Проблеми становлення й реформування адміністративно-територіального устрою України

Вищенаведений досвід зарубіжних держав корисний для України в сенсі оптимізації її адміністративно-територіального устрою, адже загальновизнаним є той факт, що без удосконалення територіальної організації держави побудувати принципово нову систему публічної адміністрації у ній неможливо.

Загальновідомо, що низку положень Конституції України щодо матеріальної та фінансової самостійності місцевого самоврядування реалізувати так і не вдалося. Дійсно, для забезпечення такої самостій­ності Конституція передбачила існування комунальної власності як окремої форми публічної власності, а також місцевих бюджетів. Однак і досі не вдалося децентралізувати бюджетну систему та реалізувати задекларований у Бюджетному кодексі України принцип формування бюджетів «знизу — догори» як мінімум із двох причин. Першою із них є брак фінансових ресурсів територіальних громад для самостійного формування місцевих бюджетів. Друга — існування в Україні великого числа територіальних громад (близько 30 тисяч), що значно ускладнює процес розрахунку такої великої кількості місцевих бюджетів. Мож­ливим виходом з окресленої ситуації було б укрупнення територіаль­них громад, що передбачає процес їх об’єднання. Проте Конституція України закріплює право на об’єднання лише для громад сусідніх сіл; закону, який би докладно регулював ці питання належним чином, немає.

Отже, окрім існування об’єктивних економічних чинників недостатнього ресурсного забезпечення місцевого самоврядування, що ускладнює реа­лізацію вказаних конституційних норм, необхідно зважати й на фор­мально-юридичний аспект цієї проблеми.

Підтвердженням важливості юридичного аспекту проблеми є фак­тична невизначеність на сьогодні територіальної основи місцевого само­врядування. Враховуючи передбачені Конституцією складові територі­ального устрою України (АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища, села) та її положення щодо визначення місцевого самовряду­вання, можна зробити висновок: здійснення місцевого самоврядування охоплює лише межі населених пунктів.

Існування цих та низки інших проблем було відображено і в Кон­цепції реформи місцевого самоврядування, схваленій Розпорядженням Уряду від 29.07.2009, у якій зазначено, що існуюча в Україні система місцевого самоврядування нині не відповідає потребам суспільства; функціонування місцевого самоврядування не спрямовано на реаліза­цію його головного призначення — створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого роз­витку дієвої громади. У Концепції наголошено на основних проблемах правового, фінансово-економічного, інституційно-функціонального, кадрового й суспільно-політичного характеру, що стримують розвиток місцевого самоврядування, зокрема, на конституційно-правовій неви­значеності територіальної основи місцевого самоврядування; диспро­порціях одиниць адміністративно-територіального устрою; надмірній централізації повноважень, фінансово-матеріальних та інших ресурсів; дублюванні повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; недосконалій системі контролю з боку дер­жави за законністю діяльності органів місцевого самоврядування. Важ­ливими проблемами місцевого самоврядування є також погіршення якісного складу місцевих рад за пропорційної системи виборів, відчу­женість цих органів від населення та їх корпоратизація, як наслідок — загальна криза кадрової політики на рівні місцевого самоврядування; неефективна державна регіональна політика, яка не стимулює громади до саморозвитку і прояву місцевої ініціативи; відсутність у мешканців більшості громад здатності до солідарних дій та навичок безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення.

Одним із завдань реформи, спрямованих на досягнення її мети з підвищення добробуту людини за рахунок створення умов для сталого розвитку територіальних громад, є трансформація системи адміні­стративно-територіального устрою з метою формування якісно нового суб’єкта місцевого самоврядування - територіальної громади на базо­вому рівні адміністративно-територіального устрою, яка мала б необ­хідні правові, фінансові, інші ресурсні можливості для надання повно­цінних публічних послуг та забезпечення комфортних і безпечних умов проживання людей у селі, селищі, місті.

Крім цього, Концепція визначає головні вимоги до просторової основи місцевого самоврядування базового, районного та регіонального рівнів:

• узгодженість системи і меж адміністративно-територіальних одиниць, створених для здійснення місцевого самоврядування, — з територіальною структурою місцевих органів виконавчої влади та інших органів влади;

• повсюдність юрисдикції органів державної влади та органів міс­цевого самоврядування на територіях відповідних адміністра­тивно-територіальних одиниць, за винятком окремих територій, що отримують спеціальний статус відповідно до окремих зако­нів, де створюються спеціалізовані адміністрації як специфічні органи влади;

• збіг меж адміністративно-територіальних одиниць з межами сусідніх адміністративно-територіальних одиниць того ж рівня;

• розміщення території кожної адміністративно-територіальної одиниці в межах території лише однієї адміністративно-терито­ріальної одиниці вищого рівня;

• застосування принципу субсидіарності при визначенні повнова­жень для органів публічної влади щодо кожного рівня;

• наявність для кожного рівня адміністративно-територіальних одиниць повноважень, у т.ч. галузевих, які є домінуючими щодо інших рівнів у бюджетному, кадровому та політичному розрізах, що виправдовує створення такого рівня адміністративно-терито­ріальних одиниць.

Погоджуючись загалом із напрямами та принципами реформи, вмі­щеними у схваленій урядом Концепції, вважаємо за необхідне деталь­ніше зупинитися на окремих параметрах формування територіальної основи місцевого самоврядування.

1. Адміністративно-територіальна одиниця повинна бути нероз­ривною за територією. Не може бути на території адміністра­тивно-територіальної одиниці інших адміністративно-тери­торіальних одиниць того ж рівня. Не повинно бути анклавів та ексклавів. За можливості, межі адміністративно-територіальних одиниць повинні бути рівновіддаленими від центру та без різ­ких клинів й опуклостей — для зручності звернення мешканців громади до її центру щодо отримання публічних послуг. Вищев­казаний фактор є однією з передумов підвищення ефективності управління на місцях. Щоправда, вимоги плавних обрисів адмі­ністративно-територіальних одиниць можуть обмежуватись географічними, історичними, демографічними особливостями.

2. Модель інфраструктури, яка обслуговується органами публічної влади адміністративно-територіальної одиниці одного рівня та типу, повинна бути уніфікованою та поширеною на всю тери­торію України. Це сприятиме дотриманню єдиних стандартів надання публічних послуг по всій території держави.

3. Кожна адміністративно-територіальна одиниця повинна вхо­дити до однієї з декількох груп суб’єктів, що підлягають регу­люванню за єдиною трансферною політикою. Наявність обме­женого переліку різновидів адміністративно-територіальних одиниць дозволяє, з одного боку, уникнути упередженості при виробленні трансферної політики, а з іншого - забезпечити вра­хування об’єктивної різниці між різними адміністративно-тери­торіальними одиницями, відносячи їх до різних груп.

4. Адміністративно-територіальні одиниці одного рівня пови­нні мати інфраструктурні, кадрові, ресурсні можливості для реалізації всіх повноважень, передбачених для даного рівня адміністративно-територіальних одиниць. Ця вимога необхідна для забезпечення рівномірного надання публічних послуг з урахуванням усіх соціальних та інших потреб населення від­повідної території.

5. Співмірність кількості споживачів у рамках однієї групи адміні­стративно-територіальних одиниць, які не повинні дуже відріз­нятись за цим критерієм. Це дозволяє виробити типову струк­туру територіальних одиниць у межах групи і сформувати щодо неї єдину трансферну політику.

6. Повсюдність державної влади та самоврядування. Не повинно бути територій, де споживачі не охоплені послугами органів публічної влади адміністративно-територіальних одиниць всіх рівнів за виключенням територій, що мають спеціальний статус, визначений окремим законом, де управління здійснюється спе­ціалізованою адміністрацією. Це зумовлено необхідністю забез­печити єдиний підхід до надання публічних послуг, який визна­чений у Конституції.

7. Кількість споживачів повинна узгоджуватись з галузевими нормами навантаження на бюджетні установи та бюджетними спроможностями фінансування цих установ. Перенасичення бюджетних установ знижує якість надання послуг, тоді як недостатня завантаженість вимагає невиправданих додаткових видатків із розрахунку на споживача.

8. Адміністративно-територіальні одиниці повинні бути стійкими до впливів демографічних та економічних викликів. Принцип ефективності влади передбачає, що кошти, вкладені в інфра­структуру адміністративно-територіальних одиниць, повинні забезпечити максимальну віддачу, яка досягається при збере­женні кількості споживачів на стабільному рівні.

9. За принципом цілісності, адміністративно-територіальна оди­ниця не повинна мати внутрішніх чинників власної дезорга­нізації (розпаду). Структура адміністративно-територіальної одиниці повинна органічно сприйматись мешканцями з тим, щоб уникнути протистояння між різними її складовими на міжетніч­ному, релігійному, історичному, політичному ґрунті.

10. Організація системи органів публічної влади адміністративно- територіальної одиниці має забезпечувати належне представ­ництво та дієвість прийнятих управлінських рішень.

11. Адміністративно-територіальна одиниця повинна мати достат­ньо високий організаційний рівень та можливості для прийняття, реалізації та контролю за виконанням рішень, що є непопуляр­ними для виборців (податки, тарифи, штрафи, санкції).

12. Новостворена система адміністративно-територіального устрою повинна узгоджуватись із рекомендованою директивами ЄС Номенклатурою територіальних одиниць для статистики NUTS. Номенклатура статистичних одиниць дозволяє здійснювати порівняння територіальних утворень різних країн у рамках ЄС та забезпечувати єдину політику бюджетної допомоги. Побудова системи адміністративно-територіального устрою з урахуван­ням NUTS відповідає неодноразово декларованій орієнтації України на євроінтеграцію.