Сутність місцевого самоврядування
5.4.1.1. Концепції місцевого самоврядування
Для управління в межах усієї території держави потрібні відповідні органи публічної влади. У державах конституційної демократії для виконання цієї мети є муніципальна влада, яку становлять органи місцевого самоврядування, що формує населення територіальних одиниць, і які відповідальні за свою діяльність перед ним і державою.
Органи місцевого самоврядування (органи муніципальної влади) здійснюють компетенцію з управління справами своєї територіальної одиниці, розпоряджаються окремою власністю (муніципальною) та фінансовими ресурсами, що акумульовані в місцевих бюджетах. У процесі такої, управлінської за змістом, діяльності муніципальні органи виконують низку функцій, зокрема: нормотворчу, яка виявляється в ухвалені правових актів локального значення. Проте її не слід плутати із законодавчою функцією, що полягає в ухваленні нормативно-правових актів вищої юридичної сили, і яку здійснює парламент. Окрім згаданих управлінської та нормотворчої, муніципальна влада виконує також фінансову функцію, змістом якої є розпоряджання місцевими фінансовими ресурсами.У сучасній науці конституційного права сутність місцевого самоврядування розкривають з позицій кількох концепцій, які по-різному пояснюють природу муніципальної влади. Ключова відмінність між ними полягає в ставленні до значення громади (територіальної спільноти) в системі публічної влади. Так, у деяких державах саме громаду вважають головним суб'єктом місцевого самоврядування, первинним носієм муніципальної влади. Водночас в інших таким суб'єктом є муніципальні органи (органи місцевого самоврядування) або ж муніципалітет як єдність території (територіальної одиниці), її спільноти (населення) та муніципальних органів.
Серед усіх наявних концепцій місцевого самоврядування найпоширенішими є: громадівська, державницька й комбінована.
Громадівська концепція місцевого самоврядування первинним суб'єктом і головним носієм муніципальної влади вважає територіальну спільноту — громаду. Відповідно, за такого підходу муніципальну владу розглядають як самостійну форму публічної влади, відмінну від державної.
Варто наголосити, що те чи інше ставлення до громад та їхнього значення в системі публічної влади формувалося історично під впливом ланцюга подій та національних особливостей. Так, спосіб формування системи публічної влади в США від часу їхнього створення полягав в організації влади спочатку в громадах, далі в штатах, а вже потім — на федеральному рівні. Тому саме громади ставали первинними осередками публічної влади, поширюючи її далі на рівень штату. Зрозуміло, що за таких обставин саме громадівська теорія поширена в США.
На відміну від Америки, у континентальній Європі сучасні конституційні держави формувалися не «з нуля», а переважно через перетворення централізованих держав (абсолютних монархій, імперій). Тобто історично вся влада, зокрема місцева, походила з центру, а муніципальна — стала результатом її децентралізації. Про відмінне ставлення до значення громад писав свого часу Алексіс де Токвіль: «У Європі часом трапляється так, що навіть ті, хто перебувають при владі, сумують за відсутністю громадівського руху, оскільки визнають той факт, що саме він є важливим засобом підтримання громадського порядку та спокою; проте вони не знають, у який спосіб можна цей рух створити. Вони остерігаються, що зробивши громаду сильною й незалежною та розділивши з нею владу, вони приведуть країну до анархії».
Це пояснює поширення в Європі державницької концепції місцевого самоврядування, за якою головним носієм муніципальної влади є органи місцевого самоврядування, а сама муніципальна влада є результатом децентралізації публічної влади — її передання з центру на місця. Водночас муніципальну владу не протиставляють державній, вона є її продовженням, хоча й має певну автономність (організаційно-правову та матеріально-фінансову самостійність).
Комбінована концепція місцевого самоврядування передбачає, що громади мають природне право на самоврядування, проте одночасно муніципальна влада є продовженням державної влади в територіальних одиницях. Так, муніципальні органи мають як власні повноваження, що випливають із належного їм права управляти справами місцевого значення, так і делеговані державою повноваження, які за природою є саме державними, стосуються загальнодержавних завдань і функцій, проте передаються в територіальні одиниці, зважаючи на міркування ефективності їхнього здійснення та розвантаження державного апарату.
5.4.І.2. Територіальні спільноти (громади)
Місцеве самоврядування так чи інакше пов'язане з існуванням територіальних спільнот (громад). Незалежно від того, чи за нею визнають статус джерела муніципальної влади й первинного суб'єкта місцевого самоврядування, чи ні, саме територіальна спільнота — сукупність мешканців, об'єднаних спільними інтересами у зв'язку із постійним проживанням в межах адміністративно-територіальної одиниці, формує представницькі органи місцевого самоврядування. Територіальна спільнота наділена правами з безпосереднього здійснення влади, розв'язання питань, що належать до компетенції місцевого самоврядування на рівні адміністративно-територіальної одиниці через низку форм прямого народовладдя (місцеві референдуми, ініціативи, громадські слухання, петиції тощо). Територіальна спільнота виконує важливу функцію контролю за діяльності муніципальної влади. Саме тому ефективність діяльності муніципальної влади значною мірою залежить від активності територіальної спільноти, рівня її самоорганізо- ваності й залученості (включеності) до процесів управління.
Варто зауважити, що в континентальній Європі громади змогли реалізувати своє право на самоврядування лише після отримання ними публічно-правового статусу. Юрій Панейко писав, що відтоді, як конституційна правова держава силою своєї законодавчої влади зорганізувала для своїх цілей громадські об'єднання й долучила їх до власного організму, з'явилася інституція самоврядування в новітньому значенні*
У сучасних державах публічно-правовий статус може належати або територіальним спільнотам, або ж муніципалітетам.
Прикладом територіальних спільнот як публічно-правових суб'єктів є територіальні колективи Франції. Так, територіальними колективами Французької Республіки є комуни, департаменти, регіони, колективи зі спеціальним статусом, а також заморські колективи. Територіальними колективами вільно управляють виборні ради (conseil зєіоз), що наділені регламентарними повноваженнями, і які можуть ухвалювати спільні рішення в межах своїх повноважень для ефективнішої їхньої реалізації на місцевому рівні*.
Інший приклад: визнання публічно-правового статусу не за територіальною спільнотою, а за муніципалітетом, що є єдністю території, її спільноти й сформованих нею муніципальних органів (Бельгія, Данія, Латвія, Нідерланди, Португалія). Наприклад, у Конституції Португальської Республіки зазначено: «До демократичної організаційної структури держави належить місцева влада. Місцева влада має статус юридичних осіб, власні представницькі органи й спрямована на захист інтересів місцевого населення»**.
В Україні реалізовано перший зі згаданих підходів. Так, у Конституції України (стаття 140) вказано, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України; місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. А закон про місцеве самоврядування пішов ще далі, визнавши територіальну громаду села, селища, міста «первинним суб'єктом місцевого самоврядування, носієм його функцій та повноважень» (стаття 6)***.
Слід зауважити, що в ході реформи з децентралізації влади в Україні відбувся процес укрупнення територіальних громад шляхом їхнього «добровільного об'єднання»****. Створені в результаті цього об'єднані територіальні громади є особливим суб'єктом місцевого самоврядування й інститутом муніципальної влади. На відміну від звичайних територіальних громад, які функціювали в межах території села, селища чи міста, територіальною основою існування об'єднаної громади є кілька адміністративно-територіальних одиниць, громади яких об'єдналися.
Логічним продовженням започаткованої реформи стане утворення нової, уніфікованої базової ланки територіального устрою — громади. Відтак за зразком більшості західних демократій, цей термін позначатиме не тільки територіальну спільноту, але й територіальну одиницю, на яку поширюється її визначена законом юрисдикція.5.4.1.3. Характерні риси (ознаки) муніципальної влади
Незалежно від концептуальних особливостей, місцевому самоврядуванню (муніципальній владі) в сучасних державах властиві такі ознаки.
Передусім муніципальна влада перебуває в тісних зв'язках із населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць — відповідними територіальними спільнотами (громадами). Органи місцевого самоврядування є рівнем влади, найнаближенішим до громадянина, який відповідальний за надання базових адміністративних й інших послуг населенню адміністративно-територіальних одиниць. З іншого боку, територіальні спільноти формують представницькі органи місцевого самоврядування через місцеві вибори.
Окрім цього, населення адміністративно-територіальних одиниць бере безпосередню участь у розв'язанні питань місцевого значення за посередництва форм прямої та учасницької демократії (місцеві референдуми, збори, петиції, слухання, ініціативи, громадські ради, консультації тощо). З цього погляду, місцеве самоврядування є важливою формою залучення громадян до врядування, засобом розвитку громадянської активності й одночасно своєрідною школою демократичної грамотності.
Важливо наголосити на специфіці законодавчого регулювання форм прямої демократії, що застосовують в Україні в місцевому самоврядуванні. Річ у тім, що на законодавчому рівні в Україні врегульовано досить обмежене коло питань прямого народовладдя в місцевому самоврядуванні. Насправді об'єктом законодавчого регулювання є лише виборчі й референдні процедури, а також порядок подання петицій. Порядок реалізації інших форм участі в здійсненні місцевого самоврядування, за задумом законодавця, має бути врегульовано самими територіальними спільнотами та їхніми представницькими органами.
При цьому повинні бути враховані особливості кожної громади. Найвдалішим способом такого врегулювання видається деталізація процедур проведення громадських слухань, зборів громадян, подання ініціатив, проведення консультацій із населенням тощо у Статутах територіальних громад, що є найважливішими підзаконними актами локального значення.Наступною ознакою місцевого самоврядування є притаманна йому організаційно-правова самостійність. Вона полягає в тому, що муніципальні органи: по-перше, організаційно не належать до ієрархії виконавчої влади; по-друге, не підпорядковані органам державної влади, хоча підконтрольні державі з питань відповідності їхньої діяльності закону; по-третє, самостійно ухвалюють рішення у межах їхньої компетенції відповідно до закону.
Окрім цього, для муніципальної влади властива матеріально-фінансова самостійність, яка полягає в тому, що муніципальні органи, по-перше, розпоряджаються муніципальною власністю, що належить, залежно від концептуальних особливостей, територіальній спільноті, самим муніципальним органам чи муніципалітету; по-друге, розпоряджаються фінансовими ресурсами, що акумульовані в місцевих бюджетах.
5.4.2.