Органи місцевого самоврядування

5.4.3.1. Загальна характеристика муніципальних органів

Діяльність муніципальної влади пов'язана, по-перше, із регулюван­ням певної частини питань, що належать до компетенції муніципаль­ної влади (тобто із ухваленням підзаконних правових актів), по-друге, із управлінням місцевими справами, зокрема комунальною власністю й розпоряджанням фінансовими ресурсами.

Представницькі органи місцевого самоврядування формуються шляхом виборів територіальними спільнотами. Такі органи є гарантією децентралізованості публічної влади, адже поряд із різноманітними формами участі населення в розв'язанні питань місцевого значення, у конституційних державах основний тягар ухвалення рішень на місце­вому рівні лежить саме на цих органах.

Представницький характер місцевих рад (зборів чи асамблей), що за­безпечується виборним способом їхнього формування, полягає в тому, що виборні представники (депутати, радники), які входять до їхнього складу, у процесі своєї діяльності репрезентують місцеве населення.

Важливе значення має нормотворча діяльність місцевих представ­ницьких органів. Зважаючи на те, що муніципальній владі зазвичай властива організаційна самостійність, саме представницькі органи здебільшого визначають адміністративні (управлінські) структури, що функціюють у територіальній одиниці, регламенти їхньої діяльності, способи й процедури участі населення в обговоренні та ухваленні рі­шень (окрім визначених загальнонаціональним законодавством). Крім того, представницькі органи визначають стратегії розвитку їхніх тери­торій, формують виконавчі (управлінські) органи, а також контролюють їхню діяльність.

Виконавчі органи місцевого самоврядування переважно форму­ються представницькими органами та мають своїм функціональним призначенням здійснення управління місцевими справами.

Поряд із виконанням самоврядних повноважень у низці конститу­ційних держав муніципальні органи також реалізують так звані деле­говані повноваження. Ідеться про повноваження, що випливають із загальнодержавних функцій, проте держава передає їхнє виконання муніципальним органам. Підставою делегування повноважень може бути закон або адміністративний договір. Важливо зауважити, що від­повідно до загальновизнаних стандартів місцевої демократії, разом із повноваженнями, у разі їхнього делегування, муніципальним органам також передаються державою фінансові (економічні) ресурси, необ­хідні для їхнього здійснення.

Якщо під час виконання самоврядних повноважень, які належать му­ніципальним органам чи територіальним спільнотам, органи місцево­го самоврядування підконтрольні останнім, то реалізація делегованих повноважень допускає не тільки підконтрольність, а й певною мірою підпорядкованість муніципальних органів органам виконавчої влади.

Окрім представницьких і виконавчих органів місцевого самовря­дування, у низці територіальних одиниць є посада голови громади (мера). Зазвичай мер — це найвища посадова особа муніципальної влади, хоча його місце в системі місцевого самоврядування є від­мінним у різних державах. Так, мер може обиратися територіальною спільнотою шляхом прямих виборів і вважатися головою цієї спільно­ти; обиратися представницьким органом та очолювати його; призна­чатися на посаду як чиновник муніципальних органів та очолювати си­стему виконавчих органів місцевого самоврядування. Є й комбіновані форми, коли мер одночасно є і главою територіальної спільноти, і очо­лює раду, а в деяких випадках — також і систему виконавчих органів (наприклад в Україні).

5.4.З.2. Представницькі органи місцевого самоврядування

Ключовими рисами представницьких органів місцевого самовряду­вання (місцевих рад, зборів, асамблей) є такі:

• їхній представницький характер, що забезпечується виборним способом формування;

• колегіальний характер з усіма наслідками, що з цього виплива­ють, зокрема: ухвалення рішень через голосування після їхнього обговорення на засіданні представницького органу;

• періодична змінність таких органів; зазвичай у національному законодавстві визначено строк повноважень представницьких органів.

Місцеві представницькі органи обираються на підставі загального, рівного, прямого виборчого права таємним голосуванням. Варто зау­важити, що в державах Європейського Союзу право голосу на місцевих виборах мають усі громадяни ЄС, які постійно проживають на території муніципалітету чи територіального колективу, представницький ор­ган якої обирають; водночас національне громадянство виборців до уваги не беруть.

Для забезпечення представницького характеру місцевих рад (асамблей тощо) потрібне не тільки застосування адекватної виборчої системи (найчастіше це мажоритарна система, адже діяльність муні­ципальних органів — це більше питання адміністрування, а не політи­ки), але й відповідних гарантій депутатам цих органів. Ідеться не про депутатський імунітет, як у випадку із парламентарями, а про вимо­гу Хартії забезпечити такі умови діяльності місцевих обраних пред­ставників, які гарантуватимуть вільне виконання ними своїх функцій, зокрема відповідне фінансове відшкодування витрат, що виникають під час відповідної діяльності. Це може бути забезпечено або депутат­ським індемнітетом (тією його частиною, яка передбачає, що депутат працює в представницькому органі на постійній основі), або через від­шкодування витрат на відрядження й інші види активності депутата. Слід зазначити, що в Україні цю вимогу законодавство не забезпечує, а депутати місцевих рад не мають представницький орган основним місцем своєї роботи.

Щодо видів представницьких органів місцевого самоврядування, які функціюють в Україні, то їх можна об'єднати у дві групи:

1. представницькі органи громад, які функціюють в адміністратив­но-територіальних одиницях базового рівня територіального устрою та представляють кожна територіальну громаду (чи об'єд­нану громаду), яка їх сформувала.

2. представницькі органи районів й областей — районні й обласні ради, — що мають відмінну природу від рад базового рівня, оскільки представляють спільні інтереси територіальних громад відповідного району чи області. Така особлива природа районних й обласних рад отримала продовження і в специфічному їхньому статусі: на відміну від представницьких рад базового рівня, районні й обласні ради в Україні не мають власних виконавчих органів, а повноваження з управління нібито делегують обласним і районним державним адміністраціям, які не є муніципальними органами, що представляють громади, натомість є органами державної виконавчої влади, що становить єдину ієрархічну систему, підпо­рядковану Кабінету Міністрів України (головів цих адміністрацій призначає Президент України за поданням Уряду). Насправді факту делегування повноважень не відбулося, оскільки вони були просто відображені в законах про місцеве самоврядування й про місцеві державні адміністрації.

Описаний статус районних й обласних рад перетворив їх на органи, які мають лише обмежені нормотворчі повноваження, затверджують програми соціально-економічного та іншого розвитку адміністратив­но-територіальних одиниць, а реального управління не здійснюють. До того ж контроль рад за виконанням місцевими державними ад­міністраціями нібито делегованих повноважень є вкрай обмеженим (насправді, окрім заслуховування звітів, засобом такого контролю є висловлення недовіри голові державної адміністрації, що є рекомен­даціями для глави держави).

5.4.3.3. Виконавчі органи місцевого самоврядування й голови громад

Виконавчі органи місцевого самоврядування — органи публічної адміністрації, що сформовані представницькими органами місцево­го самоврядування, і які здійснюють управління справами територі­альної спільноти (муніципалітету) на підставі затверджених радами (асамблеями) програм і керуючись ухваленими ними локальними правовими актами.

Важливою відмінністю виконавчих органів муніципальної влади від державних органів виконавчої влади є те, що їхня система зазвичай визначена в межах кожного муніципалітету (чи громади) окремо. Це має на меті реалізацію ідеї максимального пристосування адміністра­тивної структури до виконання управлінських завдань у кожній окремо взятій адміністративно-територіальній одиниці з урахуванням її еконо­мічних, демографічних, географічних й інших особливостей. У резуль­таті реалізація цієї ідеї повинна забезпечити ефективність управління, яке здійснюють виконавчі органи місцевого самоврядування.

Українське законодавство про місцеве самоврядування також не ви­значає єдиного варіанта системи виконавчих органів місцевого само­врядування, залишаючи це питання для розв'язання радам (сільським, селищним, міським, районним у містах), проте містить імператив щодо утворення виконавчого комітету як колегіального виконавчого орга­ну відповідної ради (виняток становлять лише дрібні сільські ради, в яких виконком можуть не створювати).

Такий імператив, з одного боку, пояснюють гарантією створення в територіальних громадах управлінських органів, а з іншого — потре­бою держави в існуванні виконавчих органів муніципальної влади, яким можна буде доручити виконання окремих державних повнова­жень. Так, виконавчі комітети місцевих рад в Україні, окрім власних (самоврядних) повноважень, виконують також низку повноважень делегованих, які за природою є повноваженнями не муніципальної влади, а держави. Виконання таких повноважень повинні фінансувати коштом державного, а не місцевого бюджету, а відповідальність за їхнє виконання виконавчі комітети несуть не перед громадами й радами, а перед державними органами виконавчої влади.

В Україні систему виконавчих органів місцевої ради очолює сіль­ський (селищний, міський) голова чи голова об'єднаної територіаль­ної громади відповідно (далі — голова громади). Оскільки населення районів та областей відповідно до чинної Конституції територіальних спільнот не становлять, громадами не є, таких посадових осіб у них немає (голови районних й обласних рад є лише керівниками представ­ницьких органів, яких обирають з-поміж їхніх депутатів).

Голова громади в Україні має особливий статус:

по-перше, він є представником громади, найвищою посадовою особою місцевого самоврядування; цей аспект статусу голови підси­люється тим, що повноваження голова громади отримує безпосеред­ньо від громади, через прямі вибори;

по-друге, він очолює представницький орган громади (відповідну раду) та має повноваження щодо організації і керівництва її роботою, формування порядку денного, скликання сесій, ведення засідань, під­писання ухвалених радою рішень тощо;

по-третє, голова громади очолює систему виконавчих органів ради, зокрема виконавчий комітет, керує їхньою роботою, організовує, коор­динує й контролює їхню діяльність.

Перелічене дає підстави стверджувати, що голова громади, з огля­ду на його статус і повноваження, є посадовою особою, відповідаль­ною за ефективність управління в межах адміністративно-терито­ріальної одиниці.

5.4.4.