ЄВРОПЕЙСЬКІ СТАНДАРТИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ДОКУМЕНТАХ РАДИ ЄВРОПИ

Для Європи особливого значення набула практика розробки та при­йняття багатосторонніх міжнародних договорів держав-членів Ради Європи, що визначають законодавчі орієнтири та політику в галузі міс­цевої і регіональної демократії.

Європейську рамкову конвенцію про транскордонне співробітництво між територіальними громадами або органами влади (1980)^[22], яка набула чинності у 1981 році (для України — 22 грудня 1993 року^[23]) та визнає за місцевими і регіональними органами влади право на співпрацю поза національними кордонами в межах їх внутрішньодержавних повно­важень з питань створення органів транскордонного співробітництва між громадами, регіонального, міського та сільського розвитку, охорони довкілля, поліпшення діяльності підприємств громадського користу­вання та комунального обслуговування, а також взаємної допомоги у надзвичайних ситуаціях. Вона включає моделі угод стосовно регіональ­ного транскордонного планування, економічного розвитку, охорони навколишнього середовища.

Європейську хартію регіональних мов або мов меншин (1992 р.)^[24], яка набула чинності у 1998 році та спрямована на збереження й захист істо­ричних регіональних та міноритарних мов, насамперед мов, яким загро­жує вимирання. Сфера її застосування поширюється на законодавство, школи, громадське, культурне, економічне і соціальне життя та засоби масової інформації. В Україні Хартія набула чинності з 2003 року^[25].

Європейську конвенцію про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні (1992 р.)^[26], яка встановлює принцип, згідно з яким дер­жави за можливості повинні гарантувати іноземним громадянам грома­дянські та політичні права, включно з правом брати участь у виборах в місцеві органи публічної адміністрації.

Європейську хартію міст (1992 р.)^[27], яка визначає права громадян в європейських містах і є практичним посібником з питань міського управ­ління, регулюючи питання умов проживання, архітектури і будівництва в містах, транспорту, енергетики, спорту і дозвілля, забруднення міст, безпеки на вулицях.

Європейську хартію участі молоді в муніципальному та регіональ­ному житті (1992 р.), яка закріплює принципи, що сприяють залученню молоді до прийняття рішень, безпосередньо впливають на її життя і зао­хочують молодь займати активну позицію щодо змін, що відбуваються в їх містах чи регіонах.

Рамкову конвенцію про захист національних меншин (1995 р.)^[28], яка набула чинності у 1998 р. і стосується питань освіти, засобів масової інформації та використання мов національних меншин. Вона також міс­тить загальні положення, зокрема, щодо недискримінації та рівності між меншинами і рештою населення (зокрема, титульною нацією), свободи контактів із тими, хто мешкає в інших країнах. Разом із тим прикметно, що, будучи спрямованою на захист індивідуальних та колективних прав національних меншин, Конвенція не торкається важливих аспектів регі­онального самоврядування, зокрема, територіальної організації меншин як форми їх внутрішнього політичного самовизначення. Норми Конвен­ції не передбачають обов’язкового, безумовного надання територіальної автономії таким меншинам чи зміни територіального устрою держави^[29]. Закон України «Про ратифікацію Рамкової конвенції про захист націо­нальних меншин» було прийнято 9 грудня 1997 року^[30].

Окремо треба виділити Європейську хартію місцевого самовряду­вання (відкрита для підписання з 1985 р.)^[31], яку 15 липня 1997 року було ратифіковано Верховною Радою України^[32]. Після набуття чинності у 1998 р., Хартія стала частиною національного законодавства України. Європейська хартія місцевого самоврядування, поза сумнівами, є пріо­ритетним документом серед наведених вище.

1. Визнання місцевого самоврядування в національному законодав­стві і, за можливості, у конституції (ст. 2).

2. Реальності місцевого самоврядування, що віднаходить свій вияв в акцентуванні саме на суттєвому (а не будь-якому довільно визначеному державою) обсязі суспільних справ, регулювання та управління якими уповноважені здійснювати органи місцевого самоврядування (ст. 3).

3. Підзаконності місцевого самоврядування як можливості відпо­відних органів здійснювати регулювання і управління місцевими спра­вами - виключно в межах законодавства держави (ст. 3).

4. Визначення природи місцевого самоврядування як публічної влади, що, з одного боку, діє в інтересах місцевого населення (терито­ріальної громади) (ст. 3), а з іншого - є похідною від суверенної держав­ної влади, оскільки головні повноваження і функції місцевого самовря­дування визначаються конституцією або законом (ч. 1 ст. 4).

5. Віднесення до суб’єктів здійснення місцевого самоврядування як територіальних громад, так і органів місцевого самоврядування - за умови обрання представницьких органів місцевого самоврядування таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права (ст. 3).

6. Автономності місцевого самоврядування як влади, що має право самостійно вирішувати всі питання, віднесені до її компетенції (ч. 2 ст. 4).

7. Субсидіарності (оптимальної децентралізації і реальної керова­ності території), що передбачає, по-перше, здійснення муніципальних функцій тими територіальними рівнями влади, які мають найтісні­ший контакт із громадянином, по-друге, врахування обсягу і харак­теру завдань та вимоги щодо досягнення ефективності й економії при розмежуванні повноважень між територіальними рівнями влади (ч. 3 ст. 4).

8. Повноважності місцевого самоврядування, невідчужуваності та непорушності його повноважень — повноваження місцевого самовряду­вання мають бути повними і виключними.

9. Адаптації здійснення наданих місцевому самоврядуванню повно­важень до місцевих умов (єдності державних і місцевих інтересів) (ч. 5 ст. 4,).

10. Участі місцевого самоврядування у вирішенні всіх суспільно важливих питань, які, хоча і не віднесені до його компетенції, але зачі­пають його права та інтереси (ч. 6 ст. 4).

11. Цілісності та непорушності території суб’єктів місцевого само­врядування — зміна територіальних кордонів самоврядних одиниць потребує узгодження з відповідними територіальними спільнотами (ст. 5).

12. Самостійності органів місцевого самоврядування у визначенні власних внутрішніх адміністративних структур з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (ч. 1 ст. 6).

13. Створення належних умов для служби та кар’єрного зрос­тання муніципальних службовців, що дозволить залучити до роботи в органах місцевого самоврядування висококваліфікованого персоналу (ч. 2 ст. 6).

14. «Вільного мандата» депутатів представницьких органів місцевого самоврядування (вільного здійснення ними своїх функцій) (ч. 1ст. 7).

15. Фінансового відшкодування витрат, понесених під час вико­нання мандата депутатів представницьких органів місцевого самовря­дування, а також у разі необхідності відшкодування втрачених доходів або винагороди за виконану роботу і відповідне соціальне страхування (ч. 2 ст. 7).

16. Визначення функції чи діяльності як такої, що несумісна з ман­датом депутата представницького органу місцевого самоврядування, виключно законом або на підставі основоположних правових принци­пів (ч. 3 ст. 7).

17. Встановлення меж та обсягів адміністративного нагляду за міс­цевим самоврядуванням відповідно до таких обставин, як:

- по-перше, форм та підстави — нагляд може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених кон­ституцією або законами;

- по-друге, призначення - нагляд має на меті тільки забезпе­чення дотримання закону та конституційних принципів;

- по-третє, співмірністю заходів контролюючих органів із тими інтересами, які вони мають на меті захистити у процесі адмі­ністративного нагляду (ст.

18. Гарантованості права органів місцевого самоврядування на власні фінансові ресурси за умов, коли забезпечуються:

- відповідність обсягу цих ресурсів функціям та повноваженням місцевого самоврядування;

- формування принаймні частини ресурсів за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких самостійно встановлюється органами місцевого самоврядування в межах закону;

- диверсифікований і підвищувальний характер фінансових систем, на базі яких формується фінансова основа місцевого самоврядування. Ці системи повинні забезпечити можливість приводити фінансові ресурси місцевого самоврядування у від­повідність з реальним зростанням вартості виконання його завдань;

- фінансове вирівнювання територіальних спільнот (громад) шля­хом запровадження процедур усунення фінансових диспропор­цій для подолання наслідків нерівного розподілу джерел фінан­сування і фінансового тягаря, який вони повинні нести;

- інформування органів місцевого самоврядування про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів;

- незв’язаність конкретними проектами — дотацій, що нада­ються місцевим органам самоврядування;

- доступ органів місцевого самоврядування до національного ринку капіталу (ст. 9).

19. Гарантованості права органів місцевого самоврядування на сво­боду асоціацій та на співробітництво з органами місцевого самовряду­вання іноземних держав (ст. 10).

20. Правового захисту місцевого самоврядування - права органів місцевого самоврядування використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поваги прин­ципів місцевого самоврядування (ст. 11).

21. Застосування принципів Хартії до всіх категорій (рівнів) органів місцевого самоврядування, існуючих у межах території держави (ст. 13).

Треба наголосити, що під час ратифікації Хартії Україна не внесла жодних застережень (хоча така можливість передбачена в особливих положеннях цього міжнародно-правового акта), а отже, взяла на себе обов’язок виконання всіх без винятку викладених у ній норм.

Одночасно підкреслимо, що Європейська хартія місцевого само­врядування говорить про місцеве самоврядування як про право орга­нів місцевого самоврядування будь-якого територіального рівня (ст. 3), що передбачає його запровадження і в «штучних» адміністративно- територіальних одиницях (другого та третього рівнів територіального устрою, а не лише на базовому рівні територіальних громад). Важливо, на наш погляд, враховувати й те, що Європейська хартія регіонального самоврядування, проект якої розроблений Конгресом місцевих і регіо­нальних влад Європи на четвертій сесії 5 червня 1997 року, закріплює принцип регіонального самоврядування як право і здатність найбільш великих територіальних утворень всередині держави брати на себе, під свою власну відповідальність та в інтересах свого населення, суттєву частину публічних справ згідно з принципом субсидіарності.

Зазначений проект Європейської хартії регіонального самовря­дування започаткував роботу над доповненням Європейської хартії місцевого самоврядування і розробкою правового механізму захисту та гарантування прав регіонального самоврядування - як специфічного інституту, спрямованого на забезпечення децентралізації публічної адміністрації в державі. Сутність, принципи й джерела, порядок ство­рення і подальшого функціонування системи регіонального самовря­дування, її вдосконалення, а також специфіку регіонального самовря­дування у різних типах держав буде докладно розглянуто в окремому розділі цього видання.