Глава 18. РОЗГЛЯД ЗАКОНОПРОЕКТІВ У ПЕРШОМУ ЧИТАННІ

Стаття 103. Розгляд законопроектів головним комітетом

1. Після включення законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради підго­товка його до першого читання здійснюється головним комітетом.

2. Розгляд законопроекту при підготовці його до першого читання здійснюється в порядку, передбаченому для попереднього розгляду законопроектів (стаття 88 цього Регламенту) з урахуванням особливостей, визначених цією главою.

1. Законодавча процедура в рамках першого читання починається зі стадії розгляду законопроекту головним комітетом. Вона стосується обговорення положень законопро­екту вже після включення проекту до порядку денного сесії, а також підготовки на цій основі висновку комітету, який після цього адресується Верховній Раді України.

Тут варто відзначити, що головний комітет не пов'язаний чітко визначеними стро­ками підготовки законопроектів до першого читання. Така підготовка має здійснювати­ся з урахуванням пріоритетності законопроектів, зокрема тих, що визначені невідклад­ними, а також з огляду на позачерговість розгляду найбільш важливих законопроектів, щодо яких парламентом надано спеціальне доручення відповідному комітету.

Поетапний розгляд усіх законопроектів, що стосуються предметів відання цього комітету, і їх підготовка до першого читання є вагомим елементом планування коміте­тами своєї законодавчої діяльності і показником ефективності здійснення ними законо- проектної функції на ранніх стадіях законодавчого процесу.

2. Робота комітету з підготовки проекту до першого читання має свої відмінності порівняно з попереднім розглядом проектів перед їх включенням до порядку денного сесії.

Якщо цільове призначення попереднього розгляду законопроекту полягає у визна­ченні доцільності включення його до порядку денного сесії, то при підготовці документу до прийняття в першому читанні комітет має висловити свою позицію щодо доцільності взяття такого проекту за основу чи його подальшого доопрацювання.

ч. 1 ст. 109 Регламенту.

Розгляд законопроекту має мати характер повного обговорення всіх його переваг і недоліків. Йдеться, по суті, про попереднє схвалення викладеної у проекті концепції ви­рішення правової проблеми, задля чого і пропонується ухвалити відповідний закон.

Вимоги щодо змісту відповідного висновку комітету викладені в ст. 106 Регламенту.

3. Процедура обговорення законопроекту в комітеті відбувається відповідно до вимог, установлених Регламентом та Законом України «Про комітети Верховної Ради України» (зокрема, ст. 44 та іншими його статтями).

Зокрема, на засіданні комітету при розгляді законопроекту, зазвичай, заслуховуєть­ся доповідь ініціатора внесення законопроекту чи представника суб'єкта права законо­давчої ініціативи. Йому ставляться питання, проводиться обговорення тексту законопро­екту з урахуванням наданих експертних висновків та інших інформаційних матеріалів.

Далі обговорюється проект висновку комітету з порушеного питання, після чого відповідний проект ставиться на голосування членів комітету з мотивувальним обґрун­туванням необхідності прийняття проекту за основу в першому читанні, відхилення про­екту, повернення його суб'єкту права законодавчої ініціативи тощо.

Може бути заслухана думка інших комітетів, якщо вона була сформульована за­вчасно, зокрема - обов'язково думка комітету з питань бюджету.

На засіданні комітету також має бути вирішено питання про доповідача законопро­екту на пленарному засіданні Верховної Ради України.

4. При розгляді альтернативних законопроектів мають застосовуватися правила, встановлені ст. 105 Регламенту, а при підготовці проекту до повторного першого читання - правила, що викладено у ст.ст. 104 і 110 Регламенту.

Стаття 104. Строки подання пропозицій до законопроектів

1. До повторного першого читання законопроекту пропозиції до законопроекту вносяться в десятиденний строк після дня попереднього першого читання цього законопроекту.

2. Верховна Рада своїм рішенням про одноразове відхилення (ad hoc) від процеду­ри, визначеної цим Регламентом, може перенести розгляд законопроекту, продов­жити встановлені в цій статті строки або скоротити їх не більш як наполовину.

3. До повторного першого читання законопроекту вносяться пропозиції лише щодо його основних положень, принципів, критеріїв.

1. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 109 Регламенту за наслідками розгляду законопроекту в першому читанні парламент може ухвалити рішення про направлення законопроекту на доопрацювання до головного комітету для підготовки на повторне перше читання, виз­начивши при цьому основні положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопрацьований законопроект чи його структурні частини.

У разі ухвалення такого рішення Регламент допускає внесення до повторного пер­шого читання пропозицій до такого законопроекту. Строк внесення таких пропозицій - 10 днів з дня попереднього першого читання такого проекту. Внесені пропозиції повин­ні відповідати тим критеріям, які визначила Верховна Рада України при розгляді його в ході першого читання. Такі пропозиції мають вноситися лише щодо основних положень цього проекту, які парламент у ході попереднього читання вирішив за доцільне змінити.

Очевидно, що коригуючи такі положення, суб'єкт права законодавчої ініціативи має враховувати як зміст обговорення, так і бажану редакцію відповідних норм, які були суперечливими і завадили прийняттю проекту за основу в першому читанні.

2. Оскільки із відповідним законопроектом народні депутати вже були ознайомлені в ході підготовки до першого читання та у ході безпосереднього обговорення проекту в режимі першого читання, Регламент дозволяє в ч. 2 цієї статті застосовувати процедуру одноразового відхилення від зазначеної в Регламенті процедури підготовки проекту до повторного першого читання. Зокрема, тут визначені ті елементи згаданої процедури, які може бути змінено: 1) перенесення розгляду законопроекту; 2) подовження строків вне­сення пропозицій до проекту; 3) скорочення цих строків не більше ніж наполовину. Таке скорочення забороняється при розгляді досить великих за обсягом проектів, зокрема проектів кодексів та проектів законів, кількість статей, пунктів у яких перевищує 100.

Стаття 105. Особливості розгляду альтернативних законопроектів

1. Альтернативні законопроекти розглядаються, як правило, в порядку черговості їх внесення.

2. При розгляді альтернативних законопроектів головний комітет може рекоменду­вати Верховній Раді взяти за основу один із них або підготувати інший законопро­ект, який вноситься на розгляд Верховної Ради народними депутатами - членами цього комітету.

3. При підготовці законопроекту до першого читання головний комітет може виклас­ти в ньому альтернативні варіанти спірних положень.

4. Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом.

1. Однією з особливостей розгляду законопроектів у режимі першого читання, зок­рема і в ході його підготовки до розгляду парламентом, є можливість внесення до пар­ламенту більше ніж одного законопроекту з одного і того ж питання (кола питань) або кількох проектів, які повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. Такі законопроекти відповідно до ч. 1 ст. 95 Регламенту вважаються альтернативними. Ця стаття присвячена особливостям розгляду таких законопроектів головним комітетом і Верховною Радою України.

2. У ч. 1 цієї статті містяться приписи щодо черговості розгляду законопроектів - залежно від черговості їх внесення суб’єктами права законодавчої ініціативи. Таке формулювання допускає можливість часового розриву між розглядом першого за чер­говістю внесення законопроекту та останнього - вони можуть розглядатися не на одному засіданні головного комітету, а на різних засіданнях. Це зумовлено 14-денним строком можливості внесення альтернативних законопроектів після надання депутатам першого з них (ч. 2 ст. 95 Регламенту).

Водночас, у ч. 1 цієї статті міститься фраза «як правило», яка стосовно визначення черговості розгляду альтернативних законопроектів може означати можливість ухвален­ня головним комітетом рішення щодо розгляду альтернативних законопроектів у іншому порядку, аніж почерговий розгляд внесених проектів.

Варіантів тут може бути два: 1) якщо один із законопроектів визначений Президентом України як невідкладний, тоді головний комітет має включити його до плану роботи і опрацьовувати в позачерговому порядку, тобто розглянути його першим на своєму засі­данні; 2) у разі внесення кількох альтернативних проектів, жоден з яких невідкладним не визначено, вони можуть бути розглянуті в межах одного засідання комітету, тобто одно­часно, як це, до речі, передбачається для розгляду альтернативних проектів парламентом у ч. 4 цієї статті.

Очевидно, що саме другий варіант розгляду альтернативних проектів головним ко­мітетом дозволяє на основі порівняльно-правового та системно-структурного аналізу усіх поданих альтернативних проектів визначити найбільш якісний з них та рекоменду­вати саме такий проект прийняти парламентові за основу в першому читанні.

У випадку розгляду альтернативних проектів із розривом у часі не виключена си­туація прийняття головним комітетом суперечливих рішень з одного і того ж питання, коли спершу один проект буде рекомендовано для прийняття у першому читанні, а потім при розгляді іншого, альтернативного, проекту, який було внесено пізніше, комітет дійде висновку щодо необхідності прийняття за основу саме його. В такому випадку доведеть­ся повертатися до перегляду вже прийнятого комітетом рішення щодо раніше внесеного законопроекту.

На нашу думку, доцільним є одночасний розгляд альтернативних законопроектів (принаймні тих, які внесені з додержанням строків, передбачених ст. 95 Регламенту) не лише у першому читанні на пленарному засіданні, а й у головному комітеті.

3. У ч. 2 цієї статті зазначені такі варіанти рішень головного комітету щодо внесених альтернативних законопроектів:

1) комітет може рекомендувати Верховній Раді України взяти за основу один із них;

2) комітет може ухвалити рішення про підготовку іншого проекту, який вноситься на розгляд Верховної Ради народними депутатами - членами цього комітету.

Зазначаємо, що рекомендацій парламентові взяти за основу більше ніж один альтер­нативний проект, не передбачено.

З іншого боку, у разі підготовки у комітеті ще одного, крім уже наявних на розгляді, альтернативного законопроекту, такий законопроект готується головним комітетом не замість інших альтернативних законопроектів (у цьому випадку виходить, що комітету надається можливість узурпувати право законодавчої ініціативи суб'єктів, які внесли ці законопроекти, що є неправильним), а разом із цими законопроектами.

Водночас, у разі початку підготовки альтернативного проекту в комітеті, останній також обмежується у такій підготовці 14-денним строком після дня надання депутатам першого альтернативного проекту. Головний комітет має стільки ж днів для підготовки та внесення підготовленого ним законопроекту.

Характерно, що після підготовки такого проекту, вказується суб'єкт права законо­давчої ініціативи - член (члени) цього комітету.

4. Нерідко альтернативні проекти, торкаючись аналогічного кола питань, містять різні підходи до правового регулювання відповідних положень. Різні запропоновані в таких проектах варіанти врегулювання відповідних відносин є спірними положення­ми, щодо яких вестиметься дискусія в ході обговорення альтернативних проектів. Тому Регламент у ч. 3 цієї статті передбачив можливість при підготовці законопроекту до пер­шого читання викласти у ньому альтернативні варіанти спірних положень.

Така можливість надана головному комітетові при підготовці ним власного варіан­ту законопроекту, в якому у відповідних частинах (статтях) може бути запропоновано більше одного варіанту розв'язання проблеми. У той же час комітет не може викладати альтернативні варіанти спірних положень в інших альтернативних проектах закону, ос­кільки це було б втручанням у відповідні авторські документи, що є неприпустимим.

5. У ч. 4 цієї статті вжито термін «основний законопроект» поряд із поняттям аль­тернативних законопроектів. Тут мається на увазі, що основним проектом є перший за часом внесення проект, який і розглядається парламентом першим. Водночас, у разі виз­начення певного законопроекту невідкладним, саме він буде основним, оскільки розгля­датиметься у першочерговому порядку. Прикметник «основний» тут не означає того, що цьому проектові надається пріоритет, адже всі альтернативні проекти мають однаковий статус і мають бути розглянуті за однаковими правилами.

Припис розглядати всі альтернативні проекти одночасно на пленарному засіданні має на меті забезпечити відсутність часового розриву в поетапному розгляді таких про­ектів. Їх розгляд не може бути перервано розглядом інших, не альтернативних, проектів. Водночас, розгляд цих проектів має відбутися в межах одного пленарного засідання; тер­мін «пленарне засідання» вжитий тут в однині.

Одночасність розгляду альтернативних законопроектів на пленарному засіданні оз­начає, що парламент приступає до комплексного вирішення порушеного в них питання, визначаючи найбільш оптимальний варіант після всебічного вивчення поданого в цих проектах нормативного матеріалу.

Докладно процедура розгляду таких проектів у режимі першого читання визна­чається у ст. 108 Регламенту, а зміст схвалюваного за результатами такого розгляду рі­шення має відповідати вимогам ст. 109 Регламенту.

Стаття 106. Висновок головного комітету щодо законопроектів

1. За наслідками підготовки законопроекту до розгляду в першому читанні головний комітет ухвалює висновок, який має містити:

1) пропозицію про прийняття Верховною Радою щодо відповідного законопро­екту (кожного з альтернативних законопроектів у разі їх внесення) одного з рішень, передбачених статтею 109 цього Регламенту, та обґрунтування такої пропозиції;

2) пропозицію щодо перенесення розгляду законопроекту (у разі необхідності).

2. У разі розгляду альтернативних законопроектів головний комітет може внести пропозицію про попереднє визначення Верховною Радою основних положень, принципів, критеріїв та його структурних частин, на яких має ґрунтуватися від­повідний законопроект.

3. У разі якщо законопроект потребує фінансово-економічного обґрунтування, до висновку головного комітету обов’язково додається висновок комітету, до пред­мета відання якого належать питання бюджету, щодо повноти та достовірності такого обґрунтування. Головний комітет може також долучити одержані висновки Кабінету Міністрів України та інших комітетів з цього питання.

4. Якщо у висновках комітетів, яким Верховною Радою було доручено попередній розгляд законопроекту, є розбіжності, головний комітет вживає заходів щодо їх врегулювання. Питання, з приводу яких комітетами не досягнуто згоди, вносять­ся на розгляд Верховної Ради.

1. У цій статті містяться обов’язкові вимоги, що адресуються Регламентом до змісту та порядку підготовки висновку головного комітету щодо законопроекту, що перебуває на його розгляді при підготовці до першого читання.

З огляду на те, що в ч. 1 цієї статті містяться обов’язкові приписи щодо змісту вис­новку, який готує головний комітет за наслідками підготовки законопроекту до першого читання, ці положення слід застосовувати у комплексі з положеннями Закону України «Про комітети Верховної Ради України», які регламентують зміст висновків комітетів щодо законопроектів.

Відповідно до ст. 50 Закону у висновках комітетів зазначається питання, з якого вони прийняті, дата його розгляду і номер протоколу засідання. Висновки комітетів скла­даються із мотивувальної та резолютивної частин. У мотивувальній частині висновків зазначається таке:

1) за чиїм дорученням або ініціативою було розглянуто питання;

2) суб’єкти права законодавчої ініціативи, реєстраційний номер, дата внесення зако­нопроекту - при розгляді проектів актів Верховної Ради України;

3) наявність висновків державних органів, органів місцевого самоврядування, екс­пертних висновків, висновків інших комітетів Верховної Ради України тощо;

4) перелік інших документів, що вплинули на результати розгляду питання;

5) обґрунтування і мотиви прийнятого висновку.

Резолютивна частина висновків має містити позицію комітету щодо прийнят­тя рішення Верховною Радою України стосовно проекту закону відповідно до вимог Регламенту. Відповідна позиція має бути обґрунтована.

Парламенту може бути рекомендовано або ухвалити рішення щодо законопроекту по суті, або перенести у разі необхідності розгляд цього проекту. Якщо розглядаються альтернативні проекти, то, у разі ухвалення парламентом рішення про перенесення роз­гляду, це рішення стосується всіх таких проектів.

До рішень, які парламент може ухвалити по суті питання, належать рішення, визна­чені в ч. 1 ст. 109 Регламенту:

1) про прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підго­тувати його до другого читання;

2) про відхилення законопроекту;

3) про повернення законопроекту суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацю­вання або направлення його до головного комітету для підготовки на повторне пер­ше читання, визначивши при цьому основні положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопрацьований законопроект чи його структурні частини;

4) про опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою друкованому ЗМІ для всенародного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання.

Прийняття одного з таких рішень виключає можливість повторного повернення до проекту для прийняття іншого рішення щодо законопроекту.

Головний комітет може запропонувати у своєму висновку перенести розгляд зако­нопроекту на більш пізній час. При цьому Регламент вимагає, щоб такий висновок прий­мався лише у разі необхідності. Комітет при формулюванні своєї позиції повинен вказа­ти на обставини та аргументи, які не дозволяють сформувати остаточну позицію з цього питання, яка б відповідала одному з чотирьох вказаних у ч. 1 ст. 109 Регламенту варіантів рішення.

Пропозиція про перенесення може зумовлюватися необхідністю більш глибокого вивчення законопроекту у разі його великого обсягу чи суттєвої суспільної ваги, необ­хідністю отримати додаткові висновки від інших комітетів, науковців, інших суб'єктів здійснення правової чи іншої експертизи, необхідністю визначення основних положень, критеріїв, принципів та структурних частин, яким повинен відповідати законопроект (у разі розгляду альтернативних проектів) тощо.

Якщо приймається рішення про перенесення розгляду проекту, то в цьому випадку слід при його напрацюванні мати на увазі певні обмеження щодо підготовки висновків про перенесення законопроектів. Зокрема, відповідно до ч. 3 ст. 23 Регламенту рішення про перенесення розгляду законопроектів, включених до порядку денного сесії Верховної Ради, може прийматися не більше одного разу щодо одного й того ж питання, за винят­ком питань про надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України або їх денонсацію.

Перенесене питання порядку денного сесії Верховної Ради може бути розглянуто на позачерговій сесії Верховної Ради. Водночас, не підлягають перенесенню на наступ­ну сесію Верховної Ради питання, зазначені в п.п. 7, 9, 12, 12-1, 23, 28, 30, 31 ч. 1 ст. 85 Конституції України.

2. Фахова підготовка до першого читання законопроекту в головному комітеті може передбачати висловлення комітетом своєї позиції щодо бажаної моделі того чи іншого проекту. Якщо при розгляді альтернативного законопроекту комітет не приймає рішен­ня про підготовку власного альтернативного проекту, зокрема у разі нестачі часу, то в такому випадку Регламент у ч. 2 цієї статті надає комітетові додаткове право запропону­вати Верховній Раді України, щоб вона, перш ніж розглядати такі альтернативні проекти, визначилася з основними положеннями, принципами та критеріями, на яких повинен ґрунтуватися відповідний законопроект.

У цій ситуації комітет не реалізує право законодавчої ініціативи, а лише пропо­нує парламентові бажану нормативну модель вирішення проблеми, яку передбачають вирішити внесені альтернативні проекти. Верховна Рада України може взяти до уваги пропозицію комітету і визначитися з викладеними основними параметрами проекту і може повернути альтернативний проект на доопрацювання (один з проектів, присвяче­них цьому питанню) з тим, щоб у ході такого доопрацювання головний комітет забезпе­чив відповідність доопрацьованого проекту тим основним параметрам, про які йдеться у ч. 2 цієї статті. Після відповідної доробки такий проект виноситься на повторне перше читання (див. п. 3 ч. 1 ст. 109 Регламенту), процедура якого докладно визначено в ст. 110 Регламенту.

3. Досить часто на розгляд парламенту вносяться законопроекти, що потребують фінансово-економічного обґрунтування, яке це передбачено ч. 3 ст. 86 Регламенту. Тоді до висновку головного комітету обов’язково має додаватися висновок бюджетного комі­тету. В останньому мають знайти відображення питання щодо того, наскільки повним та достовірним є таке обґрунтування. До цього головний комітет може також долучи­ти одержані висновки Кабінету Міністрів України та інших комітетів Верховної Ради з цього питання, тобто такі документи є факультативними, тоді як фінансово-економічне обґрунтування є обов’язковим.

4. Часто трапляється так, що висновки різних комітетів щодо одного і того ж проек­ту є відмінними, якщо не протилежними, зокрема, стосовно пропонованих рішень щодо прийняття такого законопроекту. У таких випадках Регламент вимагає від головного ко­мітету вжити заходів щодо їх врегулювання. При цьому він залишає осторонь правового регулювання питання про зміст відповідних заходів, віддаючи це питання на розсуд го­ловного комітету.

Необхідність вжиття відповідних заходів обумовлена тим, що в результаті підго­товки проекту до другого читання має бути сформульована максимально обґрунтована та зважена позиція щодо необхідності його прийняття, відхилення чи направлення на доопрацювання. Для її формування повинні бути максимально враховані та наближені фахові позиції відповідних комітетів. Така вимога, природно, не ставиться до висновків, підготовлених Урядом, міністерствами, відомствами та окремими експертами.

5. Способом врегулювання розбіжностей між точками зору комітетів, що зумовлені різними позиціями стосовно внесеного законопроекту є, наприклад, проведення спіль­них засідань кількох комітетів, які здійснювали опрацювання одного і того ж законопро­екту. Відповідна процедура докладно врегульована у ст. 44 Закону України «Про комітети Верховної Ради України».

Інший спосіб - створення міжкомітетської робочої групи (див. п.п. 5-8 ст. 15 цього Закону). Така група може напрацювати комплекс пропозицій і поправок до повторного першого чи до другого читання, які можуть бути внесені від імені членів відповідної гру­пи та враховані при доопрацюванні проекту.

6. Водночас, можливою є ситуація, коли в ході застосування відповідних узгоджу- вальних заходів не вдалося дійти до спільної думки, яка була б результатом узгодження позицій кількох комітетів. У такому випадку весь комплекс розбіжностей, щодо яких при підготовці проекту до першого читання не вдалося дійти згоди, виноситься на розгляд Верховної Ради України. Вона має стати «третейським суддею» і знайти необхідний пра­вовий компроміс, ухваливши відповідне рішення за наслідками розгляду законопроекту в першому читанні (ст. 109 Регламенту).

Стаття 107. Строки надання народним депутатам висновків до законопроек­тів, підготовлених до першого читання

1. Висновок, підготовлений головним комітетом до першого читання законопроекту, висновки відповідних комітетів та інші супровідні документи до нього надаються народним депутатам не пізніш як за сім днів до дня розгляду цього законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради.

У цій статті визначаються строки надання депутатському корпусу висновків та суп­ровідних документів до законопроектів, підготовлених до першого читання. Перелік та­ких документів містить:

1) висновок головного комітету;

2) висновки інших комітетів;

3) висновки експертиз щодо проекту;

4) порівняльні таблиці до законопроектів про внесення змін до інших законів;

5) інші документи інформаційного характеру, що додаються до проекту за рішенням головного комітету.

Суб'єктом надання таких документів є відповідний головний комітет, який у строк не пізніше ніж за 7 днів до дня розгляду проекту на пленарному засіданні парламенту забезпечує разом з відповідними структурними підрозділами апарату Верховної Ради України тиражування та надання народним депутатам зазначених матеріалів. Вони нада­ються в комплекті з відповідними законопроектами.

Семиденний строк вважається достатнім для ознайомлення депутатського корпусу з відповідними законопроектами та супровідними матеріалами до них.

Стаття 108. Порядок розгляду законопроектів у першому читанні

1. Розгляд законопроекту в першому читанні, як правило, проводиться за процеду­рою повного обговорення законопроектів (стаття 30 цього Регламенту).

2. При розгляді законопроекту в першому читанні Верховна Рада може прийняти процедурне рішення про обговорення проекту за скороченою процедурою.

3. Обговорення за скороченою процедурою не допускається при розгляді проектів кодексів та інших законопроектів, у яких кількість статей, пунктів понад 100.

4. Після завершення обговорення законопроекту в першому читанні проводиться голосування щодо прийняття одного з рішень, передбачених статтею 109 цього Регламенту.

1. Основною формою розгляду законопроектів на пленарному засіданні парламенту є процедура повного обговорення, яка докладно визначена в ст. 30 Регламенту. Нагадаємо, що вона складається із таких компонентів:

1) доповідь народного депутата - ініціатора внесення пропозиції або іншого суб'єкта права законодавчої ініціативи чи його представника - не менше 10 хвилин, запи­тання доповідачу і відповіді на них - 1 хвилина;

2) співдоповідь визначеного головним комітетом чи ТСК співдоповідача - не менше 5 хвилин, запитання співдоповідачу і відповіді на них - 1 хвилина;

3) виступи народних депутатів - членів головного комітету чи ТСК з оголошенням та обґрунтуванням окремої думки, якщо вона не була надана народним депутатам разом з висновком відповідного комітету чи ТСК, - 1 хвилина;

4) виступи по одному представнику від кожного комітету, ТСК, до яких, крім головно­го комітету, направлявся проект закону чи іншого акта Верховної Ради, у разі якщо висновки цих комітетів чи ТСК не були надані народним депутатам, - 1 хвилина;

5) виступи представників депутатських фракцій, народних депутатів - 1 хвилина;

6) оголошення головуючим на пленарному засіданні про припинення обговорення та повідомлення про кількість промовців, які виступили і які записалися на виступ;

7) заключне слово доповідача і співдоповідача (співдоповідачів) - 3 хвилини;

8) уточнення та оголошення головуючим на пленарному засіданні пропозицій, які надійшли щодо обговорюваного питання і будуть ставитися на голосування.

Водночас, як вказується в ч. 2 цієї статті, парламент може прийняти процедур­не рішення про обговорення проекту за скороченою процедурою відповідно до ст. 31 Регламенту. Процедура скороченого обговорення застосовується після того, як спершу про це парламент ухвалить відповідне процедурне рішення - згідно зі ст. 49 Регламенту воно ухвалюється без підготовки в комітетах та включення до порядку денного і для його прийняття достатньо третини голосів депутатів від конституційного складу Верховної Ради України.

Процедура скороченого обговорення законопроектів складається з таких етапів:

1) виступ народного депутата - ініціатора внесення пропозиції або іншого суб'єкта права законодавчої ініціативи чи його представника з обґрунтуванням пропозиції - 1 хвилина;

2) виступ голови комітету або представника від головного комітету у разі розгляду питання, яке готувалося цим комітетом, - 2 хвилини;

3) виступи представників двох депутатських фракцій на підтримку кожної пропо­зиції і представників двох депутатських фракцій не на підтримку пропозиції - 2 хвилини;

4) уточнення та оголошення головуючим на пленарному засіданні пропозицій, які надійшли і будуть ставитися на голосування;

5) виступи з мотивів голосування по одному представнику від депутатських фрак­цій, представники яких не брали участі в обговоренні - 1 хвилина.

2. Слід мати на увазі, що не до всіх проектів може бути застосована процедура ско­роченого обговорення. Виняток тут складають проекти кодексів та інших законопроек­тів, у яких кількість статей, пунктів понад 100 (ч. 3 цієї статті). Це застереження зроблене з метою уникнення неповного розгляду великих за обсягом або ж кодифікованих законо­давчих актів, які потребують особливо уважного і прискіпливого розгляду.

3. Завершальною стадією розгляду законопроекту в режимі першого читання є пе­рехід до голосування, адже ухвалення рішення з обговореного питання має увінчувати процес розгляду законопроекту на цій стадії. На голосування виноситься запропонова­ний головним комітетом проект рішення. Серед варіантів рішень зазначимо такі (ч. 1 ст. 109 Регламенту):

1) про прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підго­тувати його до другого читання;

2) про відхилення законопроекту;

3) про повернення законопроекту суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацю­вання або направлення його до головного комітету для підготовки на повторне пер­ше читання, визначивши при цьому основні положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопрацьований законопроект чи його структурні частини;

4) про опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою друкованому ЗМІ для всенародного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання.

4. Можливою є ситуація, коли запропонований головним комітетом проект рішен­ня не знайде достатньої підтримки для його прийняття.

У разі, якщо після розгляду парламент не підтримає рішення комітету про прийнят­тя проекту за основу, на голосування може бути винесено рішення про його направлення на повторне перше читання (в одному з визначених у п.п. 3 і 4 ч. 1 ст. 109 Регламенту варіантів). Якщо ж не приймається і таке рішення, то законопроект вважається відхиле­ним, при цьому якогось окремого рішення щодо цього не приймається.

5. Непоодинокими є випадки, коли після нерезультативного голосування, виклика­ного технічною неможливістю проголосувати всіма бажаючими депутатами, ініціюється питання про повернення до голосування щодо проекту. Таке ініціювання повинно відбу­тися до переходу до розгляду парламентом наступного питання порядку денного, тобто до офіційно оголошеного головуючим завершення розгляду цього питання.

У такому разі головуючий ставить на голосування питання про повернення до голо­сування, і якщо більшість від конституційного складу парламенту підтримує пропозицію про нове голосування (переголосування), тоді проект рішення щодо законопроекту, на якому наполягають народні депутати, ставиться знову шляхом застосування процедури повернення до голосування.

Якщо у разі переголосування якийсь з проектів набирає не менше 226 голосів на свою підтримку, таке рішення вважається прийнятим. Повернення до голосування рані­ше не підтриманого законопроекту більше одного разу не допускається.

Стаття 109. Рішення за наслідками розгляду законопроекту в першому читанні

1. За наслідками розгляду законопроекту в першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про:

1) прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підготу­вати його до другого читання;

2) відхилення законопроекту;

3) повернення законопроекту суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопра­цювання або направлення його до головного комітету для підготовки на пов­торне перше читання, визначивши при цьому основні положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопрацьований законопроект чи його структурні частини;

4) опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою друковано­му засобі масової інформації для всенародного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання.

2. Верховна Рада після прийняття законопроекту за основу може прийняти рішен­ня про прийняття законопроекту в цілому, за умови дотримання вимог цього Регламенту (частина четверта статті 97).

3. Законопроект вважається відхиленим, якщо жодне з рішень, зазначених у пунктах 1, 3, 4 частини першої цієї статті, не підтримано необхідною кількістю голосів на­родних депутатів. Здійснення таким чином відхилення законопроекту заноситься до протоколу пленарного засідання як рішення Верховної Ради і має наслідки, пе­редбачені цим Регламентом (частина друга статті 102).

1. Ця стаття подає варіанти рішень Верховної Ради України за наслідками розгляду нею законопроектів у режимі першого читання. Парламент може використовувати різні технологічно-юридичні підходи залежно від рівня підготовки законопроекту, досягнення чи недосягнення консенсусу в коаліції, врахування зауважень комітетів, експертів, мініс­терств і відомств тощо.

2. Найоптимальнішим з точки зору подальшої роботи над проектом і безумовно найперспективнішим для подальшої долі проекту є ухвалення парламентом рішення про прийняття законопроекту за основу. Таке прийняття, здійснене більшістю конституцій­ного складу парламенту, є показником достатньо високої якості законопроекту та наяв­ності бажання здійснювати подальше його опрацювання. Саме задля цього Регламент тут же у п. 1 ч. 1 цієї статті, формулює взаємопов’язаність прийняття проекту в першому читанні та доручення головному комітету підготувати його до другого читання.

Така підготовка здійснюється у порядку та в строки, визначені ст.ст. 111-113 Регламенту, з наданням суб’єктами права законодавчої ініціативи відповідних пропози­цій і поправок. Це дозволяє суттєво доробити текст законопроекту, врахувати слушні зауваження і пропозиції, підвищити юридичну якість документу тощо.

3. Водночас, відповідно до ч. 2 цієї статті можливими є випадки, коли на розгляд пар­ламенту вноситься достатньо якісний законопроект, який у ході обговорення в режимі першого читання не викликав пропозицій стосовно його доопрацювання перед першим читанням. Крім того, до нього не надійшли зауваження з боку народних депутатів, а та­кож від Головного науково-експертного управління. Головний комітет може підготувати проект рішення про прийняття, за умови додержання сукупності всіх відповідних умов (ч. 4 ст.97 Регламенту), такого проекту в цілому як закону.

Зазвичай, треба мати на увазі, що остаточне прийняття проекту як закону відразу після першого читання не допускається щодо проектів кодексів та проектів законів, які містять понад 100 статей або пунктів. Слід розуміти, що застосування такого підходу до законопроектів є, як правило, винятком, і на практиці застосовується вкрай рідко з при­чин, на жаль, часто-густо невисокої юридичної якості законопроектів, які готуються до першого читання.

Водночас, можливість ухвалення законопроекту відразу в цілому як закону не озна­чає, що парламент не повинен спершу ухвалити законопроект у першому читанні. Таким чином, відбувається принаймні два голосування - спершу прийняття проекту в першо­му читанні, а потім прийняття проекту як закону. Розриву в цьому розгляді не повинно бути. Водночас, обидва рішення мають знайти підтримку більшості від конституційного складу Верховної Ради України.

У разі коли проект після прийняття в першому читанні не отримує підтримки біль­шості для остаточного прийняття як закону, він не знімається з розгляду, а направляється до головного комітету для підготовки його до другого читання.

4. Окремо слід зупинитися на процедурі відхилення проекту, що передбачена п. 2 ч. 1 цієї статті. Таке відхилення здійснюється двома способами. Якщо головним комітетом підготовлено висновок про відхилення проекту, то відповідний проект рішення ставить­ся на голосування першим. Якщо він не отримує підтримки більшості депутатів, парла­мент переходить до голосування інших варіантів рішень, зазначених у п.п. 1, 3, 4 ч. 1 цієї статті. Якщо жоден з таких варіантів рішень не набирає достатньої кількості голосів, то проект вважається відхиленим.

Другий спосіб відхилення полягає в тому, що спершу на голосування, відповідно до висновку головного комітету, ставиться одне з рішень, вказаних у п.п. 1, 3, 4 ч. 1 цієї статті. Якщо жодне з них не набирає голосів на підтримку, проект вважається відхиле­ним. Таким чином, у першому випадку відхилення здійснюється прямим голосуванням за це, а в другому - відхилення відбувається через непідтримання жодного з позитивних рішень за проект.

У п.п 3-4 ч. 1 цієї статті вказані декілька варіантів рішень парламенту, які можуть бути ухвалені, коли, з одного боку, законопроект є недостатньо досконалим для його підтримки в першому читанні, а, з іншого боку, його прийняття видається необхідним і парламент вирішує продовжити роботу над удосконаленням такого проекту для його по­дальшого внесення на потворне перше читання. При застосуванні такої процедури треба також керуватися положеннями ст. 110 Регламенту, яка регулює особливості здійснення повторного першого читання.

Суб'єктом доопрацювання такого проекту є головний комітет, який повинен вра­хувати основні принципи, положення, критерії, яким має відповідати проект чи його структурні частини (п. 3 ч. 1 цієї статті) або ж повинен врахувати наслідки всенародно­го обговорення проекту у разі його опублікування у визначеному парламентом ЗМІ для визначення думки народу щодо проекту. У парламентській практиці найчастіше застосо­вується перший варіант - направлення проекту на доопрацювання. Залучення інституту всенародного обговорення в законодавчій діяльності поки що не використовувалося.

5. Юридичними наслідками прийняття проекту за основу є подальша робота над проектом у режимі підготовки до другого читання. Якщо проект приймається відразу як закон, то застосовуються передбачені Регламентом правила його підписання та наступ­ного оприлюднення і введення в дію. У разі ухвалення рішення про доопрацювання про­екту для внесення його на повторне перше читання головний комітет здійснює відповідні підготовчі заходи з урахуванням висловлених у парламенті чи в ході всенародного обго­ворення побажань і зауважень.

Нарешті, у разі відхилення проекту цей проект чи проект, який повторює його за суттю не може бути внесений до парламенту на поточній чи наступній за нею позачер­говій сесіях Верховної Ради України відповідного скликання. Такий проект знімається з розгляду, а його текст і супровідні матеріали вилучаються з бази даних законопро­ектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України (ч. 2 ст. 102 Регламенту).

Стаття 110. Особливості процедури повторного першого читання законо­проекту

1. Законопроект на повторне перше читання подається у визначений Верховною Радою строк, але не пізніше 30 днів після дня його попереднього розгляду, у новій редакції, підготовленій головним комітетом та/або суб’єктом права законодавчої ініціативи, з висновками головного та інших комітетів і розглядається в порядку, передбаченому цим Регламентом (статті 107, 108).

2. Строки подання на повторне перше читання законопроекту, щодо якого прий­нято рішення про всенародне обговорення, визначаються окремою постановою Верховної Ради.

3. Головний комітет та/або суб’єкт права законодавчої ініціативи, які відповідно до рішення Верховної Ради підготували законопроект на повторне перше читання, мають право на доповідь.

1. Відповідно до ч. 1 ст. 109 Регламенту процедура повторного першого читання за­стосовується в разі якщо парламент ухвалив рішення про: 1) повернення законопроек­ту суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання або направлення його до головного комітету для підготовки на повторне перше читання, визначивши при цьому основні положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопрацьований за­конопроект чи його структурні частини (п. 3 ч. 1 ст. 109 Регламенту); 2) опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою України друкованому ЗМІ для всенарод­ного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків об­говорення і подання на повторне перше читання (п. 4 ч. 1 ст. 109 Регламенту).

2. Як випливає зі змісту ч. 1 ст. 109 Регламенту, суб’єктами підготовки законопро­ектів до повторного першого читання виступають головний комітет та/або суб’єкт права законодавчої ініціативи. Визначення такого суб’єкта має відбутися на засіданні парла­менту, який ухвалив рішення про доопрацювання проекту для повторного першого чи­тання. При цьому підготовка проекту для повторного першого читання головним комі­тетом не означає ущемлення права суб’єкта права законодавчої ініціативи; йдеться про визначення оптимальної, з точки зору парламенту, організаційно-правової форми дооп­рацювання проекту з метою усунення тих недоліків, які завадили прийняттю проекту в першому читанні.

Комітет повинен акумулювати пропозиції народних депутатів та усунути відповід­ні недоліки проекту, підготувавши більш якісну, з юридичної точки зору, редакцію. При цьому комітет має визначатися щодо глибини та меж втручання в авторський текст зако­нопроекту і в ході доопрацювання привести його у відповідність із тими основними по­ложеннями, принципами та критеріями, які були визначені парламентом в ході розгляду проекту в режимі першого читання.

3. Звернемо увагу на вкрай стислі строки підготовки проекту головним комітетом до повторного першого читання - 30 днів від дня попереднього розгляду проекту для підготовки відповідної нової редакції. Якщо йдеться про доопрацювання проекту за на­слідками всенародного обговорення, тут чіткої часової визначеності Регламент не обумо­влює, пропонуючи парламентові визначитися в окремій постанові зі строками подання проекту на повторне перше читання. Природно, що у цьому випадку такі строки будуть більшими, оскільки йдеться про:

• можливість ознайомлення громадськості з проектом;

• висловлення громадськістю своїх позицій щодо його змісту;

• необхідність акумулювати та узагальнити такі пропозиції, знайти оптимальну форму їх урахування у ході доопрацювання проекту в головному комітеті.

При цьому головний комітет не пов’язаний необхідністю врахування всіх таких пропозицій по суті, тобто на власний розсуд має визначитися із доцільністю та ступенем такого врахування стосовно кожної пропозиції.

4. Логічно, що саме суб’єкт підготовки проекту до повторного першого читання є суб’єктом доповіді відповідного проекту під час розгляду проекту парламентом у режимі повторного першого читання. Алгоритм розгляду проекту збігається з процедурами та строками, визначеними Регламентом для першого читання, що передбачені у ст.ст. 107­108 Регламенту. При цьому також слід мати на увазі, що до повторного першого читання пропозиції і поправки вносяться в 10-денний строк після дня попереднього читання цьо­го законопроекту (ч. 1 ст. 104 Регламенту). Можливі застереження викладені в ч. 2 ст. 104 Регламенту.