Вступ

Парламент є загальнонаціональною представницькою уста­новою держави, яка здійснює законодавчі функції; виборним вищим законодавчим органом. Парламентаризм як явище є сис­темою організації та функціонування верховної державної вла­ди, що характеризується розподілом законодавчих та виконав­чих функцій при привілейованому становищі парламенту теорі­єю і практикою діяльності парламенту.

Парламенти і парламентаризм - невід’ємна складова частина політичної системи сучасних демократичних країн. Історичний досвід і сучасна практика вказують на те, що така владна струк­тура була і залишається елементом найефективнішої моделі по­літичної організації суспільства. Сьогодні у світі, за даними Міжпарламентського союзу, парламенти існують більш ніж у 160 країнах. Вони мають різні характери, неоднакові повнова­ження, але загалом підпадають під сталі, загальноприйняті принципи.

Сучасний парламент базується на двох основних принципах: повноправного народного представництва і законотворчості. Вважається аксіомою, що сенс організації новітніх представни­цьких зібрань (парламентів) полягає передусім у заміні собою безпосередньої влади народу, яка фізично неможлива в сучас­них умовах. А отже, парламентаризм є основою демократії. Су­вереном (повним носієм), єдиним джерелом державної влади є народ, а представницький орган виконує лише консолідуючі та розпорядчі функції народовладдя. За таких обставин принципо­вого значення набуває характер обрання представників народу (послів, депутатів), а виборча система стає одним з найважливі­ших інструментів принципу народовладдя. В процесі історично­го розвитку було визначено та опрацьовано основні принципи виборів як загальних, рівних, прямих, при таємному голосуван­ні. При такому підході громадянам надається оптимальна мож­ливість передавати свою частку суверенітету обранцям- депутатам. Прийняття законів у демократичних державах давно стало прерогативою представницького органу.

Законотворення посідає особливе місце серед широкого кола конституційних повноважень і функцій, що їх здійснюють прак­тично у кожній країні парламенти (так звана законодавча гілка влади або, як інколи говорять, “перша влада”). Основну частину роботи і відповідальності будь-якого парламенту складає ство­рення законів та інших законодавчих актів. По-перше, це пояс­нюється необхідністю для парламентів постійно знаходити за­конодавчі рішення в умовах постійної еволюції суспільно- політичного життя. По-друге, самою історією доведено, що саме обрані народом колегіальні представницькі органи найкраще виконують функцію законотворення. Досвід обмежених або тимчасових делегувань іншим інститутам, як правильно підкре­слюється в сучасній літературі, скоріше підтверджує, аніж запе­речує цей фундаментальний висновок історії Саме характер прийнятого парламентом закону є основним показником ефек­тивності його роботи.

¹ Див., напр.: Барабаш О. Ще одне слово про законодавчий процес // За­конотворення - основна функція парламенту. К., 1997. С.З.

Окрім того, парламент - це така форма державного правлін­ня, яка покликана забезпечити механізм взаємозв’язку, стриму­вань і противаг вищих органів державної влади (гілок влади). Принцип взаємного стримування і балансування гілок влади (законодавчої, виконавчої, судової), зафіксований в конституці­ях демократичних країн, є вагомим набуттям сучасної держав­но-політичної теорії та практики. Він надає можливість кожній гілці влади взаємно доповнювати і контролювати одна одну, уникати зловживання владою. Його практична реалізація закрі­плює певну незалежність структурних елементів державної вла­ди. Жодна гілка влади не може перебрати на себе функції іншої. Що стосується конструктивного співробітництва між гілками влади, то вказаний принцип не лише не заперечує, а, навпаки, зобов’язує їх до такої діяльності.

Парламенти сучасних демократичних країн здійснюють й інші функції державної ваги, зокрема бюджетну, установчу і контрольну.

Необхідно також враховувати, що сучасні структури пред­ставницької влади об’єктивно відіграють роль стабілізуючого чинника державного розвитку, який попереджує та пом’якшує радикально-революційні катаклізми. У демократичних країнах парламентська діяльність надає можливість представникам усіх суспільно-політичних течій - серед них революціонерам та реа­кціонерам - добиватися виконання своїх вимог легальним, конс­титуційним шляхом. Не зайвим буде підкреслити, що більшість державних переворотів новітнього часу (серед них найгучніший - “Жовтнева революція”), які спричинили глобальну дестабіліза­цію суспільно-політичних відносин, проводилася під гаслами заперечення парламентаризму.

Сучасний український парламент - Верховна Рада - згідно з Конституцією України є єдиним органом законодавчої влади. З діяльністю Верховної Ради України пов’язана більшість зрушень у становленні молодої української держави. 16 липня 1991 р. Вер­ховна Рада УРСР прийняла Декларацію “Про державний суве­ренітет України”, яка відкрила дорогу творенню правових засад української державності. 24 серпня 1991 р. Верховна Рада УРСР, прийнявши Акт незалежності, проголосила утворення нової держави - України. З цією подією перед українським народом постало нагальне завдання великої ваги - побудова демократич­ної правової держави. Знаменним етапом на цьому шляху було прийняття 28 червня 1996 р. Основного Закону - Конституції України. Було прийнято низку законів, покликаних перетворити Україну в стабільну, демократичну, економічно розвинену дер­жаву.

Але, на наш погляд, як Верховна Рада, так і сучасний україн­ський парламентаризм взагалі ще не позбулися труднощів пері­оду становлення. Зокрема, необхідно докласти багато зусиль у справі приведення у відповідність до Конституції деяких законів та інших правових актів, не завершена структурованість парла­менту, далекими від оптимальних є стосунки парламенту з управлінськими структурами, деякі нарікання викликає і вибор­ча система.

Ефективність у справі подолання таких недоліків значною мірою залежить від вивчення і використання історичного досві­ду парламентаризму як вітчизняного, так і світового. Організація влади, побудована на принципі безпосереднього народовладдя, за­родилася в стародавні часи на основі родової демократії. За ча­сів середньовіччя одним з найголовніших чинників політичного розвитку феодальних держав стали станово-представницькі ін­ститути. Вони мали деякі елементи парламентаризму, але, зви­чайно, не були парламентами у новітньому розумінні слова. Становлення сучасних парламентів пов’язане з відносно розви­неною політичною системою періоду утвердження ринкових відносин.

В період краху феодально-абсолютистських режимів де-не­де збережені елементи представницьких органів виступали пе­редвісниками становлення політичних систем сучасного типу. В ті часи вони значною мірою визначали пріоритети політичного розвитку країн Європи, зокрема, відносно революційних та ево­люційних шляхів розвитку. Революції були необхідним ланцю­гом у переході від феодального до капіталістичного ладу. Але захоплення радикальними методами у вирішенні глобальних проблем утворювало загрозу перманентного насилля, значного приниження, а то й ігнорування еволюційних чинників розвитку суспільства. Саме структури представницької влади і ставали одним з найголовніших факторів стабілізації політичної системи більшості країн у післяреволюційний період. Протягом кінця ХУІІІ-ХІХ ст. парламентські цінності сприйняла більшість на той час передових країн Європи та Північної Америки.

В подальші часи парламентаризм посів значне місце в суспі­льно-політичній модернізації, перетворюючи маси у співносіїв влади, призвичаюючи їх не лише до нових прав, але й до тягаря громадської відповідальності.

Процес становлення парламентаризму, маючи загальноциві- лізаційний характер, не обминув і українські землі. У цьому від­ношенні політиків та дослідників цікавить передусім період на­ціонально-демократичної революції, зокрема, характер парла­ментаризму першої в новітні часи української держави - Укра­їнської Народної Республіки. Однак надмірне акцентування ува­ги саме на цьому періоді, на наш погляд, значно звужує наші уявлення про історичну спадщину українського парламентариз­му. Відомо, що парламентська діяльність на українських землях розпочалася значно раніше, в середині XIX ст. Пригадаємо, на той час український народ вже втратив залишки державності, а етнічні українські землі перебували у складі Австрійської (з 1867 р. - Австро-Угорської) та Російської імперій. Саме з по­явою представницьких законодавчих інститутів у цих імперіях і слід пов’язувати становлення українського парламентаризму. Час зародження парламенту Австрії припадає на 1848 р. Росій­ська Державна Дума була вперше скликана у 1906 р.

При цьому обов’язково слід враховувати, що як парламенти, так і парламентаризм взагалі є складовою частиною політичної системи тієї чи іншої держави, а в XIX ст. української держави, а разом з цим і вітчизняної політичної системи не існувало. На­явні ж австрійська та російська представницькі установи як складові підрозділи входили до імперських державно- політичних структур. Проте зазначена обставина не повинна ставити під сумнів положення про наявність у ті часи українсь­кого парламентаризму. Адже українські землі входили до єди­ного загальноімперського правового поля, українці могли вести виборчі кампанії, обирати й обиратися до представницьких установ, в яких ставилося і деякою мірою вирішувалося україн­ське питання тощо. Отже, парламент є відносно самостійною складовою частиною політичної системи.

Таким чином, можемо констатувати факт наявності трьох періодів українського парламентаризму: першого, який маємо пов’язати з діяльністю імперських австрійського та російського парламентів (1848 р. - початок XX ст.); другого, часів українсь­кої революції 1917-1921 рр.; третього, сучасного, пов’язаного з набуттям Верховною Радою УРСР рис парламентаризму у 1990 р. та з діяльністю Верховної Ради незалежної України з 1991 р.

Звичайно, для більш якісного розуміння комплексу питань, пов’язаних з українським парламентаризмом, необхідно викори­стовувати й відповідні здобутки української історії допарла- ментських часів, хоча вони не можуть мати самостійного зна­чення, а отже, не є самостійною проблемою дослідження. На наш погляд, помилковим є твердження щодо наявності у допарламент- ські часи якогось міфічного першого періоду (чи етапу) українсь­кого парламентаризму. Доцільніше тут говорити про “витоки”, “історичну спадщину”, “передісторію” парламентаризму.

Так само допоміжною, а ніяк не основною проблемою є дія­льність за часів існування імперських парламентів місцевих пред­ставницьких інститутів, які не були ані загальнодержавними, ані законодавчими, а відтак - не були парламентами. Такими були, наприклад, львівський та буковинський земельні (крайові) сейми.

Радянська модель організації влади, яка втілювалась в укра­їнській історії впродовж 20-80-х років, будувалась головним чином на запереченні парламентських цінностей, тому також не є самостійним предметом аналізу в даній роботі. Цю проблему виділено в окрему главу передусім з причини відтінення радян­ською моделлю парламентарних цінностей попереднього та на­ступного періодів української історії. Окрім того, слід звернути увагу й на ту обставину, що зпоміж парламентів усіх колишніх республік Радянського Союзу саме український парламент збе­ріг назву законодавчої установи попередніх часів.

Одним з найголовніших аргументів щодо необхідності й ефек­тивності використання історичного досвіду парламентаризму є факт цілісності й довгостроковості проблеми, що розглядається. Півтора століття тому були визначені і залишаються незмінними принципи представницької влади. Слід також враховувати, що загальна недосконалість, притаманна першим парламентам, об’єктивно обумовлювалась тогочасним суспільно-політичним становищем. Вона помітно гальмувала, але не могла стримати процесу їхнього самоудосконалення.

Доведення факту існування реального українського парла­ментаризму за часів перебування українських земель у складі Австрійської, Австро-Угорської та Російської імперій змусило авторів поставити під сумнів сутність деяких термінів і понять, пов’язаних з парламентаризмом.

Передусім це стосується самого поняття “парламентаризм”, котре, як правило, пов’язується з провідним становищем пред­ставницького органу у здійсненні державно-владних функцій.^[I] На наш погляд, таке визначення парламентаризму є занадто за- вуженим. Воно залишає за полем аналізу чимало суспільно- політичних явищ, пов’язаних з парламентською діяльністю, зо- крема, перелічених у даному дослідженні. Ми вважаємо, що пар­ламентаризм слід характеризувати, окрім вищезазначеного (І), як сукупність поглядів, ідей, практичної діяльності, пов’язаних з реально існуючими законодавчими представницькими струк­турами - парламентами (II).

Чимало запитань виникає і при тлумаченні поняття “український депутат”. Звичайно, це не стосується сучасного депутатського корпусу. Але як бути з обраними від українських земель депутатами імперських представницьких інститутів? Де­які з дослідників розв’язують проблему, вважаючи, наприклад, українськими депутатами російської Державної Думи усіх пред­ставників південно-західних губерній Російської імперії '. У та­кому випадку “українськими депутатами” стають і явні шовініс­ти, наприклад, В. Шульгін чи А. Савенко. Деякою мірою неви- значеним є і характер депутації часів української Центральної Ради. Подаємо власне тлумачення поняття.

Український депутат — депутат російської Державної Думи чи австрійського Рейхстагу (Рейхсрату), як правило, українець за національністю, який не задекларував прина­лежність до інших національностей (зокрема, польської чи російської), і не перебував на антиукраїнських позиціях.

У такому разі українськими депутатами слід вважати й інте­лігентів, які боролись за лібералізацію режиму, й тих селян, які опікувались виключно аграрним питанням.

Метою цього дослідження є аналіз становлення та розвитку українського парламентаризму. Причому, виходячи з наведеної періодизації, перший та другий періоди розглядаються переваж-

но під кутом зору історичної спадщини та Історико-правового досвіду, в аналізі ж третього періоду більше уваги приділяється правовим питанням.

Із зазначеної мети випливають конкретні завдання (напрям­ки) дослідження:

- наведення концептуальних рис парламентарної системи та парламентаризму;

- визначення і наповнення конкретним змістом періодизації українського парламентаризму;

- уточнення деяких термінів і понять, пов’язаних з основною проблемою, зокрема, таких як “парламентаризм”, “український депутат”;

- подання загальної характеристики світового досвіду пар­ламентаризму та особливостей становлення представницької влади в українській історії допарламентських часів як предтечі вітчизняного парламентаризму;

- аналіз першого періоду українського парламентаризму, пов’язаного з діяльністю австрійських Рейхстагу і Рейхсрату, російської Державної Думи: тодішніх імперських політичних систем та основних суспільно-політичних сил, конституційного та виборчого законодавства, виборів, етапів, складу і характеру української депутації, українського питання в стінах парламентів;

- аналіз другого періоду українського парламентаризму часів Національно-демократичної революції: характеру української революції, тодішніх основних загальноросійських та українсь­ких суспільно-політичних сил, парламентаризму часів українсь­кої Центральної Ради, альтернативи парламентської та радянсь­кої державотворчих концепцій, ідеї Всеросійських та Всеукраїн­ських Установчих зборів, еволюції на постійній основі і деякою мірою обмежувала владу короля. У 1275 р. вона набула власної назви “парламент”. У середині XIV ст. англійський Парламент став ділитися на дві палати: палату лордів та палату общин. А вже на початку XVI ст. пропозиції Парламенту (“білі”) ставали законо­проектами, які король мав або затвердити, або відхилити.

Поряд із середньовічним англійським Парламентом можна поставити і Вальний (загальнодержавний) Сейм Великого кня­зівства Литовського, Королівства Польського та Речі Посполи­тої. Нагадаємо, що на той час у складі польської та литовської держави, які остаточно об’єдналися згідно з Люблінською унією 1569 р. у Річ Посполиту, знаходилася переважна більшість українських земель. Отже, характер діяльності сейму слід розг­лядати під кутом зору як світової, так і української історико- правової спадщини. Обидва сейми формувалися на основі деле­гованого представництва спочатку від крайових (“земельних”, “воєводських”), а згодом повітових сеймиків - органів місцевого самоврядування. Вони складалися в основному з представників

Становлення українського парламентаризму часів імперій Австрії та Росії шляхти. За справедливим твердженням російського історика права Ф.Леонтовича, “литовська рада (“пани-рада”, зібрання бояр - авт.) і литовський Сейм аж до Люблінської унії, тобто протягом усього періоду самобутнього життя Литовської держа­ви, мали значення дорадчих установ, рішення яких приймалися князем лише при їх відповідності князівській “волі”, яка була єдиним регулятором нормотворчості в старій системі литовсько- руського права”^[II]. Більших успіхів досяг польський Сейм, який з часом перебрав на себе виключне право у сферах законодавства, затвердження податків, прийняття рішень про скликання опол­чення тощо. За королем лишалося виключне право скликання сеймів і сеймиків, та проголошення від свого імені прийнятих сеймами законів (конституцій). Об’єднаний Сейм Речі Посполи­тої, який став головною політичною силою держави, також діяв на засадах польського, а не литовського права. Шляхта утверди­лася як панівна сила польського суспільства вже на рубежі XV­XVI ст. Посилювало її роль і право “liberum veto”, за яким пере­дбачалася одностайність Сейму у прийнятті рішень. Взає­мозв’язок вищої (Сейм) і місцевих (сеймики) представницьких установ був закріплений правилом, за яким депутати у Сеймі не лише представляли свої території, а й керувалися рекомендація­ми (“інструкціями”) сеймиків. Інколи сейми приймали закони, вигідні українській спільноті. Такими були, наприклад, “варшавська конфедерація” (1573 р.) з гарантією віротерпимості та скасування у 1601 р. “баніції” (оголошення поза законом) значної частини українського козацтва. Але такі факти були епі­зодом на фоні загальної пропольської, прокатолицької та антиук­раїнської політики. Наприклад, у 1569 р. постановою Сейму було ліквідовано Запорізьке військо. Слід згадати і його рішення 1623 р.

і 1625 р., за якими відхилялися проекти зрівняння у правах католи­ків і православних. Досить часто Сейм при ратифікації договорів з українцями корегував домовленості у бік обмеження обіцяних ко­ролем прав і вольностей.

У польсько-литовський період зародилося ще одне явище, пов’язане з передісторією українського парламентаризму, - проведення періодичних і надзвичайних козацьких рад. Козаць­ке конституційне утворення, що мало назву “Військо Запорізь­ке”, визначалося реальною самовладністю і загалом перебувало поза інституційним ядром Речі Посполитої. Центральне місце в ньому відводилося громадському волевиявленню, яке понятійно можна визначити як “колективна воля”. “Колективна воля” ха­рактеризувалася передусім рівністю і свободою громадянського голосу, а також головним місцем ради у системі політичного устрою. Козацька рада не мала юридичного статусу і базувалася не на державному, а на звичаєвому праві, яке звалося “вольностями Війська Запорізького”. Рада збиралася спочатку для вирішення власне станових, а згодом і загальнодержавних питань. На загальній раді (генеральній “військовій”, або рядовій “чорній”) вирішувалися найважливіші питання життєдіяльності Війська Запорізького. Вона являла собою вище законодавчо- розпорядче зібрання козаків-громадян, тобто повноправних чле­нів запорізького товариства. За формою Військова рада була зборами всього війська. Вона не була постійно діючим органом, а збиралася за потреби вирішення особливо важливих питань: виборів гетьмана і генеральної старшини, укладення договорів з іншими державами, визначення основних напрямків державної політики тощо. Військовій раді мусили коритися усі інші уста­нови Війська Запорізького. Зобов’язуючі владні рішення, розпо­рядження і постанови приймалися на засадах одностайної згоди всіх учасників. Ця згода досягалася через спрощену процедуру

Становлення українського парламентаризму часів імперій Австрії та Росії волевиявлення більшості, яка зводилася до схвальних або запе­речних вигуків і підкидання шапок. Думка більшості перетво­рювалася на одностайне рішення ради, оскільки меншість зму­шена була коритися диктату більшості (незгодним загрожували смертю). Це був той спосіб, завдяки якому запорізька спільнота, організована на засадах військового суспільства і прямої демок­ратії, забезпечувала собі політичну і воєнну згуртованість, а та­кож достатній рівень правової та громадянської дисципліни.

Діяльність козацької ради призвичаювала українське суспі­льство до сприйняття демократичних цінностей, поваги до волі колективу тощо. Це був “прообраз парламенту, але без виборчої системи”¹. Але вплив козацької ради на життя українців не був однозначним. Козацька демократія загалом була демократією для козацтва. Окрім того, інститут козацької ради, як підкрес­люють сучасні дослідники, “породжував охлократичні орієнта­ції політичної свідомості запорозького товариства”^{[3] [4]. Відсутність засад опосередкованої демократії ставала грунтом для усіляких маніпуляцій умонастроями учасників ради, популізму, перегля­ду вже прийнятих рішень. З часом із загальної ради виділялася рада генеральної старшини, яка досить часто діяла всупереч волі рядових козаків. А наприкінці Визвольної війни зримо прояви­лася тенденція до встановлення одноосібної влади. Рада збира­лася виключно за бажанням гетьмана Б.Хмельницького. Як пи­сав М.Грушевський, “гетьман поза радою править сильно і са- мовласно, має право над життям і смертю кожного, і військо йому вповні і безгранично послушно”[5].}

Отже, у часи середньовіччя сформувалися деякі парламент­ські принципи: представництво, законотворчість як функція представницького органу, закон як найважливіший акт держав­ної влади. Однак навіть в Англії, де парламент здобув найбільше прав, інститут монархічної влади залишався домінуючим у полі­тичній системі держави. А Річ Посполита, в якій була досить виразною тенденція до реалізації принципів народовладдя, не змогла позбутися рис вузькошляхетського аристократизму та ігнорування інтересів українського та білоруського населення, що й стало однією з причин краху цієї держави.