Європейські стандарти місцевого самоврядування

5.4.2.1. Природа європейських стандартів місцевого самоврядування

На відміну від США, місцеве самоврядування більшості європей­ських держав порівняно серйозного значення набуло лише після Дру­гої світової війни.

Більшість адміністративних систем європейських держав зазнали змін у 80-х роках ХХ століття, що супроводжувалося відповідними ад­міністративно-територіальними та децентралізаційними реформами. Загалом реалізація принципів Хартії передбачала суттєве посилення значення місцевих самоврядних органів, адже гарантувала вирішення органами місцевого самоврядування, які формує місцеве населення, значної частини публічних справ.

Передусім варто зауважити, що Хартія не демонструє прихильно­сті до тієї чи іншої концепції місцевого самоврядування, не акцентує на значущості тих чи інших суб'єктів місцевого самоврядування (чи то територіальна спільнота, чи органи місцевого самоврядування, чи му­ніципалітети), концентруючись на гарантіях його функціювання. Так, у документі місцеве самоврядування розглядають як «право й спромож­ність місцевої влади (local authorites) у межах закону здійснюва­ти регулювання й управління значною частиною публічних справ під власну відповідальність й в інтересах місцевого населення» (стаття 3). І хоча в українському офіційному перекладі це положення подано як «право й спроможність органів місцевого самоврядування», проте ви­дається, що поняття «місцева влада» (local authorities) може охоплю­вати всі перелічені вище суб'єкти, залежно від сприйнятої в державі концепції місцевого самоврядування та статусу територіальних спіль­нот та/або муніципалітетів.

Слід зауважити, що Європейська хартія місцевого самоврядування хоча і є найважливішим, проте не єдиним документом, що визначає європейські стандарти місцевого самоврядування. До таких міжнарод­но-правових актів зокрема належать:

• Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробіт­ництво між територіальними громадами або органами влади (1980) (визнає за місцевими й регіональними органами влади право на співпрацю поза національними кордонами та створен­ня органів транскордонного співробітництва);

• Європейська конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні (1992) (визначає принцип, згідно з яким держави за потреби повинні гарантувати іноземним громадянам громадянські й політичні права, зокрема й право брати участь у виборах до муніципальних органів);

• Європейська хартія міст (1992) (визначає права громадян в євро­пейських містах і ключові параметри функціювання міст), а також Європейська хартія міст ІІ (2009), що модернізувала стандарти управління містами відповідно до нових вимог глобалізації тощо;

• Європейська хартія участі молоді в муніципальному та регіо­нальному житті (1992), покликана активізувати таку участь.

5.4.2.2. Сутність європейських стандартів місцевого самоврядування

Стандарти Європейської хартії місцевого самоврядування (далі — Хартія) мали важливе значення під час формування сучасної муніци-

пальної влади у багатьох європейських державах. Ідеться як про краї­ни, які проводили реформи місцевої публічної влади після повалення тоталітарних чи авторитарних режимів (зокрема постсоціалістичні дер­жави), так і ті, які проводили реформи з децентралізації для створення сучасних й ефективних систем управління адміністративно-територі­альними одиницями.

Наведемо ті стандарти, що мали ключове значення для згада­них перетворень.

Однією із перших і принципових вимог Хартії є потреба у визнанні місцевого самоврядування в національному законодавстві та по змозі в конституції держави. Такий підхід свідчить про важливість, з позиції Хартії, гарантувати право на самостійне вирішення місцевих публіч­них справ на найвищому законодавчому рівні в державі.

Місцеве самоврядування за Хартією повинно бути не номінальним, а реальним. Це випливає із положень Хартії про те, що місцеве само­врядування — це «право і спроможність» здійснювати регулювання й управління «суттєвою частиною» публічних справ. Тому самого фак­ту визнання місцевого самоврядування в законодавстві недостатньо, а «спроможність» муніципальних органів, вочевидь, має бути забезпе­чена належними матеріально-фінансовими ресурсами.

Однією з вимог Хартії є створення на підставі вільних виборів пред­ставницьких органів місцевого самоврядування (рад або зборів), функціювання яких є гарантією того, що публічні повноваження на міс­цях здійснюватиме саме місцеве самоврядування, а не призначені з центру чиновники.

Компетенція органів місцевого самоврядування має визначатися на основі «негативного» принципу: органи місцевого самоврядуван­ня повинні мати право вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Протилежним за змістом є принцип «позитивного» визначення компетенції, за якого орган має право вирішувати тільки ті питання, які прямо закріплені за ним законом. До речі, положення частини 2 статті 19 Конституції України, за яким органи місцевого само­врядування та їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі й у межах повноважень та в спосіб, що передбачено Конституцією та за­конами України, є прикладом «позитивного» визначення компетенції місцевого самоврядування. У цій частині положення Хартії та Конститу­ції України є суперечливими.

Важливим положенням Хартії є вимога щодо повноти й винятково­сті повноважень органів місцевого самоврядування. Це означає, що вони не повинні одночасно належати іншим органам публічної влади. На жаль, згаданий стандарт місцевого самоврядування протягом бага­тьох років в Україні не реалізовували, є труднощі в його імплементації й нині.

У разі делегування державних повноважень органам місцевого са­моврядування, вони повинні мати змогу пристосовувати їх здійснення до місцевих умов, а в разі ухвалення рішень, які безпосередньо стосу­ються муніципальної влади, з останніми слід проводити консультації.

Важливими стандартами місцевого самоврядування є положення щодо організаційної самостійності органів місцевого самоврядування (вони повинні мати змогу самостійно визначати власні внутрішні адмі­ністративні структури з урахуванням місцевих потреб із забезпечення ефективного управління), а також матеріально-фінансової автономії (органи місцевого самоврядування повинні мати право на власні «адек­ватні» фінансові ресурси, які відповідають обсягу їхніх повноважень).

Адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування, як зазначено в Хартії, можуть здійснювати тільки у випадках і згідно з процедурами, передбаченими конституцією або законом; до того ж предметом такого нагляду є законність і дотримання конституційних принципів у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, а наглядові заходи мають бути пропорційними важливості інтересів, які вони охороняють.

Крім того, розподіл компетенції між різними рівнями публічної вла­ди слід здійснювати на підставі принципу субсидіарності.

5.4.2.З. Принцип субсидіарності

Ідея субсидіарності є частиною європейської політико-правової традиції та походить із відповідного філософського принципу, згідно з яким політична влада повинна втручатися лише тоді й у тих межах, за яких суспільство й групи, що його утворюють — від індивідів до сім'ї, місцевих громад й інших, більших груп — не в змозі забезпечити різ­номанітні потреби.

Вважають, що вперше цю ідею було сформульовано в папській енцикліці Пія ХІ, яку видано 1931 року до сорокової річниці Rerum Novarum, і де сказано: «Цей найсерйозніший принцип соціальної філософії повинен бути незмінним: оскільки влада вирішує за своєю власною ініціативою та своїми власними засобами певні справи, які вона спроможна вирішити, не може бути вилучена від людей і переда­на спільноті, так само було б несправедливим і серйозно порушило б соціальний порядок вилучення від спільнот нижчого рівня тих функцій, які вони спроможні виконувати самостійно, і передання їх спільнотам вищого рівня.

Як правовий принцип, що закріплено у Європейській хартії місцево­го самоврядування, субсидіарність містить певні обов'язки держав, що підписали Хартію та ввели її у свої національні правопорядки. Йдеться про такий розподіл компетенції між різними рівнями територіального устрою держави, за якого максимальна кількість повноважень залиша­ється в адміністративно-територіальних одиницях нижчого рівня, на­томість на кожен наступний рівень влади передають ті повноваження, які не можуть бути ефективно реалізовані на попередньому.

Варто зауважити, що низка європейських країн закріпили принцип субсидіарності у своїх конституціях, зокрема: Італія (стаття 118), Поль­ща (преамбула), Франція (стаття 72), більшість реалізували його на практиці (Австрія, Бельгія, Німеччина та інші), проте з урахуванням на­ціональної традиції поділу влади, що склалася історично. У Конституції України принцип субсидіарності не відображено, проте він є обов'яз­ковим до імплементації, зважаючи на обов'язковість Європейської хартії місцевого самоврядування, що після її ратифікації 1997 року ста­ла частиною нашого національного законодавства.

За останні роки серед нових стандартів муніципальної влади виріз­няють принципи сталого розвитку (sustainable development) і доброго врядування (good governance). Принцип сталого розвитку територій передбачає низку стандартів управління для гарантування екологіч­ної безпеки й охорони довкілля в сучасних умовах, коли економічний розвиток спричинив екологічні загрози. Водночас ідея доброго вря- дування передбачає низку вимог до організації й діяльності органів місцевого самоврядування на засадах відкритості та транспарентно- сті, підконтрольності місцевим громадам, залучення територіальних спільнот до процесів планування й ухвалення рішень, застосування різноманітних новітніх методів комунікації для широких консультацій із населенням адміністративно-територіальних одиниць щодо ключо­вих питань, які належать до компетенції муніципальної влади.

5.4.3.