§ 3. Інститут розпуску парламенту: підстави, процедура, конфліктогенний потенціал

Сучасна система державного управління будується на такій безпере­чній засаді, як розподіл влади, складовою якого є наявність у державних інституцій, приналежних до різних гілок, можливостей щодо взаємно­го стримування та контролю одна за одною.

Варто зауважити, що модель владного механізму, заснована на принципі розподілу влади на різні гілки, функціонувала б ідеально в тих умовах, коли б держава та суспільство не потребували динамічних змін і був би відсутній вплив зовнішніх факторів, передусім такого, як гло­балізація. Практично в кожній країні, де існує розвинена політична система, взаємодія різних гілок влади являє собою постійне протисто­яння між представниками різних політичних сил, які домінують відпо­відно чи у законодавчій, чи у виконавчій владі. Така ситуація характер­на для випадків, коли глава держави представляє одну політичну силу, а парламентська більшість — другу.

Зрозуміло, що подібного ми не спостерігаємо в країнах із парламент­ською формою правління, у яких глава держави відіграє суто формальну роль у здійсненні державної політики. Проте і за цих умов має місце по­стійне протистояння як між парламентською більшістю та опозицією, так і всередині самої більшості в разі її коаліційного характеру. Щось подібне можемо побачити і в президентських та напівпрезидентських республіках. Тут по суті є дві моделі розвитку подій (звичайно, так мож­на говорити лише з достатньо великим ступенем формалізації).

Перша модель має місце, коли глава держави і парламентська біль­шість є виразниками інтересів однієї політичної сили.

Ми не випадково акцентували увагу на сучасному стані функціону­вання державного механізму за принципом розподілу влади, тому що відповідних еволюційних змін зазнав і такий інститут у системі владної взаємодії, як розпуск парламенту. Інколи в літературі можна зустріти позицію, відповідно до якої розпуск парламенту розглядається виключ­но як елемент системи стримувань та противаг, тобто засіб притягнен­ня представницького органу до відповідальності за порушення консти­туційних приписів.

У сучасних умовах ми можемо спостерігати ситуацію, коли розпуск парламенту використовується як засіб утримання при владі партії, яка на момент розпуску має більшість місць у парламенті, чи ж навпаки, використовується зростання партійного рейтингу після чергового вда­лого урядового кроку як спроба закріпити та покращити своє станови­ще в результаті отримання більшої кількості мандатів на дострокових виборах. В окремих випадках глава держави вдається до такого кроку, коли протистояння між парламентом та урядом не може бути розв’язано в інший спосіб.

Разом із тим з метою чистоти подальшого наукового аналізу слід за­значити, що на рівні конституцій передбачається використання, поряд з інститутом розпуску парламенту (або, як у випадку з польським парла­ментом, — «скорочення терміну повноважень»), ще й інституту достроко­вих виборів («нових виборів»). Як правило, ці два явища застосовуються в системному зв’язку, тобто розпуск використовується не як самоціль, а як крок, що тягне за собою переформатування персонального складу пред­ставницького органу внаслідок проведення дострокових виборів.

Так, наприклад, відповідно до ст. 26 Конституції Фінляндії, яка має назву «Позачергові вибори до Едускунти», Президент Республіки може розпустити Едускунту і призначити проведення дострокових виборів.

Попри наявність у науковій літературі більш-менш детального аналізу підстав дострокового припинення повноважень парламенту, можемо зауважити, що досить часто він має поверховий характер, без урахування сучасних реалій державотворення та практики використан­ня цього державно-правового інструменту в зарубіжних країнах.

Нами були взяті за об’єкт дослідження конституції та практика реалізації конституційних приписів 55 країн світу різних континентів.

У багатьох випадках на рівні основного закону закріплення цього інституту має складний характер: закріплено одразу декілька підстав дострокового припинення повноважень представницької інституції; одна чи декілька підстав та дискреційне право глави держави роз­пускати парламент; декілька підстав і на додаток право парламенту на саморозпуск. Загалом же можна умовно об'єднати всі підстави у 9 груп.

Слід відмітити, що в переважній більшості країн подальша доля парламенту пов'язана з функціонуванням уряду, а саме з його створен­ням чи припиненням діяльності внаслідок відставки. У цьому контексті ми можемо виділити перші дві групи підстав.

1. Перша група підстав пов'язана безпосередньо зі створенням уряду. Мова йде насамперед про неможливість парламенту протягом певного часу сформувати цей колегіальний орган виконавчої влади. До таких підстав ми відносимо перш за все необрання парламентом прем'єра (Албанія, Білорусь, Данія, Російська Федерація, Ізраїль, Ка­захстан, Мальта, Сінгапур, Туреччина, Угорщина, ФРН). При цьому необхідно зауважити таке. По-перше, для наявності підстав у деяких із перелічених країн треба, щоб цей представницький орган неодноразо­во не спромігся обрати голову уряду, що свідчитиме про його стійку нездатність виконати одне з ключових завдань: відповідно в Данії — це 4 спроби; у Росії та Ізраїлі — 3; у Казахстані та Білорусі — 2.

Ще більш цікавою з точки зору можливості використання у вітчиз­няному конституційно-правовому полі є ситуація з формуванням уряду в Німеччині. Згідно із ст. 69 Основного Закону цієї країни, вона може складатись залежно від обставин з однієї чи декількох стадій. Одно­актною є процедура призначення Федерального канцлера в тому разі, коли кандидатура, запропонована Федеральним президентом, набере абсолютну більшість голосів. Якщо ж цього не станеться, Бундестаг має за власною ініціативою обрати канцлера, знову ж таки абсолютною більшістю голосів. На це нижній палаті парламенту відводиться 14 днів. Після цього Президент повинен призначити таку особу на посаду кан­цлера. У разі, коли й такі додаткові процедури не принесуть бажаного результату, Бундестаг повинен провести повторні вибори канцлера. При цьому продовжує діяти правило, відповідно до якого кандидат, що на- 174

брав абсолютну більшість голосів, має бути автоматично призначений главою держави на посаду канцлера.

Якщо трапляється ситуація, коли жоден із претендентів не має аб­солютної підтримки депутатського корпусу, тоді на розгляд Президен­та передається кандидатура особи, яка набрала відносну більшість голо­сів. У такій ситуації у глави держави виникає дискреційне право — дати зелене світло уряду парламентської меншості на чолі з такою особою чи розпустити Бундестаг. (Відразу звернемо увагу на цей приклад кон­ституювання державно-правової ситуації, коли глава держави має при­ймати рішення, відповідальність за яке в повній мірі покладається на його особу, у тому числі в разі, коли він вирішить достроково припи­нити повноваження парламенту.)

До речі, якщо у випадку з призначенням канцлера ФРН на рівні Основного Закону встановлені декілька граничних термінів для реаліза­ції Бундестагом цього повноваження, то у випадку із призначенням прем'єра на Мальті та в Сінгапурі в конституціях цих країн застосову­ються лише оціночні категорії стосовно можливих строків призначення цієї посадової особи.

Найбільш конкретним у даному контексті виявилось угорське за­конодавство, яким встановлюється 40-денний термін для обрання прем'єра з дня першого обговорення кандидатури, внесеної Президен­том (п. «б» ч. 3 ст. 28 Конституції Угорщини).

Серед інших підстав, які ми можемо віднести до цієї групи, є такі: несформування уряду (Болгарія, Греція); відмова сформованому уряду в довірі з боку парламенту (Бельгія, Польща, Румунія, Словенія, Чехія); відмова парламенту затвердити програму діяльності уряду (Алжир, Литва, Словаччина).

2. Друга група підстав стосується припинення діяльності уряду. Мова йде насамперед про відмову у довірі уряду та у висловленні уря­ду недовіри. При цьому на рівні конституції в окремих випадках розпуск парламенту можливий лише тоді, коли останній відмовляє уряду в до­вірі чи висловлює йому недовіру декілька раз протягом певного часу. Логіка законодавця тут цілком зрозуміла. Парламент повинен мати можливість працювати протягом визначеного конституцією часу неза-

лежно від волі уряду. І лише в тому разі, коли між цими двома вищими владними інституціями виникає стійкий конфлікт і відсутня будь-яка надія на можливе в подальшому налагодження ефективної співпраці, глава держави вдається до такого кардинального кроку, як розпуск парламенту.

Якщо говорити мовою конституцій, то ситуація виглядає таким чином. Підставою розпуску парламенту є: відмова в довірі уряду пар­ламентом одного скликання 4 рази протягом 12 місяців (Угорщина); відмова в довірі чи висловлення недовіри 2 складам уряду (Перу); дві­чі за рік уряд відправляється у відставку (Конго); двічі протягом легіс­латури парламенту висловлюється недовіра уряду (Туніс); протягом 18 місяців двічі приймається резолюція недовіри уряду (Туркменистан); у разі коли два склади уряду йдуть у відставку чи їм висловлюється недовіра (Греція).

Серед інших підстав, які ми віднесли до цієї групи, можна відзна­чити такі: відмова в довірі прем'єру (Білорусь, Сінгапур, Туреччина, ФРН, Чехія, Японія) та вираження недовіри уряду (Бельгія, Білорусь, Естонія, Ірландія, Казахстан, Мальта, Хорватія). У Пакистані, зокрема, після ви­словлення недовіри прем'єру жоден інший депутат Національної Асамб­леї, на думку Президента, не здатен заручитися підтримкою парламент­ської більшості.

Розглянемо детальніше регламентовані підстави розпуску парламен­ту в разі припинення діяльності уряду в конституційному законодавстві, Ізраїлю та Ефіопії. Так, згідно із ст. 60 Конституції Ефіопії, у разі, коли попередній коаліційний уряд втратив підтримку парламентської більшос­ті, Президент може запропонувати політичним партіям протягом тижня відновити діяльність старої коаліції або створити нову. Якщо ж цього не відбувається, він розпускає парламент. Дещо подібне має місце в Ізраїлі. У разі, коли Кнесет висловлює недовіру уряду, глава держави доручає депутату парламенту (зрозуміло, що це є лідер однієї з парламентських фракцій) сформувати новий уряд. Як і в попередньому випадку, наслідком невдалої спроби здійснити вказані дії є оголошення Президентом рішен­ня про розпуск Кнесету.

Слід зазначити, що в деяких із перелічених випадків законодавець встановлює чіткий строк для прийняття главою держави рішення про роз­пуск парламенту. Так, відповідно до ст. 69 Конституції Японії, уряд, якому Палата представників висловила недовіру чи відмовила у довірі, має піти у відставку, якщо протягом десяти днів сама Палата не буде розпущена.

Інколи трапляються випадки зловживання наявним у прем'єр- міністра публічним правом ініціювати у парламенті питання вотуму 176

довіри. Під зловживанням ми розуміємо використання цього права керівником уряду, який є, як правило, і лідером партії парламентської більшості, заради того, щоб зберегти у своїх руках владу на максималь­но можливий час. Якщо говорити більш конкретно, то до цього кроку прем'єр-міністри вдаються тоді, коли рейтинг партії, яку вони очолю­ють, є максимально високим чи ж, навпаки, партія стрімко втрачає свою підтримку серед електорату, свідченням чого досить часто стає програш урядової партії на місцевих виборах. При цьому висловлена парламен­том у таких ситуаціях недовіра може як дійсно мати місце у відносинах загальнонаціонального представницького органу з урядом, так і бути суто фіктивною. Фіктивність має місце, коли є відповідна попередня домовленість парламентської більшості з прем'єром про ухвалення подібного рішення.

В окремих випадках дії прем'єра з постановки питання про вотум довіри можна пояснити намаганням запобігти кризовому стану в по- літикумі. Прикладом є дострокові вибори депутатів німецького Бундес­тагу в 2005 році внаслідок відмови парламентом у довірі канцлеру ФРН Г. Шредеру. Зокрема, сам Г. Шредер так пояснює свої дії із по­становки питання про вотум довіри в Бундестазі: «Серія поразок, одна за одною, на минулих земельних виборах, втрата підтримки в рядах власної партії і...неприйняття громадянами нашої політики реформ — усе це разом спонукало мене до вимоги про проведення дострокових парламентських виборів. Я продовжую наполягати: це було необхідне державно-політичне рішення. Дуже важливі речі були поставлені на кін. Після тяжкої поразки в Рурі та Рейні і за наявності згуртованої більшості відомих ХДС/ХСС земель у бундесраті для мого уряду і для мене як глави уряду не залишалось можливості нормально виконувати свої обов'язки. Ми дійсно були зв'язані по руках і ногах»^[278].

У контексті цієї групи підстав зауважимо, що в переважній біль­шості випадків причиною проведення дострокових виборів ставала втрата парламентсько-урядовою коаліцією стійкості, необхідної для подальшого стабільного управління країною. Так, причиною проведен­ня дострокових виборів 22 листопада 2006 року до парламенту Нідер­ландів став розпад урядової коаліції, яка складалась із таких трьох суб'єктів: партії «Християнсько-демократичний заклик», Народної партії за свободу та демократію, партії «Демократи 66». Фактичним ініціатором розпаду коаліції стала остання політична сила. Представ­ники партії «Демократи 66» заявили про вихід партії з коаліції після того, як коаліція відмовилась усунути з посади міністра з питань інте­грації та імміграції Р. Вердонк, яка є членом Народної партії за свободу та демократію.

Узагалі практика парламентаризму Нідерландів демонструє нам ще один досить повчальний приклад: партії, що формуються під конкрет­ну особистість, виявляються неспроможними виправдати народну до­віру, і більше того, за відсутності чіткої, вивіреної роками політичної платформи в їх середовищі виникають серйозні конфлікти, наслідками яких стають парламентські та урядові кризи. Справа в тім, що за непо­вні 7 років нового тисячоліття Нідерландам довелось пережити вже 2 розпуски парламенту. Перший відбувся після того, як 16 жовтня 2002 року розпалась коаліція. Однією з учасниць коаліції була партія Спис­ку Піма Фортайна, яка, за результатами парламентських виборів 15 травня 2002 року, набрала 18 % голосів виборців. Сама партія була сформована під конкретного лідера Піма Фортайна — політика з ради­кально правими поглядами, який загинув від руки вбивці за тиждень до проведення виборів у травні 2002 року. Безпосередньо ж розпад коаліції спричинили деструктивні дії представників цієї партії, а саме конфлікти всередині фракції партії Списку Піма Фортайна та між міні­страми, що ввійшли до уряду за квотою партії. На дострокових виборах 2003 року ця партія вже не змогла подолати виборчий бар'єр і набрала дуже низьку кількість голосів^[279].

3. Під загрозою розпуску перебуває загальнонаціональний пред­ставницький орган у країнах із парламентською формою правління в разі необрання останнім президента. Зокрема, така підстава перед­бачена конституціями Албанії, Греції, Молдови, Південно-Африканської Республіки та Туреччини. Так, відповідно до ст. 78 Конституції Молдо­ви, передбачено, що Президент Республіки обирається Парламентом таємним голосуванням. Установлена Конституцією процедура виборів полягає в обранні глави держави кваліфікованою більшістю голосів у три п'ятих. Однак у тому разі, коли жоден із кандидатів не набирає відповідної кількості голосів, проводиться другий тур голосування, у якому беруть участь кандидати, що в попередньому турі набрали більшість голосів. Якщо ж і ця процедура не дає бажаного результату, тоді проводяться повторні вибори. У тому ж разі, коли Парламентом були використані всі встановлені Конституцією можливості та проце­дури з обрання глави держави і це питання залишилось не вирішеним, чинний глава держави розпускає Парламент і призначає дату нових виборів.

Цікавою в цьому аспекті є ситуація з достроковими виборами, що виникла в цій країні у 2001 році. Наприкінці 2000 року парламент так і не зміг обрати главу держави. При цьому, якщо перший тур голосу­вання відбувся відповідно до вимог чинного законодавства, то другий тур так і не відбувся у встановлені Конституцією строки через ігнору­вання депутатами голосування по виборах Президента. Точніше кажу­чи, на засідання Парламенту, на якому мали обрати Президента, із мі­німально необхідних 61 депутата з'явились лише 46. Решта не взяли участі в роботі парламенту через свою політичну позицію. Тоді Кон­ституційний Суд Республіки Молдова своєю Постановою № 4 від 26 грудня 2000 року вказав, що «блокування більшістю депутатів Парла­менту відкритого спеціального засідання Парламенту від 21 грудня 2000 року по повторних виборах на посаду Президента Республіки слід констатувати як підставу, що виправдовує розпуск Парламенту Респу­бліки Молдова XIV скликання»^[280].

4. Із функціонуванням інституту президента пов'язана і наступна під­става. Ідеться про те, що в таких країнах, як Австрія та Словаччина, до­строково повноваження глави держави можуть бути припинені за резуль­татами всенародного голосування. При цьому таке народне голосування призначається парламентом. Якщо ж народ на референдумі висловить до­віру чинному Президенту, тоді останній розпускає парламент.

Так, відповідно до ст. 106 Конституції Словаччини, Національні збори вправі призначити народне голосування, предметом якого є від­кликання глави держави. Якщо Президент не буде відкликаний, він роз­пускає Національні збори в строк до 30 днів. При цьому, що є не менш важливим, висловлення народом довіри на голосуванні означає ще й про­лонгацію повноважень Президента на новий п'ятирічний термін.

5. В окремих випадках на рівні конституції передбачається можли­вість розпуску парламенту в разі наявності серйозного державно­правового конфлікту.

Прикладом такого конституційного припису є норма ст. 80 Консти­туції Конго: Національна Асамблея може бути розпущена Президентом, «коли рівновага між владними інститутами порушена, особливо в разі гострої та стійкої кризи між виконавчою владою та Парламентом». У даному контексті можемо зазначити, що Конституція дозволяє главі держави діяти на власний розсуд як при оцінці наявності чи відсутнос­ті кризи між двома гілками, так і відносно того, чи розпускати парламент у цій ситуації.

6. Після відновлення в багатьох країнах Східної Європи демокра­тичного ладу в ході конституційної реформи була започаткована нова підстава розпуску парламенту — неприйняття останнім бюджету в строк, визначений конституцією. Зокрема, така підстава існує в Поль­щі, Естонії та Хорватії. Так, відповідно до ст. 225 Конституції Польщі, якщо протягом 4 місяців із дня внесення в Сейм проекту бюджетного закону він не буде представлений Президенту Республіки для підпи­сання, Президент може протягом 14 днів видати наказ про скорочення строку повноважень Сейму.

Така можливість виникла у Президента Польщі Л. Качинського на початку 2007 року. Тоді Сейм не затвердив бюджет у встановлені Кон­ституцією строки. Утім глава держави не скористався наданим йому правом, заявивши, «що не бачить причин розпускати парламент»^[281]. На наш погляд, цей приклад є свідченням того, що дострокові вибори є ді­йовим засобом розв’язання конфліктних ситуацій у державному управ­лінні, але його використання повинно мати місце лише тоді, коли інші засоби, менш радикальні, не дадуть очікуваного результату.

Можемо лише припустити, що поява такої підстави пов’язана з тим, що вказані країни перебували в скрутному економічному становищі і своєчасне ухвалення основного фінансового закону країни було, на думку законодавців, запорукою ефективного розвитку економіки та нормального функціонування всього державного механізму на даному етапі державотворення.

7. Інколи на рівні конституції чітко передбачається, що доля парла­менту залежить від обрання останнім керівництва представницької установи. Мова йде про вищезгаданий парламент Туркменистану. Згід­но з ч. 2 ст. 64 Конституції цієї країни, Меджліс може бути розпущений, якщо протягом 6 місяців не будуть сформовані його керівні органи.

8. Як і в попередньому випадку, наступна згадувана нами підстава також має одиничний характер стосовно використання в практиці кон­ституційного регулювання діяльності парламенту. А саме, відповідно до ч. 2 ст. 94 Конституції Білорусі, повноваження парламенту (нижньої чи верхньої палати) можуть бути достроково припинені на підставі висновку Конституційного Суду в разі систематичного або грубого по­рушення палатами парламенту Конституції.

9. Розпуск парламенту слід розглядати не тільки як санкцію конституційно-правової відповідальності чи засіб урегулювання державно-правових конфліктів, але і як форму (стадію) прийняття важ­ливих державно-правових рішень. Перш за все хотілось би відмітити, що в таких країнах, як Ісландія та Нідерланди, розпуск парламенту є обов’язковою стадією внесення змін до Конституції. Зокрема, у Ні­дерландах це виглядає таким чином. Парламент приймає відповідний Акт, в якому вказується на необхідність внесення відповідних змін до Конституції. Після цього обидві палати парламенту розпускаються і остаточно схвалює законопроект про внесення змін до Конституції обраний на позачергових виборах парламент.

Вважаємо таку процедуру проведення конституційної реформи од­нією з найоптимальніших. По-перше, голосування на позачергових виборах є своєрідним референдумом щодо підтримки народом пропо­нованих конституційних змін, оскільки зрозуміло, що від позиції, яку та чи інша політична сила обирає відносно такого законопроекту, буде залежати кількість мандатів, які вона може отримати. По-друге, це є за­порукою того, що парламент не змінить Конституцію «під себе». І на­решті, саме в результаті такої процедури має місце персональне онов­лення представницької установи, яке вкрай необхідне при зміні консти­туційного порядку.

Найбільш показовим у цьому відношенні є досвід державотворення в Сербії. За останні 7 років у цій країні відбулось 3 дострокових ви­борів до парламенту. Якщо проведення виборів у 2003 році було пов’язане з розвалом правлячої коаліції, то вибори 2000 та 2007 років якраз і стосувались зміни конституційного порядку. Перші дострокові вибори 2000 року були призначені тодішнім президентом Сербії М. Мі- лутиновичем у зв’язку з падінням режиму екс-президента Союзної Республіки Югославія С. Мілошевича. Причиною проведення достро­кових виборів 2007 року стало схвалення на референдумі 30 жовтня 2006 року нової Конституції Сербії, одним із ключових положень якої стало визнання краю Косово невід’ємною частиною Сербії^[282].

На наше глибоке переконання, саме дострокові вибори можуть стати дійовим засобом попередження виникнення кризових явищ у дер­жавному управлінні. Це пов’язано з тим, що взаємодія вищих органів влади, які формуються на всенародних виборах, досить рідко може бути конструктивною в ситуації, коли ці владні інституції формувались за

різних політико-правових умов. У цьому контексті ми не можемо не згадати серйозні державно-правові конфлікти, що виникали у відноси­нах між Верховною Радою України та Президентом і Кабінетом Міні­стрів у 1993 році і врешті-решт викликали кризове явище в державно­му управлінні. Спробуємо пригадати ті події.

4 березня 1990 року обирається остання Верховна Рада Української РСР XII скликання. Цьому представницькому органу доведеться пере­жити нелегкі часи, і він відіграє вирішальну роль у відновленні укра­їнської державності. Після проголошення незалежності України 1 грудня 1991 року були проведені перші вибори Президента України, за резуль­татами яких був обраний Л. М. Кравчук. Однак мирне співіснування двох владних інституцій не було тривалим.

Економічне становище з кожним місяцем лише погіршувалось, і за таких кризових умов було цілком логічним, що незадоволення населення соціально-економічною ситуацією в країні парламент намагався зосере­дити на невдалій діяльності уряду (наприклад, Постанова Верховної Ради від 2 червня 1993 року № 3244-ХІІ «Про соціально-економічне і політич­не становище, що склалося в Україні, та шляхи виходу з кризи»).

Початком розгортання відкритого конфлікту стає звіт Кабінету Міністрів у Верховній Раді 18 травня 1993 року — рівно за 3 дні до закінчення періоду, на який уряд наділявся правом делегованої зако­нотворчості. З цього моменту парламент починає діяти більш жорстко на шляху виходу з кризового становища. Самостійно виправити недо­ліки в діяльності уряду Верховна Рада не могла, адже на той час пере­важна більшість повноважень щодо керівництва виконавчою владою зосереджувались у руках Президента України. Попри це заради забез­печення керованості ситуацією парламент 21 травня вніс зміни до Кон­ституції (Основного Закону) такого змісту: «Президент ухвалює укази з питань економічної реформи, не врегульованих законами України, які діють до прийняття відповідних законів».

Події все більше нагадували наближення справжньої політичної кризи, початком якої стало ухвалення Верховною Радою України По­станови від 17 червня 1993 року № 3283-ХІІ «Про проведення всеукра­їнського референдуму щодо довір'я (недовір'я) Президенту, Верховній Раді України», відповідно до якої громадянам пропонувалось на рефе­рендумі 26 вересня 1993 року висловити свою позицію відносно двох питань: «1). Чи довіряєте ви Президенту України?; 2). Чи довіряєте ви Верховній Раді України?».

Разом із тим 3-місячні переговори та консультації народних депу­татів та Президента закінчились ухваленням парламентом найбільш 182

адекватного та конструктивного, на наш погляд, рішення — Закону України від 24 вересня 1993 року № 3470-ХІІ «Про дострокові вибори Верховної Ради України та Президента України». Згідно із цим Законом, скасовувалась постанова про проведення референдуму та призначались вибори народних депутатів та Президента на 27 березня та 26 червня 1994 року відповідно.

Ми не випадково так детально розглянули кризову ситуацію 1993— 1994 років. Ці події ще раз яскраво продемонстрували нам, чи здатні вищі владні інституції діяти в умовах зміни конституційного порядку, коли один орган влади був сформований до зміни, а інший — після. Якщо в ситуації з достроковим припиненням повноважень Верховної Ради V скликання початком зміни конституційного порядку ми вважа­ємо набрання чинності 1 січня 2006 року Законом України «Про вне­сення змін до Конституції України», то у вищеописаній ситуації відлік часу в зміні конституційного порядку ми починаємо з 24 серпня 1991 року, коли був прийнятий Акт проголошення незалежності України.

До інших схожих підстав можемо віднести таку підставу розпуску грецького парламенту. Відповідно до ч. 2 ст. 41 Конституції Греції, парламент може бути розпущений Президентом за пропозицією уряду, який користується підтримкою парламенту, з метою оновлення народ­ного мандата перед вирішенням «національного питання виняткової важливості». Зрозуміло, що тут, як і в попередньому випадку, позачер­гові вибори мають ще й плебісцитний характер.

Натомість в естонській Конституції передбачається, що парламент сам може поставити на карту своє подальше функціонування. Він впра­ві винести на референдум «законопроект чи інше питання життя дер­жави». І в тому разі, коли народ висловиться проти референдарного питання, парламент має бути розпущений.

Окремого розгляду потребують такі підстави, як розпуск за дис­креційним рішенням глави держави, за рішенням референдуму (Єгипет, Ємен, Латвія) та саморозпуск.

Стосовно першої підстави відразу зауважимо, що в багатьох опи­саних нами ситуаціях розпуску парламенту конституція дозволяє главі держави діяти в умовах дискреції, тобто він за наявності відповідних підстав ухвалює рішення про дострокове припинення цієї представ­ницької інституції, керуючись власним розсудом. В окремих випадках на рівні конституції передбачене повністю дискреційне право глави держави розпускати парламент. Такий стан речей наявний у Австралії, Австрії, Анголі, Бахрейні, Боснії, Великій Британії, Вірменії, Греції, Індії, Іспанії, Італії, Канаді, Кувейті, Новій Зеландії, Пакистані, Порту­галії, Сирії, Франції, Фінляндії. Однак і тут ми зустрічаємось з однією ключових умов ефективного функціонування дискреційних повнова­жень, а саме наявністю інституту відповідальності (як в позитивному, так і ретроспективному аспектах). Ідеться про те, що практично в усіх із перерахованих країн рішення про розпуск приймається главою дер­жави за пропозицією прем'єра чи уряду. Таким чином, урядова коман­да сама ставить на кін своє майбутнє, оскільки в разі програшу проуря- дової політичної сили на дострокових виборах і сам чинний уряд (прем'єр), який ініціював розпуск, припинить своє існування.

Інститут саморозпуску існує в 9 країнах (Австрія, Боснія, Ефіопія, Македонія, Південно-Африканська Республіка, Польща, Туркменистан, Угорщина, Хорватія). У цьому контексті зазначимо, що все частіше серед німецьких дослідників починає лунати думка про необхідність запровадження в Основному Законі цієї країни додаткової підстави до­строкового припинення повноважень, а саме саморозпуску. Причинами цього є два випадки відмови Бундестагом у довірі уряду, які призвели до прийняття Федеральним президентом рішення про розпуск Бундес­тагу. Мова йде про відмову у довірі уряду канцлера Г Коля в 1983 році та уряду Г Шредера в 2005 році.

В обох випадках питання розпуску парламенту стали предметом роз­гляду Федерального конституційного суду (рішення від 16.02.1983 р. та 25.08.2005 р.). Депутати, які звернулись до суду, вважали, що рішення Президента не відповідає вимогам Основного Закону, оскільки ст. 68 Основного Закону ФРН передбачено, що розпуск може відбутися лише в тому разі, коли між Бундестагом та урядом дійсно буде втрачено довіру з боку першого. Натомість у цих випадках, на думку позивачів, мало місце суто формальне голосування, яке не відображало ст ану справ у Бундестазі, а з боку Федерального канцлера мало місце зловживання публічним правом на постановку питання про довіру.

Однак в обох випадках суд став на бік канцлера та Президента, ви­знавши їх дії конституційними. І більше того, після аналізу подій, які передували постановці питання про довіру, суд визнав наявність полі­тичного конфлікту між Бундестагом та урядом, чого, на думку німець­ких конституціоналістів, орган конституційного контролю робити не мав права. Загалом склалось враження, що така позиція суду мала ви­мушений характер. Суд по суті був у скрутній ситуації, оскільки, ви­знавши дії високопосадовців неконституційними, він зробив би інсти­тут розпуску не засобом демократичної взаємодії вищих органів влади, а формальною процедурою, позбавивши його притаманного розпуску дискреційного забарвлення.

Ми погоджуємося з тим, що запобігти таким ситуаціям у майбут­ньому і повернути інститут розпуску у своє природно-функціональне положення зможе закріплення права парламенту на саморозпуск^[283]. З про­позицією про започаткування інституту саморозпуску парламенту по­годжується і винуватець дострокових виборів 2005 року Г Шредер. На його погляд, «відсутність у парламенту можливостей для саморозпуску є істотним недоліком нашої (німецької. — Ю. Б) конституційної сис­теми». Відомий політик сподівається, що найближчим часом парламент «усуне цей недолік, щоб у майбутньому подібні кризи розв’язувались не так, як це робиться в наші дні»^[284].

Потребує свого належного наукового аналізу і питання про часові межі діяльності парламенту в разі дострокового припинення його по­вноважень.

Події, що весною 2007 року сколихнули не тільки український по- літикум, але й усе суспільство, винесли на поверхню питання, які тривалий час залишались поза увагою вчених-конституціоналістів. Окрім таких першочергових питань, як розуміння сутності підстав роз­пуску парламенту, викладених у ч. 2 ст. 90 Конституції, тривалий час політики і юристи ламали списи над аксіоматичністю тези про консти­туційний принцип безперервності функціонування вищих органів влади, і насамперед парламенту. Лунали різні аргументи як на користь позиції щодо безперечності необхідності функціонування Верховної Ради до початку роботи (відкриття першого засідання) парламенту нового скликання, так і на користь того, що з огляду на етимологію словосполучення «дострокове припинення повноважень», яке викорис­товується у вищезгаданій ст. 90, говорити про подальшу роботу парла­менту після прийняття Президентом указу про розпуск Верховної Ради не доводиться. Сприяла таким гарячим дискусіям неоднозначність конституційних положень, якими врегульовуються питання функціо­нування парламенту, в тому числі в разі його розпуску.

Чинна Конституція містить одразу декілька норм, які врегульовують питання порядку діяльності Верховної Ради з точки зору її безперерв­ності. Першочерговим є положення ч. 1 ст. 90 Основного Закону, від­повідно до якого «повноваження Верховної Ради України припиняють­ся у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання». Узагалі кажучи, ця норма є спеціальною з питання при­пинення діяльності парламенту. Якщо аналізувати лише приписи цієї статті Конституції, то можна вже на цьому етапі зробити висновок, що функціонування парламенту не є безперервним, у тому числі і в разі дострокового припинення повноважень цього органу, про що, зокрема, свідчить той факт, що одразу після вищезгаданої норми ч. 1 цієї статті визначаються питання дострокового припинення повноважень Верхо­вної Ради Президентом. Безумовно, подібного роду тлумачення має дуже обмежений характер. Однак і системний аналіз свідчить про те, що парламент припиняє свою діяльність після оприлюднення указу Президента про його розпуск.

Сам термін «безперервність» відносно діяльності парламенту має достатньо умовний характер. Подібна теза витікає з правової позиції Конституційного Суду України, викладеної ним у Рішенні від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 (у справі щодо повноважності Верховної Ради України)^[285]. Даючи тлумачення окремим статтям Конституції щодо ді­яльності парламенту, Суд, зокрема, зазначив: «Положення частини першої статті 82 Конституції України, за яким Верховна Рада України «працює сесійно», треба розуміти так, що вона працює не безперервно, а під час певних періодів — сесій, на які вона збирається у конститу­ційно визначені строки, як правило, двічі на рік» (абз. 4 п. 3 мотиву­вальної частини Рішення).

Узагалі таке ставлення до режиму функціонування законодавчого органу влади є характерним для більшості конституцій країн світу. Лише в окремих випадках на рівні основного закону передбачена чітка безперервність роботи парламентської установи. Так, відповідно до ст. 34 Конституції Чехії, «палати (парламенту. — Ю. Б.) знаходяться на сесії постійно». Сесія палат починається не пізніш ніж через 30 днів після чергових виборів. При цьому чітко передбачається, що «сесія Палати депутатів (нижньої палати. — Ю. Б.) завершується спливом строку її повноважень або її розпуском». Разом із тим Конституція до­пускає можливість перерви в сесії, сама ж перерва не може тривати більше 120 днів на рік. Подібний варіант вирішення питання функціо­нування парламенту можемо зустріти і в Конституції сусідньої з Чехією Словаччини (ст. 82 Конституції Словаччини).

Повертаючись до аналізу тексту вітчизняної Конституції, розглянемо ще декілька норм Основного Закону, насамперед положення ч. 3 ст. 81. Воно досить часто використовувалось прихильниками тези про без­перервність роботи парламенту: «Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припи­нення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України — в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання». З одного боку, такий припис може свідчити про те, що в разі розпуску парламенту його повноваження, як і повноваження парламентарія, припиняються лише на початку роботи Верховної Ради нового скликання. З другого — якщо повноваження парламенту в разі його розпуску припиняються відповідно до ч. 1 ст. 90 Конституції, тобто у звичайному порядку, тоді навіщо необхідно було включати до конституційного тексту спеціальну норму.

Натомість більш детальний аналіз цих та інших положень Консти­туції дозволяє поставити під ще більший сумнів тезу про продовження повноважень парламенту після його розпуску.

По-перше, повертаючись до аналізу ст. 90 Конституції, можемо за­уважити, що питання про дострокове припинення повноважень міс­титься саме в цій статті, а не наприклад у ст. 76, ч. 6 якої передбачає загальний строк повноважень Верховної Ради України у п'ять років.

По-друге, використовуючи історико-правовий метод тлумачення, звернемо увагу на те, що аналізуєма нами ст. 90 зазнала суттєвих змін у ході проведення конституційної реформи, тобто після внесення змін до Конституції Законом № 2222-ІУ від 8 грудня 2004 року. До того в ній містилась лише одна підстава дострокового припинення повноважень, а саме «протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідан­ня не можуть розпочатися».

Свого часу Конституційний Суд, даючи тлумачення цьому консти­туційному положенню, зазначив, що «словосполучення «пленарні за­сідання не можуть розпочатися», що вживається в частині другій стат­ті 90, пункті 8 частини першої статті 106 Конституції України, треба розуміти так, що пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочатися через недодержання порядку роботи Верховної Ради Укра­їни, встановленого Конституцією України і Регламентом Верховної Ради України, що унеможливлює здійснення парламентом конституційних повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні» (п. 2 Рішен­ня Конституційного Суду України № 11-рп/2004 від 19 травня 2004 року (у справі про умови дострокового припинення повноважень Верховної Ради України))^[286].

Така позиція єдиного органу конституційної юрисдикції свідчить про те, що Президент України змушений вдатись до такого кардиналь­ного кроку, як розпуск парламенту, у тому разі, коли останній унаслідок тривалої бездіяльності залишається по суті нездатним виконувати своє конституційне призначення в державному механізмі. Тому ставити питання про те, що Верховна Рада після її розпуску залишається повно­важною до початку роботи нового парламенту, навряд чи можливо з огляду на те, що до самого указу про дострокове припинення повно­важень представницька установа вже була недієздатною.

По-третє, самою Конституцією передбачені надзвичайно стислі терміни проведення дострокових виборів — протягом 60 днів із дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Вер­ховної Ради (ч. 2 ст. 77 Конституції). Строк настільки стислий, що його можна порівняти з тривалістю так званих парламентських канікул — перервами між сесіями парламенту. Одна з таких перерв не може бути меншою 45 днів (ч. 1 ст. 10 Регламенту Верховної Ради України від 16.03.2006 р. (що втратив чинність)).

Усе вищевикладене дозволяє зробити попередній висновок, який, безумовно, не має безспірного характеру. На наше переконання, опу­блікування указу Президента про дострокове припинення повноважень ставить крапку в діяльності парламенту відповідного скликання.

Водночас прихильники позиції щодо застосування принципу без­перервності в діяльності Верховної Ради і відносно цього випадку ставлять цілком слушне запитання: Конституцією України передбачена така процедура оголошення воєнного та надзвичайного стану, відпо­відно до якої участь у цьому процесі парламенту є обов’язковою? Так, передбачається, що «у разі оголошення указу Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях Верховна Рада України збирається на засідання у дво­денний строк без скликання» (ч. 3 ст. 83 Конституції). Це необхідно для затвердження указу Президента про оголошення відповідного державно-правового стану (п. 21 ч. 1 ст. 106 Конституції). А події, що можуть стати підставою для ухвалення такого рішення, можуть ви­никати в будь-який момент, у тому числі під час проведення позачер­гової виборчої кампанії (прикладом тому є серпневі пожежі в Криму та Херсонській області). Отже, може виникнути і потреба в діяльнос­ті парламенту.

На сьогоднішній момент ситуація з поновленням діяльності Верхов­ної Ради в разі оголошення Президентом України надзвичайного стану є недостатньо чіткою. Зокрема, на рівні Конституції передбачається, 188

що «у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжу­ються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану» (ч. 3 ст. 83 Конституції). До цього додамо, що, відповідно до ч. 2 ст. 21 Закону України «Про режим надзвичайного стану» № 1550-ІІІ від 16.03.2000 р., заборонено проведення виборів до Верховної Ради України в умовах надзвичайного стану. Ця норма Закону цілком відповідає конституцій­ним приписам ч. 4 ст. 83 Конституції.

Ця проблема, на наш погляд, може бути вирішена насамперед після порівняльно-правового аналізу врегулювання в зарубіжних країнах на конституційному рівні питань функціонування парламенту після роз­пуску.

Аналіз конституцій понад 40 країн світу дає підстави зробити ви­сновок, що конституційною теорією та практикою вироблені 4 моделі конституційного регулювання функціонування загальнонаціональної представницької інституції після дострокового припинення її повно­важень. Безумовно, така класифікація, чи таке моделювання, є певним чином умовною, однак вона дозволяє виявити основні напрями регу­лювання цього питання на рівні конституції.

1. Найбільш поширеною є ситуація, коли парламент продовжує ви­конувати свої функції після розпуску. Зокрема, серед аналізуємого пере­ліку зарубіжних конституцій таке вирішення питання зустрічається у 13 випадках, а саме в конституціях таких країн, як Австрія, Албанія, Ка­захстан, Кіпр, Латвія, Литва, Молдова, Південно-Африканська Респу­бліка, Польща, Словенія, Угорщина, Фінляндія, ФРН. Натомість ми повинні зазначити, що в окремих випадках на рівні конституції вико­ристовується лише загальне правило відносно функціонування парла­менту, у тому числі і після його розпуску.

Разом із тим у деяких із вищеназваних країн можемо зустріти до­статньо специфічні правила відносно строку подальшого функціону­вання представницького органу після прийняття рішення главою дер­жави про дострокові вибори. Так, відповідно до ч. 4 ст. 49 Конституції ПАР, розпущена Національна Асамблея продовжує працювати до пер­шого дня дострокових виборів.

В інших ситуаціях у конституціях передбачаються обмеження в ком­петенції парламенту після дострокового припинення повноважень. Наприклад, згідно з ч. 3 ст. 65 Конституції Албанії, парламент може ухвалювати рішення, які стосуються надзвичайних заходів. Відповідно

до ч. 3 ст. 63 Конституції Молдови, у період між припиненням повно­важень і до законного скликання Парламент не може вносити зміни до Конституції і не можуть бути прийняті, змінені чи визнані такими, що втратили чинність, органічні закони (це правило застосовується до ситуації як з черговими, так і достроковими виборами).

В окремих випадках така безперервність має певним чином умовний характер. Так, згідно зі ст. 49 Конституції Латвії, «якщо Сейм розпуще­ний, то повноваження членів Сейму зберігають силу до відкриття Сейму нового скликання, але засідання попереднього складу Сейму можуть відбутись лише в тому разі, якщо Президент Республіки скли­кає їх». При цьому передбачається, що за главою держави залишається також виключне право визначати порядок денний таких засідань.

У деяких зарубіжних конституціях тривалість роботи розпущеного парламенту чітко залежить від підстави розпуску. Прикладом може бути вирішення цього питання на рівні Конституції Австрії. Насамперед слід відмітити, що Основний Закон цієї європейської країни виділяє одразу декілька підстав розпуску Національної ради (нижньої палати парла­менту). По-перше, рішення про розпуск ради може бути прийняте Федеральним президентом на підставі його дискреційного права. При цьому сама дискреція є обмеженою: глава держави може використати одну і ту ж причину розпуску тільки один раз (ч. 1 ст. 29 Конституції Австрії). По-друге, це може бути саморозпуск (ч. 2 ст. 29). По-третє, Національна рада розпускається, якщо на ініційованому нею народно­му голосуванні не буде підтримане рішення про відсторонення Феде­рального президента від займаної посади (ч. 6 ст. 60). Однак лише в разі саморозпуску Національна рада продовжує свою діяльність «до того дня, в який буде скликана новообрана Національна рада» (ч. 3 ст. 29).

Достатньо своєрідно вирішується питання про дострокове припи­нення повноважень Едускунти (парламенту) Фінляндії. Виходячи зі ст. 26 Конституції Фінляндії, Президент Республіки має право за вмо­тивованою пропозицією Прем’єр-міністра розпустити Едускунту і при­значити позачергові вибори. Однак питання про час завершення своєї діяльності Едускунта вирішує самостійно.

2. Другим варіантом вирішення аналізуємої проблеми є продовження діяльності лише окремих парламентських органів на час до початку ро­боти обраного після розпуску парламенту. Відразу зауважимо, що така ситуація має місце лише в поодиноких випадках. Практично в кожному разі мова йде не про всі робочі органи, а лише про найбільш значимі.

Одним із таких прикладів є наслідки розпуску Національної Асамб­леї Анголи. Згідно з ч. 3 ст. 95 Конституції Анголи, коли парламент 190

розпущений, продовжуються повноваження його членів та функціону­вання Постійної комісії до першого засідання Асамблеї, обраної на дострокових виборах.

Подібну норму можемо зустріти в основних законах Іспанії та Португалії. Так, відповідно до ст. 78 Конституції Іспанії, у кожній палаті Кортесів створюється постійна депутація, яка представляє на­явні парламентські групи. Саме на цю парламентську делегацію по­кладається обов'язок здійснювати екстраординарні повноваження парламенту в разі його розпуску. Ідеться про необхідність надання парламентом згоди на тимчасові законодавчі акти у формі декретів- законів, що видаються урядом у надзвичайних та невідкладних ви­падках (ст. 86); попереднє погодження декрету уряду про оголошення надзвичайного стану, затвердження декрету про «стан загрози» та прийняття рішення про «облогове положення» за пропозицією уряду (ст. 116 Конституції).

Що стосується португальського досвіду, то, мабуть, саме спосіб врегулювання питання про часові межі діяльності парламенту був взя­тий за основу при прийнятті Конституції Анголи. Так у ч. 3 ст. 172 Конституції Португалії зазначається: «Розпуск Асамблеї не впливає ні на права, ні на привілеї та імунітет депутатів, ні на компетенцію По­стійної комісії, які зберігаються до першого засідання Асамблеї, об­раної на дострокових виборах». Загалом же призначення Постійної комісії в умовах розпуску парламенту аналогічні до тих, які мають іс­панські парламентські делегації. Статтею 138 Конституцією Іспанії передбачено, що дозвіл уряду на оголошення облогового чи надзвичай­ного стану в разі, коли Асамблею Республіки не можна скликати, надає Постійна комісія Асамблеї. Однак таке рішення комісії повинно бути ратифіковано на пленарному засіданні «відразу, коли тільки з'явиться можливість скликання».

3. Ще один варіант вирішення проблеми полягає в припиненні діяльності парламенту після його розпуску. Одним із таких прикладів є вирішення питання про тривалість роботи загальнонаціональної представницької установи в Конституції Чехії. Нагадаємо, що мова йде про припинення постійної сесії Палати депутатів у разі її роз­пуску (ч. 4 ст. 34 Конституції Чехії). Аналогічна ситуація має місце і в Словаччині (ч. 5 ст. 82 Конституції).

Окрему підгрупу становлять країни, де тимчасове виконання повно­важень парламенту (всіх чи лише екстраординарних) покладається на інші державні інституції, переважно главу держави. Так, згідно з ч. 2 ст.

72 Конституції Марокко, на час до обрання на дострокових виборах Пар­ламенту його функції реалізує Король. Певну аналогію можна провести і з врегулюванням питання по тимчасовому делегуванню парламентських повноважень главі держави в Данії та Македонії. Відповідно до ст. 23 Конституції Данії, «Король вправі в умовах надзвичайного стану, коли Фолькетинг не може зібратись, приймати тимчасові закони за умови, що вони не будуть суперечити Конституції і будуть невідкладно передані Фолькетингу, як тільки він буде скликаний, для схвалення чи відхилення». Президент Македонії в умовах, коли парламент не може бути скликаний, може самостійно прийняти рішення про оголошення воєнного стану. У по­дальшому це рішення має бути затверджене парламентом, як тільки він буде скликаний (ч. 3 ст. 124 Конституції Македонії).

Інший варіант вирішення питання дає нам камбоджійський досвід. Конституційна Асамблея цієї країни вирішила при прийнятті Консти­туції запровадити правило, відповідно до якого в разі розпуску Націо­нальної Асамблеї на час до обрання нового парламенту Королівський уряд уповноважений вирішувати лише поточні справи (ч. 3 ст. 78 Кон­ституції Камбоджі).

Повертаючись до австрійського варіанту, зазначимо, що в усіх інших випадках, окрім прийняття рішення парламентом про саморозпуск, його повноваження припиняються одразу після оголошення Президентом про розпуск парламенту (ст. 29 Конституції Австрії).

Конституцією Японії передбачається можливість пролонгації повно­важень лише верхньої палати Парламенту — Палати радників у разі розпуску Парламенту. Згідно зі ст. 54 Конституції, розпуск нижньої палати автоматично призводить до розпуску і верхньої палати. Однак остання може бути скликана Кабінетом на надзвичайну сесію, «якщо це вкрай необхідно в інтересах країни». Разом із тим рішення, прийня­ті Палатою радників на такій сесії, носять «тимчасовий характер і втра­чають силу, якщо вони не будуть схвалені Палатою представників протягом 10 днів з моменту відкриття наступної сесії Парламенту».

4. Останній варіант вирішення питання про часові межі роботи парламенту полягає у можливості відновлення його діяльності після розпуску (на весь час до початку роботи нового парламенту чи лише для прийняття окремих рішень) у разі настання екстраординарних по­дій, до яких насамперед можна віднести смерть монарха, введення надзвичайного стану чи необхідність вирішення невідкладних питань державного життя.

Так, відповідно до ст. 90 Конституції Бельгії, у разі смерті Короля, якщо перед цим палати (парламенту) були розпущені, а їх скликання 192

призначено пізніш ніж через 10 днів, колишні члени палат поновлюють свої повноваження до обрання нових парламентаріїв.

Італійською конституцією передбачається, що розпущені палати парламенту спеціально скликаються і збираються протягом п'яти днів у разі видання урядом тимчасових розпоряджень для їх затвердження (ч. 2 ст. 77 Конституції). Такі тимчасові розпорядження приймаються урядом під власну відповідальність «у випадках особливої необхіднос­ті та терміновості». Ці акти за юридичною силою прирівнюються до законів.

Потреба у вжитті невідкладних заходів є підставою для поновлення роботи розпущеного парламенту на Мальті. У цьому випадку мова йде про те, що, коли, на думку Прем'єр-міністра, виникає крайня необхід­ність у скликанні такого парламенту, Президент своїм актом закликає таку представницьку інституцію зібратись. Поновлений парламент буде вважатись розпущеним з того дня, коли буде завершений підрахунок голосів на дострокових виборах (ч. 4 ст. 76 Конституції Мальти).

Вищенаведений аналіз інституту розпуску парламенту дозволяє зробити такі висновки.

1. Такий інструмент, як розпуск парламенту, спрямований перш за все на забезпечення дієздатності та легітимності виконавчої влади, а точніше, вищого органу цієї гілки влади. Аргументами на користь цієї позиції є, по-перше, те, що в переважній більшості випадків саме не- створення уряду або ж висловлення йому недовіри є основною підста­вою для прийняття главою держави рішення про дострокове припинен­ня повноважень парламенту. По-друге, знову ж таки в переважній більшості випадків питання про розпуск парламенту не є характерним для країн із президентською формою правління, тому що питання про формування виконавчої вертикалі повною мірою покладається на пре­зидента, який і очолює виконавчу гілку влади, а отже, у жодному разі від дій та рішень парламенту не залежить доля урядової команди.

Таким чином, президент уповноважується народом на дострокове припинення повноважень парламенту в тому разі, коли останній буде не спроможний виконати одне з основних своїх завдань — сформува­ти уряд. Питання про існування уряду тісно пов'язане з питанням про функціонування самого парламенту з огляду на те, що державне управління (у широкому розумінні цього терміна) повинно мати за­вершений та системний характер, тобто уряд повинен діяти в унісон із парламентською більшістю. У свою чергу остання має законодавчо забезпечувати програмні кроки уряду. Коли ж цей системний зв'язок втрачається, повинні відбутися позачергові вибори для того, щоб на-

род як єдиний носій влади визначився відносно подальшого курсу держави.

2. Сам інститут розпуску може бути використаний як інструмент врегулювання державно-правових конфліктів лише в ситуації, коли використання інших засобів не дало очікуваного результату. Як приклад можемо навести ситуацію із достроковими виборами в Португалії у 2005 році. Тодішній прем’єр-міністр Португалії Ж. Дурау Баррозу був обраний Головою Європейської комісії. Це означало по суті початок урядової кризи. Однак Президент республіки Ж. Сампайо провів кон­сультації з усіма політичними силами і вирішив не застосовувати нада­не йому право розпустити парламент, а надати можливість сформувати уряд новому лідеру Соціал-демократичної партії П. Сантані Лопешу. Утім новому Прем’єр-міністру не вдалося вгамувати протиріччя, які періодично виникали всередині урядової команди, що врешті-решт ви­лилось у втрату довіри до уряду серед населення. Тому Президент після 5 місяців діяльності уряду П. Сантані Лопешу прийняв рішення про проведення дострокових парламентських виборів.

3. Питання про дострокові парламентські вибори, як правило, іні­ціюється перед главою держави прем’єр-міністром. Це пов’язано з тим, що глава держави повинен виступати арбітром у врегулюванні державно- правових конфліктів. При цьому арбітраж повинен бути застосований лише тоді, коли самі сторони (сторона) конфлікту звернуться до глави держави, або ж тоді, коли сам конфлікт переросте у кризовий стан у державному управлінні, що буде мати явний характер.

4. Детальний аналіз конституційного регулювання питання про часові межі діяльності парламенту в разі його розпуску засвідчив необхідність започаткування на рівні основного закону інституційно- го механізму, який би гарантував оперативність прийняття державних рішень у найважливіших, екстраординарних ситуаціях, до яких на­самперед належить введення надзвичайного та воєнного стану. При цьому такі механізми можуть полягати в поновленні роботи парла­менту, збереженні повноважень за його головними робочими органа­ми чи делегуванні окремих законодавчих повноважень іншим вищим державним інституціям. Зрозуміло, що найпростішим варіантом ви­рішення цього питання є продовження функціонування парламенту до початку роботи представницької установи нового скликання. Однак це питання повинно вирішуватись з урахуванням конституційних особливостей механізму кожної конкретної держави, з урахуванням підстав розпуску парламенту та відповідно правової природи рішення глави держави про розпуск.

У будь-якому разі останні події, пов'язані з конфліктним протисто­янням між Президентом та Верховною Радою України, засвідчили необ­хідність чіткого вирішення на конституційному рівні питання про ча­сові межі діяльності розпущеного парламенту. Це може бути зроблено або шляхом деталізації відповідних положень Основного Закону в ході наступної конституційної реформи, про яку так активно говорять всі без винятку політики, або ж шляхом надання офіційного тлумачення Конституційним Судом України норм статей 83 та 90 Конституції Укра­їни. Наша принципова позиція полягає в тому, що, незважаючи на спо­сіб вирішення питання про подальшу долю розпущеного парламенту, глава держави повинен мати можливість скликати його в разі оголо­шення воєнного чи надзвичайного стану, при цьому поновлений пар­ламент повинен працювати до закінчення дії цього особливого державно­правового режиму.