§2. ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНСЬКОЇ РСР ТА УКРА­ЇНИ XII СКЛИКАННЯ (1990-1994 РР.)

За умов, коли союзний центр зволікав з послідовним рефор­муванням політичної системи держави, деякі республіки стали поступово перебирати на себе владні повноваження. Розгорта­лася так звана “війна законів” союзного і республіканського рів­нів, яка дестабілізувала ситуацію в країні.

4.2.1. Виборче законодавство і вибори

Поступового реформування зазнавала і політична система Української РСР. У результаті спільного тиску Руху і Республі­канського депутатського клубу вдалося внести істотні поправки до проекту закону про вибори до Верховної Ради УРСР, офіцій­ний проект якого містив такі ж обмеження демократії, що й со­юзний, - представництво від громадських організацій, двосту­пеневі вибори вищих органів (з’їзд народних депутатів і Верхо­вна Рада УРСР) тощо. Закон “Про зміни і доповнення Конститу­ції (Основного Закону) Української РСР”, прийнятий 27 жовтня 1989 р., надав перемінам значний імпульс. За нововведеною ст. 84 Конституції при виборах до Верховної Ради передбачалося утворення, окрім одномандатних, ще й багатомандатних вибор­чих округів. Комуністична партія згідно зі ст. 89 позбавлялася - 146-

права висування кандидатів у народні депутати. За цією статтею також передбачалось, що до виборчих бюлетенів може бути включено будь-яку кількість депутатів. Отже, забезпечувався перехід до реальної, а не тільки декларованої, альтернативності висування кандидатів у депутати. Істотні зміни вносилися в роз­діл 12 Конституції, що регламентував організацію і діяльність Верховної Ради республіки. Більш чітко визначалася компетен­ція Верховної Ради. Значно розширювалися повноваження Го­лови Верховної Ради, який став вважатися найвищою службо­вою особовою республіки і представляв УРСР у країні та в між­народних відносинах ¹.

На зазначеній основі того ж дня Верховна Рада прийняла за­кони “Про вибори народних депутатів Української РСР” та “Про вибори депутатів місцевих Рад народних депутатів Української РСР”^{[245] [246].}

Демократизація виборчої системи дала свої позитивні ре­зультати. На 450 мандатів претендувало близько 3 тис. кандида­тів - у середньому по шість-сім осіб на одне місце. Демократич­ний блок, який напередодні виборів утворили Рух та близькі до нього організації, суперничав за депутатські мандати з предста­вниками комуністичної партії. Стартові умови були неоднако­вими. Виборча кампанія відбувалася в умовах однопартійної системи (положення Конституції СРСР про керівну роль КПРС було скасовано лише напередодні виборів) і монополії КПУ на засоби масової інформації.

Внаслідок проведених у березні-квітні 1990 р. виборів було обрано 442 народних депутати Верховної Ради України. Під­тримкою демократичного блоку користувалося 111 народних депутатів. Блок отримав перемогу у п’яти областях: Львівській, Івано-Франківській, Тернопільській, Волинській та Київській, причому у Львівській області усі 24 мандати вибороли кандида­ти від Руху. Депутатами стали 373 комуністи, причому далеко не всі з них підтримували лінію керівництва КПУ, хоча біль­шість залишалася на ортодоксальних комуністичних позиціях.

Певний інтерес викликає кількісний та якісний склад корпу­су народних депутатів. Найвагомішу частку серед них станови­ли робітники промисловості, будівництва і зв’язку - 104 чол. (23,2%) та трудівники сільського господарства - 39 чол. (8,7%). Окрім них, народними депутатами стало 25 (5,6%) працівників науки, 16 (3,6%) - культури, літератури і мистецтва, 32 (7,1%) - народної освіти, 16 (3,6%) - охорони здоров’я, 12 (2,7%) - засо­бів масової інформації. Народні обранці характеризувалися до­сить високим освітнім рівнем: 430 депутатів (95,8%) мали вищу і незакінчену вищу освіту, 77 - вчені ступені й наукові звання, в тому числі - 5 академіків і членів-кореспондентів академій наук.

4.2.2. Верховна Рада України у боротьбі за незалеж­ність: від декларації “Про державний суверенітет” до акта незалежності України та його підтвердження

У Верховній Раді XII скликання одразу ж виникла гостра політична конфронтація, в основі якої знаходилася неоднакова, а часто-густо діаметрально протилежна позиція народних обра­нців з більшості принципових питань. У червні 1990 р. виникла Народна Рада, що об’єднала спочатку 79, а пізніше 125 депута­тів національно-демократичної орієнтації. На перших порах її очолював І.Юхновський, а потім І.Заєць. На противагу Народній Раді утворилася депутатська група “За Радянську суверенну Україну”, або “група 239”, яка спочатку складалась із зазначеної кількості депутатів на чолі з В.Івашком. На перших засіданнях Верховної Ради відкрито домінувала ліва більшість, так звана “група 239”, яка кількісно переважала опонентів більше ніж у два рази. Але згодом, внаслідок неефективності прямолінійного впровадження добре відомого принципу “демократичного цент­ралізму”, а також характеру суспільно-політичного розвитку в країні, що протікав загалом не на користь більшості, сторони стали більше тяжіти до компромісних рішень.

Першим головою Верховної Ради всупереч протестам націо­нал-демократів обрали В.Івашка, який невдовзі (9 липня) зали­шив посаду у зв’язку з призначенням заступником генерального секретаря ЦК КПРС. З 23 липня 1990 р. до 1 грудня 1991 р. Вер­ховну Раду очолював Л.Кравчук. Після обрання його Президен­том України, 5 грудня Верховна Рада обирає головою І.Плюща. Його першим заступником став В.Дурдинець, а заступником залишився В.Гриньов, який 23 червня 1993 р. з політичних мо­тивів відмовився від посади. Депутати націонал-демократичної спрямованості, опинившись у меншості при виборах Голови Верховної Ради і його заступників, оголосили про перехід у па­рламентську опозицію.

16 липня 1990 р. Верховна Рада УРСР прийняла Декларацію “Про державний суверенітет України”, яка надала імпульс спра­вжній роботі щодо створення законодавчої бази незалежної держави. Декларація проголосила принципи повного народов­ладдя і верховенства законів України на території Республіки. Проголошувався намір УРСР стати в майбутньому постійно нейтральною державою і дотримуватися трьох принципів: не приймати, не виробляти і не набувати ядерної зброї. Щодо гро­мадянства УРСР було прийнято компромісне формулювання: Українська РСР має своє громадянство і гарантує кожному гро­мадянину право на збереження громадянства СРСР ^[247].

17 жовтня під тиском студентів та деяких інших опозицій­них сил Верховна Рада прийняла компромісну постанову з ком­плексом заходів, у їх числі: 1) провести на початку 1991 р. рефе­рендум про довіру нинішньому складу Верховної Ради і в разі недовіри - організувати до кінця року нові вибори на багатопар- тійній основі; 2) забезпечити проходження строкової служби громадян України за межами республіки тільки за їх добровіль­ною згодою; 3) створити комісію Верховної Ради для розгляду питання про націоналізацію майна КПРС та ВЛКСМ; 4) до при­йняття нової Конституції України вважати передчасним укла­дення союзного договору; 5) до ЗО листопада 1990 р. привести діючу Конституцію УРСР у відповідність з положеннями Де­кларації про суверенітет. Рішення, одначе, зависло в повітрі, а тому постанова, попри задум її авторів, лише підштовхнула процес загострення конфронтації.

24 жовтня 1990 р. прийнято Закон “Про державний суверені­тет України”, який розвивав основні положення Декларації. Пе­редусім це стосується ст.71, в якій підкреслювалось: “На тери­торії Української РСР забезпечується верховенство законів рес­публіки”. Цим же Законом із Конституції було виключено ст.6 про керівну і спрямовуючу роль КПРС у суспільному та держа­вному житті, а також надавалися рівні права усім політичним партіям, громадським організаціям і рухам Не зайве підкрес­лити, що того ж дня був прийнятий Закон СРСР “Про забезпе­чення дії законів та інших нормативних актів законодавства Союзу РСР”, який у відповідний частині прямим чином супере­чив вищенаведеному Закону УРСР ^{[248] [249].}

Для діяльності органів внутрішніх справ особливого значен­ня набули Постанова Верховної Ради УРСР “Про невідкладні заходи по зміцненню законності й правопорядку в республіці” (від 29 листопада 1990 р.) та Закон УРСР “Про міліцію” (від 20 грудня 1990 р.)^[250]. Закон, який не має аналогів у історії Радян­ської України, вперше визначив місце міліції в системі держав­них органів, її основні завдання, принципи та правові основи діяльності. Він характеризується декількома принциповими ри­сами: повною відповідністю принципу державного суверенітету України, позапартійністю, розширенням обов’язків міліції, за­ходами правового та соціального захисту її працівників ^[251].

За оцінкою одного з авторів, тодішнього начальника УВС Харківської області народного депутата О.Бандурки, закон “позначається високим правовим рівнем”^[252].

У березні 1991 р., під час дискусії про проведення загально­союзного референдуму про “оновлену” федерацію, Верховна Рада знайшла компромісне рішення щодо проведення паралель­ного республіканського опитування з питання про входження України до “складу Союзу Радянських суверенних держав на основі Декларації про державний суверенітет України”, на яке позитивно відповіли 80,2% опитаних, що надавало українським політикам певних аргументів у подоланні межі “оновленої фе­дерації^-” (за яку проголосувало 70,5%) й просуванні до конфеде­рації. Як зауважив канадський дослідник М.Прокоп, “цей рефе­рендум був, без сумніву, українським успіхом і провалом мос­ковського центру”¹.

Після референдуму центр активізував зусилля, направлені на підписання нового союзного договору. 25 квітня під Москвою в Ново-Огарьово керівники дев’яти республік підписали заяву “9+1”, в якій М. Горбачов обіцяв подальші поступки для підпи­сання союзного договору. Але в червні 1991 р. Верховна Рада України відклала розгляд союзного договору на вересень, при цьому було вирішено проаналізувати його відповідність Декла­рації про державний суверенітет, а 5 липня прийняла Закон про заснування поста Президента УРСР^{[253] [254].}

Невдала спроба державного перевороту, розпочата 19 серпня так званим Державним комітетом з надзвичайного стану (ДКНС, більш розповсюджена російська абревіатура - ГКЧП), призвела до остаточного краху надій на можливість реформування Сою­зу, хоча попервах парламентська більшість на чолі з Л.Кравчуком і зайняла очікувальну позицію. Після провалу пе­ревороту Верховна Рада України прийняла Акт про незалеж-

Верховна Рада України — сучасний український парламент ність України (“за” - 346, “проти” - І)^[CCLV]. У результаті Україна юридично стала незалежною державою з неподільною та недо­торканною територією, на якій чинними є лише власні Консти­туція, закони та постанови уряду. Доленосний для України Акт мав ще підтвердити референдум.

Водночас з Актом незалежності парламент прийняв Поста­нову “Про департизацію державних органів, установ та органі­зацій”, за якою призупинилася діяльність політичних партій в усіх органах державної влади і управління, правоохоронних ор­ганах (прокуратурі, міліції, держбезпеці), установах радіо і те­лебачення, інших державних організаціях. Питання про діяль­ність партійних осередків на підприємствах передавалося для вирішення трудовим колективам. Тоді ж Президія Верховної Ради утворила Тимчасову комісію для перевірки діяльності по­садових осіб, органів влади, управління, громадських об’єднань та організацій у зв’язку з державним переворотом, яку очолив Ю.Гайсинський. ЗО серпня за поданням комісії Президія Верхо­вної Ради заборонила діяльність КПУ як організації, керівники якої підтримали державний переворот.

Впродовж терміну, відведеного на підготовку референдуму, Верховна Рада прийняла низку принципових рішень, які розви­вали основні положення Акта про державну незалежність. Його основні положення слід розглядати у контексті постанови Вер­ховна Рада від 12 вересня 1991 р. “Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР”. У ній допускалося тимчасове використання цих правових поло­жень з питань, неврегульованих законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.

В цей час Верховна Рада особливу увагу приділяла будівни­цтву національних збройних сил. Вже 24 серпня з’явилася Постанова “Про військові формування на Україні”, згідно з якою всі війська, дислоковані на території республіки, підпо­рядковувалися Верховній Раді. Тоді ж було створено Міністерс­тво оборони. 11 жовтня Верховна Рада схвалила концепцію обо­рони та будівництва Збройних сил України, у якій заявлялося про намір України отримати у майбутньому статус нейтральної, без’ядерної та позаблокової держави. На зазначеній основі Вер­ховна Рада 6 грудня прийняла Закон “Про Збройні сили Украї­ни”¹. Окремою постановою було затверджено текст військової присяги, яку одразу ж, в залі Верховної Ради першим склав мі­ністр оборони України К.Морозов.

Верховна Рада доклала також багато зусиль для утворення власної державної символіки. Вже 4 вересня було прийнято постанову про підняття над будинком Верховної Ради націо­нального синьо-жовтого прапора, що започаткувало відмову держави від радянської символіки.

Серед інших законів і постанов, прийнятих Верховною Радою після проголошення Акта про незалежність України, слід виділити Постанову від 9 вересня 1991 р., якою на території республіки за­проваджувався обіг купонів багаторазового використання.

Незабаром з’явилися закони “Про громадянство України” (8 жовтня), за яким громадянство визначалося як невід’ємне право людини, якого ніхто не може бути позбавлений ^{[256] [257], та “Про державний кордон України” (7 листопада), за яким встановлю­валися недоторканність кордонів, регламентувався їх режим, порядок охорони [258]. Водночас було прийнято Закон “Про при-}

кордонне військо України”. Інші силові структури утворювали­ся згідно з Законом “Про Національну гвардію України” (від 4 листопада 1991 р.) та Постановою “Про створення Служби наці­ональної безпеки” (від 20 вересня 1991 р.)^[259].

Отже, Верховна Рада доклала багато зусиль, спрямованих на підготовку належних правових передумов для набуття Україною усіх формальних ознак незалежної держави.

Республіканський референдум щодо підтвердження Акта проголошення незалежності було проведено 1 грудня 1991 р. З 84% громадян, що прийшли на дільниці, незалежність України підтримало 90,3% громадян. Верховна Рада 10 грудня 1991 р. ратифікувала Угоду про Співдружність незалежних держав (СНД), із застереженнями до неї, які забезпечували незалежність України як суб’єкта міжнародного права. У зв’язку з процесом утворення СНД Верховна Рада прийняла 20 грудня 1991 р. спе­ціальну заяву, в якій ще раз підкреслила державну незалежність України і категорично заперечила можливість перетворення Співдружності на об’єднання державного типу.

4.2.3. Діяльність Верховної Ради у визначенні своєї ком­петенції та розподілу “гілоквлади”

Верховна Рада XII скликання також повела роботу, спрямо­вану на конкретизацію компетенції найбільш представницького органу та розмежування повноважень між “гілками влади”.

Перед парламентом постало нагальне завдання критичного переосмислення так званої “радянської форми організації вла­ди”, головними рисами якої були формально зазначене “повновладдя рад” та партійний диктат. За положеннями Конс­титуції, які зберігали чинність на початковій стадії роботи українського парламенту, вся влада в Україні концентрувалась саме по лінії рад, а Верховна Рада України якраз і виконувала цю функцію. Верховна Рада формувала Уряд - Раду міністрів, здійснювала інші кадрові призначення, мала право скасування рішень органів виконавчої влади та розпуску місцевих рад усіх рівнів. Про розподіл влад не було і мови. Щоправда, вже Декла­рація про державний суверенітет України проголосила, що вла­да в Україні має будуватися за принципом її розподілу, але до його реального запровадження належало зробити чимало відпо­відних кроків. Давалася взнаки живучість владної моделі радян­ських часів. Прикладом може бути спрямованість Постанови про заснування газети “Голос України” від 16 жовтня 1990 р., за якою цей парламентський орган мав виходити під традиційним гаслом “Владу - Радам!”

Вдосконалювалась і структура вищої виконавчої влади. Згі­дно із Законом від 21 травня 1991 р. були змінені і доповнені відповідні статті Конституції. Посада голови Ради Міністрів за­мінялась посадою прем’єр-міністра, саму Раду Міністрів пе­рейменували в Кабінет Міністрів - найвищий орган державного управління в республіці '. Проте реальний розподіл влади поча­вся із заснуванням 5 липня 1991 р. в Україні поста Президента^{[260] [261]. Вагоме місце у цьому відношенні належить закону від 14 люто­го 1992 р. про внесення змін і доповнень у Конституцію Украї­ни. Підкреслювалось, що Верховна Рада є єдиним органом зако­нодавчої влади в Україні. Визначалось, що вона правомочна розглядати і вирішувати будь-які питання, що не віднесені до компетенції органів державної виконавчої або судової влади, а}

також не є такими, що вирішуються виключно всеукраїнським референдумом.

Але незабаром Верховна Рада прийняла декілька законів, які аж ніяк не сприяли реалізації принципу розподілу влади. Напри­кінці грудня 1992 р. парламент доповнив чинну Конституцію статтею 97-1, згідно з якою закріплювалась можливість Верхов­ної Ради делегувати Кабінету Міністрів свої повноваження на видання декретів у сфері законодавчого регулювання суспіль­них відносин. А в травні 1993 р. Верховна Рада доповнила ст. 114-5 Конституції пунктом 7-4, за яким Президент здобув право “видавати укази з питань економічної реформи, які не врегульовані законом України, що діють до прийняття відповід­них законів”.

Верховну Раду на цьому шляху підстерігало чимало інших проблем, одна з них полягала у бюджетній політиці. Вже в Де­кларації про державний суверенітет визначалось, що “Українська РСР самостійно... формує державний бюджет”. Ця ж ідея була підтверджена і конкретизована в Законі “Про еко­номічну самостійність Української РСР” (від 3 серпня 1990 р.)'. У жовтні 1990 р. згідно з прийнятим Законом “Про зміни і допо­внення Конституції (Основного Закону) Української РСР” нарі­вні з іншими положеннями скасовувалась дія тієї частини “Державного бюджету Української РСР”, яка визначала бюджет України як складову частину союзного бюджету ^{[262] [263]. А 5 грудня 1990 р. виник новий Закон “Про бюджетну систему Української РСР”, яким визначались принципи організації бюджетної систе­ми України “на основі її державного суверенітету та економіч­ної самостійності”. Конкретні ж положення Закону наділяли ба­гатьма бюджетними повноваженнями Раду Міністрів, яка подає до Верховної Ради проект бюджету, а після його прийняття здійснює контроль над його виконанням тощо[264]. Окрім того, статті бюджету затверджувались великими сумами, без деталь­ного розподілу. На практиці все це призвело до того, що бю­джетна політика загалом знаходилась в руках уряду взагалі і Міністерства фінансів зокрема. Практично роль Верховної Ради, як і раніше зводилась до суто формальної процедури затвер­дження бюджету та звіту про його виконання.}

4.2.4, Участь у будівництві незалежної держави: 1992— початок 1994р.

Після референдуму 1 грудня, який формально завершив справу утворення незалежної держави, необхідно було доопра­цювати питання про утвердження символіки незалежної держа­ви. Верховна Рада одразу ж приступила до його вирішення: 15 січня 1992 р. Президія Верховної Ради видала Указ “Про Дер­жавний Гімн України” з мелодією національного гімну “Ще не вмерла Україна”, 28 січня проголосила Державним синьо- жовтий прапор. Малим гербом затверджувався тризуб.

Законом України “Про об’єднання громадян” (від 16 червня 1992 р.) закріплені правові основи діяльності партій. Зокрема проголошувалось, що право громадян на свободу об’єднань є невід’ємним правом людини. Держава зобов’язувалась сприяти розвитку політичної і громадської активності громадян. Були визначені принципи і порядок утворення й діяльності партій та громадянських організацій¹.

Впродовж зазначеного часу Верховна Рада прийняла майже півсотні документів щодо регламентації будівництва Збройних Сил держави. На їх основі відбувалося реформування військо-

Верховна Рада України сучасний український парламент вих управлінських та організаційних структур, формування вій­ськово-технічної політики, вдосконалення матеріального забез­печення армії та системи підготовки військових кадрів, ство­рення механізму соціального захисту військовослужбовців і членів їх сімей тощо. У жовтні 1993 р. Верховна Рада прийняла воєнну доктрину, в якій проголошувалося, що У країна не бачить у сусідніх країнах супротивників, а її Збройні сили призначені винятково для гарантування національної безпеки.

У квітні 1992 р. Верховна Рада схвалила Концепцію судово- правової реформи, яка стала значним кроком на шляху станов­лення судової системи. У перші роки її реалізації були прийняті важливі закони про статус суддів, про нотаріат, органи реєстра­ції актів громадянського стану, судову експертизу. Вдосконалю­валось кримінальне законодавство. Відповідно до Законів України “Про відміну кримінальних покарань у вигляді заслан­ня і вислання” (від 6 березня 1992 р.) і “Про внесення змін і до­повнень до Кримінального, Кримінально-процесуального Коде­ксів Української РСР, Кодексу Української РСР про адміністра­тивні порушення і Митного Кодексу” (від 17 червня 1992 р.) бу­ла повністю скасована смертна кара за такі небезпечні злочини проти держави, як державна зрада і шпигунство, а також банди­тизм, дії, які дезорганізували роботу виправно-трудових уста­нов, незаконні операції з валютними цінностями, виготовлення або збут підроблених грошей або цінних паперів, розкрадання державного або колективного майна в особливо великих розмі­рах і деякі інші^{[265] [266]. Нині застосування смертної кари можливе ли­ше за найбільші тяжкі злочини, передусім, умисне вбивство за обтяжуючих обставин. Однак у жодній із санкцій смертна кара не є єдиною мірою покарання.}

Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” (ЗО червня 1993 р.) започаткував нормативно окреслену систему протидії організованому кримі­налісту. За оцінкою директора Національного бюро розсліду­вань України В.Дурдинця, яка акумулювала досвід майже п’ятирічного впровадження Закону, він дав можливість право­охоронним органам діяти активніше, цілеспрямованіше, резуль­тативніше '.

Верховна Рада досить активно виконувала функцію предста­влення інтересів України на міжнародній арені. Ця робота зде­більшого спрямовувалась на приєднання до різних міжпарла­ментських конвенцій, започаткування дипломатичних зв’язків з різними державами, розширення міжпарламентських відносин з іноземними країнами. Україна увійшла до ряду міжнародних організацій, підписала Декларацію про створення Парламентсь­кої Асамблеї Чорноморського економічного співробітництва (ПАЧЕС, лютий 1993 р.), меморандум про взаєморозуміння та співробітництво з Асамблеєю Ісламської Ради Ісламської Респу­бліки Іран. Укладено договір про співробітництво Верховної Ради і Дослідницької служби Конгресу США. На цій основі від­бувався обмін законодавчими документами та інформацією. Па­рламентська делегація України брала участь у роботі 43-ї сесії Асамблеї Європарламенту, в черговій сесії Парламентської Асамблеї “Наради з безпеки і співробітництва в Європі” (у гру­дні 1994 р. перейменована в Організацію...). Тоді саме за пропо­зицією української делегації була прийнята ідея створення спе­ціальної групи для розподілу обов’язків між ОБОЄ та іншими міжнародними організаціями і визначення сфер (але не регіонів) їх впливу. Важливою акцією Верховної Ради стала ратифікація

¹ Дурдинець В. Тільки спільно можна побороти зло // Юридичн. вісн. України. 1998. №12. С. 1.

18 листопада 1993 р. договору між СРСР і США про скорочення та обмеження стратегічних наступальних озброєнь, підписаного в Москві 31 липня 1991 р., й “Лісабонського протоколу” (від 23 травня 1992 р.), за яким Україна зобов’язувалась якомога скорі­ше приєднатись до ДНЯЗ як без’ядерна держава.

В “Основних напрямках зовнішньої політики України”, схвалених Верховною Радою в липні 1993 р., особливо наголо­шувалось, що перспективною метою української зовнішньої по­літики є членство України в європейських товариствах.

Одночасно зазначалося, що республіка уникатиме участі в заходах, спрямованих (прямо чи побічно) на перетворення СНД у наддержавну структуру. Підкреслювалась важливість стосун­ків з Росією як стосунків “особливого партнерства”.

З часом на роботі Верховної Ради все більше стало познача­тися скрутне економічне становище, в якому опинався українсь­кий народ, і посилення напруги в суспільстві. Внаслідок цього у другій половині 1993 р. посилилась внутрішньопарламентська криза, яка позначилась і на характері прийнятих тоді законів та постанов, які часто-густо були неординарними, інколи скасову­вались, замінялись іншими. 17 червня 1993 р. було прийнято постанову “Про проведення Всеукраїнського референдуму щодо довір’я (недовір’я) Президенту, Верховній Раді України”, який був призначений на 26 вересня.

Та це не дало бажаного результату, а ще більше загострило протистояння в суспільстві і поглибило конфронтацію в самій Верховній Раді. Соціологічні дослідження, проведені у той час дослідно-навчальним центром “Демократичні ініціативи” разом з Інститутом соціології, засвідчили, що лише 7% опитаних рес­пондентів м. Києва довіряли Верховній Раді, 81% - не довіряли, 12% - вагались в оцінках¹. Демократична меншість звинуватила

'Україна: друга половина XX століття. К., 1997. С.239.

- 161 -

парламент у небажанні конструктивних змін. На цій хвилі від­булася відставка заступника Голови Верховної Ради В.Гриньова, котрий звинуватив парламентську більшість у консерватизмі й небажанні приймати будь-які прогресивні рішення¹. Але 24 ве­ресня 1993 р. парламент відмінив рішення про Всенародний ре­ферендум і прийняв Закон про дострокові вибори Верховної Ра­ди 27 березня і Президента - 26 червня 1994 р. Щоправда, при­значивши дострокові президентські вибори, парламент переви­щив свої повноваження, але Л.Кравчук погодився з цим рішен­ням.

4.2.5. Проблеми місцевих органів державної влади та мі­сцевого самоврядування

З прийняттям Закону “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” (7 грудня 1990 р.) в Україні вперше серед республік тодішнього СРСР було від­крито шлях до створення правового грунту для впровадження і динамічного розвитку місцевого самоврядування. Одним з голо­вних здобутків Закону було вивільнення місцевих рад від утопі­чної функції “повновладдя”. Нарівні з цим Закон відобразив мі­тингову стихійність, яка на той час панувала в середовищі полі­тиків усіх рівнів. Зупинимось хоча б на одній суперечності: з одного боку, вводилося поняття “місцеве самоврядування”, з іншого ж боку, органи самоврядування відносились до категорії “державних органів”^{[267] [268].}

Народні депутати тодішньої Верховної Ради ще не раз по­вертались до визначення принципових засад місцевих виконав­чих органів та місцевого самоврядування, хоча загалом ініцію­вав цей процес Президент. Так, у березні 1992 р. розпочався за­конотворчий процес, спрямований на посилення інститутів ви­конавчої влади. 5 березня Верховна Рада схвалила законопроект про запровадження посади представника Президента на місце­вому рівні. Законом встановлювалось, що представник Прези­дента є найвищою посадовою особою виконавчої влади - гла­вою місцевої адміністрації в областях, районах і містах цент­рального підпорядкування - Києві та Севастополі. На нього по­кладалося загальне керівництво місцевою державною адмініст­рацією, виконання районного та обласного бюджетів, контроль за дотриманням Конституції та законодавства¹. У зв’язку з цим уточнювались функції місцевих рад, які обмежувались місцевим та регіональним самоврядуванням^{[269] [270]. Проте багато питань, пов’язаних з місцевими органами державної влади та місцевого самоврядування, залишались невизначеними. Спеціально обу­мовлювалось, що вони мали регулюватись актами Президента України.}

Нова редакція названого вище Закону про місцеве самовря­дування (ухвалена 26 березня 1992 р.) передавала вже більшу частину повноважень від обласних та районних рад представни­кам Президента. Але під час внесення змін і доповнень до зако­ну про представників Президента у березні 1993 р. Верховна Рада проголосила, що голови обласних та районних рад є най­вищими посадовими особами в своїх регіонах. Представник Президента мав тільки виконувати доручення місцевої ради. За таких умов державна адміністрація фактично ставала свого роду виконкомом. На початку 1994 р. Верховна Рада в черговий раз змінила позицію з цього питання і, згідно з прийнятим 3 лютого Законом “Про формування місцевих органів влади і самовряду-

вання”, скасувала інститут місцевої державної адміністрації та відновила виконкоми

Отже, Верховна Рада XII скликання апробувала головні за­сади правової політики стосовно місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування. Досвід її законотворчої ро­боти з цього питання, безумовно, збагатив українську правову спадщину і був використаний при підготовці нової Конституції. Але Верховна Рада не зупинилась на якійсь одній моделі, а її хитання у цьому питанні посилили новий виток кампанії, напра­вленої на відновлення “повновладдя рад”. В розвиток ідеї з’являлись пропозиції проведення “Всеукраїнських зборів Рад”, “Наради представників Рад різних рівнів” тощо.

4.2.6. Робота над підготовкою нової конституції '

Питання про необхідність розробки і прийняття принципово нової Конституції почали досить активно обговорювати в кінці 80-х рр. Але на практичну основу це питання було поставлено лише у липні 1990 р., після прийняття Декларації про державний суверенітет України. В останній частині Декларації йшлося саме про те, що вона є основою для майбутньої Конституції України. Деякі депутати навіть ставили питання про надання Декларації статусу конституційного Закону, але перемогла точка зору, що вона має залишитись основою для створення нової Конституції.

24 жовтня 1990 р. постановою Верховної Ради було створено Комісію по розробці нової Конституції України (Конституційна комісія) під головуванням Л.Кравчука. Згодом співголовою ко­місії став І. Плющ.

Комісія спочатку відпрацювала Концепцію нової Конститу­ції України, яка після тривалих дебатів 19 червня 1991 р. була

Верховна Рада України — сучасний український парламент схвалена парламентом і опублікована в пресі. Її основні поло­ження зводились до таких найважливіших моментів: 1) Консти­туція України має бути Основним Законом незалежної, суверен­ної держави; 2) Конституція покликана закріпити пріоритет за­гальнолюдських цінностей над класовими; 3) Конституція має бути юридичним документом, безпосередньо діючим правом та ін.¹ Але робота над проектом нової Конституції затягнулася. Проект, підготовлений Конституційною Комісією, було опублі­ковано лише 1 липня 1992 р. За ним Україна ставала президент­ською республікою з двопалатним парламентом ^{[271] [272].}

Були розроблені й альтернативні проекти. Нарешті, 26 жовт­ня 1993 р. побачив світ ще один офіційний проект нової Консти­туції. В основі дискусій знаходились питання державного уст­рою (проблема федералізації), розподілу влад місцевого само­врядування, структури представницького органу, ринкової еко­номіки та приватної власності. Не було одностайності й у визна­ченні органу, який мав прийняти нову Конституцію. Дискутува­лися чотири точки зору: перша - Верховна Рада; друга - рефе­рендум; третя - Конституційна асамблея (спеціально створений з цією метою орган); четверта - Верховна Рада і референдум^[273].

Але на той час нова Конституція так і не була прийнята, що значною мірою уповільнило реформування країни.

4.2.7. Документи соціально-економічної спрямованості

Верховна Рада одразу ж після проголошення Декларації по­чала шукати вихід із скрутного становища, в якому опинилась економіка України. Вже 3 серпня 1990 р. був прийнятий перший Закон суверенної України під назвою “Про економічну само­стійність Української РСР”, у якому визначались зміст, мета і основні принципи економічної самостійності України. Голов­ними принципами економічної політики України було визнано: власність народу на її національне багатство, різноманітність і рівноправність форм власності, децентралізацію власності і роз­державлення економіки, повну самостійність і свободу підприє­мництва усіх юридичних і фізичних осіб у рамках законів України і введення національної грошової одиниці, національну митницю, захищеність внутрішнього ринку.^[CCLXXIV]

У 1991 р. був прийнятий Закон України “Про підприємства в Україні”, за яким вітчизняні першопрохідці легального бізнесу отримали право здійснювати майже будь-яку діяльність без отримання спеціального дозволу¹. Але з часом вводились обме­ження деяких видів підприємницької діяльності. Верховна Рада приступила й до реформування аграрного сектора. У грудні того ж року було прийнято Закон “Про селянське (фермерське) гос­подарство”, за яким передбачалось утворення спеціального зе­мельного фонду шляхом вилучення частини земель, що перебу­вали у користуванні колгоспів та радгоспів. У січні 1992 р. пар­ламент прийняв Закон “Про форми власності на землю”. Прого­лошувалась рівноправність державної, кооперативної і приват-

Верховна Рада України — сучасний український парламент ної форми власності на землю, але багато деталей, зокрема щодо шляхів набуття власності, залишались нез’ясованими. У березні 1992 р. було прийнято два документи протилежного змісту: “Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі” та “Про колективне сільськогосподарське підприємство”.

Підставою для формування приватного сектора економіки стали прийняті Верховною Радою закони “Про приватизацію майна державних підприємств” від 4 березня 1992 р., “Про при­ватизацію невеликих державних підприємств (малу приватиза­цію)” від 6 березня 1992 р. та прийнятий того ж дня Закон України “Про приватизаційні папери”. Визначались наступні основні напрямки приватизації: акціонування підприємств, ви­куп майна зданих в оренду державних підприємств за рахунок доходів орендаторів, прямий викуп майна державного підпри­ємства без попередньої оренди, продаж підприємств за конкур­сом або на аукціоні окремим громадянам.

Наприкінці 1993 р. Верховна Рада вжила ряд надзвичайних заходів з метою виходу країни з економічної кризи. На прохання уряду відмінено встановлений весною мораторій на підвищення цін. Прийнято постанови про економічне й соціальне становище в Україні, щодо виходу з кризи, про додаткові заходи відносно стабілізації соціально-економічного становища, про посилення кримінальної відповідальності за деякі злочини проти держави, тощо усього близько 20 нормативних актів. Але й цей комплекс заходів не утворив належної перепони поглибленню кризи.

4.2.8. Зміни в структурі Верховної Ради

Верховною Радою XII скликання було проведено значну ро­боту по консолідації структури Верховної Ради. Постійні комі­сії, що функціонували ще за радянських часів, крок за кроком стали відігравати значну роль у її Діяло більше двадцяти комі­сій. Але на перших порах їх робота не відрізнялась ефективніс­тю. Головна причина негараздів полягала у відсутності законо­давчого статусу цих органів. З прийняттям Закону про постійні комісії, який набув чинності в грудні 1992 р., стан справ істотно поліпшився. Хоча і після цього не обходилося без проблем, не завжди до роботи в комісіях депутатів залучали з урахуванням їхнього фаху, регіонального представництва. Слабко виявлялися контрольні функції комісії щодо втілення в життя прийнятих Верховною Радою законів.

Важливе місце в роботі Верховної Ради належало Секретарі­атові, головним завданням якого є всебічне забезпечення діяль­ності законодавчого органу, постійних комісій, усіх народних депутатів. Після вироблення проекту Секретаріат редагував, за­безпечував відповідні експертні оцінки фахівців, готував доку­менти до першого читання. На Секретаріат також покладено функції технічного забезпечення друку та розмноження проектів законів. На той час в апараті Секретаріату працювало 298 чол. (для порівняння, в аналогічних структурах Італії - 3 тис., Німеччи­ни - 2 тис. працівників), із них 5 докторів і 23 кандидати наук ’.

Були утворені й деякі нові структурні підрозділи ВР, покли­кані оптималізувати її діяльність. При Президії Верховної Ради діяла консультативно-дорадча Рада (утворена 25 березня 1991 р.) з питань економічної реформи банківсько-кредитної справи, зовнішньоекономічних відносин, державного управління, пра­вових та політологічних проблем. До неї увійшли 9 відомих українських вчених і 10 фахівців із зарубіжних країн, серед останніх: Ш.Уільямс (Великобританія), В.Романов (Канада), Д.Сорос, Л.Туроу (США) та ін.

Постановою Верховної Ради від 22 жовтня 1992 р. “Про вдо­сконалення роботи Верховної Ради” було закладено ідею ство­рення спеціального інституту як науково-консультативного ор­гану, покликаного сприяти ефективній законотворчій роботі. Втім, у ті часи ідея не була реалізована. З квітня 1993 р. при Президії Верховна Рада працювала топонімічна комісія з функ­цією науково-консультативного органу. До її складу входили провідні фахівці з мовознавства, етнографії, географії, а також народні депутати і працівники Секретаріату. Головним завдан­ням комісії був попередній розгляд подань обласних, Київської та Севастопольської міськрад до Верховної Ради з приводу най­менувань і перейменувань населених пунктів. Її рішення мали рекомендаційний характер. Після вивчення питань у комісії їх розглядала Президія, яка й приймала відповідне рішення.

Конкретизувались права і обов‘язки депутатів, чому сприяв Закон України “Про статус народного депутата”, прийнятий 17 листопада 1992 р. В ньому, зокрема, чітко визначено, що депу­тат Верховної Ради не має права працювати в уряді, що було конче важливим для професіоналізації представницької струк­тури. Однак, оскільки стара Конституція 1978 р. чітко не розді­ляла депутатів Верховної Ради та місцевих рад, не існувало ні­якої законної процедури щодо депутатів, котрі порушували б цей Закон ¹.

4.2.9. Новий закон про вибори

Після прийняття рішення про дострокові вибори (як уже за­значалось, це рішення було прийняте 24 вересня 1993 р.) у Вер­ховній Раді розгорнулися дебати навколо нового закону про ви­бори. Дискусія одразу ж набула безкомпромісного характеру. На розгляд парламенту було подано офіційний та декілька альтер­нативних законопроектів. Концептуальними положеннями офі­ційного законопроекту, поданого на розгляд парламенту 9 лис­топада 1993 р., передбачалися і запровадження реального наро­довладдя через вільні, демократичні вибори до вищого законо­давчого органу, запровадження багатопартійності та плюралізму на виборах, рівності виборчих прав громадян тощо. Проект ба­зувався на засадах мажоритарної виборчої системи абсолютної більшості. Підкреслювалось, що народні депутати України по­винні працювати на постійній основі. Альтернативні законопро­екти базувались на відмові від мажоритарного принципу прове­дення виборів. За одним з них - від Партії демократичного від­родження України (ПДВУ) - передбачалась змішана система виборів (половина депутатів мала обиратися в одномандатних виборчих округах на основі відносної більшості, а друга поло­вина - за списками кандидатів у багатомандатних виборчих округах на основі пропорційної системи). Інший законопроект, представлений Народним Рухом України, передбачав проведен­ня виборів виключно на пропорційній основі.

Внаслідок гострих дебатів 18 листопада 1993 р. Верховна Рада прийняла Закон “Про вибори народних депутатів України”, який базувався на мажоритарному принципі. Він висував досить жорсткі умови до кандидатів, зокрема, було передбачено необ­хідність для визнання виборів такими, що відбулися, голосуван­ня половини виборців (ст.43, ч.4) та отримання для перемоги абсолютної більшості голосів (50% + 1 голос). Одним з голов­них нововведень закону було рішення, що новий парламент працюватиме на постійній основі із забороною суміщення депу­татського мандата з іншою роботою¹. Закон грунтувався, з одно­го боку, на засадах реформованої, але майже не зміненої в пи­таннях правового регулювання виборчої системи Конституції 1978 р., а з іншого - на підставі сучасних законів України, зокрема, “Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України”, “Про об’єднання громадян”, “Про громадянство” та ін.

Новий Закон про вибори сприяв проведенню демократичних виборів до Верховної Ради України 1994 р. в нових умовах.

* * *

Верховна Рада УРСР та незалежної України XII скликання посідає вагоме місце в новітній історії України. Її діяльність проходила в надзвичайно складних умовах: завершення політи­ки “перебудови”, краху Радянського Союзу, відтворення та перших кроків існування незалежної України.

Вибори до Верховної Ради УРСР увійшли в історію як перші демократичні або, принаймні, напівдемократичні вибори радян­ської історії. В процесі виборів панували такі незвичні для ра­дянської історії явища, як політична боротьба, зіткнення різних платформ та ідеологій. Набували утвердження демократичні прин­ципи виборчого права: змагальність, альтернативність, гласність.

З червня 1990 р. по квітень 1994 р. український парламент прийняв 402 закони і 1108 постанов ^[CCLXXV]. З Верховною Радою XII скликання пов’язані усі значущі події становлення та розвитку молодої української держави. Віхами її діяльності стали Декла­рація про державний суверенітет та Акт про незалежність України. Зокрема, вказана Декларація стала документом величе­зної політичної ваги. За значенням у справі укріплення й розви­тку паростків молодої державності її інколи порівнюють з Де­кларацією незалежності Сполучених Штатів та французькою Декларацією прав людини і громадянина. До числа пріоритет­них проблем, що виявилися у фокусі уваги Верховної Ради, від­носилися, передусім, питання механізму діяльності і структури “гілок влади”, головних напрямків внутрішньої та зовнішньої політики, діяльності правоохоронних органів.

Новим явищем для Верховної Ради стало набуття нею ознак професіоналізму. Проведено дев’ять сесійних скликань, кожне з них тривало по декілька місяців.

Разом з тим, започаткування парламентаризму принесло у стіни Верховної Ради небачені у радянській історії проблеми. Неоднакова, а досить часто діаметрально протилежна позиція депутатських груп спонукала не лише палкі дискусії, а й кризові явища. Загалом ще не було опрацьовано питання узгодження різних позицій, бракувало належного і дійового механізму погодження інтересів. Кризові явища посилювали відсутність парламентського досвіду, політична неструктурованість Вер­ховної Ради, консерватизм більшості, радикалізм і неприми­ренність опозиції. Деякі з важливих питань (наприклад, про Конституційний суд у лютому 1993 р.) відкрито торпедува­лись з політичних причин. Частина депутатського корпусу залишалась носієм тоталітарної політичної культури (дехто з дослідників вважає, що такими була основна маса депутатів^[CCLXXVI]) й не відмовилась від тієї моделі організації влади, яка була характерною для попередніх часів, що значною мірою галь­мувало розвиток парламентаризму.

Законодавцям бракувало досвіду саме законотворчої роботи. Не завжди був задовільним стан справ з підготовки законодав­чих актів. Народні депутати інколи формально відносились до першого читання законопроектів.

Частина депутатів взагалі не працювала в комісіях. Давалася взнаки проблема експертної оцінки законів, адже в парламент­ському апараті на той час працювало лише 20 професійних юри­стів. Не було концепції законотворення, що унеможливило ефе­ктивне вирішення проблеми визначення пріоритетних законів. Значним недоліком стало прийняття нової Конституції.

Деякі з прийнятих законів мали надто загальний, декларати­вний характер, з відсутністю конкретних вказівок на механізм впровадження. Головною вадою законотворчості було те, що багато законодавчих актів не виконувались. Інколи бракувало належної взаємоузгодженості окремих положень. Так, Верховна Рада прийняла ЗО законодавчих актів з питань соціального захи­сту населення, але переважно недієздатних, які не змогли ство­рити надійний заслін наростаючому зубожінню основної маси населення. Траплялось, що приймались діаметрально протилеж­ні рішення, Свого часу, наприклад, Верховна Рада наклала мо­раторій на діяльність ЧАЕС, однак згодом його відмінила і до­зволила експлуатацію “протягом терміну, що визначений її тех­нологічним станом”, а це дезавуювало рішення про виведення з роботи аварійного блоку.

Зрозуміло, більшість з перелічених негараздів були “труднощами зростання”. До речі, Голова Верховна Рада І.Плющ вже наприкінці відведеного терміну діяльності тодіш­нього парламенту взагалі дійшов висновку: “У наших умовах напрацювати досконалі, єдино правильні на тривалий період закони неможливо”^[CCLXXVII]. Головним досягненням Верховної Ради XII скликання було те, що вона зіграла величезну роль у досягненні та розвиткові незалежної держави України, твердо і остаточно стала на шлях парламентаризму. Продовжити справу мав укра­їнський парламент наступного скликання.