Європейський досвід формування територіальної основи місцевого самоврядування
Здійснюючи децентралізацію, європейські держави так чи інакше стикалися із проблемою вдосконалення свого адміністративно-територіального устрою, але по-різному підходили до її розв’язання.
Так, деякі з них проводили відповідні реформи адміністративно-територіального устрою, інші лише частково змінювали певні його елементи або взагалі не проводили жодних змін.Оскільки для багатьох європейських держав, які мали на меті децентралізацію чи автономізацію громад, характерною була відсутність у місцевих органів влади достатньої територіальної, демографічної і матеріальної бази для надання належного рівня публічних послуг і утримання сучасних громад - численні реформи публічної адміністрації в таких країнах розпочиналися з укрупнення адміністративно- територіальних одиниць, створення різноманітних регіональних форм управління.
Так, Закон Італійської Республіки про устрій місцевих автономій, що був прийнятий у 1990 році, спрямований на оптимізацію розмірів адміністративно-територіальних одиниць, ліквідацію малочисельних ланок, які не володіли достатніми фінансовими ресурсами для вирішення нагальних проблем[41]. Нові комуни, згідно зі вказаним Законом, можуть створюватися в Італії за наявності не менше 10 тисяч жителів, провінції — не менше 200 тисяч жителів. Законом було передбачено і фінансові стимули для об’єднання й подальшого злиття комун із населенням чисельністю менше 5 тисяч жителів, або для їх приєднання до більших комун.
Відповідні реформи територіального устрою проводились у 19801990 рр. у Бельгії, Данії, Німеччині, Швеції та інших європейських державах. Зокрема в Бельгії у 1975 році за ініціативи міністерства внутрішніх справ число муніципалітетів з 2 359 було скорочено до 596. Наприкінці 80-х років у країні функціонувало лише 589 муніципалітетів. Така їх чисельність збереглася і до сьогоднішнього дня.
Швеція, як і ряд інших країн, не уникнула необхідності проведення реорганізації місцевого управління, зумовленої потребою перегляду кількості та розмірів територіальних одиниць. Річ у тім, що до середини 1940-х років у Швеції існувало більше 2000 комун із чисельністю населення всього у кілька сотень чи тисяч осіб, які не могли забезпечити виконання зростаючого обсягу власних завдань. Вони перебували у стані постійного дефіциту фінансових ресурсів і, відповідно, не могли ефективно виконувати свої функції. Тому Швеція вжила низку законодавчих та організаційних заходів, спрямованих на скорочення кількості муніципальних одиниць шляхом їх максимального укрупнення. В результаті цього кількість комун скоротилася майже в 10 разів — тепер їх налічується в країні лише 288 із середньою чисельністю населення 30 тис. осіб.
В інших державах Європи впродовж 1952-1992 років загальна чисельність муніципалітетів також скоротилась: у Данії — на 80%, Великій Британії - 76%, Німеччині - 67%, Австрії - 42%, Норвегії - 41%, Нідерландах - на 6%[42].
Водночас запровадження децентралізації у Франції відбувалося без зміни карти адміністративного поділу. Після 1982 року, коли у Франції була започаткована адміністративна реформа, всі три рівні територіального устрою - комуни, департаменти та регіони - стали децентралізованими рівнями управління з власними органами місцевого самоврядування (до цього часу такими були лише комуни й департаменти). Проте змінилися параметри «адміністративної опіки» держави над функціонуванням органів місцевого самоврядування, що була замінена функцією адміністративного контролю за їх діяльністю. Ця функція була покладена на префектів, правовий статус яких також змінився в бік звуження їх повноважень, головним чином, до контрольних.
Проте модифікована система публічної адміністрації Франції залишилася однією із найбільш фрагментарних у Європі. Так, управлінські функції розосереджено по органах місцевого самоврядування - у понад 36000 комун.
Існування такої значної кількості комун у Франції зумовлене історичними, географічними, економічними та іншими причинами. Як уже зазначалося в попередньому підрозділі цієї роботи, основа територіального устрою Франції, а саме базова його ланка - комуна, була закладена ще за часів Наполеона. Існування великої кількості малих за розміром та за чисельністю населення комун є особливістю Франції, яка на початку ХІХ століття все ще була сільськогосподарською країною.Під час децентралізаційних реформ на цей рівень публічної адміністрації було передано більшість важливих повноважень щодо забезпечення життєдіяльності територіальних колективів та жителів комун (надання різноманітних соціальних послуг, реєстрація цивільного стану, муніципальна поліція, мережі автошляхів на території комуни, початкові школи, освітня та культурна діяльність, повноваження у сфері міського та земельного планування тощо). Державою також було надано необхідні для виконання цих функцій ресурси (місцеві податки, державні субсидії та ін.).
Проте виконання цих завдань на практиці продемонструвало низку проблем та труднощів, а також призвело до дискусій щодо життєздатності малих сільських комун. Так, правовий статус усіх комун є однаковим, проте можливості виконувати надані їм повноваження на однаково високому рівні є різними. З 36 565 комун, що існують у Франції, 27 794 (що становить близько 80 відсотків) мають менше 1000 населення. Водночас 98 відсотків комун має населення чисельністю менше 10 тисяч осіб. Зрозуміло, що невеликі розміри території, мала чисельність населення окремих комун обмежують їх ресурси, а відтак і можливості належно здійснювати самоврядні повноваження без допомоги (передусім, фінансової) з боку держави. Натомість активні міські центри мають достатній обсяг ресурсів, ефективну систему адміністрації та як формально, так і фактично є автономними в управлінні довіреними їм сферами.
Принципово відмінні можливості щодо реалізації управлінських функцій мають три види населених пунктів, які існують у сільській місцевості: малі міста (налічують менше 20 тис.
жителів), міста, де наявні базари (1000-15000 жителів), малі села (менше 1000 жителів). Малі села не мають ані необхідних ресурсів, ні інфраструктури, потрібної для надання тих публічних послуг, що повинні надаватися комунами згідно з їх функціональним призначенням. Ця проблема вирішується двома шляхами: по-перше, широкий спектр послуг населенню малих сіл надають комуни інших видів, використовуючи при цьому власну інфраструктуру (школи, лікарні, супермаркети, освітньо-культурні заклади тощо); по-друге, центральний уряд фінансово допомагає комунам малих сіл через механізми фінансового регулювання.Питання щодо укрупнення комун у Франції порушувалося неодноразово, проте жодних радикальних заходів не проводилося. Натомість уряди вдавались до різноманітних дій з тим, щоб стимулювати між- комунальну співпрацю, в тому числі і шляхом фінансової підтримки. В результаті цього у Франції почали створюватися «комуни комун», кількість яких зросла з 193 у 1993 році до 1 349 - у 1999. Такі утворення мали різноманітні форми та юридичний статус і, відповідно, потребували певної уніфікації. З цією метою законом від 1999 року було чітко визначено три можливі форми міжкомунальної співпраці, кожна із яких має відмінний правовий статус та специфічну податкову базу. І вже з 1 січня 2002 року було утворено 14 регіонів метрополій, 120 агломерацій та 2033 об’єднання комун. Загалом такі об’єднання покривають 75 відсотків населення Франції.
Після падіння комуністичного режиму та з початком побудови принципово нової системи влади у Польщі була розгорнута широкомасштабна адміністративна реформа. Одним із питань, що потребували вирішення у її ході, було вдосконалення адміністративно-територіального устрою, що був «штучно» (без урахування національних та історичних особливостей) запроваджений у 1975 році виключно з політичних міркувань. Цей устрій передбачив утворення численних малих і слабких воєводств, представлених спеціальними адміністраціями, та мав на меті створити централізовану вертикальну систему управління державою.
Однак цей розподіл порушив історично сформовану структуру воєводств, повітів, громад, а відтак не був до кінця сприйнятий суспільством.Головні недоліки територіального розподілу держави на 49 воєводств полягали в тому, що ці воєводства: 1) у зв’язку з малими розмірами, незначною кількістю населення та штучним встановленням їх кордонів - не становили територіальних одиниць, які можна охарактеризувати як регіони в географічному, просторовому та історичному значеннях; 2) не мали в розпорядженні необхідних для самостійного розвитку ресурсів (особливо менші за розмірами та економічно слабші воєводства); 3) не мали жодних інструментів реалізації регіональної політики, зокрема, власного бюджету.
Реформа публічної адміністрації у Польщі відбувалася у кілька етапів, першим із яких стало відродження ґмінного самоврядування - Законом від 8 березня 1990 року «Про територіальне самоврядування» (згодом він був перейменований у Закон «Про самоврядування в ґмі- нах»). Наступним етапом стала реформа адміністративно-територіального устрою, що передбачала: по-перше, запровадження нового трирів- невого поділу; по-друге, створення органів самоврядування на рівнях повіту та воєводства. Повна децентралізація була досягнута за рахунок формування повітових владних структур, що мали надавати публічні послуги понадґмінного характеру, а також регіонального самоврядування на рівні воєводства.
У результаті повітової реформи, що відбувалася з 1993 по 1998 роки, на території Польщі було утворено 373 повітові одиниці, в тому числі 308 повітів і 65 міст зі статусом повіту. По її завершенні у 1998-1999 роках була проведена реформа воєводська. Так, відповідно до Закону «Про запровадження основного триступеневого територіального поділу держави» від 24.07.1998, який набрав чинності з 1 січня 1999 року, територію країни було поділено на 16 воєводств.
Проведені у Польщі реформи надали можливість сформувати цілісну систему публічної адміністрації, засновану на широкій децентралізації. Так, усі три рівні адміністративно-територіального устрою держави представлені органами територіального самоврядування: ґміни і повіти — органами місцевого самоврядування, воєводства — органами регіонального самоврядування.
2.2.2.