорити ще більш відверто, то ми заперечуємо проти ви­користання подібного роду оціночних категорій, особливо в частині визначення правосуб'єктності народу. Звичайно, наявність оціночних понять є нормальною ситуацією для конституційного нормотворення. Утім, як демонструє на сьогоднішній день стан дослідження цього державно-правового явища, категорія «конституційний лад» охоплює надзвичайно широкий діапазон поглядів щодо його змісту. Це у свою чергу аж ніяк не сприяє ефективному застосуванню цього важливого конституційного положення.

Тому вважаємо, що при подальшому конституційному реформуван­ні ця норма має бути або відповідним чином трансформована, або, що ще краще, взагалі виключена. Ще одним варіантом може бути литов­ський аналог згадуваного конституційного припису: згідно з ч. 1 ст. 9 Конституції цієї країни, найважливіші питання життя Держави і На­роду вирішуються шляхом референдуму (хоча, звичайно, і ця консти­туційна формула не ідеальна).

Аргументацією ж на користь саме такого підходу до даного консти­туційного припису є таке. Насамперед, якщо в ст. 1 проголошений шлях до побудови в Україні правової та демократичної держави, тоді виникає запитання — чи може в цьому випадку конституційний текст у частині, яка стосується державного механізму, бути незмінним? Адже нашою метою є побудова держави саме на правових і демократичних засадах. Проте, як показує історія конституційного реформування, практично жодна із західних країн не знає «рецепт» ідеальної моделі демократич­ного механізму держави, тому вони змушені вдаватись до періодичної зміни конституційних положень, пристосовуючи державний механізм до вимог сучасності. Зрозуміло, що під час конституційної реформи змін зазнають і положення, які стосуються засад суспільного ладу та правового статусу людини. Однак все-таки переважно увага конститу­ційних реформаторів концентрується на встановленні нової системи вищих органів влади. У зв'язку з цим консервація проблем, пов'язаних із недолугим конституюванням взаємовідносин між вищими владними інституціями, є ще більшою загрозою для нормального розвитку дер­жавності, ніж періодична зміна конституційних приписів, що врегульо­вують ці питання.

Боротьба за стабільність конституційного ладу повинна, на наш погляд, бути сконцентрована не на практично нездійсненному прагнен­ні залишити текст конституції незмінним, а на захисті її ключових по­ложень (які зазвичай розміщуються в перших розділах та по суті ста­новлять конституційний лад (у контексті принципів побудови держави та суспільства)) та збереженні за їх допомогою конституційної наступ­ності при намаганні змінити в повному обсязі основний закон. «Праг­нення суспільства до стабільності (що забезпечується, зокрема, незмін­ністю основних конституційних принципів) не виключає, а передбачає момент розвитку конституції, який має бути запрограмований у самій моделі основного закону»^[266].

Необхідно зазначити, що в багатьох випадках на рівні конституції найбільш принципові положення виділяються шляхом надання їм ста­тусу недоторканних, тобто таких, які за будь-яких умов не підлягають зміні. Тут ми можемо спостерігати різні тенденції — від встановлення чіткого переліку таких положень до закріплення лише загального фор­мулювання стосовно обмеження в конституційному реформуванні. Так, прикладом першого може бути норма ч. 4 ст. 60 Конституції Бразилії, відповідно до якої за жодних обставин не можуть бути змінені федера­тивна форма держави; пряме, таємне, загальне та періодичне голосу­вання; розподіл влад; індивідуальні права та гарантії. Інший варіант дає нам португальський досвід: ст. 288 Конституції встановлюються мате­ріальні межі перегляду Основного Закону, якими є національна неза­лежність та єдність держави, республіканська форма правління, відді­лення церкви від держави, права, свободи і гарантії громадян, розподіл і взаємозалежність органів влади та інші принципові моменти (загалом 15 позицій).

Прикладом другого варіанта є норма ст. 112 Конституції Норвегії, згідно з якою «будь-які зміни ніколи не можуть суперечити принципам Основного закону, а можуть бути лише модифікаціями певних поло­жень, які не змінюють його конституційного духу».

Не менш значимими в розумінні тенденцій у світовому конституці­оналізмі з цього питання є рішення Верховного Суду Індії у справі Кеса- вананда Бхараті проти штату Керала. У судовому рішенні у цій справі набула зовнішнього виразу та закріплення доктрина основної структури. Використовуючи цю доктрину, суд визнав нечинною 39-ту поправку та частину 42-ї поправки до Конституції. Хоча деякі з розробників Основ­ного Закону критикували позицію суду, але все-таки ця доктрина витри­мала перевірку часом і є основною підставою для визнання судом не­чинними поправок до Основного Закону. До речі, що стосується норми 42-ї поправки, скасованої судом, то вона якраз і стосувалась обмеження предмета судового оскарження в частині конституційних поправок.

Важливим у цьому контексті є питання конфліктологічного потен­ціалу конституційної реформи. І тут може стати в пригоді достатньо цікава з наукової точки зору теорія конституційних переворотів, роз­роблена російським дослідником А. Медушевським. Перш за все до­слідник акцентує увагу на змісті поняття «переворот». Він пропонує розділяти два аспекти цього явища: юридичний та політичний. При цьому «перше означає його розуміння як розриву правової наступнос­ті, друге — як факт захоплення політичної влади в державі певною гру­пою». Автор наголошує на тому, що соціальна функція конституційних переворотів — «це розв’язання криз у праві». У свою чергу конститу­ційна криза визначається як «виникнення в суспільстві розколу від­носно цінності норм основного закону, що виражається в уявленнях про необхідність його збереження чи зміни, які принципово відрізняються одне від одного». Науковець пропонує виділяти 15 технологій консти­туційних переворотів, серед яких: узурпація влади конституантою; дарування конституції переможців переможеним; проведення консти­туційної реформи в умовах надзвичайного стану; прийняття конститу­ції на референдумі, об’єктивність якого викликає великий сумнів; введення конституції як суто номінального акту при зміні політичного режиму тощо^[267]. Разом із тим конституційне реформування не завжди пов’язане із переворотом у будь-якому розумінні цього терміна.

Сплеск конституційних реформ, що спостерігається нині в багатьох країнах світу, пов’язаний із багатьма причинами. Що стосується євро­пейських країн, то окрім тих змін, які їм довелося внести після вступу до Європейського Союзу, наступні реформи були викликані до життя необ­хідністю модернізації державного механізму. Серед останніх спроб — намагання уряду С. Берлусконі реформувати Конституцію Італії в 2005 році. Після того як парламент цієї країни 16 листопада 2005 року попе­редньо схвалив зміни до Конституції, вони були винесені на референдум. Однак народ не підтримав ревізійні намагання провладних політичних сил і не затвердив ці зміни. Насамперед пропонувалось перейменувати посаду голови уряду з голови Ради Міністрів на прем’єр-міністра. Зміни також стосувались конституційно-правового статусу цієї особи. По- перше, передбачалось, що ця посада набуде представницького характеру, оскільки чільника уряду мав би обирати народ. По-друге, прем’єр зміг би самостійно формувати урядову команду, а на затвердження парламен­ту подавалась би лише програма уряду^[268]. Реформа мала зачепити і парла­мент: скорочення кількості парламентаріїв — в нижній палаті 500 замість 630, а у верхній — 252 замість 315; зміни у законодавчій процедурі тощо. Окрім цього в межах конституційного реформування передбачались також кардинальні зміни в регіональній політиці. Мова йде про закрі­плення за областями права створювати власну поліцію, систему охорони здоров’я та освіти. Загалом цю реформу можна охарактеризувати як на­магання створити в країні міністеріальний парламентаризм із сильним прем’єром та сильними регіонами. Провал реформи аналітики пов’язують не тільки із непідтримкою італійцями структурних змін, але також із до­статньо сумнівним економічним обґрунтуванням регіональної компонен­ти цієї реформи. За підрахунками економістів, передача повноважень регіонам мала б коштувати 250 млрд євро. Однак у бюджеті на ці цілі передбачалось лише 180 млрд.

На цьому фоні досить гладко наприкінці минулого сторіччя пройшла серйозна конституційна реформа у Фінляндії, результатом якої стало ухвалення 11 червня 1999 року нової Конституції. Перед створеним у 1970-ті роки Конституційним комітетом були поставлені завдання: проаналізувати доцільність повної зміни основних законів, необхідність посилення ролі парламенту в державному механізмі; встановлення шля­хів реформування інституту Президента в контексті скорочення його прерогатив та посилення конституційного контролю; розширення форм парламентського контролю^[269].

Необхідно зауважити, що Конституційний комітет був не єдиною інституцією, яка працювала над питанням конституційної реформи. Узагалі кажучи, фінський досвід потребує окремого детального дослі­дження. На цьому етапі зазначимо, що він є прикладом того, як поетап­но, продумано та системно можна не тільки подолати кризові явища в державному управлінні, але й запобігти їм.

Перш за все варто відмітити, що конституційний лад цієї країни до масштабної конституційної реформи врегульовувався одразу 4 основними законами («Форма правління Фінляндії», Акт про Едус- кунту, Акт про Державний суд та Акт про право Едускунти контролю­вати законність діяльності членів Державної ради і Канцлера юстиції, а також юридичного уповноваженого Едускунти при виконанні ними своїх обов’язків). Конституційний розвиток цієї країни мав декілька визначальних етапів. Протягом майже 50 років після прийняття як «Форма правління», так і Акт про Едускунту залишались незмінними. Уперше суттєві зміни мали місце у 1983 році. А 1987 рік позначився серйозним конституційним реформуванням інститутів безпосередньої демократії та діяльності парламенту. Був запроваджений консульта­тивний референдум, а також встановлена нова система обрання глави держави.

Наступна реформа мала місце в 1991 році. За результатами рефор­мування термін перебування однієї і тієї ж особи на посту Президента був обмежений двома строками по шість років. Було також обмежено право глави держави розпускати Едускунту: відтепер він міг це зроби­ти лише за запитом прем’єра, за попереднім погодженням зі спікером та лідерами парламентських фракцій і лише в сесійний період.

Основна робота з підготовки нової Конституції почалась в 1995 році, коли була створена робоча група експертів. Вона працювала за такими концептуальними напрямками — кодифікація всіх основних законів в один акт, скорочення сфери конституційного регулювання, установ­лення механізмів взаємодії вищих органів влади, конституційне закрі­плення питань, пов’язаних із членством Фінляндії в Європейському Союзі. Після того як робоча група виробила свої пропозиції, урядом була створена Конституційна комісія, що пропрацювала до 1999 року. Результатом її роботи стала відповідна концепція, яка в січні 1999 року була схвалена Комітетом з конституційного законодавства. 12 лютого парламент схвалив пропозиції Комітету щодо нової Конституції. Оста­точно Конституція була схвалена Едускунтою нового скликання в бе­резні 1999 року. Вона набула чинності 1 березня 2000 року після під­писання Президентом.

Конституційний процес на Європейському континенті відзначився ще однією визначною подією — прийняттям того ж таки 1999 року Конституції Швейцарії. Як і в попередньому випадку, цей процес кон­ституційного реформування мав тривалий характер. Квінтесенцією цього процесу стало затвердження нової Конституції на референдумі 18 квітня 1999 року. Референдуму передувало схвалення проекту Кон­ституції парламентом 18 грудня 1998 року. За схвалення нової Консти­туції проголосувало 59,2 % громадян, які взяли участь у голосуванні. При цьому слід зазначити, що загалом картина виглядала не зовсім райдужно — Конституцію схвалили мешканці 13 кантонів, тоді як на­селення 10 кантонів виступило проти. Даний аспект має досить важли­ве значення для конституційного реформування цієї країни, зважаючи на особливості територіального устрою Швейцарії. Не випадково про­тягом референдарної кампанії звучали заклики голосувати проти Кон­ституції з огляду на те, що в противному разі це може призвести до розпаду самої Швейцарії та втрати нею незалежності.

Поряд із досвідом Фінляндії та Швейцарії можна пригадати не зо­всім позитивні приклади з історії створення Основного Закону ФРН 1949 року, Конституції Франції 1958 року, Боснії та Герцеговини 1995 року тощо. Ми не перебільшуємо значення процесу конституційного реформування для подолання кризових явищ у державному управлінні. Інша справа, що сама конституція, а точніше її невідповідність існую­чим суспільним відносинам, є перепоною для подальшого розвитку країни. Таке явище дістало в науці назву «конституційна криза».

В. Й. Лучин так характеризує конституційну кризу: «це системна криза всіх основних сфер суспільного життя, що проявляється в деваль­вації Конституції, різкому розходженні її із суспільною практикою; функціонуванні соціально-економічних, політичних, державно-правових інститутів із суттєвим відступом від вимог Конституції; руйнуванні єдиного конституційно-правового простору, тривалій бездіяльності або неналежній дії конституційних та інших правових норм, масовій без­карності за їх порушення, що досягає своєї критичності»^[270].

Погоджуючись із такою постановкою питання російським вченим, зауважимо, що конституційна реформа зможе бути ефективним інстру­ментом урегулювання державно-правових конфліктів у тому разі, коли мова буде йти про кризу, що спричиняється недосконалістю основного закону, а не тоді, коли криза в державному управлінні трапляється через суперечки між вищими державними інституціями, пов'язані з реаліза­цією державної політики чи елементарною боротьбою за владні повно­важення.

Ми вважаємо, що вихідними засадами, які б забезпечили ефектив­ність конституційної реформи, а також зробили б реформу засобом врегулювання державно-правових конфліктів, є такі.

Найбільш ідеальною умовою є наявність згоди всіх провідних по­літичних акторів відносно основних положень майбутнього Основного Закону. Важко уявити собі ситуацію, коли ліві партії знайдуть порозу­міння зі своїми правими колегами. Ця проблема характерна не лише для вітчизняного політикуму, але й для багатьох західних демократій. Так, при обговоренні проекту нової Конституції Фінляндії в Конститу­ційному комітеті представники соціал-демократичних партій вислов­лювались за посилення ролі парламенту взагалі та парламентського контролю зокрема (у тому числі мова йшла про запровадження швед­ської моделі формування кабінету), у той час як представники правих партій і центристських політичних сил взагалі висловлювались проти масштабної конституційної реформи. У результаті протилежні політич­ні табори представили два різних конституційних висновки^[271]. Особливо проблемним виглядає знаходження компромісу в стінах вітчизняного парламенту. Ні для кого не секрет, що українські парламентарі не мають тієї мінімальної довіри, а інколи і елементарної поваги, до своїх колег з інших фракцій, яка властива членам європейських парламентів.

Не втішають також результати соціологічних опитувань відносно довіри населення до Верховної Ради. За результатами опитування 1265 респондентів, проведеного восени 2007 року, лише 40 % опитаних до­віряють парламенту, тоді як 56 % не довіряють цій представницькій установі^[272]. Безумовно, можна зробити поправку на проведення цього дослідження напередодні дострокових парламентських виборів, тобто урахування складності політичних процесів, які відбувались у країні, а також на той факт, що жодна з державних інституцій не отримала підтримку навіть половини опитаних. Однак навряд чи це суттєво змі­нить високу вірогідність тези про кризу довіри до парламенту в укра­їнському суспільстві. До такого невтішного висновку нас призводять не тільки вказані результати опитування та власні спостереження, а та­кож вивчення громадської думки протягом останніх років.

Якщо брати до уваги попередні громадські опитування, то згадане дослідження 2007 року можна визнати найбільш оптимістичним. Так, Інститутом соціології НАН України наприкінці минулого сторіччя про­водились періодичні опитування в рамках проекту «Україна на порозі ХХІ сторіччя», які засвідчили той факт, що рівень довіри до Верховної Ради є не тільки низьким, але має тенденцію до ще більшого зниження. У цифровому вимірі це мало такий вигляд: 1995 р. — 9,5 % опитаних довіряли парламенту, 1996 р. — 8,7 % (рік прийняття Верховною Радою чинної Конституції (!)), 1997 р. — 6,9 %, 1998 р. — 7,3 %^[273]. Ця тенденція була підтверджена і результатами опитування, проведеного Фондом «Демократичні ініціативи» та фірмою «Юкрейніан соціолоджі сервіс» у червні 2006 року та через рік. Так, якщо в першому випадку негатив­ний баланс довіри-недовіри до Верховної Ради складав 29 %, то у дру­гому випадку кількість опитаних, які не довіряють парламенту, була на 46 % більше, ніж тих, хто довіряє^[274].

Не дивно, що будь-яке важливе рішення, прийняте Верховною Ра­дою, має досить незначний ступінь легітимності (з точки зору сприй­няття рішення громадськістю). Чи можемо ми в таких умовах дозволи­ти собі існування механізму конституційних змін, у якому б провідна, а інколи і визначальна роль відводилась парламенту? Мабуть, що ні. Звичайно, з цього приводу можна зауважити, що історія справжнього парламентаризму в нашій країні становить менше двох десятиріч, і на­вряд чи в таких умовах можна не враховувати значення цієї представ­ницької установи при ухваленні подібного роду важливих державних рішень. У противному разі ми не тільки не зможемо помножити той невеликий запас довіри до Верховної Ради, який існує на сьогоднішній момент, але й на тривалий час повністю знівелювати роль парламента­ризму для становлення молодої української держави.

Слід також зважати на існуючий західний досвід використання парла­ментського способу ухвалення конституційних змін. Певний інтерес в цьому контексті може викликати досвід окремих європейських країн, які в меха­нізмі конституційного реформування використовують інститут розпуску парламенту. Так, згідно зі ст. 88 Конституції Данії, у тому разі, якщо Фоль­кетинг (парламент) ухвалює законопроект із метою прийняття нового конституційного положення, видається указ про нові вибори Фолькетингу. Якщо ж законопроект приймається парламентом нового скликання без змін, він передається протягом 6 місяців після прийняття на референдум для затвердження. Дуже схожою, проте менш «перевантаженою», є про­цедура внесення змін до Конституції Ісландії: як і у випадку з данським Фолькетингом, після попереднього схвалення Алькетинг (парламент) роз­пускається, однак при цьому рішення Алькетингу нового скликання про конституційні зміни, схвалене Президентом Республіки, набуває сили Конституційного закону без додаткового затвердження на референдумі.

Повертаючись до попередніх роздумів із приводу участі парламен­ту в механізмі конституційних змін, зауважимо, що з огляду на проце­дуру прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-ІУ від 8 грудня 2004 року в повній мірі довірити парламенту в майбутньому приймати подібні важливі державні рішен­ня навряд чи доцільно.

Тому єдиним засобом у таких ситуаціях можуть стати дострокові вибори, які по суті будуть не лише засобом формування представниць­ких органів, але й своєрідним плебісцитом відносно конституційних поправок. При цьому ми зробимо конституційну реформу максимально легітимною, оскільки при ухваленні рішення про зміну Основного За­кону буде врахована думка народу. До того ж це не тільки засіб легіти­мації, але й можливість більш швидкого усвідомлення в громадській думці важливості Основного Закону.

Узагалі питання про сприйняття населенням очікуваних змін є най­більш стратегічним про проведенні конституційної реформи. У цьому контексті можемо зазначити, що, мабуть, навіть за відсутності будь-якого легального пояснення проведення референдуму за Конституцією 1958 року наявність значної підтримки де Голля як харизматичного політичного лідера дозволила б йому все одно досягти бажаного. Декілька слів сто­совно правового підґрунтя цієї реформи. Де Голль після затвердження його на посаді прем'єра спромігся, щоб Парламент 3 червня 1958 року прийняв Конституційний закон про тимчасовий відступ від положень ст. 90 Конституції 1946 року. Цим законом Парламент делегував право на розробку проекту Конституції уряду, зосередивши його увагу на 5 ключових позиціях (серед них: народний суверенітет; загальне виборче право; розподіл законодавчої і виконавчої влади; парламентська відпо­відальність уряду; незалежність судової влади). Перед тим як винести проект Конституції на референдум, він мав отримати схвалення Консти­туційного консультативного комітету (в складі якого були урядовці та депутати) та пройти експертизу в Раді Республіки. Отже, Парламент всупереч вимогам ст. 90 Конституції Франції 1946 року практично само­усунувся від процесу конституційного реформування.

Хоча, якщо вже говорити відверто, то в цьому та інших подібних ви­падках прийняття нового Основного Закону змогло відбутись через низку факторів об'єктивного та суб'єктивного характеру, які мають відношення скоріш до легітимності нової Конституції (з точки зору сприйняття її на­селенням), ніж до легальності, тобто відповідності способу та порядку прийняття Основного Закону існуючому на момент ухвалення.

При цьому з огляду на сучасні процеси конституційного реформу­вання можемо сказати, що до подібних державно-правових кроків можно­владці вдаються не стільки з метою розв’язання (врегулювання) серйоз­них державно-правових конфліктів, скільки намагаючись оптимізувати існуючу модель державного механізму під нові умови. Знову ж таки, на вироблення подібних рішень справляють відповідний вплив не тільки внутрішні, але і зовнішні фактори, зокрема такі, як політична інтеграція та забезпечення національної безпеки. До речі, останній фактор виявив­ся визначальним при проведенні конституційних реформ в Ізраїлі. До­статньо зазначити, що прийнятий у 1968 році Основний Закон «Про Уряд» (який по суті і визначав у концептуальних рисах форму правління в Із­раїлі) був змінений аналогічним Основним Законом у 1992 році. Однак і останній не протримався довго: в 2001 році внаслідок масштабної ре­форми був прийнятий новий Основний Закон «Про Уряд». Ізраїль від­мовився від специфічної форми організації влади на вищому рівні, осо­бливістю якої було безпосереднє обрання народом Прем’єр-міністра. Відтепер при формуванні уряду застосовується звична для європейської практики парламентаризму процедура пробних мандатів.

Безперечно, що на такі досить революційні кроки вплинуло постійне загострення арабо-ізраїльського протистояння. Відповідальність же у вказаній сфері традиційно покладається на особу прем’єра. Тому з ме­тою оптимізації діяльності урядових структур та запобігання періодич­ним парламентсько-урядовим кризам ізраїльські законодавці вдались до такого радикального кроку, як трансформація форми правління.

Варто також звернути увагу на недоліки в існуючому механізмі внесення змін до Основного Закону України, що, безумовно, привносять деструктивно-конфліктогенний момент у цей важливий державно- правовий механізм. Одним із таких недоліків слід визнати формулу про необхідність остаточного схвалення змін до Конституції саме на на­ступній черговій сесії, після тієї, на якій парламент попередньо схвалить подібний законопроект (ст. 155 Конституції).

Таким чином, можна зробити висновок, що зміни до Конституції мають вноситись парламентом одного скликання. Утім на практиці це викликало досить суттєві труднощі. Так, 23 грудня 2005 року Верховна Рада України V скликання попередньо схвалила Проект Закону України про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого само­врядування (реєстр. № 3207-1) та направила його на експертизу до Кон­ституційного Суду (Постанова № 3288-IV від 23 грудня 2005 року).

Однак висновок щодо конституційності цього законопроекту (за ви­нятком деяких положень законопроекту) Суд зміг дати лише 15 січня 2008 року, тобто тоді, коли вже функціонував парламент VII скликання. Зви­чайно, можна поставити запитання стосовно правомірності дій парла­менту з огляду на правову позицію Конституційного Суду, висловлену ним у рішенні у справі щодо внесення змін до Конституції: «законо­проект про внесення змін до Конституції України... може розглядатися Верховною Радою України лише за наявності висновку Конституцій­ного Суду України про те, що законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України»^[275]. Проте факт залишається фактом. Тут якраз і виникає запитання: що має робити Верховна Рада VII скликан­ня? Знову ж таки ці та подібні приклади наводять нас на роздуми з при­воду доцільності запровадження моделі конституційних змін, яка б більш чітко передбачала дії уповноваженого суб'єкта при ухваленні таких рішень.

Повертаючись до питання про вибір оптимальної форми участі на­роду у прийнятті конституційних поправок, додамо декілька тез про використання інституту референдуму для вирішення подібного завдан­ня. Нами вже наводились приклади із зарубіжної практики, коли рефе­рендум служив надійним інструментом демократичного реформування основного закону. Утім не слід ідеалізувати цю форму безпосередньої демократії з точки зору її можливостей щодо конструктивного вирішен­ня важливих державних питань.

У цьому контексті досить яскраво контрастує з прикладами рефе- рендарної зміни конституційного ладу досвід сусідньої Білорусі. На­гадаємо, що в умовах незалежності в цій країні було проведено 3 рефе­рендуми. Причому перші два з них були використані Президентом Республіки для розв'язання серйозних кризових конфліктів, які вини­кали між ним і парламентом.

Так, одним із питань (що, правда мало консультативний характер) референдуму 14 травня 1995 року було: «Чи погоджуєтесь Ви з необ­хідністю внесення змін до чинної Конституції Республіки Білорусь, які передбачають можливість дострокового припинення повноважень Вер­ховної Ради Президентом Республіки Білорусь у випадках систематич­ного або грубого порушення Конституції?». «За» висловились 77,7 % громадян, що взяли участь у голосуванні.

Наступний референдум 24 листопада 1996 року також мав консти­туційний характер, і, як у попередньому випадку, причиною його при-

значення було гостре протистояння між главою держави та парламен­том. На розсуд виборців виносилися два проекти Конституції (точніше кажучи, мова йшла про нові редакції Конституції 1994 року) — один президентський, другий — розроблений депутатами фракцій комуніс­тів та аграріїв. Білоруси віддали перевагу президентському проекту (70,45 %), тоді як парламентський варіант Основного Закону отримав лише 7,93 % голосів. (До речі, цікаво, що б робили білоруські можно­владці, коли б обидва проекти одержали необхідне схвалення абсолют­ної більшості виборців.)

Про останній референдум 17 жовтня 2004 року не доводиться й гово­рити, оскільки навряд чи можна розглядати його як демократичний інстру­мент прийняття державних рішень лише з огляду на запитання, яке ви­носилось на референдум: «Чи дозволяєте Ви першому Президенту Респу­бліки Білорусь Лукашенку О. Г брати участь як кандидату в Президенти Республіки Білорусь у виборах Президента і чи приймаєте частину першу статті 81 Конституції Республіки Білорусь у такій редакції: «Президент обирається на п'ять років безпосередньо народом Республіки Білорусь на основі загального, вільного, рівного і прямого виборчого права при таєм­ному голосуванні»?». Результати цього плебісциту нікого не здивували — 79,42 % громадян, які взяли участь у голосуванні, висловились «за».

У цьому контексті не можемо не згадати і про французький рефе­рендум 1962 року. Тоді де Голль вирішив провести реформу виборчої системи по виборах глави держави. Зокрема, він запропонував обирати Президента через прямі вибори за мажоритарною системою. І все було б нормально, якби не порушення де Голлем процедури внесення змін до Конституції, передбаченої ст. 89 Основного Закону.

Так, відповідно до цієї конституційної норми, ініціатива перегляду Конституції належить Президентові Республіки, який діє за пропозицією Прем'єр-міністра, і членам Парламенту. Проект або пропозиція про пере­гляд Конституції мають бути прийняті обома палатами Парламенту в ідентичній редакції. Перегляд є остаточним після схвалення його рефе­рендумом. Проте проект перегляду не передається на референдум, якщо Президент Республіки вирішить передати його на розгляд Парламенту, скликаного як Конгрес; у цьому випадку проект перегляду вважається схваленим, якщо він отримає більшість у три п'ятих поданих голосів.

Пішовши по першому, референдарному, шляху, де Голль через низку суто політичних причин об'єктивного та суб'єктивного характе­ру вирішив залишити Парламент поза процесом конституційної рефор­ми. Події виглядали таким чином. 20 вересня 1962 року генерал де Голль виступає з теле- та радіозверненням про необхідність внесення відпо- 170

відних змін до статей 6, 7 Основного Закону. 2 жовтня 1962 року він анонсує проект конституційних змін на засіданні Ради Міністрів. При цьому глава держави скористався наданим йому правом, відповідно до ст. 11 Конституції Франції, призначати референдум з питань схвалення законопроекту. Плебісцит був призначений на 28 жовтня 1962 року. Абсолютна більшість (62,2 %, або 13,150 млн) французів, що взяли участь у голосуванні, висловились за пропозиції де Голля.

Намагання опозиційних парламентарів відновити конституційну законність у цьому питанні шляхом звернення до Конституційної Ради не увінчались успіхом, фактично самоусунувшись від вирішення цього складного питання. Рада у своєму рішенні № 62-20 від 6 листопада 1962 року встановила, що її юрисдикція не поширюється на закони, прийняті на референдумі, а отже, вона не може перевіряти подібного роду акти на предмет їх відповідності приписам Основного Закону^[276].

Цей історичний дискурс має ще раз нас переконати, що викорис­тання референдуму при проведенні конституційної реформи не слід визнавати абсолютно надійним засобом ефективного та демократично­го реформування основного закону. До того ж хотілось би сподіватись, що рівень політико-правової культури наших можновладців із часом досягне такого рівня, що навіть у разі застосування плебісцитарних засобів упровадження в життя своїх конституційних проектів вони будуть здатні підкоритись волі народу і в разі негативної відповіді на підтримувані ними ініціативи добровільно залишать владний Олімп, як це зробив у 1969 році вже неодноразово згадуваний нами харизма- тичний політик де Голль. Нагадаємо, що генерал де Голль добровільно залишив свій пост 28 квітня 1969 року, після того як 12 млн французів на призначеному де Голлем референдумі сказали «ні» ініціативам глави держави з конституційного перетворення Сенату (верхньої палати Пар­ламенту) на консультативний орган і відповідному розширенню повно­важень регіональних представницьких інституцій. Де Голль сприйняв це як висловлену народом недовіру його особі^[277].