Глава 17. ВНЕСЕННЯ ТА ВІДКЛИКАННЯ ЗАКОНОПРОЕКТІВ

Стаття 84. Право законодавчої ініціативи

1. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президенту України, народним депутатам та Кабінету Міністрів України.

2.

3. Проект закону про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України вносить Президент України або Кабінет Міністрів України.

4. Право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради:

1) проектів законів, постанов;

2) проектів актів Верховної Ради;

3) пропозицій до законопроектів;

4) поправок до законопроектів.

5. Основні терміни, використані в цьому розділі та Регламенті, мають таке значення:

1) законопроект - проекти законів, постанов Верховної Ради, які містять поло­ження нормативного характеру;

2) проекти актів - проекти постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій Верховної Ради;

3) пропозиції - внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об’єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті;

4) поправка - внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті законопроекту.

6. Пропозиції вносяться письмово до законопроекту, який готується до другого чи­тання, в такій редакції, щоб щодо них можна було відповісти «так» або «ні».

7. Пропозиція щодо структурних частин законопроекту має містити послідовно викладені назви розділів, глав, а в разі необхідності - статей, частин чи пунктів законопроекту.

8. Поправка може бути внесена письмово до законопроекту, який готується до дру­гого і третього читань, а також усно під час розгляду законопроекту в другому чи­танні на пленарному засіданні Верховної Ради.

1. Ця стаття є фундаментальною та визначальною стосовно інших статей цього розділу, оскільки вона містить приписи щодо основних понять законодавчої процеду­ри, формулюючи загальні засади реалізації права законодавчої ініціативи. Відповідно до Конституції України, єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада України. Це означає, що саме вона є єдиним державним органом, уповноваженим ухва­лювати закони України.

Жодному іншому органу державної влади воно не належить і не може бути делего­ване будь-яким способом. Водночас, іншим суб'єктом ухвалення законів є народ України, який здійснює це шляхом всеукраїнського референдуму. З огляду на цільове призначен­ня Регламенту, який покликаний регулювати саме парламентські процедури, у ньому ре­гулюються питання прийняття законів України саме Верховною Радою України.

2. У конституційному праві та в парламентській практиці законодавча ініціатива розглядається у трьох взаємопов'язаних аспектах: 1) як сукупність урегульованих конс­титуційним правом норм, тобто як інститут конституційного права України; 2) як перша стадія законодавчого процесу та законодавчої процедури; 3) як суб'єктивне право упов­новажених на її реалізацію суб'єктів права - органів державної влади та відповідних по­садових осіб.

3. У першому аспекті законодавча ініціатива розглядається як сукупність урегу­льованих Конституцією України та Регламентом норм, що стосуються порядку реаліза­ції права законодавчої ініціативи, кола суб'єктів права законодавчої ініціативи, правил оформлення та внесення законопроектів тощо.

4. У другому аспекті законодавча ініціатива постає як певний період процесу зако­нодавчої процедури від внесення законопроекту до його розгляду парламентом та його органами. Це особлива сукупність процесуальних форм і правовідносин, що виникають у зв'язку із початком законодавчої процедури. Ця стадія починається з моменту надход­ження законопроекту і його реєстрації у секторі реєстрації законопроектів Головного ор­ганізаційного управління апарату Верховної Ради України і триває до моменту ухвалення парламентом одного з можливих рішень.

5. У третьому аспекті вона постає як комплекс правомочностей суб'єкта права законодавчої ініціативи, які притаманні йому на різних стадіях законодавчого процесу, зокрема щодо: 1) можливості внести до парламенту законопроект з будь-якого віднесе­ного до відання органу законодавчої влади питання; 2) можливість вимагати розгляду відповідного законопроекту в парламенті і брати обов'язкову участь у розгляді проекту, у тому числі давати необхідні пояснення щодо його змісту та необхідності його прийняття як закону; 3) можливості відкликати свій законопроект до його прийняття в першому читанні.

У тісному взаємозв'язку з такими правомочностями існують і обов'язки суб'єктів права законодавчої ініціативи, що прямо випливають з необхідності належної реаліза­ції відповідного права: 1) докладно та ретельно проаналізувати систему чинного зако­нодавства України, що стосується предмету проекту закону, з метою з'ясування необхід­ності прийняття нового закону, визначення його місця і ролі в цій системі, виявлення тих норм, які варто змінити чи скасувати у зв'язку із прийняттям нового закону; 2) визначити предмет проекту нового закону з урахуванням галузевого поділу системи права України;

3) обрати оптимальну правову форму проекту, що пропонується (проект нового закону, проект закону про внесення змін і доповнень чи проект про скасування чинного зако­ну, звичайний чи кодифікований законодавчий акт тощо); 4) підготувати законопроект з урахуванням вимог законодавчої (юридичної) техніки та встановлених Регламентом пра­вил оформлення законопроектів (ст. 85 Регламенту); 5) підготувати необхідні супровідні документи до законопроекту (ст. 86 Регламенту).

6. Під правом законодавчої ініціативи (з англ. legislative initiative - законодавча ініціатива) розуміється урегульоване Конституцією, законами України та Регламентом право спеціально уповноважених органів та посадових осіб порушувати перед органом законодавчої влади питання про ухвалення, зміну чи скасування закону, надходження якого тягне за собою обов'язковий розгляд порушеного питання парламентом.

7. Здійснення права законодавчої ініціативи ґрунтується на засадах нормативного забезпечення, законності, демократизму, принципі обґрунтованості законодавчої ініціа­тиви, принципі системності здійснення кожної законодавчої ініціативи і законодавчого процесу в цілому.

8. Право законодавчої ініціативи не слід ототожнювати з можливістю розробля­ти проекти законів. Такі можливості є у необмеженого кола суб'єктів, тобто підготувати текст законопроекту може в принципі будь-хто: політичні партії, громадські організації, звичайні громадяни. На відміну від розробки законопроектів, право законодавчої ініціа­тиви означає саме можливість вимагати обов'язкового розгляду законопроекту органом законодавчої влади. Також право законодавчої ініціативи не слід плутати із зверненнями до парламенту будь-якого громадянина та організації, оскільки такі звернення не зумо­влюють змісту законодавчої діяльності парламенту та не містять текстів законопроектів.

9. Крім позитивної правомочності - права внести законопроект - право законо­давчої ініціативи має і негативну складову - право відкликання законопроекту. Як і пер­ша правомочність (складова права законодавчої ініціативи), друга також має авторський характер - відкликати законопроект до певного моменту може лише той суб'єкт, який його ініціював.

10. У ч. 4 цієї статті визначається обсяг права законодавчої ініціативи.

11. Варто звернути увагу на те, що до змісту права законодавчої ініціативи не від­несено законодавчих пропозицій (не плутати із пропозиціями до законопроектів), тобто офіційно внесених пропозицій щодо прийняття тих чи інших законів. Такий інститут існував у попередньому правовому регулюванні законодавчої процедури, проте на прак­тиці він не застосовувався, оскільки не існувало правових норм, які б регламентували те, як внесені законодавчі пропозиції трансформувати у конкретні тексти законопроектів, хто їх повинен готувати та вносити до парламенту тощо. Видається, що суб'єкт права законодавчої ініціативи має достатньо можливостей не лише сформулювати ідею (кон­цепцію) законопроекту, але і підготувати цілісний текст власне законопроекту, що також свідчить про певний прогрес у законотворенні та у поступовій професіоналізації зако­нодавчої діяльності (хоча б з огляду на те, що депутатська діяльність стала професійною, такою, що здійснюється на постійній основі).

12. У ч. 1 цієї статті у відповідності із приписами ст. 93 Конституції України зазна­чається вичерпне коло суб'єктів права законодавчої ініціативи. Воно не є надто широ­ким (у 2004 р. з нього «випав» Національний банк України): юридично йдеться про коло суб'єктів, які або виступають представниками народу (народні депутати) чи держави (Президент України), або ж здійснюють реальне державне управління різними сферами економіки, соціальної сфери тощо (Кабінет Міністрів України). Тож, на розсуд законо­давця, саме вони мають бути наділені достатньо широкими нормотворчими правами для ефективної реалізації своїх повноважень, зокрема у законодавчій сфері.

Наведене коло суб'єктів права законодавчої ініціативи не є юридично безспірним і часто породжує певні ускладнення: так, відсутність у комітетів і спеціальних комісій парла­менту права законодавчої ініціативи входить у колізію з тим, що Регламент містить припи­си про те, що проекти акту вносять на розгляд парламенту члени комітету (комісії).

Питома вага депутатських законопроектів, як свідчить практика парламентської діяльності в Україні, є найвищою - до 80% законопроектів вносять саме народні депута­ти України, тоді як відсоток депутатських законопроектів, які після їх прийняття стають законами, є істотно нижчим, ніж ці показники порівняно із законопроектами, що внесені главою держави та урядом і які стають згодом законами. Незначна питома вага у структурі законопроектів тих, що вносяться Президентом та Кабінетом Міністрів України, вказує на очевидну недооцінку сфери законотворчості та правових важелів у проведенні ефек­тивної соціально-економічної політики згаданими органами державної влади України. Адже, наприклад, у західних державах 80-90% законопроектів вносить саме уряд.

13. В Україні відсутній інститут народної законодавчої ініціативи, хоча відповідно до Конституції України та Рішення КСУ у справі про прийняття на всеукраїнському ре­ферендумі Конституції та законів України від 18 квітня 2008 р. шляхом всеукраїнсько­го референдуму можливе прийняття законів. Проте відповідна процедура за змістом і призначенням не тотожна парламентській законодавчій процедурі. Стосовно права де­путатської законодавчої ініціативи, то воно реалізується як депутатом окремо, тобто ін­дивідуально, так і колективно - кількома народними депутатами. В останньому випадку ініціатором внесення законопроекту вважається той депутат, прізвище якого (підпис) зазначено першим (ч. 3 ст. 85 Регламенту).

14. У ст. 93 Конституції України не містяться будь-яких обмежень права законодав­чої ініціативи при її реалізації відповідними суб'єктами. Проте з цього не випливає, що право законодавчої ініціативи є абсолютним і що суб'єкт цього права може внести будь- який за тематикою та галузевою приналежністю законопроект на розгляд парламенту. Так, відповідно до ст. 96 Конституції України ексклюзивним суб'єктом права внесення законів про Державний бюджет України визначено Кабінет Міністрів України. Саме на виконання цього конституційного припису в ч. 2 цієї статті відтворене відповідне поло­ження у вигляді окремої норми. Воно ж наведене в ч. 3 ст. 32 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», у ч. 2 ст. 148 цього Регламенту та в ч. 1 ст. 32 Бюджетного кодексу України. Відповідно до ч. 2 ст. 38 Бюджетного кодексу України законом про Державний бюджет України визначаються: загальна сума доходів і загальна сума видатків (з розподі­лом на загальний та спеціальний фонди, а також з розподілом видатків на поточні і ка­пітальні), граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у наступному бюджетному періоді і державного боргу на кінець наступного бюджетного періоду, повноваження щодо надання державних гарантій, а також обсягу цих гарантій відповідно до ст. 17 Бюджетного кодексу, бюджетні призначення головним розпорядни­кам коштів Державного бюджету України за бюджетною класифікацією, доходи бюджету за бюджетною класифікацією, бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів, розмір оборотної касової готівки Державного бюджету України, розмір мінімальної заробітної плати на плановий бюджетний період, рівень забезпечення прожиткового мінімуму на плановий бюджетний період, додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

15. У Законі України «Про Кабінет Міністрів України» та в Регламенті Уряду від 27 липня 2007 р. визначаються особливості процедури підготовки законопроектів і внесен­ня їх Урядом до парламенту. Зокрема, відповідно до параграфу 88 урядового Регламенту законопроекти, що вносяться у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради, готуються Мін'юстом, іншими центральними органами вико­навчої влади, а також Національним банком України.

16. Інше обмеження права законодавчої ініціативи стосується внесення на розгляд парламенту міжнародних договорів для надання останнім згоди на їх обов'язковість. Відповідно до ч. 3 цієї статті суб'єктами внесення відповідних законопроектів до Верховної Ради України є Президент та Кабінет Міністрів України. Це правило кореспон­дує приписам ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори», відповідно до яких саме ці органи розглядають пропозиції щодо схвалення договорів та внесення відповідних за­конопроектів до Верховної Ради України.

На відміну від Державного бюджету України, Конституція України не містить пря­мої вказівки на те, що саме ці органи мають право законодавчої ініціативи у цій сфері. Проте, саме такий висновок випливає на основі системного тлумачення норм Конституції України: відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 106 та п. 1 і 10 ст. 116 Основного Закону держави пра­вом на ведення переговорів та укладання міжнародних договорів наділено Президента та Кабінет Міністрів України. Тому логічно, що саме органи, уповноважені укладати догово­ри, мають подавати відповідні законопроекти про надання згоди на обов'язковість таких договорів до парламенту України. Тож правильним є висновок, що Конституція України містить обмеження права законодавчої ініціативи із внесення законопроектів про надан­ня згоди на обов'язковість міжнародних договорів вичерпним колом суб'єктів, до якого народні депутати, зокрема, не належать.

17. На відміну від уміщеного в ч. 3 цієї статті обмеження, є також ще одне обмежен­ня права законодавчої ініціативи за колом суб'єктів, про яке не згадується у цій статті Регламенту. Йдеться про те, що, відповідно до п.п. 20 і 21 ч. 1 ст. 106 Конституції України, Президент України приймає рішення про оголошення воєнного чи надзвичайного стану або про оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної си­туації з наступним затвердженням такого рішення Верховною Радою України. Відповідно до законів України «Про правовий режим воєнного стану», «Про правовий режим надз­вичайного стану», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» суб'єктом права законо­давчої ініціативи із затвердження відповідного рішення парламентом у формі відповід­ного закону є лише Президент України. Це також відображено у ст.ст. 184-185 Регламенту, де йдеться про виключне право Президента України вносити відповідні законопроекти на розгляд Верховної Ради України.

18. Деякі спеціальні суб'єкти права законодавчої ініціативи безпосередньо зафіксо­вані в Регламенті, зокрема з питань внесення проектів постанов Верховної Ради України. Так, відповідно до ч. 1 ст. 21 та ч. 1 ст. 22 Регламенту проект постанови про порядок денний сесії вноситься виключно Головою Верховної Ради України. А також відповідно

до ст. 232 Регламенту проект постанови про дострокове припинення повноважень ВР АРК вноситься Головою Верховної Ради України або не менш як 45-ма народними депу­татами України.

19. Варто зазначити, що право законодавчої ініціативи не слід плутати із правом внесення законопроектів про внесення змін до Конституції України. Правила щодо вне­сення останніх та їх розгляду описуються у ст.ст. 136-146 Регламенту.

20. Підготовка та подання Президентові України законопроектів, що напрацьовані Кабінетом Міністрів здійснюються з урахуванням вимог, передбачених Положенням про порядок роботи із законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради, і яке було затверджено Указом Президента України від 30 березня 1995р. № 270. Відповідно до цього Положення, підписані Президентом України законопроекти реєструються в Управлінні документального забезпечення і пе­редаються до Верховної Ради України. Законопроекти, внесені Президентом України на розгляд Верховної Ради України, беруться на контроль Управлінням з питань забезпе­чення зв'язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та Кабінетом Міністрів України, які сприяють проходженню законопроектів у комітетах, депутатсь­ких фракціях, підрозділах апарату Верховної Ради України, на пленарних засіданнях Верховної Ради України.

21. На жаль, у цій статті немає конкретизації норми Конституції України про спе­ціальне право Президента України визначати деякі законопроекти невідкладними (ч. 2 ст. 93 Конституції України) та вимагати у зв'язку із цим від парламенту позачергового їх розгляду. У такий спосіб Глава держави отримує додаткову правомочність серед суб'єктів права законодавчої ініціативи, що полягає у впливі на черговість розгляду внесених за­конопроектів Верховною Радою України. Нагадаємо, що, відповідно до Рішення КСУ у справі про позачерговий розгляд законопроектів від 28 березня 2001 р., такі законопро­екти мають бути терміново включені парламентом до порядку денного сесії і розглянуті в пріоритетному порядку - раніше інших законопроектів - на всіх стадіях законодавчого процесу відповідно до процедури, встановленої Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

22. У ч. 4 цієї статті міститься положення, яке визначає обсяг права законодавчої ініціативи. Воно стосується крім власне проектів актів ще й пропозицій та поправок до законопроектів. Це положення суперечить, зокрема, ч. 1 ст. 12 Закону «Про статус народ­ного депутата України», де право законодавчої ініціативи передбачає також і законодавчі пропозиції (цей інститут, як було показано вище, є «мертвим»). В цій частині норми двох законодавчих актів слід узгодити між собою.

23. Внаслідок системного тлумачення різних частин цієї статті виявляється, що Президент України та Кабінет Міністрів України мають право на внесення не лише зако­нопроектів, а й проектів постанов з будь-яких питань роботи парламенту, а також про­ектів декларацій, заяв, звернень Верховної Ради України, що навряд чи є доцільним та логічним. Саме тому в Законі України «Про Кабінет Міністрів України» вказується, що обсяг права законодавчої ініціативи Уряду вичерпується лише законопроектами. Це ж правило слід застосовувати на практиці, і воно має бути поширене і на обсяг права за­конодавчої ініціативи Президента України. Очевидно, що у зв'язку з цим ч. 4 цієї статті потребує коректив.

24. Ч.ч. 5-7 цієї статті розмежовують поправки та пропозиції до законопроектів; якщо пропозиції передбачають істотне змістовне коригування тексту законопроекту, то поправки мають на меті усунення помилок, суперечностей, внесення необхідних виправ- лень, тобто редакційне коригування. При цьому варто мати на увазі, що законодавство не дозволяє внесення поправок чи пропозицій до поправок та пропозицій. Вони вносяться лише до тексту законопроекту. Правила надання пропозицій і поправок містяться у ст.ст. 104, 111, 120 Регламенту. Порядок голосування пропозицій і поправок на пленарному за­сіданні Верховної Ради України визначається ст. 45 Регламенту.

25. На наш погляд, дещо невдалим є формулювання ч. 6 цієї статті, яка вимагає вно­сити пропозиції до законопроектів у вигляді запитань, тобто «в такій редакції, щоб щодо них можна було відповісти «так» або «ні». Натомість істотне коригування текстів зако­нопроектів далеко не завжди передбачає можливість викладення пропозицій у редакції з такими вимогами; пропозиції можуть не лише враховуватися чи відхилятися, але також можуть бути враховані частково чи редакційно, тоді як ч. 6 цієї статті суттєво звужує можливості законодавця коригувати текст законопроекту перед другим читанням.

26. Відповідно до ч. 8 цієї статті передбачається внесення поправок до законопроек­тів як у письмовій, так і в усній формі. Можна зрозуміти прагнення законодавця надати максимальні можливості для коригування законопроектів, проте продовження практики внесення поправок «з голосу» приведе до подальшого зниження якості законодавчих ак­тів, які приймаються Верховною Радою України, оскільки сприятиме розбалансуванню тексту законопроекту, порушенню його системності, відсутності позиції головного комі­тету щодо таких поправок.

Стаття 85. Оформлення законопроектів

1. Законопроект має бути оформлений відповідно до вимог закону, цього Регламенту та інших прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

2. Законопроект подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має право зако­нодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.

3. Якщо законопроект ініційовано кількома народними депутатами, ініціатором його внесення вважається народний депутат, прізвище (підпис) якого на ньому зазначено першим. У разі якщо зазначений народний депутат відкликає свій під­пис, ініціатором вважається той, чиє прізвище є наступним.

4. Ініціатор внесення чи представник суб'єкта права законодавчої ініціативи має право на доповідь законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради та на засіданні головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії з цього питання.

5. Законопроект, щодо якого Верховною Радою приймалося рішення стосовно вимог до його основних положень, принципів чи критеріїв, повинен відповідати цим вимогам.

6. Законопроект, у якому пропонується внести зміни до закону (законів), не може поєднуватися зі змінами до Конституції України (254к/96-ВР). Законопроект може передбачати внесення змін лише до тексту первинного законодавчого акта (зако­ну, кодексу, основ законодавства тощо), а не до закону про внесення змін до цього законодавчого акта.

7. Кожен законопроект повинен містити положення щодо порядку набрання ним чинності.

8. Якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття не­обхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або у одночасно внесеному його ініціатором ок­ремому законопроекті. До законопроекту додається перелік законів та інших нор­мативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття.

1. Ця стаття містить загальні засади щодо правил оформлення законопроектів. Аналізуючи ч. 1 цієї статті, можна дійти висновку, що законодавець передбачив прийнят­тя спеціального закону, який, окрім Регламенту та прийнятих відповідно до нього нор­мативно-правових актів, має регулювати відповідні вимоги. Очевидно, у цьому випадку йдеться про можливе ухвалення Закону «Про закони та законодавчу діяльність», який дотепер не прийнятий парламентом.

До числа інших підзаконних актів, прийнятих на виконання вимог Регламенту, можна віднести Розпорядження Голови Верховної Ради України «Про затвердження Положення про порядок роботи у Верховній Раді України із проектами законів, поста­нов, інших актів Верховної Ради України» від 22 травня 2006 р.

Окрім як до Регламенту та законів, законодавець відсилає також і до інших прийня­тих відповідно до них нормативно-правових актів, якими можуть визначатися правила оформлення законопроектів. Нині до таких актів слід віднести Методичні рекомендації щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки, за­тверджені Мін'юстом 21 листопада 2000 р.

Слід також зробити застереження, що відповідно до ч. 5 ст. 84 вимоги цієї статті не стосуються проектів актів, пропозицій і поправок до законопроектів, а лише власне про­ектів законів та постанов парламенту, що містять положення нормативного характеру.

Невідповідність такого оформлення вимогам цих нормативних актів є, згідно з п. 2 ч. 2 ст. 89 Регламенту, підставою для повернення законопроекту без його розгляду на пленарному засіданні суб'єкту права законодавчої ініціативи.

2. Відповідно до п. 5 згаданого Розпорядження, на титульному та наступних арку­шах законопроекту, крім його назви, повинна міститися інформація про: 1) назву органу, до якого він вноситься, - «Верховна Рада України»; 2) ініціаторів внесення - суб'єктів права законодавчої ініціативи та їх підписи або підпис особи, яка представляє Кабінет Міністрів України; 3) дату реєстрації та реєстраційний номер законопроекту; 4) перелік додатків до законопроекту із зазначенням кількості аркушів кожного документу. До зако­нопроекту також додаються необхідні супровідні документи, в яких міститься необхідна додаткова інформація (див. ст. 86 Регламенту).

3. Частина 2 цієї статті містить категоричну вимогу підписання законопроектів упов­новаженими на те особами. До їх числа належать народні депутати України, повноваження яких розпочалися і не припинені, а так само Президент України, який вступив на пост і повноваження якого не припинені, а також - від імені Кабінету Міністрів України як ко­легіального органу - законопроекти вносяться за поданням Прем'єр-міністра України або особи, що виконує його обов'язки, з візами віце-прем'єр-міністра, керівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, сфери діяльності яких вони стосуються.

У зв'язку із вимогою підписання законопроектів виключно уповноваженими на те особами слід визнати протиправною практику підміни особистого підпису відповідної посадової особи її факсиміле, оскільки це може потенційно спотворити волевиявлен­ня суб'єкта права законодавчої ініціативи. Внесені з порушенням правил оформлення і підписання законопроекти не повинні реєструватися відповідним підрозділом апарату парламенту і мають повертатися для належного оформлення і внесення необхідних вип­равлень відповідному суб'єктові права законодавчої ініціативи.

4. Трапляються випадки, коли народні депутати реалізують своє право законодавчої ініціативи не порізно, а колективно, тобто кілька депутатів ставлять свої підписи під за­конопроектами. У такому разі ініціатором внесення є депутат, чий підпис стоїть на про­екті першим. Право законодавчої ініціативи передбачає можливість не лише відкликання свого законопроекту суб'єктом права законодавчої ініціативи, але і відкликання одним із депутатів свого підпису. Ці два юридичні факти не є тотожними, оскільки різними є їх юридичні наслідки.

У разі відкликання законопроекту він знімається з розгляду, тобто парламент не по­чинає його опрацювання, він не включається до порядку денного тощо. У разі ж відкли­кання підпису одним із депутатів, які поставили свої підписи під законопроектом такий законопроект із розгляду не знімається, змінюється лише ініціатор такого законопроекту. Ним стає той депутат, чиє прізвище стоїть наступним за черговістю. Таким чином, чер­говість розташування прізвищ народних депутатів, що побажали підписати той чи інший законопроект, має важливе юридичне значення. Від такої черговості залежить визначен­ня ініціатора законопроекту. Зрештою, можливі випадки, коли всі депутати відкликають свої підписи. У такому разі законопроект також має бути знятий з розгляду.

5. У ч. 4 цієї статті визначається похідне від права законодавчої ініціативи право доповіді законопроекту. Таке право надається ініціатору внесення законопроекту або ж представнику суб'єкта права законодавчої ініціативи. Якщо із визначенням категорії «ініціатор внесення» все зрозуміло (див. ч. 3 цієї статті), то визначення представника суб'єкта права законодавчої ініціативи у цьому випадку немає. Таке визначення можна сформулювати на основі інших правових норм.

Так, відповідно до ч. 3 ст. 30 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» для представлення у Верховній Раді України проекту закону, внесеного Кабінетом Міністрів України, Прем'єр-міністр України визначає члена Кабінету Міністрів України. Як ви­няток, проект закону у Верховній Раді України може представляти заступник міністра, керівник центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу Кабінету Міністрів України.

Відповідно до Указу Президента України «Про затвердження Положення про по­рядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України» на пленарному засіданні Верховної Ради України законопроект представляє посадова особа, спеціально для цього визначена і уповноважена Президентом України. Президент України може уповноважити особу для участі у постатейному розгляді законопроекту на засіданні Верховної Ради України, яка в установленому порядку бере участь в обговоренні конкретних статей, дає необхідні пояс­нення стосовно положень законопроекту та альтернативних пропозицій чи поправок.

Зокрема, склалася практика, коли представляти позицію Глави держави, окрім ньо­го, може Глава Секретаріату та заступники Глави Секретаріату Президента України, а та­кож Постійний представник Президента України у Верховній Раді України.

Стосовно народних депутатів, то представляти законопроект, як правило, має ініціатор внесення або ж інший депутат, який поставив свій підпис під проектом і не відкликав його.

6. Частина 5 цієї статті встановлює додаткову вимогу щодо змісту законопроекту, щодо якого парламент ухвалив окреме попереднє рішення стосовно вимог до його основ­них положень, принципів чи критеріїв. Ці вимоги стосуються не оформлення проекту, а його змісту. Проект повинен їх дотримуватися. На практиці це може реалізуватися, зок­рема, у випадку, коли парламент доручає новоствореній тимчасовій спеціальній комісії доопрацювати певний законопроект, попередньо визначившись із його основними поло­женнями та принципами. Ця норма могла б реально реалізуватися у разі законодавчого закріплення інституту законодавчої пропозиції; народні депутати, що внесли відповідну пропозицію і визначили у ній основні параметри майбутнього проекту (норми, принци­пи тощо), могли б очікувати врахування цих вимог у змісті підготовленого за рішенням парламенту законопроекту. Сьогодні на практиці реалізація викладеного в ч. 5 цієї статті положення наштовхується на об’єктивні перешкоди та нестачу гарантій щодо врахуван­ня попередньо встановлених вимог до змісту майбутнього проекту. До того ж варто вра­хувати, що зміст тексту проекту досить суттєво змінюється від пропозицій депутатів, що надходять після першого та другого читання проекту.

7. У ч. 6 цієї статті містяться дві правові норми, кожна з яких має самостійне право­ве значення. Вони стосуються особливостей оформлення законопроектів про внесення змін до законів.

Зокрема, перше речення категорично забороняє поєднувати зміни до законів із змінами до Конституції України. Таке правило цілком виправдане з огляду на те, що ні коло суб’єктів відповідної ініціативи, ні процедура розгляду звичайних та конституцій­них законопроектів не тотожні. Водночас, законопроект, який не відповідає Конституції України, може бути в порядку, передбаченому ст. 89 Регламенту, повернений суб’єкту права законодавчої ініціативи, тож немає сенсу вносити такі законопроекти. Разом із тим, зі змінами до Конституції України, очевидно, не може поєднуватися також прийнят­тя нових законів та скасування чинних законів, а не лише внесення змін до законів.

До багатьох законів у ході законодавчої діяльності вноситься чимало змін та допов­нень. Часто трапляється і так, що зміни вносяться до одних і тих же статей. Це створює істотні ускладнення в процес інкорпорації відповідного нормативного матеріалу. З ме­тою спрощення відповідного процесу, у другому реченні цієї норми міститься вимога, що зміни до закону слід вносити у вигляді змін до тексту первинного законодавчого акту. Під таким актом слід розуміти законодавчий акт з усіма попередніми змінами та доповнення­ми, а не текст, прийнятий у первинній редакції. Прийняття законів про внесення змін до закону про внесення змін до цього законодавчого акту не допускається.

8. Законопроект не лише має відповідати правилам внутрішнього структурування тексту, притаманного законові (тобто бути поділеним на розділи, статті, частини статей), але й мати обов’язково кілька норм, присвячених порядку набрання чинності цим зако­ном. Під набранням чинності законом слід розуміти упорядкований законодавчими нормами процес вступу закону в дію, приведення у відповідність із ним інших законо­давчих актів, вирішення правових колізій, пов’язаних із введенням у дію нового зако­ну.

Тут слід враховувати відправні норми ст. 94 Конституції України, відповідно до яких закон набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування. Таким чином, закон набирає чинності в одному із трьох варіантів: 1) через 10 днів з дня його офіційного оп­рилюднення; 2) у день його опублікування; 3) у більш пізній строк.

При цьому певні особливості має затвердження Державного бюджету України, (ст. 96 Конституції України), а також набрання чинності тими законами, які змінюють відповідно до Бюджетного кодексу України видаткову частину Державного бюджету України. Останні мають вводитися в дію з 1 січня наступного року, оскільки передбачені в них витрати ма­ють бути попередньо включені у текст Державного бюджету на наступний рік.

Набрання чинності законом обов’язково має передбачати, що інші законодавчі акти України мають діяти в частині, що не суперечить цьому закону. Водночас, на відповідні органи державної влади та місцевого самоврядування має бути покладено завдання у виз- начений строк привести свої нормативно-правові акти у відповідність із новим законом. На суб'єктів права законодавчої ініціативи може бути покладено додатковий обов'язок розробити і внести на розгляд Верховної Ради України необхідні законопроекти, які слід прийняти у зв'язку із прийняттям цього закону.

Слід також звернути увагу на те, що набрання законом чинності і введення його в дію іноді можуть не збігатися в часі, наприклад, копи окремі положення закону почи­нають діяти лише з певного моменту або ж пов’язані із настанням певних юридичних фактів (зокрема, у зв’язку із прийняттям іншого закону тощо). Зрозуміло, що такі випадки мають бути мінімізовані, щоб уникнути зайвих ускладнень при правозастосу- ванні, хоча повністю їх уникнути, звісно, неможливо.

Всі відповідні умови та порядок набрання законом чинності мають окремо регулю­ватися у прикінцевих чи перехідних положеннях такого закону.

9. В ідеалі, суб'єкт права законодавчої ініціативи повинен підходити до розв'язання правової проблеми ухвалення нового закону комплексно і разом із внесенням законопро­екту вирішувати питання про те, як нормативно врегулювати інші суспільні відносини, які так чи інакше зачіпає прийняття цього закону. Йдеться про внесення всіх необхідних змін до законів, які виникають із необхідності приведення їх у відповідність із новим законом. У ч. 8 цієї статті вирішення цієї проблеми має два різні варіанти: викладення всіх необхідних змін у перехідних положеннях законопроекту або ж одночасне внесен­ня окремого законопроекту про внесення змін до законодавчих актів, що випливають із прийняття цього законопроекту. Зрозуміло, що це ідеальна ситуація, оскільки переважна більшість законопроектів вноситься без аналізу системності законодавства та того, яких воно має зазнати змін у зв'язку із прийняттям поданого законопроекту (які законодавчі акти слід змінити і які саме зміни необхідні).

У разі викладення таких змін у перехідних положеннях законопроекту особливих проблем не виникає, оскільки весь комплекс необхідних змін до законів розглядається одночасно. Ускладнення виникають тоді, коли суб'єкт права законодавчої ініціативи ви­рішує внести кілька законопроектів. У такому випадку може виникнути ситуація, коли ці законопроекти розглядатимуться і ухвалюватимуться в різний час, до того ж деякі з них можуть бути прийняті, а деякі - ні. У цьому випадку законодавець має керуватися правилом пов'язаних законопроектів, передбаченим для розгляду конституційних зако­нопроектів (ч. 6 ст. 138 Регламенту).

По-перше, комплексне внесення змін до різних законів у двох окремих законопро­ектах має обов'язково передбачати у кожному з них положення щодо поєднаного та уз­годженого в часі набрання ними чинності. По-друге, головний комітет також має роз­глядати їх одночасно та у взаємозв'язку. По-третє, відхилення одного з них має означати відхилення також і іншого законпроекту.

Цілям системного коригування законодавства слугує і припис ч. 8 цієї статті про необхідність надання переліку законів та інших нормативних актів, прийняття або пере­гляд яких необхідне для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття. Проте зазначена вимога на практиці, на жаль, застосовується вкрай рідко.

У разі надання такого переліку, він повинен відповідати вимогам юридичної обґрун­тованості і вичерпної повноти задля того, щоб жоден закон, що суперечить новому зако­ну, не був пропущений, а також, щоб до переліку не увійшов з метою скасування жоден акт чи його частина, які зберігають своє регулятивне значення. У переліку у вигляді са­мостійних пунктів мають міститися як основний акт, так і акти, якими до нього внесені зміни та доповнення.

У випадку неодноразової зміни редакції закону до переліку слід включати в якості самостійних пункти про це, у тому числі і проміжні редакції, якими змінювалася основна редакція закону. Акти, вміщені в переліку, повинні викладатися в хронологічному по­рядку за датою їх ухвалення і можуть мати порядкову нумерацію. У межах однієї і тієї ж дати ухвалення акти розташовуються у відповідності до їх реєстраційних номерів. При включенні кожного акту до переліку мають бути наведені всі його реквізити і дані, необ­хідні для однозначного розуміння внесених змін, зокрема вид акта, дату його ухвален­ня, його реєстраційний номер, найменування, джерело його офіційного оприлюднення. Включенню до переліку для визнання такими, що втратили чинність, підлягають не лише акти, що діяли до ухвалення нового закону, але й акти з цього питання, які фактично раніше втратили чинність або поглинуті наступними законами, проте не були визнані та­кими, що втратили чинність в установленому порядку. Водночас, до переліку не повинні включатися акти (норми) тимчасового характеру, строк дії яких сплив.

Стаття 86. Супровідні документи до законопроекту

1. Законопроект вноситься на реєстрацію разом з проектом постанови, яку пропо­нується Верховній Раді прийняти за результатами його розгляду, списком авторів законопроекту, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засі­данні та пояснювальною запискою, яка має містити:

1) обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основ­них його положень та місця в системі законодавства;

2) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслід­ків застосування закону після його прийняття;

3) інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту.

2. Зазначені в частині першій цієї статті документи подаються письмово разом з їх електронним файлом.

3. У разі внесення законопроекту, реалізація якого впливає на видаткову та/або до- ходну частину державного чи місцевих бюджетів, до нього додаються фінансово- економічне обґрунтування (розрахунок розміру витрат) та пропозиція щодо пок­риття цих витрат.

4. Якщо реалізація законопроекту не впливає на видаткову та/або доходну частину державного чи місцевих бюджетів, про це зазначається в пояснювальній записці.

5. У разі внесення законопроекту, остаточне прийняття рішення щодо якого можливе

лише за результатами референдуму, ця обставина повинна бути зазначена у пояс­нювальній записці.

6. До законопроекту про внесення змін до законів додається порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін.

7. Якщо законопроект вноситься за погодженням з відповідними органами виконав­чої чи судової влади, до нього додається таке погодження.

1. Обов’язковою умовою реєстрації законопроекту, поряд із його належним офор­мленням відповідно до офіційно встановлених правил, є також подання разом із законо­проектом необхідних супровідних документів до нього. Такі документи мають важливі функції: допомагають сформулювати концепцію пропонованих змін, з’ясувати аргумен­ти, якими послуговувалися автори проекту при його розробці, зрозуміти критерії, які були покладені в основу проекту, авторське бачення очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків, оцінки важливості проекту для розвитку тих чи інших сус­пільних відносин.

2. Як випливає зі змісту ч. 1 цієї статті, до числа таких супровідних документів на­лежать:

1) проект постанови Верховної Ради України про прийняття законопроекту в пер­шому читанні та визначення головного комітету (тимчасової спеціальної комісії), який має доопрацювати у встановленому Регламентом порядку законопроект до другого читання;

2) список авторів законопроекту (ними можуть бути не лише народні депутати, але і працівники апарату парламенту, вчені, практичні працівники відповідної галузі державного управління чи господарства, представники профспілок, правозахис- них чи інших громадських організацій тощо);

3) подання про внесення законопроекту на розгляд парламенту з пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні;

4) пояснювальна записка.

Якщо законопроект передбачає внесення змін до інших законів, то до цих чотирьох документів додається і п'ятий - порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін (ч. 6 цієї статті).

3. Регламент висуває також формальні вимоги до змісту пояснювальної записки, яка є важливим документом, що дозволяє з'ясувати не лише наміри авторів щодо регу­лювання суспільних відносин, але і їхню аргументацію, обґрунтування цілей і завдань та очікуваних наслідків від прийняття цього акту.

4. Вимога Регламенту щодо подання всіх зазначених документів в електронній фор­мі у вигляді електронного файлу разом з письмовою формою дає додаткову гарантію ав­тентичності відповідного законопроекту та супровідних матеріалів, а також зумовлюєть­ся тим, що при реєстрації законопроекту всі зазначені документи в електронній формі вводяться до бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту парламенту України.

Розміщення цих матеріалів в інтернеті сприяє розширенню можливостей оприлюд­нення відповідних законодавчих ініціатив, доведення їх до відома ширшої публіки. Це також спрощує ознайомлення з такими документами для народних депутатів України, оскільки робоче місце кожного з них обладнане необхідною для такого ознайомлення та для роботи з відповідними законопроектами технікою. Робота із цими законопроектами передбачає їх аналіз щодо відповідності вимогам чинного законодавства, підготовку про­позицій і поправок до законопроекту, підготовку альтернативних законопроектів тощо.

5. У ч. 3 цієї статті передбачено обов'язкове додання до законопроекту фінансово- економічного обґрунтування не лише у випадках, коли виникає перспектива додаткових бюджетних витрат, а в усіх випадках, коли реалізація законопроекту «впливає на видат­кову та/або доходну частину державного чи місцевих бюджетів». При цьому фінансово- економічне обґрунтування зводиться лише до розрахунку розміру витрат, а не витрат і надходжень. Зрозуміло, що далеко не завжди суб'єкт права законодавчої ініціативи має достатні ресурси та потенціал для адекватної оцінки «ціни» поданого законопроекту.

Варто також зазначити, що переважна більшість проектів, що їх вносять до парла­менту суб'єкти права законодавчої ініціативи, насправді передбачає досить суттєві вит­рати з державного чи місцевих бюджетів. Безумовно, наявність імперативного припису про необхідність виявлення джерел покриття цих витрат та їх цілісного фінансово-еко- помічного обґрунтування мала б слугувати запобіжником появи в цілому малопроду- маних і надміру витратних законодавчих ініціатив, але дієвість цього механізму можна забезпечити лише в разі дієвої експертної оцінки фінансово-економічного обґрунтуван­ня законопроекту на стадії його реєстрації. Проте така оцінка на цій стадії законодавчої процедури, як відомо, не проводиться. Це суттєво знижує ефективність позитивної в ці­лому правової норми.

Відповідно до ч. 3 ст. 106 Регламенту якщо законопроект потребує фінансово-еко­номічного обґрунтування, до висновку головного комітету обов’язково додається вис­новок комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, щодо повноти та достовірності такого обґрунтування. Головний комітет може також долучити одержані висновки Кабінету Міністрів України та інших комітетів з цього питання.

Очевидно, що до законопроектів, до яких обов’язково мають бути додані фінансово- економічні обґрунтування, належать проекти стосовно надання чи позбавлення пільг фізич­ним та юридичним особам, законопроекти про заснування, реорганізацію чи ліквідацію юри­дичних осіб, які фінансуються чи які передбачається фінансувати з Державного чи місцевого бюджету, законопроекти, які передбачають зміни в системі оподаткування, законопроекти, які стосуються зовнішньоекономічної діяльності, законопроекти, що передбачають зміни в системі оплати праці та в системі ціноутворення. Очевидно, надалі мають розроблятися фор­мальні критерії, яким повинне відповідати фінансово-економічне обґрунтування та основні вимоги до змісту такого обґрунтування залежно від виду законопроекту.

6. Має також зазначатися відсутність впливу прийняття законопроекту на збіль­шення чи зменшення видатків та/ або доходів державного чи місцевого бюджетів. Відповідна інформація має міститися в пояснювальній записці, тоді як фінансово-еко­номічне обґрунтування, як це випливає зі змісту ч. 3 цієї статті, має статус самостійного супровідного документу до поданого законопроекту.

7. Цілий ряд законів приймається не парламентом, а на всеукраїнському референ­думі, зокрема законопроекти про внесення змін до 1, 3 і 13 розділів Конституції України. Очевидно, законодавство про референдуми може в майбутньому передбачати і ряд інших випадків, коли остаточне рішення про прийняття закону можливе шляхом референдуму. Зрозуміло, що такі обставини мають бути відображені у змісті пояснювальної записки до законопроекту (ч. 5 цієї статті).

8. Для попередньої апробації законопроекту його автори часто надсилають відповід­ні матеріали до органів виконавчої чи судової влади. Це відбувається перед офіційним внесенням законопроекту до парламенту. Після вивчення певні законодавчі ініціативи можуть отримати підтримку з боку відповідних зацікавлених органів державної влади, компетенцію яких так чи інакше зачіпають пропоновані законодавчі новації. Відповідне погодження має бути підписане керівниками органів державної влади, а в разі їх відсут­ності - їх першими заступниками (заступниками).

Погодження такими органами має, на відміну від переліку, що міститься у ч. 1 цієї статті, статус факультативних, а не обов’язкових супровідних документів. У той же час, ні суб’єкти права законодавчої ініціативи, ні головний комітет і парламент у цілому не є пов’язаними цими погодженнями по суті.

Стаття 87. Реєстрація законопроектів

1. Законопроект, внесений до Верховної Ради, реєструється в апараті Верховної Ради. Законопроект, внесений з дотриманням вимог статей 85, 86 цього Регламенту, реєструється в апараті Верховної Ради в день його внесення.

2. У прийнятті на реєстрацію законопроекту може бути відмовлено у разі, якщо він поданий з порушенням вимог статей 85, 86 цього Регламенту, а також якщо зако­нопроект є альтернативним і вноситься з порушенням строків, визначених цим Регламентом.

3. Пропозиції, поправки, висновки до законопроектів подаються до апарату Верховної Ради або безпосередньо до комітету чи до тимчасової спеціальної ко­місії, які визначені головними з відповідних законопроектів.

4. Усі зареєстровані законопроекти та супровідні документи вводяться апаратом Верховної Ради до бази даних законопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

1. Ця стаття встановлює загальні вимоги щодо реєстрації законопроектів. Така реєстрація означає надання законопроекту офіційного статусу і зумовлює початок роботи над ним відповідними робочими органами Верховної Ради України. Вона озна­чає включення такого законопроекту після присвоєння йому відповідного реєстрацій­ного номера до електронної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України. Жодних документів, що вказують на реєстрацію законопроекту, суб'єкту права законо­давчої ініціативи не надається. Всі подані законопроекти незалежно від суб'єкта їх вне­сення мають обов'язково відповідати вимогам щодо оформлення законопроектів, що встановлюються Регламентом у ст. 85 та мати всі необхідні супровідні матеріали, які по­винні відповідати вимогам їх оформлення, встановленим у ст. 86 Регламенту.

Усі ці законопроекти, що вносяться до Верховної Ради України, реєструються секто­ром реєстрації законопроектів відділу з питань планування та обліку проходження зако­нопроектів Головного організаційного управління апарату Верховної Ради України (далі - сектор реєстрації законопроектів) в день його внесення. Дані про присвоєний законо­проекту реєстраційний номер заносяться до Журналу реєстрації законопроектів та до бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України.

Електронні копії текстів зазначених законопроектів і супровідних документів до них надаються суб'єктами права законодавчої ініціативи та заносяться сектором реєст­рації законопроектів до бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України. Важливо, що реєстрація законопроекту відбувається саме в день його внесення, тобто у вкрай стислий термін. З цього моменту розпочинаєть­ся копітка і тривала робота над законопроектом у парламенті України.

2. Відповідно до ч. 2 цієї статті передбачається можливість (не необхідність!) відмо­ви в реєстрації законопроекту. Сам інститут відмови в реєстрації не слід розцінювати як звуження чи обмеження обсягу конституційно встановленого права законодавчої ініціа­тиви. Відмова в реєстрації має екстраординарний, виключний характер і стосується тих випадків, коли суб'єктом права законодавчої ініціативи порушені певні офіційно визна­чені вимоги щодо процедури подання законопроектів та відповідних супровідних доку­ментів. Презюмується, що всі відповідні суб'єкти знають правила оформлення законо­проектів і супровідних документів до них і керуються ними у законотворчій діяльності. Йдеться і про те, що всі суб'єкти права законодавчої ініціативи є формально рівними, і така рівність має безумовно забезпечуватися однаковими для всіх правилами оформлен­ня проектів законів.

Відмову в реєстрації також слід відрізняти від повернення законопроекту суб'єкту права законодавчої ініціативи (ст. 89 Регламенту). В другому випадку суб'єктом повер­нення є не реєструючий орган, а відповідно до ч. 1 ст. 89 Регламенту Голова Верховної Ради України або ж (за розподілом обов’язків) Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України. Відбувається повернення - за наявності спеціальних, пе­редбачених цією статтею, підстав - за пропозицією головного комітету чи ТСК або ж Погоджувальної ради. Повернення може відбутися лише після реєстрації законопроекту, без його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради.

Суб’єктом відмови в реєстрації є реєструючий орган - у цьому випадку сектор реєстрації законопроектів. При цьому Регламент не обумовлює форми та строків такої відмови. Очевидно, що законодавці у цьому випадку виходили з того, що суб’єкт пра­ва законодавчої ініціативи повинен всебічно, ретельно підійти до внесення правильно оформленого законопроекту з комплексом усіх необхідних супровідних документів.

Стосовно форми та строків відмови, то очевидно, що така форма є, як правило, усною і відбувається безпосередньо в день внесення законопроекту. Ознайомившись із правильністю його оформлення та комплектом супровідних документів, працівники сек­тору реєстрації законопроектів тут же визначаються з реєстрацією законопроекту чи з відмовою в такій реєстрації.

Зрозуміло, що причини відмови мають бути чітко вказані суб’єкту права законо­давчої ініціативи чи особі, яка репрезентує такого суб’єкта (помічнику-консультанту народного депутата), а в разі надіслання проекту фельд’єгерським зв’язком відмова фік­сується письмово і направляється суб’єкту права законодавчої ініціативи - Президенту чи Кабінету Міністрів України.

3. Підставами відмови в реєстрації можуть бути такі юридичні факти:

1) внесення проекту неналежним суб’єктом (зокрема, коли, наприклад, повноважен­ня суб’єкта права законодавчої ініціативи припинені);

2) проект не підписаний або ж підписаний неналежним суб’єктом (до цих випадків слід віднести і підписання проекту за допомогою факсиміле);

3) поєднання проекту закону із внесенням змін до Конституції України;

4) законопроект передбачає внесення змін не до первинного законодавчого акту, а до закону про внесення змін до закону;

5) законопроект не містить положень щодо порядку набрання ним чинності;

6) відсутність в перехідних положеннях законопроекту положень про внесення змін до інших законодавчих актів, які випливають з цього проекту, або ж відсутність - як альтернативного - проекту про внесення змін до інших законів, що слід роз­глядати як пов’язані проекти;

7) відсутність чи неправильне оформлення супровідних документів до законопроекту;

8) внесення цього проекту як альтернативного з порушенням строків, визначених Регламентом.

Всі вищезазначені підстави, крім останньої, згадувалися і коментувалися під час розгляду попередніх статей Регламенту. Зупинимося докладніше на змістові останньої підстави. Відповідно до ст. 95 Регламенту альтернативними законопроектами вважа­ються законопроекти, які містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. Такі проекти можуть бути внесені не пізніш як у чотирнадцятиденний строк після дня надання народним депутатам першого законопроекту з відповідного питання. У разі порушення такого строку суб’єкту права законодавчої ініціативи може бути відмо­влено в реєстрації відповідного законопроекту.

На жаль, у цій статті немає положення про неможливість реєстрації законопроектів, які визнані відхиленими, тобто проектів, які відповідно до ст. 102 Регламенту не отрима- ли на свою підтримку належної кількості голосів (проекти не прийняті і не відправлені на доопрацювання і внесення на повторне перше чи повторне друге читання). Згідно з ч. 2 ст. 102 Регламенту відхилений Верховною Радою законопроект або законопроект, що повторює його за суттю, не може бути внесений на поточній та наступній за нею позачер­говій сесіях Верховної Ради відповідного скликання. Ці обмеження слід застосувати при реєстрації законопроектів, і до них слід уважно ставитися суб'єктам права законодавчої ініціативи.

Все це вказує на доцільність визначення в цій статті вичерпного переліку підстав відмови в реєстрації законопроекту та уточнення юридичного змісту кожної підстави, щоб обмежити прийняття на реєстрацію законопроектів з недостатньо обґрунтованих підстав і для уникнення будь-яких порушень прав суб'єктів права законодавчої ініціати­ви. Необхідно також привести зміст цієї статті у відповідність із ч. 2 ст. 102 Регламенту, щоб перешкодити реєстрації законопроектів, які вже розглядалися парламентом на по­точній чи наступній за ній позачерговій сесіях і були відхилені ним.

4. Крім вимог реєстрації законопроектів, ця стаття у ч. 3 регулює також питання суб'єкта, до якого мають бути адресовані пропозиції, поправки та висновки до зареєс­трованих законопроектів. Встановлено альтернативність такого адресування: апарат парламенту або ж відповідний головний комітет чи ТСК, визначена головною з цього питання.

Регламент встановлює також вимоги щодо внесення таких пропозицій і поправок та висновків та строків їх внесення: щодо експертних висновків - у ст. 98 Регламенту, щодо строків подання пропозицій до повторного першого читання - в ч. 1 ст. 104 Регламенту, до другого читання - в ч. 1 ст. 111 Регламенту, щодо поправок перед третім читанням - у

ч. 1 ст. 120 Регламенту.

При адресуванні пропозицій, поправок та висновків слід враховувати те, який ко­мітет чи ТСК визначені відповідно до ч. 1 ст. 88 Регламенту головним з цього питання (тут обов'язково враховується предмет відання кожного комітету чи ТСК, визначений відповідною постановою Верховної Ради України).

5. Частина 4 цієї статті вказує на обов'язковість включення зареєстрованих законо­проектів та супровідних матеріалів до бази даних парламенту в електронному вигляді. Це значно спрощує подальшу роботу над ними і полегшує їх подальше опрацювання (ек­спертизу, аналіз, підготовку відповідних висновків). Наявність таких матеріалів у елек­тронній базі даних також допомагає виявляти альтернативні проекти та усувати пере­вантаження законодавчої роботи парламенту документами, що повторюють відповідні положення або ж порушують строки внесення альтернативних проектів.

Стаття 88. Попередній розгляд законопроектів у комітетах

1. Кожен законопроект після його реєстрації не пізніш як у п’ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України в комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на доходну та/або видаткову частину бюджетів та виконання закону про Державний бюджет України в поточному бюджетному пе­ріоді, та в комітет, який визначається головним з підготовки і попереднього роз­гляду законопроекту.

2. У разі якщо для підготовки і попереднього розгляду, доопрацювання законопро­ектів Верховна Рада приймає рішення про утворення тимчасової спеціальної ко­місії (стаття 80 цього Регламенту), така комісія здійснює функції головного коміте­ту з цих питань у порядку, визначеному цим Регламентом.

3. Головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає за­конопроект і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку де­нного сесії Верховної Ради. До висновку головного комітету додається висновок комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, який має бути поданий до головного комітету не пізніш як у чотирнадцятиденний строк з дня отримання законопроекту для надання висновку.

4. До попереднього розгляду законопроекту головний комітет на своєму засіданні може запропонувати Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим держав­ним органам, об’єднанням громадян висловити свою думку щодо доцільності його прийняття.

5. Для попереднього розгляду законопроекту на засідання головного комітету за­прошується ініціатор внесення законопроекту чи представник суб’єкта права за­конодавчої ініціативи, а в разі необхідності - представники Кабінету Міністрів України, міністерств, інших державних органів, об’єднань громадян, а також екс­перти, фахівці та інші особи.

6. Інші комітети за зверненням головного комітету або з власної ініціативи розгляда­ють законопроект і направляють свої висновки до головного комітету.

1. Ця стаття містить правила попереднього розгляду законопроектів у профільних комітетах та в ТСК. Під попереднім розглядом законопроекту в комітеті слід розуміти процедуру розподілу законопроектів, зареєстрованих у встановленому Регламентом по­рядку, між комітетами та ТСК залежно від предметів їх відання та ухвалення ними за результатами розгляду висновків стосовно доцільності включення таких проектів до по­рядку денного сесії парламенту.

Важливість таких правил обумовлена необхідністю фахового розгляду законопро­ектів, гарантування планового розгляду законодавчих ініціатив парламентом, де першо­рядне значення має надаватися законопроектам, що мають більшу суспільну і державну значимість і прийняття яких може істотно вплинути на покращення соціально-економіч­ного та політичного розвитку держави і суспільства.

Разом із тим, попередній розгляд комітетом таких проектів дозволяє на початкових стадіях законодавчого процесу сформувати думку фахівців щодо змісту і завдань кожно­го такого проекту, виявити його слабкі місця і визначити оптимальні шляхи їх усунення у разі включення таких проектів до порядку денного сесії. З огляду на останню обставину, ця стаття має застосовуватися в комплексі зі ст. 90 Регламенту.

2. Після реєстрації законопроекту сектором реєстрації законопроектів готується проект резолюції Голови Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків Першого заступника або заступника Голови Верховної Ради України. Такі резолюції міс­тять доручення, адресоване зазначеними посадовими особами профільним комітетам взяти до попереднього розгляду зазначені законопроекти. Доручення дається комітету або комітетам, які за предметом відання уповноважені розглядати відповідний законо­проект, а також комітету з питань бюджету, який має провести експертизу щодо впли­ву проекту на дохо дну та/або видаткову частину бюджетів та виконання закону про Державний бюджет України в поточному бюджетному періоді.

Ці законопроекти після розгляду Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України з відповідними резолюціями повертаються до сектору реєстрації законопроектів, який через сектор тиражування документів відділу організаційної техніки Управління техніч­ної роботи з документами Головного управління документального забезпечення апарату Верховної Ради України (далі - сектор тиражування документів) виготовляє копії зако­нопроектів та доданих до них документів і через відділ службової кореспонденції розси­лає їх зазначеним у резолюціях адресатам. Оригінали цих документів після тиражування передаються до секретаріатів комітетів Верховної Ради України, визначених головними, для формування справ законопроектів відповідно до ст. 92 Регламенту.

Частина 1 цієї статті встановлює п'ятидений з дня реєстрації строк для такого на­правлення законопроектів відповідним комітетам.

Зазначені в цій частині статті правила застосовуються і в діяльності ТСК, які спе­ціально утворюються для опрацювання відповідних законопроектів. Якщо ТСК утворена після передачі профільному комітету законопроекту, то саме цей комітет покладається обов'язок передати відповідні законопроекти до ТСК. Таке завдання має бути сформу­льоване в постанові про створення ТСК або в окремому розпорядженні Голови Верховної Ради України.

3. Регламент надає 30 днів з моменту надходження законопроекту до комітету чи ТСК для ухвалення ними висновку щодо доцільності включення відповідного законо­проекту до порядку денного сесії. Більш стислий термін - 14 днів - надається для подачі висновку бюджетного комітету про відповідність положень внесеного законопроекту ви­могам бюджетного законодавства, повноти фінансово-економічного обґрунтування за­конопроекту. Це вказує на те, що головний комітет чи відповідна ТСК, визначаючи свою позицію стосовно включення цього законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради України, мають обов'язково враховувати, поряд із юридичними перевагами цього проекту, також його фінансово-економічне обґрунтування, аргументовану позицію щодо якого і покликаний висловити бюджетний комітет.

Разом із тим, головний комітет не пов'язаний змістом цього висновку бюджетного комітету і може ухвалити рішення, яке за змістом не обов'язково має повторювати ви­сновок бюджетного комітету. Зрештою, пошук джерел покриття видатків, закладених у змісті норм законопроекту, може відбутися і в ході опрацювання проекту в комітеті та в парламенті.

Якщо законопроект не відповідає певним вимогам, установленим Регламентом, ко­мітет чи ТСК може прийняти рішення запропонувати керівництву парламенту поверну­ти такий законопроект суб'єкту права законодавчої ініціативи для доопрацювання (ч. 1 ст. 89 Регламенту).

Ухвалення висновку комітету відбувається за правилами, встановленими законом України «Про комітети Верховної Ради України». Ці ж правила нині, за умови відсутності закону про тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії парламенту, поширюються також на діяльність ТСК у цій сфері.

Юридичними наслідками ухвалення висновку комітету є розгляд питання про включення законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради України в порядку, встановленому ст. 91 Регламенту.

4. Повнота та всебічність аналізу положень проекту, зокрема його новацій і наслід­ків їх запровадження не завжди можуть бути очевидними і прогнозованими. Для більш повного та глибокого аналізу часто виникає потреба в залученні фахівців з профільних міністерств і відомств, інших державних органів. У ряді випадків, коли йдеться про права і свободи людини і громадянина та про гарантії їх забезпечення, корисною може бути думка представників об'єднань громадян, політичних партій і громадських організацій, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тощо.

Тому Регламент у ч. 4 цієї статті зумовлює можливість висловлення думки згаданих інституцій до попереднього розгляду відповідного проекту на засіданні комітету чи ТСК. Зрозуміло, що ці інституції можуть надати свої пропозиції, викласти своє бачення но­вацій поданого законопроекту. В цьому випадку головний комітет також не пов'язаний цими позиціями: він може їх врахувати (спосіб і форма врахування - справа комітету) або відхилити.

Можливість звернення до об'єднань громадян з тих чи інших питань законопроектів є гарантією ширшого інформування громадськості про перебіг законодавчої діяльності і засобом залучення громадськості до обговорення важливих законопроектних ініціатив на ранніх стадіях їх розгляду.

5. З огляду на широту обговорення в режимі попереднього розгляду, що зумовлюєть­ся ч. 4 цієї статті, Регламент у ч. 5 передбачає, окрім участі членів комітету та працівників секретаріату комітету, участь у засіданні головного комітету ініціатора внесення законо­проекту чи представника суб'єкта права законодавчої ініціативи, а також представників інших органів та установ, що висловили свою позицію з порушених у відповідному за­конопроекті питань. Задля цього відповідні особи мають бути завчасно сповіщені про проведення засідання комітету з відповідним порядком денним, а їх присутність - погод­жена з їх керівництвом.

Дозвіл на участь в обговоренні згаданим особам надається лише головуючим на за­сіданні комітету.

Водночас, відсутність на засіданні комітету чи ТСК ініціатора внесення законопро­екту чи представника суб'єкта права законодавчої ініціативи, а також представників ін­ших органів та установ, що висловили свою позицію з порушених у відповідному законо­проекті питань, не є перешкодою для розгляду питання та ухвалення комітетом чи ТСК відповідного висновку по суті порушеного питання.

6. Частина 6 цієї статті дозволяє розгляд законопроектів, які не віднесені до пред­метів їх відання, за зверненням головного комітету чи за власною ініціативою, іншими, крім головного, комітетами парламенту. Часто трапляється так, що за умови слабкого і нечіткого розмежування предметів відання комітетів керівництво парламенту розписує законопроекти одночасно кільком комітетам. За таких умов головним є перший за чер­говістю комітет. Розгляд неголовними комітетами законопроектів має бути організова­ний у такий спосіб, щоб завчасно надати висновки щодо них головному комітету. Якщо у висновках комітетів, яким Верховною Радою України було доручено попередній розгляд законопроекту, є розбіжності, головний комітет вживає заходів щодо їх врегулювання. Питання, з приводу яких комітетами не досягнуто згоди, вносяться на розгляд Верховної Ради України.

Стаття 89. Повернення законопроекту суб’єкту права законодавчої ініціативи

1. Голова Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків Перший заступник, заступник Голови Верховної Ради України за наявності передбачених цією статтею підстав за пропозицією головного комітету чи тимчасової спеціаль­ної комісії або Погоджувальної ради може повернути внесений законопроект суб’єкту права законодавчої ініціативи без його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради.

2. Підставами для повернення законопроекту без його розгляду на пленарному засі­данні є:

1) висновок комітету, до предмета відання якого належать питання конститу­ційного права, про те, що законопроект суперечить положенням Конституції України (254к/96-ВР), крім випадків, коли він стосується внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР);

2) невідповідність оформлення законопроекту вимогам закону, цього Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів;

3) відсутність фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, якщо го­ловний комітет чи відповідна тимчасова спеціальна комісія не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування;

4) наявність прийнятого в першому читанні законопроекту, щодо якого внесений проект є альтернативним;

5) відхилення на поточній сесії Верховної Ради законопроекту, положення якого дослівно або по суті повторюють поданий законопроект.

3. Повернення законопроекту суб'єкту права законодавчої ініціативи здійснюється в п'ятнадцятиденний строк після отримання висновку головного комітету чи від­повідної тимчасової спеціальної комісії з повідомленням про причину повернення.

4. Повернені законопроекти можуть бути повторно внесені на розгляд Верховної Ради за умови усунення недоліків, що стали підставою для їх повернення.

1. Ця стаття регулює процедуру здійснення важливого права керівництва парламен­ту - повернення законопроекту суб’єкту права законодавчої ініціативи. Реалізація цього права є важливою гарантією додержання правил оформлення законопроектів на стадії їх розгляду профільними комітетами та ТСК і передбачає включення до процесу такої перевірки Голови та заступників Голови Верховної Ради України.

Повернення законопроекту суб’єкту права законодавчої ініціативи означає офіційну відмову парламенту в передбачених законом випадках розглядати законо­давчі ініціативи незалежно від суб’єкта їх ініціювання у зв’язку з порушенням ними важливих правил щодо оформлення та внесення таких законопроектів. Повернення слід вважати, поряд із відмовою в реєстрації законопроектів, важливою гарантією легі- тимності перших стадій законодавчого процесу, гарантією «незасмічення» роботи єдино­го органу законодавчої влади законопроектами, які суперечать офіційно встановленим і закріпленим у Регламенті правилам оформлення законопроектів, іншим офіційно вста­новленим правилам законопроектної техніки тощо.

З іншого боку, детальна регламентація правил повернення законопроектів вказує на увагу законодавця до того, щоб таке повернення не перетворилося на ущемлення й по­рушення прав суб’єктів права законодавчої ініціативи, а, навпаки, сприяло б однаковому застосуванню цих правил усіма суб’єктами.

2. Слід зробити застереження, що так само, як і відмова в реєстрації, повернення законопроекту є не обов’язком, а правом уповноваженої на це особи. Друга спільна риса полягає в тому, що обидві вказані форми реагування на порушення правил оформлення законопроектів не означають остаточного вирішення долі відповідного законопроекту: передбачається можливість його повторного внесення після усунення виявлених у ньому недоліків.

Водночас, на відміну від відмови в реєстрації, повернення законопроекту здій­снюється не реєструючим органом, а керівниками парламенту залежно від розподілу обов’язків між ними (ч. 1 цієї статті) і лише за пропозицією уповноважених на це осіб. Такими особами, уповноваженими адресувати керівництву парламенту відповідні про­позиції, є відповідні профільні комітети чи ТСК, які відповідно до ст. 88 Регламенту попе­редньо розглянули законопроект. Такі пропозиції ці суб’єкти можуть адресувати керів­ництву парламенту прямо або ж через Погоджувальну раду депутатських фракцій, яка так само може висловити рекомендацію повернути законопроект суб’єкту права законо­давчої ініціативи. У всіх зазначених випадках відповідні суб’єкти не можуть ухвалювати рішення на власний розсуд, а повинні керуватися підставами повернення законопроекту, вказаними в ч. 2 цієї статті.

Слід звернути увагу на те, що, відмовляючися погодитись із висновком комітету чи ТСК про необхідність повернення проекту суб’єкту права законодавчої ініціативи, керівництво парламенту тим самим нехтує рішенням колегіального органу парламенту, в якому пропорційно до чисельності фракцій представлені депутати з різних фракцій. Надання керівництву права, а не обов’язку повертати законопроекти з відповідних під­став, на наш погляд, дещо послаблює вплив заборонних норм щодо внесення відповідних законопроектів на розгляд парламенту.

3. У ч. 2 цієї статті зазначені 5 підстав повернення законопроектів. Розглянемо їх докладніше.

1) Висновок комітету, до предмета відання якого належать питання консти­туційного права, про те, що законопроект суперечить положенням Конституції України, крім випадків, коли він стосується внесення змін до Конституції України. У цьому випадку слід відзначити, що висновок відповідного комітету (нині це Комітет з питань правової політики) не підміняє акти КСУ оскільки комітет здійснює превен­тивний конституційний контроль і не зачіпає сферу компетенції органу конституційної юрисдикції. Відсіювання неконституційних проектів ще на стадії їх внесення сприяє більш раціональній організації роботи парламенту, оскільки заощаджує час для розгляду інших законопроектів. Зрозуміло, що такі висновки комітету мають містити обґрунто­вані вказівки на конкретні норми законопроекту, що порушують ті чи інші положення Конституції України.

При ухваленні такого висновку є важливим, чи впливають неконституційні поло­ження на концепцію цього законопроекту. Коли комітет дійде висновку, що критична маса неконституційних положень є такою, що не може бути усунена без шкоди концепції проекту, він ухвалює висновок про необхідність повернення законопроекту. Якщо комі­тет дійде висновку про можливість ухвалення проекту в першому читанні з подальшим усуненням і виправленням неконституційних положень, він може не надавати пропози­цію про повернення такого проекту. Водночас, ухвалюючи такі пропозиції, комітет може визнати неконституційними законопроект в цілому або окремі його положення; визнан­ня неконституційними окремих положень проекту, з огляду на їх значимість, може ста­ти підставою для висловлення комітетом пропозиції про повернення проекту суб’єктові права законодавчої ініціативи.

2) Невідповідність оформлення законопроекту вимогам закону, Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Ця підстава в цілому зміс­товно збігається з підставами для відмови в реєстрації законопроекту. Якщо при реєст­рації на порушення правил оформлення проекту не було звернено уваги, це може бути виправлено після реєстрації - за підсумками розгляду проекту в комітеті чи в ТСК.

3) Відсутність фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, якщо головний комітет чи відповідна ТСК не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування. Вплив закладених у проекті видатків на видатки у структурі Державного чи місцевих бюджетів часом може бути досить значний. Будь-який профіль­ний комітет, а не лише з питань бюджету, може ухвалити рішення про повернення проек­ту суб'єкту права законодавчої ініціативи з мотивів відсутності фінансово-економічного обґрунтування, якщо відсутність такого обґрунтування ускладнює чи робить неможли­вим оцінку «вартості « проекту та пошуку шляхів покриття видатків на його реалізацію. Це, передусім, проекти, що стосуються соціального забезпечення, оподаткування, митної справи тощо;

4) Наявність прийнятого в першому читанні законопроекту, щодо якого внесе­ний проект є альтернативним. Часто трапляється так, що вже після прийняття проек­ту в першому читанні на розгляд парламенту вносяться проекти, в яких пропонується інше правове регулювання того ж кола питань, які врегульовані в проекті, прийнятому в першому читанні. Трапляються також випадки внесення проектів, в яких повторюється за суттю регулювання аналогічних суспільних відносин (ч. 1 ст. 95). Такі законопроекти називаються альтернативними.

З метою уникнення прийняття парламентом у короткий проміжок часу кількох різ­них за своєю спрямованістю рішень щодо одного і того ж питання чи однорідних суспіль­них відносин, Регламент закріплює правило щодо можливості повернення таких альтер­нативних проектів суб'єктам права законодавчої ініціативи після прийняття першого з таких альтернативних проектів у першому читанні. Суб'єкти права законодавчої ініціа­тиви, які мають інші від прийнятих за основу позиції щодо регулювання відповідних сус­пільних відносин, можуть висловити свої погляди в пропозиціях до відповідного прий­нятого в першому читанні проекту, які повинні бути надіслані у встановлені Регламентом строки та оформлені відповідно до визначених у Регламенті вимог.

5) Відхилення на поточній сесії Верховної Ради законопроекту, положення якого дослівно або по суті повторюють поданий законопроект. Протягом кожної сесії на розгляд парламенту вноситься величезна кількість законопроектів, як вимагають при­скіпливої уваги законодавців. Якщо законодавець висловить свою позицію стосовно того чи іншого законопроекту у такий спосіб, що відхилить його, тобто на його підтримку не набереться більшості голосів депутатів від конституційного складу парламенту (ст. 102 Регламенту) і проект не буде відправлено на доопрацювання на повторне перше чи повторне друге читання, то вважається, що витраченого на такий проект часу цілком до­статньо, щоб до нього не повертатися вдруге принаймні протягом цієї сесії парламенту. Водночас, при застосуванні цієї норми слід мати на увазі деяку її розбіжність з нормою

ч. 2 ст. 102 Регламенту, у якій вказується, що відхилений Верховною Радою законопроект або законопроект, що повторює його за суттю, не може бути внесений на поточній та наступній за нею позачерговій сесіях Верховної Ради відповідного скликання.

Таким чином, у разі внесення законопроекту, положення якого дослівно чи за суттю повторюють положення відхиленого проекту, такий проект може бути повернений суб’єкту права законодавчої ініціативи як протягом поточної сесії, так і протягом наступної за нею позачергової сесії парламенту відповідної каденції. Неможливість внесення таких законо­проектів недостатньо, на наш погляд, забезпечена в цій статті: відповідні законопроекти можуть бути повернені, а можуть і не повертатися суб'єкту права законодавчої ініціативи. При цьому можливі зловживання керівництвом парламенту своїм правом повернення за­конопроектів у тому випадку, коли необхідно пролобіювати вигідний коаліції депутатських фракцій чи Президенту або Кабінету Міністрів України законопроект.

Наведений у цій частині статті перелік підстав повернення проекту без його роз­гляду на пленарному засіданні парламенту є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Жодних інших обставин для повернення законопроекту суб'єкту права законо­давчої ініціативи, крім указаних у ч. 2 цієї статті, не може бути.

3. У ч. 3 цієї статті встановлено строк, протягом якого має бути здійснене таке по­вернення, - 15 днів від дня отримання відповідного висновку головного комітету чи від­повідної ТСК. Суб’єкт повернення зазначений у ч. 1 цієї статті (керівництво парламенту відповідно до розподілу його посадових обов’язків). Водночас, обов’язковою вимогою для супровідного документу, яким оформлюється це повернення, є зазначення в ньому конкретних причин такого повернення. Зазначення таких причин має вагоме значення, оскільки відповідно до ч. 4 цієї статті суб’єкт права законодавчої ініціативи має право повторно внести повернений законопроект на розгляд парламенту після усунення не­доліків, що стали причиною повернення законопроекту.

Таким чином, Регламент орієнтує суб’єктів права законодавчої ініціативи на мож­ливість продовження роботи над цим законопроектом у разі його суспільної важливості та на превентивне усунення його недоліків. Це значно заощаджує час для змістовної роботи над проектом у профільному комітеті та вивільняє час для роботи над проектом по суті.

Очевидно, що наведені вище вимоги Регламенту в сукупності покликані сприяти покращенню якості законопроектів, які вносяться на розгляд парламенту, завчасному й оперативному усуненню виявлених недоліків і упущень та швидкому розгляду законо­давчих ініціатив у відповідних профільних комітетах та ТСК.

Стаття 90. Зняття законопроектів з розгляду

1. Законопроекти, не прийняті Верховною Радою попереднього скликання в першому читанні за основу, вважаються знятими з розгляду і не розглядаються Верховною Радою нового скликання.

2. Верховна Рада своїм рішенням може зняти законопроект з розгляду, якщо внаслі­док прийняття інших законодавчих актів чи з інших причин законопроект втра­тив свою актуальність.

3. У разі прийняття Верховною Радою за основу одного з альтернативних законопро­ектів інші альтернативні законопроекти знімаються з розгляду без прийняття про це окремого рішення.

4. Знятими з розгляду вважаються також відкликані та відхилені законопроекти.

1. Зняття з розгляду законопроектів Верховною Радою України є зупинення пар­ламентом процесу розгляду у встановленому Регламентом порядку внесеного зако­нопроекту, таке зупинення має характер остаточного рішення, відповідний процес поновленню не підлягає. Стосовно знятих з розгляду законопроектів інші етапи законо­давчої процедури не застосовуються.

Для зняття з розгляду законопроектів потрібно рішення Верховної Ради України як єдиного уповноваженого на прийняття законів органу державної влади. Проте таке рішення приймається як стосовно зняття законопроекту безпосередньо, так і опосеред­ковано - рішення парламенту з іншого питання є юридичним фактом, достатнім для вчинення апаратом парламенту дій щодо припинення подальшого розгляду проекту як парламентом у цілому, так і його органами і посадовими особами зокрема.

Зняття законопроекту з розгляду слід відрізняти від повернення законопроекту суб'єкту права законодавчої ініціативи. У першому випадку йдеться про рішення парла­менту (чи про неприйняття відповідного рішення про прийняття проекту у встановлені строки, що юридично вважається рівнозначним відхиленню парламентом законопроек­ту). У другому - про дії керівництва парламенту, спрямовані на коригування діяльності суб'єкта права законодавчої ініціативи в напрямку виконання вимог щодо правильного оформлення законопроектів і супровідних документів та дотримання строків внесення альтернативних законопроектів на розгляд Верховної Ради України.

Ці процеси відрізняються як за суб'єктами, так і за юридичними наслідками вчи­нених дій: якщо повернення суб'єкту законодавчої ініціативи відповідного проекту не є остаточним і незворотнім процесом, оскільки такий законопроект може бути внесений до парламенту знову після виправлення його недоліків, то в разі зняття законопроекту з розгляду йдеться про остаточне зупинення законодавчого процесу щодо цього проекту і парламент до його розгляду не зможе повернутися впродовж певного часу.

2. Аналізуючи підстави зняття законопроектів з розгляду, зафіксовані в цій стат­ті, можна дійти висновку, що в ряді випадків прийняття окремого рішення про зняття з розгляду не вимагається. Це, зокрема, стосується законопроектів, які були внесені до парламенту попереднього скликання - вони розглядалися парламентом, але щодо них не було ухвалено жодного рішення. Зокрема, вони не були прийняті в першому читанні. Такі законопроекти вважаються знятими з розгляду парламенту нового скликання і до них цей парламент не повертається.

Водночас, ці правила не означають неможливості внесення такого законопроекту до парламенту нового скликання суб'єктом права законодавчої ініціативи. У цьому ви­падку процедура розгляду таких законопроектів розпочинається заново.

Усі інші законопроекти, що перебували на розгляді парламенту і щодо яких парла­мент встиг прийняти певне позитивне рішення, зокрема щодо ухвалення таких законопро­ектів у першому читанні за основу, вважаються «перехідними», тобто вони переходять до парламенту наступного скликання (для розгляду їх по суті за встановленою Регламентом законодавчою процедурою) без прийняття стосовно цього окремого рішення.

3. Інший випадок, коли окремого рішення про зняття з розгляду законопроекту не вимагається, - коли парламент ухвалює рішення про прийняття одного з альтернативних законопроектів за основу (ч. 3 цієї статті). У цьому випадку всі інші альтернативні зако­нопроекти знімаються з розгляду. Альтернативними є всі законопроекти, що містять по­ложення, які регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. Зняття з розгляду таких проектів зумо­влено необхідністю усунення випадків, коли парламент протягом короткого періоду часу прийматиме різні рішення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин.

У цьому випадку законодавець виходив з міркувань забезпечення стабільності за­конодавчого регулювання суспільних відносин, усунення множинності такого регулю­вання та заощадження (економії) парламентського часу для розгляду інших важливих законопроектів.

4. У ч. 4 цієї статті вказується на те, що знятими з розгляду вважаються відкликані та відхилені законопроекти. Ця норма має застосовуватися в сукупності з положеннями ст.ст. 99-100 і 102 Регламенту, які встановлюють правила визнання законопроектів відкли­каними та відхиленими. Таким чином, поняття «зняті з розгляду законопроекти» є спорід­неним поняттям до понять «відкликані законопроекти» та «відхилені законопроекти», а ті, у свою чергу, є видовими поняттями категорії «знятих з розгляду законопроектів».

Відкликаними законопроектами є:

• законопроекти, відкликані суб'єктом права законодавчої ініціативи, який їх вніс до включення таких законопроектів до порядку денного сесії Верховної Ради України (ч. 1 ст. 99 Регламенту);

• законопроекти, включені до порядку денного сесії парламенту до їх прийняття в першому читанні, - за рішенням Верховної Ради України (ч. 2 ст. 99 Регламенту);

• законопроекти, внесені та не прийняті до закінчення строку повноважень Верховної Ради відповідного скликання в першому читанні (ч. 1 ст. 100 Регламенту);

• законопроекти, внесені суб’єктом права законодавчої ініціативи, повноважен­ня якого були припинені до їх прийняття в першому читанні (ч.ч. 2-3 ст. 100 Регламенту).

Як бачимо, в одному випадку законопроекти, внесені та не прийняті до закінчення строку повноважень Верховної Ради відповідного скликання в першому читанні назива­ються знятими з розгляду (ч. 1 цієї статті), а в другому - називаються знятими з розгляду у зв'язку з їх відкликанням (ч. 1 ст. 100 Регламенту).

Відхиленими є законопроекти, які при голосуванні не отримали необхідної кіль­кості голосів народних депутатів на їх підтримку (ч. 1 ст. 102 Регламенту). При цьому неважливо, про яке голосування йдеться - про прийняття законопроекту в першому чи в другому читанні. Відхилення законопроекту може відбутися на будь-якій із цих стадій, крім стадії голосування щодо подолання вето Президента України чи при голосуванні щодо врахування пропозицій Президента України, оскільки у цих випадках голосування проводиться не щодо законопроекту, а щодо закону.

В усіх зазначених вище випадках про надання законопроектам статусу знятих з розгляду окреме рішення парламенту не приймається: достатньо попереднього рішення парламенту щодо іншого законопроекту або навіть відсутності будь-якого рішення пар­ламенту взагалі.

5. У ч. 2 цієї статті встановлюється правило щодо зняття законопроекту з розгляду рішенням парламенту. Це трапляється лише тоді, коли внаслідок прийняття інших зако­нодавчих актів чи з інших причин законопроект втратив актуальність. Поняття «втрати законопроектом актуальності» є оцінювальним поняттям, визначення якого у кожному конкретному випадку є прерогативою законодавчого органу влади. Обґрунтування втра­ти законопроектом актуальності має міститися в рішенні профільного комітету, оформ­леного як проект постанови про зняття з розгляду певних законопроектів (чи окремого законопроекту).

Для прийняття рішення про зняття з розгляду законопроекту у зв'язку із втратою ним актуальності неважливо, на якій стадії розгляду перебуває цей законопроект. Він може бути прийнятий у першому чи в другому читанні. Голосування парламенту про зняття законопроекту з розгляду одночасно скасовує попередні рішення парламенту про його прийняття в першому чи в другому читанні.

Стаття 91. Включення законопроектів до порядку денного сесії Верховної Ради

1. На пленарному засіданні Верховної Ради, за винятком випадку, передбаченого частиною четвертою цієї статті, розглядаються лише законопроекти, включені до порядку денного сесії Верховної Ради.

2. Питання про включення законопроекту до порядку денного сесії розглядається Верховною Радою протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

3. Якщо головний комітет у визначений цим Регламентом строк (частина третя стат­ті 88 цього Регламенту) не ухвалить висновку щодо включення відповідного за­конопроекту до порядку денного сесії, Верховна Рада в п’ятнадцятиденний строк після письмового звернення з цього приводу суб'єкта права законодавчої ініціа­тиви розглядає питання щодо законопроекту на пленарному засіданні та приймає рішення про включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або про на­дання головному комітету додаткового часу для підготовки висновку щодо нього.

4. За процедурним рішенням Верховної Ради для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання (без додаткового включення до порядку денного сесії) законопроект, якщо він був підготовлений для терміно­вого розгляду на виконання відповідного доручення Верховної Ради.

1. Ця стаття перебуває в системному зв’язку зі ст.ст. 20-23, 30, 49, 88 Регламенту в частині формування порядку денного сесії парламенту України.

2. З одного боку, вона встановлює заборону розглядати на пленарному засіданні парламенту не включені до порядку денного сесії законопроекти, а з іншого боку, містить єдиний виняток з цього правила - наявність процедурного рішення парламенту про не­відкладний розгляд питання про включення до порядку денного пленарного засідання (без додаткового включення до порядку денного сесії Верховної Ради України) законо­проекту, підготовленого для термінового розгляду. У такий спосіб ця стаття Регламенту забезпечує неухильне додержання правил послідовності розгляду законопроектів від­повідно до порядку денного сесії та додержання правил планування законодавчої діяль­ності Верховної Ради України і її комітетів.

3. При застосуванні цієї статті слід мати на увазі, що включення законопроектів до порядку денного сесії відбувається шляхом голосування - або голосування проекту пос­танови про порядок денний сесії, або голосування проекту постанови про внесення змін до постанови про затвердження порядку денного сесії.

Регламент передбачає включення до порядку денного сесії позачергово без голосу­вання таких законопроектів (ч. 4 ст. 20 Регламенту):

1) про Державний бюджет України на наступний рік;

2) законопроектів, що готуються чи підготовлені до другого чи третього читання;

3) проектів законів про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсацію міжнародних договорів України.

До цього переліку слід додати і закони, повернуті Главою держави на повторний розгляд.

Як бачимо, законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, не включаються до порядку денного сесії без голосування - тож питання щодо їх включення також повинно голосуватися. У разі їх включення до порядку денного сесії вони мають голосуватися в пріоритетному порядку, як того вимагає Рішення КСУ у справі про поза­черговий розгляд законопроектів від 28 березня 2001 р. (див. також ст. 96 Регламенту).

4. Як зазначалося в ч. 3 ст. 88 Регламенту, головний комітет не пізніше як у 30-денний строк розглядає законопроект і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до по­рядку денного сесії парламенту. Наступний етап цього процесу врегульовано в ч. 2 цієї статті - протягом 30 днів після ухвалення такого висновку комітету відповідне питання про вклю­чення законопроекту розглядається парламентом. При цьому Регламент не обумовлює, чи розглядається питання про включення кожного законопроекту окремо, чи в сукупності з іншими проектами. Як правило, питання про включення може розглядатися обома спосо­бами - залежно від змісту проекту відповідної постанови. При цьому має бути забезпечений розгляд питання про включення кожного законопроекту. Відповідне рішення ухвалюється більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу парламенту.

5. Трапляються випадки, коли з тих чи інших причин комітет чи ТСК може не ух­валити відповідний висновок щодо включення законопроекту до порядку денного сесії. Зрозуміло, що тут можуть мати місце які завгодно причини - від поганої організації ро­боти профільного комітету до свідомого небажання розглядати конкретний законопро­ект та включати його до порядку денного сесії парламенту. Зрозуміло, що Регламент вра­ховує такі випадки та пропонує розумний правовий вихід з таких ситуацій.

Шляхами виходу з такої ситуації є надання комітету за зверненням суб'єкта права законодавчої ініціативи додаткового часу для підготовки відповідного висновку або ж розгляд цього питання безпосередньо на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Вирішення цього питання перебуває в межах дискреції парламенту, який у 15- денний строк від дня надходження письмового звернення суб'єкта права законодавчої ініціативи повинен визначитися із прийняттям першого або ж другого варіанту дій.

Повторного подовження строку для підготовки відповідного висновку Регламент не передбачає. В цьому випадку діє правило одноразового подовження строку підготовки комітетом висновку про включення законопроекту до порядку денного сесії.

У такий спосіб забезпечуються права кожного суб'єкта права законодавчої ініціа­тиви на вчасний розгляд ініційованого ним законопроекту в комітеті та «доведення» та­кого законопроекту до сесійної зали. Такі правила слугують також додатковою гарантією забезпечення формально-правової рівності усіх суб'єктів права законодавчої ініціативи незалежно від їх правового статусу та політичної належності.

6. У ч. 4 цієї статті передбачаються умови відхилення від правила розгляду зако­нопроекту після його включення до порядку денного сесії. Йдеться про екстраординар­ні випадки, коли законопроект підготовлений для термінового розгляду на виконан­ня доручення парламенту. Це питання ухвалюється процедурним рішенням, тобто не менш як однією третиною народних депутатів від конституційного складу парламенту. Попередньої підготовки в комітетах ухвалення процедурного рішення не потребує, не передбачається його включення до порядку денного сесії, а також застосовується проце­дура скороченого обговорення (ч. 1 ст. 49, ст. 31 Регламенту).

Використання цього права обмежується лише випадками виконання доручення парламенту, тобто депутати та їх фракції, зокрема, які перебувають у меншості, не мо­жуть його використовувати.

7. Водночас, структура цієї статті має яскраво виражений «прокоаліційний» вигляд: може виникнути ситуація (особливо за умов загострення політичної боротьби в парламен­ті), коли жоден ініційований представниками депутатської меншості законопроект не мати­ме реальної можливості потрапити до сесійної зали парламенту, оскільки рішення про його включення має набрати не менше 226 голосів. Таким чином, коаліція з необхідною більшіс­тю голосів у парламенті за бажання може заблокувати включення до порядку денного сесії практично будь-якого законопроекту від опозиції. Саме тому в Регламенті варто в майбут­ньому передбачити додаткові правові гарантії опозиції щодо включення її законопроектів до порядку денного сесії з метою уникнення ігнорування прав парламентської опозиції.

Стаття 92. Справа законопроекту

1. Щодо кожного законопроекту, включеного до порядку денного сесії Верховної Ради, апарат Верховної Ради та головний комітет ведуть справу законопроекту. Справа законопроекту містить документи, внесені в порядку законодавчої ініціа­тиви, документи, підготовлені в процесі розробки, розгляду, доопрацювання, прийняття відповідного законопроекту Верховною Радою, а також документи, які підготовлені органами Верховної Ради, державними органами, установами і ор­ганізаціями за зверненням Верховної Ради.

2. До справи законопроекту в хронологічному порядку їх внесення, подання, направ­лення, розгляду або прийняття включаються:

1) законопроект, у тому числі альтернативний (альтернативні), у разі його (їх) внесення в установленому порядку, пояснювальні записки до нього (них) та інші супровідні документи;

2) проекти альтернативних рішень, що надходили, і рішення Верховної Ради щодо розробки, доопрацювання, прийняття відповідного законопроекту;

3) усі проміжні редакції, у тому числі й альтернативні, відповідного законопро­екту, які вносилися на попередній розгляд, редакції на перше, друге, третє чи повторні перше і друге читання, а також пояснювальні записки до них та інші супровідні документи;

4) пропозиції і поправки до законопроекту, внесені в установленому порядку;

5) висновки щодо законопроекту та дані експертиз, інформаційних чи наукових досліджень, виконаних щодо законопроекту за дорученням Верховної Ради;

6) висновки комітетів щодо законопроекту;

7) протоколи або витяги з протоколів засідань головного комітету щодо законо­проекту та стенограми відповідних засідань у разі їх ведення;

8) протоколи і стенографічні бюлетені пленарних засідань Верховної Ради, які містять інформацію про розгляд відповідного законопроекту;

9) дані про результати поіменного голосування щодо законопроекту;

10) пропозиції Президента України щодо законопроекту;

11) документи про результати і наслідки референдуму щодо цього законопроекту;

12) листи, якими супроводжувалися документи до законопроекту (закону);

13) текст закону в остаточній редакції;

14) законопроекти та інші документи, пов'язані з розробкою і розглядом Верховною Радою актів про зміну чи скасування цього закону.

3. До справи законопроекту включаються перші примірники друкованого тексту, оригінали документів з печатками та власноручними підписами; у разі відсутності оригіналів документів до справи законопроекту включаються посвідчені в уста­новленому порядку їх копії.

1. У цій статті визначаються правові засади ведення справи законопроекту. Під справою законопроекту розуміється сукупність усіх визначених даною статтею Регламенту матеріалів і документів, які дають повну та вичерпну інформацію щодо проходження законопроекту на всіх стадіях законодавчого процесу та супровідних матеріалів до нього, що надаються в хронологічному порядку. Ведення справи законо­проекту дає змогу отримати повну та всебічну інформацію щодо підготовки законопро­екту на кожній стадії законодавчого процесу.

Суб’єктами ведення справи законопроекту є апарат парламенту та відповідний про­фільний комітет. У структурі апарату Верховної Ради України суб’єктами, відповідальни­ми за підготовку та ведення справи законопроекту, є секретаріати відповідних комітетів.

При цьому важливо відзначити, що справа законопроекту містить як внутрішні документи, підготовлені парламентом та його органами і посадовими особами, так і зов­нішні - підготовлені щодо нього державними органами, установами та організаціями за зверненням Верховної Ради України.

Принципами ведення справи законопроекту є повнота, всебічність, хронологічна послідовність, врахування всіх наявних документів щодо кожної стадії законодавчого процесу, оперативність і своєчасність.

Ця стаття Регламенту не обумовлює безпосередньо строків початку та припинен­ня ведення справи законопроекту, проте з аналізу строків законодавчого процесу можна зробити висновок, що граничні строки охоплюють час від реєстрації законопроекту в установленому законодавством порядку до прийняття і введення в дію закону.

Після цього розпочинається процес, який охоплюється веденням справи закону (див. ст. 136 Регламенту) і має інше цільове призначення. Всі документи, що стосуються справи законопроекту, передбачається здавати в установленому законодавством порядку до від­повідних державних архівних установ на зберігання потягом установленого строку.

2. У ч. 2 цієї статті подається вичерпний перелік документів, що підлягають вклю­ченню до справи законопроекту відповідно до наступності їх внесення. Варто зазначити, що більшість цих документів в електронному вигляді розміщується на веб-сайті парла­менту. Це полегшує доступ до них і ознайомлення з ними користувачами відповідних електронних баз даних.

3. Відповідно до ч. 3 цієї статті до справи законопроекту включаються перші при­мірники друкованого тексту, оригінали документів з печатками та власноручними під­писами, тобто використання факсиміле для підписання цих документів не допускається. Регламент не встановлює випадків відсутності оригіналів цих документів, проте вказує на можливість такої відсутності, обумовлюючи, що в такому разі до справи законопроек­ту включаються посвідчені в установленому порядку їх копії. Водночас, порядок посвід­чення таких копій безпосередньо Регламентом не визначається.

Стаття 93. Надання законопроектів народним депутатам

1. Усі внесені до Верховної Ради законопроекти після їх реєстрації не пізніш як у п’ятиденний строк надаються народним депутатам. Після попереднього розгляду законопроекту у головному комітеті народним депутатам надаються висновки го­ловного комітету, висновки інших комітетів та інші зазначені в цьому Регламенті документи.

2. Законопроекти, підготовлені для розгляду Верховною Радою в другому та третьо­му читаннях, надаються народним депутатам у вигляді порівняльних таблиць, а до законопроектів про внесення змін до законів порівняльні таблиці надаються для розгляду Верховною Радою і в першому читанні.

1. Ця стаття встановлює складовий елемент законодавчої діяльності парламенту - особливості надання народним депутатам законопроектів і супровідних матеріалів, а також документів, опрацьованих на виконання приписів Регламенту щодо роботи із за­конопроектами, внесеними в установленому порядку до парламенту.

2. У ч. 1 цієї статті встановлюється п’ятиденний строк для надання народним депу­татам зареєстрованих законопроектів. Такий строк відраховується з дня їх реєстрації. У разі внесення законопроекту на заміну раніше розданого відповідні документи повторно надаються депутатам у п’ятиденний строк з моменту реєстрації останньої версії подано­го законопроекту.

3. Додатковим елементом інформування депутатів про зареєстровані законопро­екти є надання їм, поряд із законопроектами, висновків комітетів та інших зазначених у Регламенті документів. У цьому випадку строки надання та вичерпний перелік відповід­них документів не деталізуються.

Водночас, із змісту відповідної норми можна зрозуміти, що відповідні документи мають надаватися за результатами розгляду законопроекту в головному комітеті і до при­йняття рішення про включення такого законопроекту до порядку денного сесії. Таким чином, з цього випливає, що ці документи мають бути надані не пізніше ніж в 30-денний строк від дня ухвалення висновку головного комітету чи ТСК (ч. 2 ст. 91 Регламенту).

До інших документів, окрім висновків комітетів, слід віднести:

1) альтернативні законопроекти у разі їх внесення з супровідними документами до них;

2) висновки експертиз щодо законопроекту;

3) перелік державних органів, з якими було погоджено законопроект (див. ч. 1 ст. 94 Регламенту).

До них за рішенням головного комітету можуть бути додані і інші документи ін­формаційного характеру щодо законопроекту (ч. 2 ст. 94 Регламенту). Таким чином, при застосуванні положень ч. 1 цієї статті, слід брати до уваги зміст ст. 94 Регламенту.

Всі зазначені документи надаються народним депутатам в письмовому вигляді - їх тиражування в необхідній кількості забезпечує головний комітет разом з апаратом Верховної Ради України (Головне організаційне управління та Головне управління доку­ментального забезпечення апарату парламенту).

Висновок, підготовлений головним комітетом до першого читання законопроекту, висновки відповідних комітетів, Головного науково-експертного управління та інші суп­ровідні документи до нього тиражуються сектором тиражування документів і надають­ся народним депутатам України сектором документального забезпечення та реєстрації учасників пленарних засідань відділу організаційного забезпечення пленарних засідань Верховної Ради України Головного організаційного управління апарату Верховної Ради України (далі - сектор документального забезпечення та реєстрації учасників пленарних засідань) не пізніш як за 7 днів до дня розгляду цього законопроекту на пленарному засі­данні Верховної Ради України.

4. У ч. 2 цієї статті вказується, що законопроекти, підготовлені для розгляду Верховною Радою в другому та третьому читаннях, надаються народним депутатам у виг­ляді порівняльних таблиць. Це дозволяє, по-перше, порівняти зміст проекту в поперед­ньому та в наступному читанні, а також зміст пропозицій і поправок до законопроекту і ступінь їх врахування (відхилення).

При цьому до законопроектів про внесення змін до законів порівняльні таблиці на­даються для розгляду Верховною Радою і в першому читанні. Це узгоджується зі змістом

ч. 6 ст. 86 Регламенту, відповідно до якої до тексту законопроекту про внесення змін до закону додається порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (ста­тей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін.

Суб'єктом надання відповідних порівняльних таблиць народним депутатам є голо­вний комітет, на опрацюванні в якому перебуває відповідний законопроект. Цей комітет за допомогою відповідних підрозділів апарату Верховної Ради України забезпечує тира­жування необхідних документів.

Стаття 94. Відомості, які необхідно зазначати в законопроекті та супровідних документах, що надаються народним депутатам

1. Законопроект, який надається народним депутатам, крім його назви, на титульно­му та наступних аркушах повинен містити інформацію про:

1) назву органу, до якого він вноситься, - «Верховна Рада України»;

2) ініціаторів внесення - суб'єктів права законодавчої ініціативи та їх підписи або підпис особи, яка представляє Кабінет Міністрів України;

3) дату реєстрації та реєстраційний номер законопроекту;

4) перелік додатків до законопроекту із зазначенням кількості аркушів кожного.

2. До законопроекту додаються супровідні документи, в яких наводяться такі відо­мості:

1) дата і перелік стадій опрацювання та розгляду, які пройшов поданий законо­проект, текст рішення Верховної Ради щодо нього;

2) перелік комітетів, яким доручено роботу з підготовки цього документа, із за­значенням головного комітету, а також тих, які подали в письмовій формі свої висновки щодо цього проекту;

3) висновки експертиз щодо законопроекту;

4) прізвище і посада визначеного доповідача (співдоповідача);

5) автори, які розробляли законопроект (для законопроектів, які вносяться на перше читання) або його структурні частини, та перелік державних органів, з якими погоджено його остаточну редакцію.

3. За рішенням головного комітету можуть надаватися інші документи інформацій­ного характеру щодо законопроекту.

1. У цій статті містяться вимоги до відомостей, які обов’язково мають бути вклю­чені у текст законопроекту та супровідних документів до нього, що надаються народним депутатам України.

2. Із змісту ч. 1 цієї статті випливає, що йдеться про законопроекти, які пройшли стадію попереднього розгляду в парламенті. Із змісту ч. 2 випливає, що супровідні доку­менти до них повинні враховувати також і подальше проходження законопроекту. Про це, зокрема, говорить наявність у переліку вказівки на стадії опрацювання проекту та текст рішення парламенту щодо нього. З іншого боку, зміст п. 2 ч. 1 цієї статті вказує на можливість множинності ініціаторів внесення законопроекту. Тоді як відповідно до ч. 3 ст. 85 Регламенту у разі ініціювання проекту кількома депутатами ініціатором внесен­ня вважається той, чиє прізвище (підпис) зазначено першим, тобто ініціатор може бути лише в однині.

3. Перелік супровідних документів до законопроекту слід відрізняти від переліку супровідних документів, які подаються разом із законопроектом для реєстрації (ст. 86 Регламенту). У цьому випадку маються на увазі документи, які додаються до супровідних документів поданих для реєстрації законопроекту у зв’язку з тим, що подальше опрацю­вання законопроекту в комітетах та в апараті парламенту вимагає збільшення чисель­ності таких документів.

Документальна основа проходження законопроекту через відповідні стадії законо­давчої процедури, зокрема стадії першого-третього читань, охоплює внесення поправок і пропозицій до проекту, рішення комітетів, документи наукової та правової експертизи тощо. Строки надання законопроектів для першого-третього читань встановлені від­повідно у ст.ст. 107, 112, 121 Регламенту.

Водночас, з метою розмежування зазначених у цій частині статті супровідних доку­ментів із супровідними документами, які подаються разом із законопроектом для реєст­рації, варто було б подбати про інше найменування наведеного у ч. 2 цієї статті переліку таких документів та чітко вказати, хто саме відповідає за надання цих документів і в які саме строки, або ж принаймні зробити відсилання до відповідних статей Регламенту.

4. У ч. 3 цієї статті міститься вказівка на те, що до перелічених у ч. 2 цієї статті обов’язкових супровідних документів до законопроекту можуть додаватися і факульта­тивні документи. Їх перелік може визначатися рішенням головного комітету. При цьому відсутня вказівка на те, хто і в які строки повинен надавати такі документи відповідно до рішення головного комітету.

Стаття 95. Альтернативні законопроекти

1. Альтернативними вважаються законопроекти, які містять положення, що регулю­

ють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин.

2. Альтернативний законопроект може бути внесений не пізніш як у чотирнадцяти-

денний строк після дня надання народним депутатам першого законопроекту з відповідного питання.

3. Альтернативні законопроекти до повторного першого читання можуть бути вне­

сені в десятиденний строк з дня направлення на повторне перше читання законо­проекту, щодо якого він є альтернативним.

4. Після прийняття законопроекту в першому читанні внесення альтернативних зако­

нопроектів щодо нього не допускається.

1. На розгляді парламенту зазвичай перебуває величезна кількість законопроектів. Деякі з них в силу тих чи інших причин повторюють положення інших проектів, сто­суються аналогічного предмету правового регулювання, пропонують внесення змін до одних і тих же законів тощо. Законодавець прагне уникнути множинності правового ре­гулювання, зокрема уникнути ситуацій, коли протягом короткого періоду часу з одного і того ж питання розглядаються аналогічні за суттю проекти або ж ухвалюються діамет­рально протилежні рішення щодо регулювання тих самих правовідносин.

Саме тому законодавець встановлює певні обмеження щодо реалізації права законо­давчої ініціативи відповідними уповноваженими на це суб’єктами з метою запобігання мно­жинності правових рішень з аналогічного кола питань. Способом такого уникнення є накла­дення певних обмежень на порядок і строки внесення альтернативних законопроектів.

2. Частина 1 цієї статті дає визначення таких законопроектів. Зокрема, з нього вип­ливає, що альтернативними є ті проекти, які регулюють однакове коло питань та повто­рюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. Таким чином, альтернативними є як проекти, що однаково регулюють одні і ті ж питання, так і ті, які регулюють однакові питання. Таке визначення дає змогу уникнути загрози при­йняття парламентом протягом короткого проміжку часу протилежних рішень з одних і тих же питань.

Альтернативними законопроектами, що регулюють однакове коло питань, слід вва­жати такі проекти, в яких усі чи основні концептуальні положення мають ідентичний предмет правового регулювання. При цьому характер такого регулювання може досить істотно відрізнятися.

Альтернативними законопроектами, що повторюють за суттю положення регулю­вання одних і тих же суспільних відносин, є проекти, що мають ідентичний предмет пра­вового регулювання та ідентичні правові норми в структурі такого законопроекту.

Не можна визнавати альтернативними законопроекти, якщо, наприклад, один за­конопроект є новою редакцією закону, а інший вносить зміни чи доповнення до окремих статей цього закону.

Визначення альтернативності законопроекту залежить від волевиявлення різних суб'єктів і на різних стадіях законодавчого процесу. При реєстрації законопроекту сек­тор реєстрації законопроектів Головного організаційного управління апарату парламен­ту може відмовити в реєстрації законопроекту, якщо визначить його альтернативним і вкаже на порушення строків його внесення (ч. 2 ст. 87 Регламенту), а Голова чи заступ­ники Голови Верховної Ради України у порядку, визначеному ч. 1 ст. 89 Регламенту, ма­ють право повернути альтернативний проект суб'єкту права законодавчої ініціативи вже після реєстрації такого проекту у разі, якщо в першому читанні прийнято законопроект, щодо якого внесений проект є альтернативним (п. 4 ч. 2 ст. 89 Регламенту).

3. У ч. 2 цієї статті встановлюються строк внесення альтернативних законопроек­тів, який є обов'язковим для всіх суб'єктів права законодавчої ініціативи. Він відрахо­вується з дня надання народним депутатам першого законопроекту з відповідного пи­тання і складає 14 днів. У разі порушення цього строку сектор реєстрації законопроектів Головного організаційного управління апарату парламенту може відмовити в реєстрації законопроекту, якщо визначить його альтернативним і вкаже на порушення строків його внесення (ч. 2 ст. 87 Регламенту).

4. У парламентській практиці трапляються випадки відправлення законопроектів на повторне перше читання (див. ст. 110 Регламенту). У таких випадках допускається вне­сення альтернативних законопроектів у чітко визначені строки - не пізніше ніж через 10 днів з дня направлення на повторне перше читання законопроекту. У разі появи альтерна­тивних законопроектів головний комітет може як рекомендувати парламенту прийняти в повторному першому читанні вже розглянутий і доопрацьований для повторного пер­шого читання законопроект, так і взяти за основу інший альтернативний проект, щойно внесений після направлення на повторне перше читання головного законопроекту.

5. Частина 4 цієї статті містить категоричну заборону, адресовану суб'єктам права законодавчої ініціативи, внесення альтернативних законопроектів після прийняття за­конопроекту в першому читанні. Усі інші альтернативні законопроекти, внесені в уста­новленому Регламентом порядку та в передбачені ним строки, знімаються з розгляду без прийняття про це окремого рішення (ч. 3 ст. 90 Регламенту).

6. Особливості розгляду альтернативних законопроектів у режимі першого читан­ня докладно визначаються у ст. 105 Регламенту.

Стаття 96. Особливості розгляду законопроектів, визначених як невідкладні

1. Невідкладними є законопроекти, що визначені Президентом України або рішен­ням Верховної Ради як такі.

2. Верховна Рада може прийняти рішення про визначення законопроекту невідклад­ним після включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або в ході його наступного розгляду.

3. Верховна Рада може прийняти рішення щодо законопроектів, визначених як не­відкладні, про одноразове відхилення (ad hoc) від процедури розгляду, передба­ченої цим Регламентом, і скоротити строки внесення альтернативних законопро­ектів, внесення пропозицій і поправок, а також строки надання законопроекту народним депутатам до його розгляду в тому чи іншому читанні. Не допускається скорочення зазначених строків більш як наполовину.

4. Законопроект, визначений як невідкладний, після завершення його попереднього розгляду чи доопрацювання включається до порядку денного найближчого пле­нарного засідання Верховної Ради і розглядається позачергово.

1. Окреме правове регулювання, передбачене цією статтею, стосується особливос­тей розгляду законопроектів, визначених як невідкладні. Необхідність такого окремого регулювання випливає, по-перше, з ч. 2 ст. 93 Конституції України, яка вказує на те, що за­конопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово, а, по-друге, Рішенням КСУ у справі про позачерговий розгляд законопроектів від 28 березня 2001 р. У цьому Рішенні було вказано на те, що «реалізація положення частини другої статті 93 Конституції України щодо позачергового розгляду Верховною Радою України законопроектів, визначених Президентом України як невід­кладні, припускає можливість встановлення спеціальних парламентських процедур».

Невідкладність певних законопроектів є важливим правовим засобом планування законодавчої діяльності та визначення її пріоритетів. Як правило, невідкладними визна­чаються законопроектисоціальної спрямованості, ті, прийняття яких зумовлено нагаль­ними потребами державотворення, європейської інтеграції держави, вступу України до міжнародних організацій, реалізації приписів Конституції України, реформуванні важ­ливих суспільних відносин тощо.

Визначаючи законопроекти невідкладними, уповноважений на таке визначення суб'єкт повноважень має враховувати ступінь суспільної важливості і рівень юридичної якості від­повідного законопроекту, ступінь актуальності положень законопроекту, можливості його швидкого та оперативного опрацювання в парламенті та його органах, відповідність його положень загальносоціальним інтересам, несуперечливість його положень тощо.

З іншого боку, визначення певних законопроектів невідкладними Главою держа­ви підтверджує його активну роль у законодавчому процесі, можливість суттєво впли­вати на прийняття важливих законів у взаємодії з Верховною Радою України. Надання Президенту України права визначати законопроекти невідкладними спрямоване на сприяння ефективній взаємодії Глави держави і парламенту у проведенні необхідних со­ціальних і правових реформ, на утвердження пріоритетності такого нормативно-право­вого акту у системі законодавства України, як закон.

2. При порівнянні змісту норм ст. 93 Конституції України та ч. 1 цієї статті ми ба­чимо, що крім Президента України, Регламент надає право визначати законопроекти невідкладними і Верховній Раді України. Розглянемо правову природу цього інституту та відмінності у визначенні законопроектів невідкладними Президентом та Верховною Радою України більш докладно.

3. Визначення законопроекту невідкладним перебуває в причинно-наслідковому зв’язку із позачерговістю його розгляду парламентом. Зокрема, як вказується в згада­ному Рішенні КСУ, позачерговість розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України законопроектів, визначених Президентом України як невідкладні, означає, що відповідні законопроекти мають бути терміново включені до порядку денного її сесії. Водночас, реалізація конституційної вимоги щодо позачергового розгляду Верховною Радою України законопроектів, визначених Президентом України як невідкладні, потре­бує позачергового їх проходження через усі стадії законодавчого процесу у парламен­ті. За змістом конституційної вимоги щодо позачергового розгляду Верховною Радою України законопроектів, визначених Президентом України як невідкладні, ці законо­проекти повинні розглядатися на кожній стадії законодавчого процесу у парламенті раніше інших законопроектів.

4. Відповідно до згаданого Рішення КСУ Президент України як суб'єкт права зако­нодавчої ініціативи наділений правом визначати окремі законопроекти як невідкладні, що породжує обов'язок Верховної Ради України розглядати їх позачергово. Визначення

Президентом України законопроекту як невідкладного передує його розгляду Верховною Радою України і має здійснюватись саме на стадії законодавчої ініціативи.

Водночас, як випливає зі змісту ч. 2 цієї статті, Верховна Рада України може прийня­ти рішення про визначення законопроекту невідкладним лише після включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або в ході його наступного розгляду.

5. Важливим є питання про межі права Президента України та Верховної Ради України визначати законопроекти невідкладними.

З нашої точки зору, Президент України може визначати невідкладними лише вне­сені ним як суб'єктом права законодавчої ініціативи законопроекти. Права визначати невідкладними законопроекти, внесені іншими суб'єктами права законодавчої ініціа­тиви, він не має. Природно, що виключається можливість визначення невідкладними законопроектів, що вносяться іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, інак­ше у разі підтвердження такого права у Глави держави слід було б визнати за ним мож­ливість попереднього вивчення всіх законопроектів, що вносяться для реєстрації. Крім того, Президент України обмежений у реалізації цього права часовими рамками: таке визначення може відбутися лише до внесення відповідного законопроекту, а це, звісно, також робить неможливим визначення невідкладними законопроектів, внесених іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи.

Не є абсолютним і право парламенту визначати законопроекти невідкладними. Воно обмежується за колом суб'єктів: парламент не може визначати невідкладними за­конопроекти, вже визначені Президентом України як невідкладні. Визначення главою держави законопроектів невідкладними не потребує додаткового підтвердження з боку парламенту чи прийняття ним окремого рішення щодо надання президентським законо­проектам такого статусу.

Водночас, парламент також обмежений у визначенні законопроектів невідкладними і часовими рамками: таке визначення він може застосувати лише після включення зако­нопроекту до порядку денного сесії або ж у ході його подальшого розгляду (незалежно від стадії), але не раніше моменту прийняття рішення про включення такого проекту до порядку денного сесії. З цього приводу також слід зробити застереження щодо того, що не всі законопроекти, як випливає зі змісту ч. 4 ст. 91 Регламенту, включаються до по­рядку денного сесії. Такими є законопроекти, підготовлені для термінового розгляду на виконання відповідного доручення Верховної Ради України.

Очевидно, такі законопроекти також слід розглядати як невідкладні, оскільки вони отримують статус законопроекту, включеного до порядку денного пленарного засідання, і додаткового включення до порядку денного сесії не потребують.

6. Позачерговість розгляду невідкладних законопроектів полягає і в тому, що за Регламентом передбачена можливість скорочення строків внесення альтернативних за­конопроектів, внесення пропозицій і поправок, а також строків надання законопроекту народним депутатам до його розгляду в тому чи іншому читанні (ч. 3 цієї статті). При ць­ому не допускається скорочення зазначених строків більш як наполовину. Верховна Рада України для відповідних скорочень має ухвалити рішення про одноразове відхилення (ad hoc) від процедури розгляду, передбаченої Регламентом. Ухвалення такого рішення відбувається в порядку, визначеному ст. 50 Регламенту.

7. Частина 4 цієї статті містить правило включення невідкладних законопроектів до по­рядку денного пленарного засідання Верховної Ради України. Такий законопроект має вклю­чатися до відповідного порядку денного без голосування, але за умови завершення його по­переднього розгляду чи доопрацювання. Позачерговість його розгляду, у контексті цієї статті, означає пріоритетність його включення і розгляду в ході найближчого пленарного засідання відповідно до конкретної стадії законодавчої процедури (перше-третє читання).

При цьому пріоритетність цих законопроектів, очевидно, має перевагу перед пріори­тетністю розгляду питань порядку денного засідання, що залишилися нерозглянутими на попередньому пленарному засіданні парламенту (ч. 5 ст. 25 Регламенту). Іншими словами, невідкладні законопроекти розглядаються першочергово, незалежно від наявності нерозгля- нутих напередодні питань порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України.

Стаття 97. Розгляд законопроектів Верховною Радою

1. Законопроекти розглядаються Верховною Радою, як правило, за процедурою трь­ох читань з урахуванням особливостей, встановлених у цій статті.

2. Розгляд і прийняття законопроекту за процедурою трьох читань включає:

1) перше читання - обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;

2) друге читання - постатейне обговорення і прийняття законопроекту у другому читанні;

3) третє читання - прийняття законопроекту, який потребує доопрацювання та узгодження, в цілому.

3. Рішення про проведення повторних перших, других читань законопроектів Верховна Рада може приймати не більше двох разів.

4. За рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб'єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів апарату Верховної Ради.

5. Під час другого і третього читань розглядаються порівняльні таблиці законопро­ектів, а щодо законопроектів про внесення змін до законів порівняльні таблиці розглядаються і в першому читанні.

1. У цій статті визначається загальний порядок розгляду законопроектів Верховною Радою України. Зокрема, встановлюється, що такий розгляд проводиться у парламенті за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, встановлених у цій же статті. Такими особливостями є:

1) проведення повторного першого або повторного другого читання;

2) ухвалення парламентом рішення про остаточне прийняття законопроекту як зако­ну відразу після першого або другого читання у виключних випадках, установле­них у ч. 4 цієї статті.

Варто також зазначити, що розгляд законопроектів про надання згоди про обов’язковість міжнародних договорів та закону про Державний бюджет України про­водиться з урахуванням особливостей, установлених Законом України «Про міжнародні договори України», главами 26 і 31 Регламенту та Бюджетним кодексом України. Розгляд законопроектів про внесення змін до Конституції України проводиться у порядку, перед­баченому Розділом 13 Конституції України та Главою 25 Регламенту.

2. Частина 2 цієї статті формулює триступеневу схему розгляду і прийняття законо­проекту і встановлює принципові вимоги до процедур першого, другого і третього читань.

Докладно зміст відповідних процедур визначається ст.ст. 103-124 Регламенту.

Триступенева схема розгляду законопроектів є класичною для вітчизняного зако­нодавчого процесу, але на практиці найчастіше вона застосовується в усіченому вигляді - розгляд законопроектів і їх прийняття здебільшого відбувається на основі двох читань, що скорочує час та сприяє економії законодавчих зусиль. Йдеться про те, що розгляд всіх поправок і пропозицій та постатейний розгляд законопроекту відбуваються на етапі другого читання. На третє читання виносяться лише особливо складні та такі, що потре­бують додаткового розгляду, законопроекти. Їх питома вага є, як правило, незначною.

Докладний аналіз особливостей розгляду законопроекту у кожному з читань по­дається в коментарях до відповідних статей Регламенту.

3. У ч. 3 цієї статті вказується додатковий засіб економії часу та сприяння оптимі- зації роботи над законопроектами. Це - заборона більше ніж двічі проводити повторні перше та друге читання. Процедура повторного третього читання не застосовується вза­галі. Особливості застосування процедури повторного першого читання викладені в ст. 110, а повторного другого читання - в ст. 119 Регламенту.

4. Відповідно до ч. 4 цієї статті допускається також застосування процедури оста­точного прийняття законопроекту як закону відразу після його прийняття в першому чи в другому читанні, якщо розгляд такого законопроекту відповідає сукупності таких вимог:

1) законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання;

2) якщо не надійшли зауваження щодо його змісту від народних депутатів, інших суб'єктів права законодавчої ініціативи;

3) якщо відсутні зауваження з боку Головного науково-експертного управління апа­рату парламенту - перед першим читанням та Головного юридичного управління апарату парламенту - перед другим читанням.

Змістовно ж ухвалення законопроекту в цілому без застосування процедур другого чи третього читань проводиться, якщо відповідні законопроекти містять не більше 100 статей чи пунктів. Цей кількісний критерій має на меті обмежити спроби поверхового розгляду таких документів.

Відповідна процедура застосовується на тому ж пленарному засіданні, на якому відбулося прийняття законопроекту в першому чи в другому читанні. Головуючий має право поставити питання про прийняття такого законопроекту в цілому як закону лише за умови виконання всіх викладених вище умов у сукупності. За відсутності хоча б однієї з них головуючий не може ставити питання про прийняття законопроекту як закону.

5. У ч. 5 цієї статті вказується, що під час другого і третього читань розглядаються порівняльні таблиці законопроектів, а щодо законопроектів про внесення змін до законів порівняльні таблиці розглядаються і в першому читанні. Проте, таке формулювання, з юридичної точки зору, є не досить вдалим, бо насправді парламентом у будь-якому чи­танні розглядаються достеменно законопроекти, пропозиції, поправки до них, а ніяк не «порівняльні таблиці».

Стаття 98. Експертиза законопроектів

1. За дорученням Голови Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків - Першого заступника, заступника Голови Верховної Ради України або за рішенням головного комітету законопроект направляється на наукову, юридичну чи іншу екс­пертизу, проведення інформаційного чи наукового дослідження; при цьому предмет і мета експертизи, пошуку, дослідження повинні бути чітко визначені.

2. Зареєстрований та включений до порядку денного сесії законопроект при підготов­

ці до першого читання в обов’язковому порядку направляється для проведення наукової експертизи, а при підготовці до всіх наступних читань - для проведен­ня юридичної експертизи та редакційного опрацювання у відповідні структурні підрозділи апарату Верховної Ради. Остаточна юридична експертиза і редакційне опрацювання здійснюються після прийняття акта Верховної Ради в цілому.

3. Окремі законопроекти можуть направлятися для одержання експертних висновків

до Кабінету Міністрів України, відповідних міністерств, інших державних органів, установ і організацій, а також окремих фахівців.

4. Експертні висновки повинні бути подані до Верховної Ради не пізніше 14 днів з дня

надходження такого звернення від посадових осіб та органів Верховної Ради. Якщо в установлені строки висновки не одержано, вважається, що зауваження відсутні.

5. Висновки, підготовлені за результатами експертизи, направляються головному ко­

мітету для врахування при розгляді законопроекту та прийняття рішення стосов­но подальшої роботи над ним.

1. Експертиза законопроектів - це діяльність, метою якої є дослідження, пере­вірка, аналіз та оцінка наукового та юридичного рівня підготовлених і внесених в ус­тановленому Регламентом порядку законопроектів і підготовка обґрунтованих екс­пертних висновків щодо них для прийняття рішень Верховної Ради України щодо та­ких проектів. Легалізований у цій статті Регламенту інститут експертизи законопроектів покликаний сприяти покращенню якості ухвалюваних законодавчих актів парламенту, завчасному усуненню юридичних недоліків законопроектів до їх прийняття як законів, зменшенню чисельності ветованих Президентом України з причин низької юридичної якості законів, створенню несуперечливої та внутрішньо гармонійної системи націо­нального законодавства тощо.

2. При підготовці експертних висновків на законопроекти слід враховувати вимоги, що містяться в Методичних рекомендаціях щодо проведення правової експертизи проек­тів нормативно-правових актів, затверджених Мін'юстом України від 21 листопада 2000 р. Варто також брати до уваги, що правові, організаційні і фінансові основи експертної діяльності в науково-технічній сфері, а також загальні основи і принципи регулювання суспільних відносин у галузі організації та проведення наукової та науково-технічної ек­спертизи викладені в Законі України «Про наукову та науково-технічну експертизу» від 10 лютого 1995 р.

3. В цій статті можна розмежувати інститути імперативної та факультативної екс­пертизи (залежно від обов'язковості її проведення), наукової, юридичної та іншої експер­тизи (залежно від предмету експертизи), експертизи попередньої, що проводиться до роз­гляду законопроектів у першому читанні, та експертизи наступної, яка проводиться після прийняття законопроектів у першому та наступному читаннях, проведення експертизи та інформаційного чи наукового дослідження (залежно від глибини і наукового значення проведеної експертизи). Окремо також можна ідентифікувати рівні та форми такої екс­пертизи залежно від її предмета і мети. Слід розрізняти експертизу та редакційне опрацю­вання, оскільки останнє здійснюється стосовно вже прийнятого парламентом акта.

У ч. 1 цієї статті передбачено проведення факультативної експертизи законопроектів. Ініціаторами її проведення є Голова Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків - Перший заступник, заступник Голови парламенту, а також відповідні профільні комітети парламенту. При ініціювання такої експертизи може бути проведене також інфор­маційне чи наукове дослідження. Розмежування між такими видами дослідження нормами не визначаються. У відповідному листі, адресованому суб'єкту проведення експертизи чи дослідження, повинні бути чітко визначені предмет і мета експертизи (дослідження).

Коло виконавців є невизначеним. Очевидно, мається на увазі, що суб'єкти ініцію­вання експертизи самі можуть визначати суб'єктів її здійснення, виходячи з особливос­тей предмету і цілей такої експертизи. У ч. 3 цієї статті наводиться невичерпний перелік суб'єктів підготовки експертних висновків: Кабінет Міністрів України, міністерства, інші державні органи, установи й організації, окремі фахівці.

Відповідні експертні висновки мають готуватися підприємствами, установами, ор­ганізаціями, експертами, до обов'язків яких входить розробка відповідної проблематики. Йдеться передусім про наукові установи, спеціалізовані колективи вчених, окремих екс­пертів - знаних фахівців у відповідній сфері законодавства тощо.

Водночас, Регламент не обумовлює форми фінансування такої експертизи чи до­слідження. Тому тут слід спиратися на норми Закону України «Про наукову та науково- технічну діяльність». Відповідно до ст. 31 цього Закону експертиза, яку за дорученням державних органів проводить державна установа (організація), що перебуває на бюд­жетному фінансуванні, може фінансуватися за рахунок бюджетних коштів, передбаче­них на утримання цієї організації. А відповідно до ст. 34 цього Закону у сфері державної експертизи фінансову підтримку діяльності експертів забезпечує держава. В усіх інших випадках матеріальне стимулювання експертів наукової і науково-технічної експертизи здійснюється за рахунок коштів замовника експертизи або інших організацій і установ за дорученням замовника.

4. На відміну від ч. 2 цієї статті, у частині 3 містяться приписи про проведення обов'язкової експертизи законопроектів, які зареєстровані та включені до порядку де­нного сесії. Йдеться фактично про всі законопроекти, що зареєстровані в парламенті. До першого читання для підготовки обґрунтованої позиції головного комітету законопроект надсилається Головою парламенту до Головного науково-експертного управління апара­ту Верховної Ради України, яке готує науково-експертний висновок щодо такого законо­проекту. Після ухвалення законопроекту в другому читанні експертне супроводження законопроекту перебирає на себе Головне юридичне управління апарату Верховної Ради України. На цих стадіях законодавчого процесу здійснюється також редакційне опрацю­вання проектів редакційним відділом Головного управління документального забезпе­чення апарату Верховної Ради України.

Зокрема, Головне науково-експертне управління апарату парламенту на основі ре­зультатів науково-правової експертизи законопроекту готує висновок, який повинен дати відповіді на такі питання:

1) чи відповідає поданий законопроект Конституції та законам України, якщо ні, то в яких частинах, положеннях і яким саме статтям відповідних законодавчих актів, у чому саме така невідповідність;

2) наскільки дотримана (чи не порушена) внутрішня логіка законопроекту, чи є су­перечності між окремим його положеннями, статтями, главами та розділами. Якщо такі суперечності виявлені, то необхідно вказати, в чому саме вони полягають та визначити оптимальні правові шляхи їх виправлення, подолання;

3) чи наведений повний перелік законодавчих актів, що підлягають визнанню таки­ми, що втратили чинність, або чи наведені у перехідних положеннях законопроек­ту зміни до законодавчих актів, які підлягають зміні у зв'язку з прийняттям цього законопроекту як закону. Якщо відповідний перелік чи відповідні зміни не наве­дені, то їх слід вказати.

Завданнями правової експертизи проекту нормативно-правового акта є об’єктивне і повне дослідження поданого на розгляд експертів проекту відповідно до предмета екс­пертизи виходячи із загальносуспільних та загальнодержавних інтересів, засад побудови правової системи, розроблення у разі необхідності пропозицій щодо внесення до проек­ту або інших пов’язаних з ним нормативно-правових актів необхідних змін і доповнень, підготовка обґрунтованого експертного висновку з усебічною оцінкою проекту норма­тивно-правового акта.

У другому реченні цієї частини міститься припис про здійснення остаточної юри­дичної експертизи та редакційного опрацювання прийнятого парламентом акту, що від­бувається після прийняття такого акту в цілому. Мотивація необхідності таких дій вип­ливає з необхідності усунення будь-яких неточностей і неузгодженостей у тексті закону для підготовки тексту прийнятого акту для підпису Головою Верховної Ради України та виправлення відповідних помилок у порядку, встановленому ст.ст. 125-126 Регламенту.

Однак практика зарубіжного парламентаризму показує, що доцільніше й більш ло­гічно вносити усі такі редакційні правки до того, як проект розглядатиметься в завер­шальному читанні з тим, щоб надавати народним депутатам документ у такому вигляді, у якому він, у разі прийняття, буде оприлюднений.

5. У ч. 4 цієї статті встановлюються строки подання експертних висновків до по­садових осіб та органів парламенту. Всі відповідні висновки мають бути подані не піз­ніше 14-денного строку від дня надходження відповідного звернення уповноважних на ініціювання експертизи осіб. Відсутність таких висновків, наданих у ці строки, означає відсутність зауважень до відповідного законопроекту.

6. Частина 5 цієї статті передбачає адресування експертних висновків головному комітету, до предмету відання якого віднесено цей проект. Комітет також має врахову­вати висновки експертизи при розгляді законопроекту по суті. При цьому слід зробити застереження, що комітет не пов’язаний змістом таких висновків по суті, він може пов­ністю погодитися з висновком, погодитися частково або ж повністю відхилити зауважен­ня, викладені у висновку. Таким чином, відповідні висновки мають статус допоміжних матеріалів при вирішенні долі конкретного законопроекту. Такі висновки обов’язково додаються до законопроекту і надаються народним депутатам - відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 94 Регламенту.

Стаття 99. Відкликання законопроектів

1. Законопроект може бути відкликаний суб'єктом права законодавчої ініціати­ви, який його вніс, до включення такого законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради.

2. Законопроект, включений до порядку денного сесії Верховної Ради до його прий­няття Верховною Радою в першому читанні за основу, може бути відкликаний за рішенням Верховної Ради і знятий з розгляду.

3. Порушення питання про відкликання законопроекту здійснюється шляхом подан­ня письмової заяви ініціатором внесення - суб'єктом права законодавчої ініціати­ви на ім'я Голови Верховної Ради України.

4. Відкликаний законопроект знімається з розгляду і виключається з бази даних за­конопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

1. У цій статті регулюється порядок відкликання законопроектів відповідно до во­левиявлення уповноважених суб’єктів. Регламент не обумовлює причин такого відкли­кання, воно може бути здійснене на розсуд уповноважених суб'єктів, які обмежені у своє­му волевиявленні лише певними часовими рамками: якщо суб'єкт права законодавчої ініціативи може реалізувати своє право на відкликання законопроекту з моменту реєст­рації такого проекту і до моменту його включення до порядку денного сесії парламенту, то парламент може це зробити з моменту включення такого проекту до порядку денного сесії парламенту і до моменту його прийняття в першому читанні за основу. Ці випадки регулюються відповідно ч.ч. 1 і 2 цієї статті.

2. Реалізація права відкликання законопроектів має свої особливості, зумовлені тим, що суб'єктами права законодавчої ініціативи є як індивідуальні, так і колективні суб'єкти. Для реалізації права Уряду на відкликання законопроекту, внесеного ним, не­обхідне колегіальне рішення Уряду, прийняте у відповідності з вимогами Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та Регламенту Уряду. Для реалізації права відкликання законопроекту народними депутатами, якщо більше одного з них поставили свої підписи під відповідним законопроектом, достатньо письмового звернення ініціатора внесення законопроекту - народного депутата України, прізвище якого зазначається в законопро­екті першим (див. ч. 3 цієї статті). В останньому випадку колективного погодження між народними депутатами, які разом внесли законопроект, не вимагається.

3. Правовими наслідками відкликання законопроектів є зняття їх з розгляду і виключення відповідних текстів законопроектів і супровідних документів до них з елек­тронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України. Водночас, на відкликані законопроекти не поширюються правила щодо неможливості внесення таких законопро­ектів протягом поточної сесії: після відкликання законопроекту будь-який суб'єкт права законодавчої ініціативи має право внести цей або тотожний за змістом законопроект на розгляд парламенту.

4. Суб'єктом прийняття рішення про відкликання законопроекту є суб'єкт права законодавчої ініціативи (частина 1 цієї статті) або парламент (ч. 2 цієї статті), який ухва­лює відповідне рішення більшістю голосів народних депутатів від конституційного скла­ду Верховної Ради України відповідно до письмової заяви, поданої ініціатором внесення законопроекту на ім'я Голови Верховної Ради України (ч. 3 цієї статті).

5. Зазначені правила відкликання законопроектів з відповідними юридичними на­слідками відповідають змістові ч. 4 ст. 90 Регламенту, в якому відкликані законопроекти вважаються знятими з розгляду.

Стаття 100. Визнання законопроектів відкликаними

1. Законопроекти, внесені та не прийняті до закінчення строку повноважень Верховної Ради відповідного скликання в першому читанні, вважаються відкли­каними.

2. Законопроект вважається відкликаним, якщо до його прийняття в першому чи­танні народний депутат - ініціатор його внесення достроково припинив депутат­ські повноваження.

3. Законопроект, внесений Президентом України або Кабінетом Міністрів України, вважається відкликаним, якщо до його прийняття в першому читанні за основу повноваження Президента України або Кабінету Міністрів України були припи­нені. Такий законопроект знімається з розгляду і виключається з бази даних зако­нопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

1. Якщо попередня стаття регулює процедуру відкликання законопроектів уповно­важеними на те суб’єктами, тобто передбачає свідоме, реальне, здійснене відповідно до норм Регламенту волевиявлення згаданих суб’єктів права, то в цій статті йдеться про визнання законопроектів відхиленими без волевиявлення відповідного суб’єкта права, а лише на основі певного юридичного факту, такого зокрема, як припинення повноважень суб’єкта права законодавчої ініціативи або ж парламенту України.

Право законодавчої ініціативи, у контексті цієї статті, зокрема, означає не лише те, що жоден інший суб’єкт права не повинен перебирати на себе це право, а ще й те, що у разі припинення повноважень суб’єкта права законодавчої ініціативи внесений ним законопроект, щодо якого не було прийнято рішення Верховної Ради України по суті, не повинен розглядатися. Іншими словами, стосовно таких законопроектів законодавчий процес зупиняється і відновленню не підлягає. Втім, це не означає неможливості вне­сення аналогічних законопроектів та таких, що повторюють за суттю положення цього проекту, іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи, повноваження яких не при­пинені.

2. У ч. 1 цієї статті міститься норма, що в цілому кореспондує нормі ч. 1 ст. 90 Регламенту, яка передбачає відкликання законопроектів, не прийнятих у першому чи­танні до закінчення каденції парламенту. При цьому неважливими є причини припинен­ня повноважень парламенту і те, чи було воно строковим або достроковим. Важливим є з’ясування, з якого саме моменту повноваження парламенту були припинені. У разі строкового припинення повноважень парламенту цим моментом є момент прийняття присяги не менш як трьомастами народними депутатами України вже наступного скли­кання, при достроковому припиненні повноважень парламенту Президентом України - момент набрання чинності указу про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Факт прийняття парламентом законопроекту в першому читанні означає рішення, передбачене в п. 1 ч. 1 ст. 109 Регламенту; ухвалення жодного іншого рішення не може розцінюватися як підстава для продовження роботи над таким законопроектом.

3. Можливі випадки, коли парламент як орган державної влади продовжує працю­вати, а народний депутат, який вніс законопроект, припинив свої повноваження, і вне­сений ним проект не ухвалено в першому читанні. При цьому неважлива підстава при­пинення його повноважень, очевидним є лише те, що припинення таких повноважень є достроковим.

Відповідно до ч. 2 ст. 81 Конституції України повноваження народного депутата України припиняються достроково в разі:

1) складення повноважень за його особистою заявою;

2) набрання законної сили обвинувачувальним вироком щодо нього;

3) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;

4) припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України;

5) якщо протягом двадцяти днів з дня виникнення обставин, які призводять до по­рушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяль­ності, ці обставини ним не усунуто;

6) невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (вибор­чого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної пар­тії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції;

7) його смерті.

Строкове припинення повноважень народного депутата збігається у часі із припи­ненням повноважень парламенту і охоплюється змістом ч. 1 цієї статті. При цьому у ч. 2 не зовсім коректно визначено юридичний факт для відкликання. Ним визнано факт, коли народний депутат достроково припинив свої повноваження, тобто передбачається активне волевиявлення самого народного депутата із вчинення ним юридично значущих дій, що призводять до припинення ним його депутатських повноважень, складовою яких є здійснення права законодавчої ініціативи.

З цього приводу слід зауважити, що народний депутат відповідно до ст. 81 Конституції України та закону України «Про статус народного депутата України» не має права припинити свої повноваження. Суб'єктом припинення його повноважень є Верховна Рада України, суд та вищий керівний орган партії (блоку партій), від якої він був обраний депутатом. Припинення депутатських повноважень є остаточним і понов­ленню не підлягає; не підлягають перегляду та скасуванню рішення щодо дострокового припинення повноважень народного депутата України (див. зокрема ч. 3 ст. 217 та ч. 4 ст. 218 Регламенту).

4. Аналогічна за своєю суттю норма міститься і в ч. 3 цієї статті, де йдеться про припинення повноважень інших суб'єктів права законодавчої ініціативи - Президента та Кабінету Міністрів України. Так само, якщо їх повноваження припиняються до прий­няття парламентом внесеного ними законопроекту в першому читанні, такі проекти вва­жаються відкликаними.

Відповідно до ст. 108 Конституції України Президент України виконує свої повнова­ження до вступу на пост новообраного Президента України. Повноваження Президента України припиняються достроково у разі:

1) відставки;

2) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я;

3) усунення з поста в порядку імпічменту;

4) смерті.

Повноваження Кабінету Міністрів України відповідно до ст. 12 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» припиняються у зв'язку зі складенням повноважень перед новообраною Верховною Радою України. А ось достроково вони припиняються у разі:

1) відставки Кабінету Міністрів України у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України;

2) відставки Прем'єр-міністра України за поданою ним заявою;

3) смерті Прем'єр-міністра України (ст. 13 Закону).

Окремо слід зупинитися на тому, що відповідно до ч. 5 ст. 29 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» новосформований Уряд України має право відкликати до прийняття у першому читанні проекти законів, внесені на розгляд Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України, повноваження якого припинені. У контексті цієї норми словосполучення «має право» означає можливість реалізувати зазначене повнова­ження Уряду на його розсуд, тобто відкликати чи не відкликати до прийняття у першому читанні законопроекти, внесені на розгляд Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України, повноваження якого припинені.

Проте такі законопроекти відповідно до ч. 3 цієї статті вважаються відкликаними автоматично, тобто без ухвалення спеціального про це рішення. З урахуванням того, що норма Регламенту є спеціальною по відношенню до згаданої норми Закону, застосовува­тися повинна саме вона.

5. Юридичні наслідки визнання законопроектів відкликаними вказані у ч. 3 цієї статті: вони аналогічні наслідкам відкликання законопроектів, визначеним у ч. 4 ст. 99 Регламенту. Це - зняття законопроекту з розгляду та виключення відповідного тексту законопроекту з бази даних законопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України.

Стаття 101. Розгляд законопроектів, прийнятих Верховною Радою поперед­нього скликання в першому і наступних читаннях

1. Голова Верховної Ради України попереднього скликання подає новообраній Верховній Раді перелік законопроектів, законів, повернутих з пропозиціями Президента України, розгляд яких не було завершено прийняттям остаточного рішення щодо них Верховною Радою попереднього скликання. До переліку дода­ються звіт про виконану роботу щодо підготовки та розгляду цих питань, а також справи незавершених законопроектів.

2. Прийняті Верховною Радою попереднього скликання в першому чи наступних читаннях законопроекти, але не прийняті в цілому, готуються і розглядаються Верховною Радою нового скликання за процедурою підготовки до другого читан­ня, встановленою цим Регламентом.

1. Законопроекти, внесені до парламенту, як правило, до кінця його каденції можуть перебувати на різних стадіях - деякі проекти лише внесені, але до стадії першого читання не дійшли, інші пройшли відповідно стадії першого-третього читання, деякі законопро­екти прийняті в цілому як закони, але на які Президентом України накладено вето тощо. Тобто йдеться про варіативність розгляду всього масиву законопроектів, які опрацьову­ються в парламенті до кінця його скликання. Цілком природно, що кількість таких стадій і неоднаковий ступінь готовності законопроектів відбиває плин законодавчого процесу і є проявом динаміки здійснення суб’єктами права законодавчої ініціативи свого права, а парламенту - свого обов’язку забезпечити повний і всебічний розгляд усіх внесених і зареєстрованих в установленому порядку законопроектів.

Якщо законопроекти, що було внесено до парламенту попереднього скликання, і котрі не прийняті в першому читанні, відкликаються (ч. 1 ст. 100 Регламенту), то слід вре­гулювати питання і про те, яким чином повинна діяти Верховна Рада України стосовно тих законопроектів, які було прийнято в першому чи в наступних читаннях. За логікою, їх треба визнати «перехідними», тобто передати для розгляду парламенту наступного скликання. Тут виникає правова проблема щодо того, в якому порядку розглядати такі законопроекти. Її вирішенню і присвячується ст. 101 Регламенту.

2. У ч. 1 цієї статті міститься імперативний припис, що адресовано Голові парламен­ту попереднього скликання, щодо подання до новообраної Верховної Ради України ком­плекту документів, які відбивають динаміку законодавчого процесу парламенту поперед­нього скликання та вказують на те, на якій стадії розгляду перебуває кожен із внесених і не знятих з розгляду законопроектів.

Цей комплекс документів складається із законопроектів та законів, повернутих з пропозиціями Президента України, щодо яких не було прийнято остаточного рішення парламентом попереднього скликання. Під остаточним рішенням в цьому випадку слід розуміти рішення про прийняття чи відхилення законопроекту як закону. Стан розгляду таких законопроектів відбиває також доданий до такого переліку звіт про виконану ро­боту, а також справи незавершених законопроектів, які має бути оформлено відповідно до вимог ст. 92 Регламенту.

Під незавершеними законопроектами слід розуміти законопроекти, розгляд яких парламентом попереднього скликання не завершився прийняттям стосовно них остаточ­ного рішення.

У цій нормі не вказується, протягом якого строку Голова парламенту попереднього скликання повинен передати зазначений комплекс документів новообраній Верховній Раді України. За змістом цієї норми можна зрозуміти, що ці дії мають статися не пізніше ніж у день початку роботи новообраного парламенту з тим, щоб він міг визначитися з порядком денним першої сесії Верховної Ради України.

Всі перехідні законопроекти та закони, повернуті з пропозиціями Президента України, підлягають перереєстрації в апараті парламенту без повторного їх внесення суб’єктами права законодавчої ініціативи з присвоєнням їм порядкових номерів залежно від часу їх внесення.

3. Незалежно від того, на який стадії розгляду було зупинено опрацювання законо­проектів, прийнятих парламентом попереднього скликання принаймні в першому (або і в наступних читання) читанні, їх розгляд починається за процедурою підготовки законо­проекту до другого читання у Верховній Раді України нового скликання.

У контексті цього під процедурою підготовки законопроекту до другого читання слід розуміти весь комплекс взаємопов’язаних процесуальних дій уповноважених суб’єктів права, визначених Регламентом, - від внесення пропозицій і поправок до законопроекту до їх розгляду і винесення відповідного рішення головним комітетом з цього питання та подання таких законопроектів на розгляд парламентом у режимі другого читання.

Таким чином, якщо законопроект був прийнятий парламентом попереднього скли­кання в першому читанні, то в новообраному парламенті розпочинається його підготовка до другого читання, яка включає як обов’язковий елемент внесення і розгляд пропозицій і поправок до проекту. У цьому випадку можливі два варіанти: 1) до законопроекту вже надійшли пропозиції і поправки до другого читання у парламенті попереднього скликан­ня; 2) до нього такі пропозиції і поправки не надійшли. У таких випадках старі пропозиції і поправки не розглядаються, оскільки вони внесені суб’єктами законодавчої ініціативи, які припинили свої повноваження. Тож починається нове внесення поправок і пропози­цій до законопроекту суб’єктами права законодавчої ініціативи. При цьому Регламентом безпосередньо не унормовано питання про те, в який строк ці суб’єкти мають внести відповідні поправки та пропозиції.

Тому тут слід виходити із загальних правил підготовки проектів до другого читан­ня. Суб’єктом підготовки проектів до другого читання є головний комітет, тобто такі ко­мітети мають бути створені новообраною Верховною Радою України. А вже після цього відповідні комітети мають не пізніш як на 5-й день перереєстрації відповідних законо­проектів отримати такі законопроекти від Голови парламенту або відповідно до розподі­лу обов’язків - його заступників (ч. 1 ст. 88 Регламенту).

З моменту отримання таких законопроектів головні комітети мають розпочинати відлік строку, протягом якого суб’єкти права законодавчої ініціативи можуть вносити до проекту свої пропозиції і поправки. Підготовлений законопроект до другого читання надається народним депутатам із супровідними документами до нього за 10 днів до дня розгляду проекту на пленарному засіданні парламенту (ч. 1 ст. 112 Регламенту).

Якщо законопроект був прийнятий минулим парламентом у другому читанні, але не прийнятий ним у цілому як закон, то розгляд такого проекту все одно починається зі стадії підготовки його до другого читання. У цьому випадку пропозиції і поправки до та­кого законопроекту можуть бути внесені суб’єктами права законодавчої ініціативи; адже вважається, що де-юре минулий парламент здійснив лише ухвалення законопроекту за основу, а його доопрацювання на подальших стадіях - справа новообраного парламенту.

Таким чином, на цій стадії поправки і пропозиції мають вноситися за такими ж правилами, як і при підготовці до розгляду законопроектів, прийнятих попереднім пар­ламентом за основу.

4. Правила розгляду перехідних законопроектів за процедурою другого читання не поширюються на закони, ухвалені попереднім парламентом, але щодо яких Президентом України було застосовано вето. Такі закони розглядаються парламентом нового скликан­ня за правилами, визначеними ст.ст. 127-130 Регламенту.

Слід також мати на увазі, що відповідно до ч. 4 ст. 20 Регламенту всі перехідні за­конопроекти та закони включаються до порядку денного сесії новообраного парламенту позачергово без голосування. Щодо таких документів передбачається ухвалення рішення в пріоритетному порядку для забезпечення актуальності відповідних законів. Водночас, відповідно до ч. 2 ст. 90 Регламенту Верховна Рада України може зняти своїм рішенням перехідний законопроект з розгляду, якщо внаслідок прийняття інших законодавчих ак­тів чи з якихось інших причин законопроект втратив свою актуальність.

Стаття 102. Визнання законопроектів відхиленими

1. Законопроект вважається відхиленим, якщо запропоновані рішення на його під­тримку не отримали необхідної кількості голосів народних депутатів. Таке відхилен­ня законопроекту заноситься до протоколу пленарного засідання Верховної Ради.

2. Відхилений Верховною Радою законопроект або законопроект, що повторює його за суттю, не може бути внесений на поточній та наступній за нею позачер­говій сесіях Верховної Ради відповідного скликання. Відхилений законопроект знімається з розгляду і виключається з бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

1. Далеко не завжди юридична якість законопроектів відповідає критеріям створен­ня високоефективної та досконалої системи законодавства, не всі справедливі і слушні зауваження і пропозиції, які висловлюються до текстів таких законопроектів, беруться до уваги тощо. З іншого боку, законодавча діяльність при домінуванні її правової складо­вої має ще й політичну складову - ухвалення рішення стосовно кожного законопроекту залежить від вироблення консолідованої позиції більшості депутатського складу. У разі відсутності такого консолідованого рішення законопроекти відхиляються.

Під відхиленими законопроектами спід розуміти законопроекти, які не набрали достатньої кількості голосів на їх підтримку для продовження роботи над ними в рамках парламентських процедур або стосовно яких було проведене результативне голосування про їх відхилення.

2. Порядок відхилення законопроектів та юридичні наслідки цього визначаються в цій статті. При її застосуванні слід мати на увазі, що відхилення законопроекту може відбутися на будь-якій стадії законодавчого процесу, тобто під час першого, другого або третього читання. На кожній відповідній стадії законопроект може бути відхилено.

3. За змістом викладеної у ч. 1 цієї статті норми можна зробити висновок, що під від­хиленням законопроекту слід розуміти: 1) прийняття парламентом спеціального рішення про відхилення законопроекту; 2) відсутність жодного позитивного рішення парламенту на підтримку законопроекту.

Під рішенням на підтримку законопроекту слід розуміти ухвалення одного з та­ких рішень:

Для першого читання:

1) про прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підго­тувати його до другого читання;

2) про повернення законопроекту суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопра­цювання;

3) про направлення законопроекту до головного комітету для підготовки на повтор­не перше читання, визначивши при цьому основні положення, принципи, кри­терії, яким повинен відповідати доопрацьований законопроект чи його структурні частини;

4) про опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою друкованому ЗМІ для всенародного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків такого обговорення і подання на повторне перше читання (ч. 1 ст. 109 Регламенту).

Для другого читання:

1) про прийняття законопроекту в другому читанні та доручення головному коміте­ту підготувати його до третього читання;

2) про прийняття законопроекту в другому читанні та в цілому;

3) про прийняття законопроекту в другому читанні за винятком окремих розділів, глав, статей, частин, статей та направлення їх головному комітету на доопрацю­вання з наступним поданням законопроекту на повторне друге читання;

4) про повернення законопроекту головному комітету на доопрацювання з наступ­ним поданням на повторне друге читання (ч. 1 ст. 118 Регламенту).

Для третього читання:

1) про прийняття закону в цілому і направлення його на підпис Президенту України;

2) про перенесення голосування щодо законопроекту в цілому у зв'язку із прий­няттям рішення про перенесення розгляду законопроекту або на час до подання Кабінетом Міністрів України проектів актів, прийняття яких передбачено в зако­нопроекті, що розглядається;

3) про схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його на всеукраїнський референдум (ч. 1 ст. 124 Регламенту).

Варіативність рішень щодо підтримки законопроекту вказує на можливість вжиття уповноваженими суб'єктами законодавчої діяльності різних заходів щодо подальшої долі законопроекту.

Таким чином, рішеннями на підтримку законопроекту є не лише рішення про ух­валення законопроекту у відповідному читанні, але й інші рішення, які обумовлюють продовження роботи над цим законопроектом у рамках розпочатого стосовно нього циклу законодавчої процедури. До таких рішень, як бачимо, належать і рішення про до­опрацювання чи перенесення розгляду законопроекту, про винесення його на референ­дум чи опублікування у ЗМІ тощо.

4. Частиною 1 цієї статті передбачається обов'язкове включення інформації про відхилення законопроекту до протоколу пленарного засідання парламенту. Проте це не означає виключення з цього протоколу інформації про попередню підтримку законопро­екту парламентом - відповідно до ч. 2 ст. 54 всі рішення парламенту стосовно законопро­ектів вносяться до протоколу пленарних засідань. Обов’язковість включення інформації про відхилення законопроекту до протоколу перебуває у тісному зв’язку із забороною вносити до парламенту відхилені законопроекти протягом поточної та наступної за нею позачергової сесій Верховної Ради України, яку викладено у частині 2 цієї статті.

5. У ч. 2 цієї статті визначаються юридичні наслідки відхилення законопроектів. Відповідно до неї відхилений Верховною Радою України законопроект або законопро­ект, що повторює його за суттю, не може бути внесено на поточній та наступній за нею позачерговій сесіях парламенту відповідного скликання. Це усуває необхідність для пар­ламенту повертатися знову до вже розглянутих питань, стосовно яких рішення вже було винесено. Водночас, позиція стосовно такого проекту в парламенті може зазнати змін. Щоб запобігти таким надто частим змінам, було встановлено правила щодо обмеження певним строком можливості повернення до вже розглянутого, але не підтриманого рані­ше парламентом питання.

На жаль, категоричній забороні про таке внесення не повною мірою відповідає зміст

ч. 2 ст. 87 та п. 5 ч. 2 ст. 89 Регламенту. У першій нормі взагалі не передбачено обов’язковості відмови в реєстрації заново внесених, але до цього відхилених проектів. У другій нормі повернення відхиленого законопроекту суб’єктові права законодавчої ініціативи тлума­читься не як обов’язок, а як право Голови парламенту та його заступників. Більше того, у випадку зі ст. 89 йдеться про повернення відхилених законопроектів лише протягом поточної, а не поточної і наступної за нею позачергової сесій парламенту. Тому згадані правові норми мають бути приведені у відповідність між собою, а забороні внесення від­хилених законопроектів має відповідати обов’язковість відмови в реєстрації таких проек­тів та повернення таких проектів відповідним суб’єктам права законодавчої ініціативи.

6. У ч. 2 цієї статті містяться приписи, за якими відхилений законопроект знімається з розгляду і виключається з бази даних законопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України. На нашу думку, не слід виключати відхилені проекти із електронної бази даних, оскільки це призведе до ускладнення роботи з аналізу таких проектів у разі їх повторного внесення через певний час після відхилення.

7. Правила, визначені в цій статті, не застосовуються до відхилення законів, які роз­глядаються у зв’язку із застосуванням Президентом України права вето. Стосовно таких актів діють правила, визначені у ст. 130 Регламенту.