ОСНОВОПОЛОЖНІ ПРИНЦИПИ РОЗПОДІЛУ КОМПЕТЕНЦІЇ МІЖ ОРГАНАМИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ
В основу правового регулювання функцій та повноважень місцевого самоврядування більшості зарубіжних держав покладено принцип суб- сидіарності, що є визнаним на загальноєвропейському рівні.
Його виникнення пов’язане із формуванням поняття публічної адміністрації - єдиної системи публічного урядування, за якої місцеві органи влади, місцеві інтереси, місцеве самоврядування загалом не протиставляються державним, а навпаки, інтегровані в єдиний управлінський механізм, діяльність якого спрямована на комплексне вирішення завдань, що постали перед суспільством у цілому.Однак цей інтегрований механізм не є державним механізмом у його традиційному розумінні. Його формування пов’язане з відходом від поширених за часів епохи Реформації і Просвітництва політико- правових уявлень, згідно із якими держава сприймалась як єдиний носій публічної влади, та переходом до розуміння двоїстої природи держави. З одного боку, держава є носієм суверенітету, а відтак вона дійсно володіє монополією на деякі прерогативи публічної влади, що проявляються як у відносинах з іншими державами, так і у відносинах з будь-якими суб’єктами права на території даної держави. З іншого ж боку, держава є лише одним із суб’єктів публічного урядування - поряд з іншими суб’єктами, зокрема, органами місцевого самоврядування. За цією логікою в кожній державі діє складна система органів публічної адміністрації, представлена самостійними суб’єктами управління: державою, а також регіональними, місцевими органами влади. Тож інтегруючись у цю систему публічної адміністрації, органи місцевого самоврядування поступово переходять від управління справами суто місцевого значення - до вирішення тих важливих для держави проблем, які найбільш ефективно можуть бути врегульовані саме на місцевому рівні.
Основоположна ідея принципу субсидіарності полягає в тому, що «...політична влада повинна втручатися лише тоді і в тих межах, при яких суспільство і групи, що його складають, починаючи від індивідів до сім’ї, місцевих громад та інших більш громіздких груп, не в змозі забезпечити різноманітні потреби»[43].
Принцип субсидіарності передбачає, що рішення з відповідних питань повинні прийматися на тому рівні, на якому виникають питання, а публічні послуги мають надаватися органами того управлінського рівня, що найбільш наближений до споживача послуг. Так, у п. 3 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування зазначається: «Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими органами влади, які мають найтісніший контакт із громадянином». Надання будь-яких із цих повноважень іншому органу влади має проводитись з урахуванням обсягу і характеру поставленого завдання, а також вимог ефективності та економії.Місцеве самоврядування — це управління справами, найбільш наближене до громадян. А згідно із принципом субсидіарності все, що може бути вирішене на місцях, не повинно передаватися на вищий рівень влади. Зрозуміло, що при цьому органи місцевого самоврядування повинні мати відповідні ресурси: економічні, фінансові та інф- раструктурні. Втім, органи місцевого самоврядування одного й того ж рівня через нерівність умов (ресурсів) не можуть однаковою мірою забезпечувати розв’язання відповідних проблем. Тому за принципом субсидіарності фінансово слабкі місцеві громади мають бути захищені шляхом створення механізмів фінансового перерозподілу.
Особливе значення для принципу субсидіарності має положення п. 2 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, згідно з яким «органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу». Дане положення Хартії є відображенням принципу законності — з огляду на уповноваження місцевого самоврядування здійснювати дії, які прямо не заборонені законом і не закріплені за іншими органами, тобто встановлення загальної компетенції органу самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення в межах вимог та приписів закону. Окрім того, в наведеному положенні Хартії в найбільш повному вигляді було втілено принцип «негативного» регулювання компетенції органів місцевого самоврядування, або «загальнодозвільний» принцип.
За ним органи місцевого самоврядування європейських держав наділяються повною свободою дій для здійснення власних ініціатив із будь-яких питань, які не виключені з їх компетенції і не віднесені до компетенції іншого органу влади.У даному контексті варто зазначити, що принцип законності місцевого самоврядування по-різному реалізується у законодавчій практиці зарубіжних держав, що зумовлюється способом визначення компетенції місцевого самоврядування. Як відомо, в зарубіжних країнах західної правової традиції існують два основні способи регулювання повноважень органів місцевого самоврядування: 1) спосіб негативного регулювання; 2) спосіб позитивного регулювання повноважень.
Вищезгаданий спосіб (принцип) «негативного» регулювання компетенції місцевого самоврядування переважає у країнах континентального права. Так, згідно з ч. 2 ст. 104 Конституції Чеської Республіки від 1992 року[44] представницькі органи громад «приймають рішення з питань самоврядування, якщо вони не віднесені законом до відання вищої територіальної самоврядної одиниці». Принцип «негативного» регулювання набув поширення і в конституційному праві Німеччини, Франції, Італії, Іспанії. У ст. 28 Основного Закону ФРН зазначено, що «громадам має бути надано право регулювати у межах закону і під свою відповідальність всі справи місцевої спільноти (ОетеіпзсЯаП)». Проте у більш розгорнутому вигляді цей принцип закріплений у Конституціях земель. Так, згідно із Конституцією землі Гессен (ФРН) «громади на своїй території є виключними володарями всіх повноважень місцевого публічного управління, які здійснюються на основі їх особистої відповідальності. Вони можуть вирішувати будь-яке завдання публічної влади, крім випадків, коли вирішення цих завдань покладено на інші відомства для забезпечення суспільних інтересів спеціальним приписом закону». Як зазначалось, згідно із ч. 1 ст. 118 Конституції Італійської Республіки, «до відання громад належить виконання всіх адміністративних функцій, за винятком тих, які для забезпечення їх однакового виконання надані провінціям, столичним містам, областям і державі при дотриманні принципів субсидіарності, диференціації та пропорційності».
У США, Великій Британії, інших країнах (переважно з англосаксонською моделлю місцевого самоврядування) утвердився принцип «позитивного» регулювання діяльності органів місцевої влади. Такий спосіб регулювання повноважень передбачає, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи повинні здійснювати лише ті повноваження, які прямо передбачені у статуті (законі, іншому правовому акті). З огляду на це обсяг їх повноважень встановлюється шляхом детального подання у правових актах чіткого переліку їх прав та обов’язків. Органи місцевого самоврядування у цих країнах мають право вчиняти лише ті дії, які безпосередньо передбачені законом, інша ж їх діяльність може бути визнана незаконною. У США цей принцип знайшов вияв у «правилі Діллона», за яким «будь-який справедливий, розумний, суттєвий сумнів у наявності того чи іншого повноваження трактується судами супроти муніципальних корпорацій, а спірні положення заперечуються»[45].
Існування принципу позитивного регулювання повноважень органів місцевого самоврядування в США безпосередньо випливає з особливостей існуючої правової системи, однією з яких є поділ усіх установ на установи («корпорації») публічного та приватного права. Так, муніципалітети, як і всі органи публічної влади, мають статус корпорацій публічного права, які на відміну від корпорацій приватного права можуть здійснювати тільки ті функції, які вони уповноважені виконувати законом (тоді як корпорації приватного права можуть виконувати будь-які функції, не заборонені законом).
Особливістю правового регулювання місцевого самоврядування в державах англосаксонської правової традиції є суттєва роль хартій місцевого самоврядування як правових актів певних громад. Так, оскільки в США місцеві органи влади уповноважені вчиняти лише дії, прямо передбачені правовим актом, а сам спектр місцевих справ на законодавчому рівні повною мірою не визначено, у хартіях муніципалітети намагаються зафіксувати якомога ширший перелік власних повноважень.
При цьому вони не можуть вносити до хартій положення, що суперечать Конституції та законам відповідного штату. Разом із тим, при прийнятті самоврядних хартій законодавство надає місцевим самоврядним органам можливість вибору з-поміж кількох передбачених у ньому альтернативних рішень. Так, наприклад, законодавство штату Массачусетс містить п’ять альтернативних варіантів структури місцевих органів влади, а штату Нью-Джерсі - 14.У Великій Британії місцеві органи влади також вважаються публічними корпораціями і володіють лише тими повноваженнями, які надані їм парламентськими статутами — з огляду на принцип верховенства парламенту (а отже і його нормативних актів) як наріжний камінь правової системи Британії[46]. Однак тут існує процедура отримання додаткових повноважень, що є досить складною і довготривалою. Вона передбачає звернення місцевих органів влади або до парламенту з проханням про видання відповідного «приватного» закону, або до державного секретаря (міністра), який вправі видати відповідний указ.
Так само й у правозастосовчій практиці Канади розрізняють два види порушень законності муніципалітетами: 1) вчинення дій, які безпосередньо заборонені законом; 2) вчинення дій, які прямо не дозволені законом. Цей поділ певною мірою зумовлений тим, що в інтересах населення муніципалітетам час від часу доводиться вчиняти дії, прямо не передбачені законом. Такі дії, як правило, не караються, адже якщо вони вчинені в інтересах громади, то зазвичай і немає тих осіб, які б бажали їх оскаржити в судовому порядку.
3.2.