§3. ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ ХНІ СКЛИКАННЯ (1994-1998 РР.)

В умовах гострої соціально-економічної кризи, в якій опи­нилась молода українська держава, надзвичайно актуальним стало питання визначення шляхів реформування. Воно прямим чином залежало від того, хто буде визначати характер та напря­мки реформ, у чиїх руках перебуватимуть важелі влади.

Одним з головних факторів суспільно-політичного розвитку країни стала поява реальної багатопартійності. Політичні партії не лише акумулювали суспільно-політичні настрої громадян, перетворюючи їх у партійні програми та платформи, а й готува­лись реалізувати їх в законному порядку, тобто внаслідок пере­моги своїх кандидатів на виборах та впливу власних доктрин на характер законотворчості.

4.3.1. Вибори до Верховної Ради ХНІ скликання

Дострокові вибори до Верховної Ради XIII скликання харак­теризуються декількома важливими обставинами. По-перше, саме рішення про їх проведення знаменувало закінчення проти­стояння Верховної Ради і Президента, яке набуло великої гост­роти. По-друге, вибори вперше проводились на багатопартійній основі. По-третє, вибори проводились в умовах глибокої еконо­мічної кризи, а відтак потенційні виборці особливо гостро реа­гували на прорахунки та негаразди Верховної Ради попередньо­го скликання, нерідко вважаючи їх обов’язковим супутником

Верховна Рада України — сучасний український парламент парламентаризму взагалі. Це утворювало додаткові перепони діючим народним депутатам на шляху здобуття нового депутат­ського мандата. По-четверте, як уже згадувалося, новий закон про вибори висував до кандидатів у депутати досить жорсткі вимоги. Окрім того, зберігалась мажоритарна система виборів, що поставило більшість партій у скрутне становище.

Отже, перша за часів незалежності України виборча кампа­нія проходила на новій правовій та організаційній основі. В утворених 450 виборчих округах було зареєстровано 5839 кан­дидатів у депутати, висунутих виборцями, партіями, трудовими колективами. Згодом частина претендентів зняла свої кандида­тури, і на виборах балотувалося 5609 кандидатів, або в серед­ньому 13 кандидатів у кожному виборчому окрузі. У виборчому марафоні брали участь представники 28 політичних партій.

Перші в умовах незалежності вибори до Верховної Ради від­булися 27 березня 1994 р. У голосуванні взяло участь близько 28,8 млн чол., або 75,6% внесених до списків виборців. У пер­шому турі виборів було обрано 49, а під час другого туру (який відбувся у квітні)- 289 народних депутатів. Усього весною було заповнено тільки 338 з 450 передбачених депутатських місць. Ще 56 депутатів дообрали після нових турів голосування влітку і восени. Отже, усього було обрано 394 депутати. Більше десятої частини депутатських вакансій залишились незаповненими. Найгірше становище склалось у м.Києві, де вибори не відбулися в більшості округів. У грудні 1994 р., тобто після дев’ятимісячної виборчої кампанії, парламент погодився з про­позицією ЦВК припинити виборчий марафон і відкласти на рік призначення виборів у 44 округах, де вони тричі визнавалися такими, що не відбулися через неявку виборців або внаслідок необрання депутата. На виборах у грудні 1995 р. народними де­путатами обрано ще 14 осіб. Після виборів 7 квітня 1996 р. Вер-

ховна Рада налічувала вже 423 депутати. Підсумки виборів до­сить рельєфно відобразили тодішній стан українського парла­ментаризму взагалі. Зупинимося на декількох обставинах.

Насамперед слід відзначити той факт, що переважна біль­шість народних депутатів попереднього скликання, яка балоту­валася на новий строк (138, за іншими підрахунками - 132 з 188), не була обрана. Тут обов’язково слід враховувати ту де­таль, що ці депутати прямо чи побічно несли відповідальність за політику держави попередніх чотирьох років.

Декілька слів про депутатський корпус. Найбільшою під­тримкою виборців користувались комуністи, за ними з великим відставанням йшли представники Народного Руху України. Що ж стосується якісних характеристик депутатського корпусу, пе­редусім слід відзначити його досить високий освітній рівень. Так, 387 депутатів (майже 97%) мають вищу освіту, серед них 45 економістів, 105 інженерів, 33 юристи. Досить широко були представлені науковці: 15 докторів наук, 64 кандидати наук.

4.3.2. Початок роботи Верховної Ради

Верховна Рада України XIII скликання розпочала роботу 11 травня 1994 р. В її складі на той час, як уже було згадано, перебувало тільки 338 народних депутатів, або 75% необхід­ної кількості.

З перших днів роботи парламенту переважало бажання кон­структивної, планової організації законодавчого процесу. На посаду Голови Верховної Ради було висунуто вісім кандидатур (К.Ващук, В.Дурдинець, В.Масол, О.Мороз, М.Павловський, Ю.Тима, В.Чорновіл, В.Яворівський). Після тривалих дискусій Головою Верховна Рада обрали О.Мороза, лідера Соціалістич­ної партії. Першим заступником Голови став О.Ткаченко, засту­пником - О.Дьомін.

Порядок роботи Верховної Ради, окрім чинної Конституції, визначався її регламентом, прийнятим 27 липня. Зокрема, на першого заступника Голови покладено відповідальність за ви­конання прийнятих законів і постанов.

У парламенті діяли 23 постійні депутатські комісії, деякі з них сформовано вперше. Деяке уявлення про комісії Верховної Ради дає наступна таблиця '.

Таблиця 10

Комісії Верховної Ради України ХШ скликання

¹ Див.: Верховна Рада України: парадигми і парадокси. К., 1996. С.55-56.

- 177-

Зроблено певні кроки щодо вдосконалення організації робо­ти Верховної Ради. Здійснювались спроби забезпечити законо­давчий процес науковою експертизою. Президія Верховної Ради прийняла Постанову від 7 жовтня 1994 р.

Ради України.

На Інститут були покладені завдання, як визначив його ди­ректор В.Опришко, розробки фундаментальних і прикладних -178-

Верховна Рада України — сучасний український парламент проблем законотворчості, а також концепції розвитку законо­давства, координації діяльності різних установ, які займаються законопроектною роботою, та ін.¹ Інститут розробив проект За­кону “Про закони і законодавчу діяльність” та разом з Інститу­том держави і права - проект Концепції розвитку законодавства України до 2005 р., прийняття яких мало врегулювати законо­давчий процес^{[278] [279]. Значну роботу оперативного характеру з науко­вого забезпечення законодавчої діяльності Верховної Ради про­водили науково-експертний та юридичний відділи Секретаріату Верховної Ради України. На громадських засадах при Голові Верховної Ради було створено Консультативну раду з питань державного будівництва і правової політики.}

Як уже згадувалось, парламент мав працювати на професій­ній основі. Деякі кроки у цьому напрямку були зроблені. Але чимало депутатів не виконувало рішення. Так, в доповіді засту­пника голови Комісії з питань регламенту, депутатської етики та забезпечення депутатської діяльності А. Снігача (2 листопада 1995 р.) зазначалося, що 63 депутати Верховної Ради не вико­нують вимоги законодавства і далі обіймають ті ж посади, що й до виборів. На час проголошення доповіді кількість таких депута­тів зросла до 70 осіб. Чимало народних депутатів призначено на керівні посади в Кабінеті Міністрів вже за часів їх депутатства^[280].

У зв’язку з ситуацією, що склалася, на голосування було поставлено проект Постанови “Про дострокове припинення по­вноважень народних депутатів, які не працюють у Верховній Раді на постійній основі” (голосування 3 листопада 1995 р.). Ці­каво відзначити, що даним проектом Постанови голосувалася необхідність виконання вже ухваленої правової норми про про­фесійний статус народного депутата України. Але навіть за та­кої обставини Постанова не набрала необхідної кількості голосів (не вистачило одного голосу)¹.

4.33. Характер політичного та партійного структуру- вання

У процесі роботи парламенту відчувалось його активне полі­тичне структурування. Цьому сприяло відповідне рішення Вер­ховної Ради щодо необхідності структурування, окрім комісій. З ініціативи депутатів склад парламенту був структурований (окрім комісій) також за політичним принципом. Правом організовувати відповідні структури наділялись політичні фракції і групи.

Фракції формувалися за наявності в них не менш як 25 депу­татів, групи - до 25 депутатів-однодумців. Спочатку утворились 9 фракцій та груп, згодом до них приєдналися ще дві.

Близько 20 депутатів на той час до фракцій і груп не увійш­ли. Після додаткових виборів кількість таких депутатів виросла. Згодом 27 з них утворили групу “Незалежні” (В.Гетьман, В.Євдокимов, В.Ландик, В.Пєхота, В.Семиноженко та ін.)^{[281] [282]. З часом на основі групи “Аграрники України” утворились фракція Селянської партії України та група “Аграрники за реформи”.}

Таблиця 11

Перелік фракцій і груп у складі Верховної Ради України ХІП скликання (станом на 1 липня 1994 р.)¹

Найвагоміше у Верховній Раді був представлений лівий по­літичний спектр. Найбільшою парламентською фракцією була група “Комуністи за соціальну справедливість і народовладдя”. Фракція мала високий рівень організації, чітку схему керівницт­ва, у своїх діях керувалася програмними документами Комуніс­тичної партії. Вона чинила відчутний вплив на роботу Верхов­ної Ради, зокрема, фактично контролювала діяльність шістьох її постійних комісій.

Досить помітною силою в українському парламенті стали й соціалісти. Фракція створена з числа депутатів-соціалістів і час­тини депутатів-комуністів, делегованих до фракції, оскільки кількість соціалістів у Верховній Раді була недостатньою для утворення окремої фракції. Фракція дотримувалась поміркова­но-лівої орієнтації, тісно співпрацювала з комуністами. До ліво­го крила парламенту належала і депутатська група “Аграрники України”, що була сформована за галузевою ознакою. Фракція представлена переважно управлінською ланкою аграрного сек­тора, що й зумовило близькість до партій лівого спрямування із спорідненими підходами до вирішення проблем сільськогоспо­дарського виробництва.

Партії правого спрямування (ліберально-демократичної та націонал-демократичної течій) представлені у Верховній Раді депутатськими групами “Реформи”, “Державність” та фракцією “Народний Рух України”. У групі “Реформи” об’єдналися прихи­льники ліберально-демократичних ідей. У групі “Державність” об’єдналися депутати від УРП, ДемПУ, КУН, які представляли різні напрямки національної ідеології. НРУ відстоював національ­но-державницькі пріоритети розвитку України.

Парламентський центр уособлювали групи “Центр”, “Єдність”, “МДГ”. Групи мали деякою мірою абстрактну ідео­логію, що змусило їх балансувати між лівими та правими.

Отже, жодна з політичних сил, представлених в українсько­му парламенті, не мала сили для утворення парламентської більшості й перебрання на себе політичної відповідальності за діяльність Верховної Ради взагалі. Такий стан речей багато в чому завдячував на той час діючому закону про вибори, який фактично ігнорував нові політичні реалії в Україні. Це зрештою спричинило послаблення ефективності роботи парламенту.

4.3.4. Діяльність Верховної Ради у напрямку реалізації принципу розподілу державної влади

Верховна Рада XIII скликання багато уваги приділяла взає­мовідносинам з іншими органами державної влади, які були не­простими і часто-густо набували гостроконфліктного характеру. До речі, саме ефективна реалізація принципу розподілу гілок влади є чи не найголовнішою передумовою ефективної діяльно­сті владних державних структур, у тому числі й подолання кри­зових ситуацій у взаємовідносинах між окремими підрозділами.

Впродовж другої половини 1994 - першої половини 1995 рр. за умов деякої аморфності відповідних конституційних поло­жень особливої гостроти набули стосунки парламенту з вико­навчою владою. Деякі з рішень Верховної Ради не завжди були виваженими й оптимальними. Так, у червні 1994 р. було лікві­довано вертикаль державної виконавчої влади по лінії представ­ників президента, що деякою мірою повертало суспільство до принципу “повновладдя влад” на місцевому рівні.

Але 19 липня новообраний Президент Л.Кучма, Прем’єр- міністр В.Масол і Голова Верховної Ради О.Мороз опублікували спільну заяву, в якій проголосили про готовність дотримуватися діючої Конституції і змінювати її положення тільки за доброї волі всіх сторін.

Наприкінці 1994 р. Президент Л.Кучма вніс на розгляд Вер­ховної Ради проект закону про владу, головна ідея якого поляга­ла в конкретизації владних повноважень між законодавчим і ви­конавчими органами. Зокрема, Верховна Рада мала віддати Пре­зиденту істотну частину владних повноважень, тобто наповнити реальним змістом внесену у Конституцію в 1991 р. статтю про запровадження посади Президента як глави держави і глави ви­конавчої влади.

За оцінкою тодішнього Голови Верховної Ради О.Мороза, яку він виніс вже після закінчення строку її діяльності, цей за­конопроект, названий “малим конституційним процесом”, до краю загострив політичну боротьбу в суспільстві, особливо все­редині Верховної Ради

Внаслідок затяжних гострих дискусій і всупереч волі певної частини депутатського корпусу 18 травня 1995 р. Верховна Рада на вищевказаній основі прийняла Закон “Про державну владу й місцеве самоврядування”. Закон введено у систему правових актів, що визначають конституційний лад України. Згідно з ним Президент ставав одноосібним главою уряду, склад якого він мав формувати сам, без узгоджень і затверджень Верховною Радою. Президент також очолював й систему місцевих органів державної виконавчої влади. Органами державної влади від об­ласного до районного рівнів ставали держадміністрації, главами яких Президент повинен був призначати обраних народом голів відповідних рад. У компетенції місцевих рад залишалися обме­жені повноваження: затвердження місцевого бюджету і програм територіального розвитку, заслуховування звітів голів адмініст­рацій. Всі інші повноваження передавались держадміністраціям. Отже, з прийняттям цього Закону Україна перетворювалась з

¹ Мороз О. У складних умовах домінувала тенденція зростання кількісних та якісних показників роботи парламенту // Голос України. 1998. 14 травня. парламентсько-президентської держави у президентсько- парламентську республіку.

Прийняття Закону “Про державну владу” одразу ж призвело до нової проблеми. Справа в тому, що даний Закон було при­йнято простою більшістю голосів. Але для введення його в дію вимагалася конституційна більшість, тобто дві третини. Спря­мованість партійного спектру парламенту не дозволяла зібрати таку кількість голосів. За умов, що склалися, на думку переваж­ної більшості українських політиків, залишався тільки один ва­ріант розв’язання конфлікту: підписання на період до прийняття нової Конституції конституційної угоди між Президентом і Вер­ховною Радою в особі більшості її членів. Але дебати на цю те­му знову затяглися. Відсутність “верховного арбітра” - нової де­мократичної Конституції України - поглиблювала кризові явища.

В ситуації, що склалася, Президент черговий раз взяв ініціа­тиву у свої руки: видав 31 травня 1995 р. Указ про проведення опитування громадської думки з питань довіри громадян Украї­ни Президентові та Верховній Раді. Одночасно він звернувся до українського народу з поясненням цього надзвичайного кроку. У поясненні наявна державна система називалась деформова­ною і окреслювався вихід з кризової ситуації: перерозподіл повноважень між законодавчими і виконавчими органами державної влади, створення дійової виконавської вертикалі. Питання в бюлетені вимагало однозначної оцінки “гілок вла­ди”: кому виборці довіряють - Президентові України або Верховній Раді У країни?

Знову виникла загроза розколу суспільства на непримиренні табори. Однак до опитування справа не дійшла. Сторони черго­вий раз досягли компромісного рішення. 8 червня 1995 р. Вер­ховна Рада як єдиний законодавчий орган, з одного боку, та Президент як глава держави і глава виконавчої влади, з другого боку, уклали Конституційний договір “Про основні засади орга­нізації та функціонування державної влади і місцевого самовря­дування в Україні на період до прийняття нової Конституції України¹. За оцінкою президента Спілки адвокатів України В.Медведчука, “дуже добре, що більшість депутатів кінець кін­цем погодилася з необхідністю укладення такого договору, оскільки опитування викликало б ще більше негативне розша­рування політичних сил у суспільстві”^{[283] [284].}

Конституційний договір є унікальним з правової точки зору документом.

За своєю суттю він був тимчасовим конституційно-правовим нормативним актом, в якому знайшли відображення багато по­ложень конституційних актів, прийнятих у попередній період розбудови незалежної держави. У ньому також містились прямі вказівки на продовження дії раніше прийнятих конкретних за­конодавчих актів, зокрема таких, як закони України “Про статус народного депутата України”, “Про постійні комісії Верховної Ради України”, “Про вибори Президента України”, “Регламент Верховної Ради України” тощо. При укладенні Договору сторо­ни дійшли згоди, що на період до прийняття нової Конституції України організація та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування здійснюватимуться на засадах, ви­значених Законом “Про державну владу і місцеве самовряду­вання в Україні” від 18 травня 1995 р., про який вже йшла мова. Окрім того, у Договорі зазначалось, що положення чинної Конс­титуції діють лише в частині, що узгоджувалася із зазначеним договором (ст.61).

У Конституційному договорі визначалось, що в Україні діє принцип верховенства права (ст.1), і вся повнота влади нале­жить народові, який є єдиним джерелом влади і здійснює її як безпосередньо - шляхом референдумів, так і через систему дер­жавних органів та органів місцевого самоврядування (ст.2). Особливо підкреслювалося, що державна влада в Україні будує­ться на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову (ст.З). Єдиним органом законодавчої влади визнавалася Верхов­на Рада України, виконавчої - Президент України, здійснюючи її через очолюваний ним уряд - Кабінет Міністрів України та систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади (ст.13, 22). Вже не в перший раз підкреслювалось, що на­родні депутати України не можуть поєднувати депутатську дія­льність з іншою, крім наукової, викладацької та іншої творчої роботи (ст.13). Судову владу в Україні здійснюють виключно суди, систему яких складають Конституційний Суд України, загальні та арбітражні суди.

Конституційний договір також визначав структуру, ком­петенцію, форми діяльності зазначених державних органів, а також місцевих органів виконавчої влади та місцевого само­врядування в Україні. Утворювалась система органів місце­вих державних адміністрацій, які підпорядковувались по вер­тикалі знизу вгору, аж до Президента України. Обласні і ра­йонні ради знову позбавили права мати виконавчі органи. Отже, Конституційний договір фактично вивів державну ви­конавчу владу з-під впливу парламенту '.

Конституційний договір викликав неоднозначний резонанс у суспільстві. Його прихильники наполягали на тому, що це був чи не єдиний шанс стримати конфронтацію в суспільстві. Пре­зидент України Л.Кучма підкреслював, що Договір “фактично

вивів нас із конституційної кризи”¹. За оцінками науковців, Кон­ституційний договір не вирішував кардинально державно- правових проблем, але надавав змогу тимчасово уникнути кон­фронтації між законодавчою та виконавчою владами^{[285] [286]. Опоненти ж спрямували вістря критики на неправомочність Договору, йо­го згубний вплив на розвиток вітчизняного парламентаризму, ущемлення прав законодавчої структури.}

4.3.5. Особливості бюджетної політики

З часом бюджетна політика Верховної Ради, ставала більш досконалою. Впродовж 1994-1996 рр. Верховна Рада визначила процедуру проходження проекту бюджету і звітів щодо його виконання згідно з затвердженим регламентом роботи Верхов­ної Ради; прийняла нову редакцію закону “Про бюджетну сис­тему України”; затвердила Положення про порядок оформлення проекту закону про бюджет; визначила нову структуру бюджет­ної класифікації; прийняла Закон “Про Рахункову палату Верхо­вної Ради України”; нарешті, в ч.4 ст.85 Конституції України визначила бюджетні повноваження парламенту.

Спираючись на ці нормативні акти, Верховна Рада вийшла на якісно новий рівень бюджетного процесу. Головним його по­казником став реальний і повноцінний контроль за державним бюджетом. Але деякі депутати ще не зрозуміли повною мірою особливої важливості конструктивної роботи у цьому питанні. Внаслідок безперестанного відволікання депутатів на політизо- вані питання Верховна Рада постійно зволікала із прийняттям бюджету: наприклад, на 1995 р. - 7 квітня, на 1996 р. - 22 берез­ня поточного року.

4.3,6. Зовнішньополітична діяльність

Налагоджувалися зв’язки з парламентами зарубіжних країн. Відбувався обмін парламентськими делегаціями. З червня 1994 р. (і до кінця поточного року) Голова Верховної Ради О.Мороз виконував обов’язки Голови Парламентської Асамблеї Чорно­морського Економічного Співробітництва (ПАЧЕС). Налаго­джувалися стосунки з Європейським Союзом. Верховна Рада 10 листопада 1994 р. ратифікувала Угоду про партнерство і співро­бітництво України з ЄС, підписану 14 червня Президентом України та Головою ЄС. Метою цього партнерства і співробіт­ництва визначалось: забезпечення політичного діалогу, сприян­ня розвитку гармонійних економічних відносин, підтримка зу­силь України по зміцненню демократії і розвитку її економіки та завершенню переходу до ринкової економіки '.

Починаючи з Декларації про державний суверенітет, Україна завжди підкреслювала своє бажання стати в майбутньому не­ядерною державою.

16 листопада 1994 р. Верховна Рада ухвалила рішення про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядер­ної зброї (ДНЯЗ) за умови надання гарантій безпеки з боку яде­рних держав. 5 грудня 1994 р. у Будапешті у ході наради ОБСЄ президенти Росії та США і прем’єр-міністр Великобританії на­дали такі гарантії.

Одним з найголовніших питань, яке зримо виявило політич­ні настрої окремих депутатів та парламентських груп, стало пи­тання щодо вступу до Міжпарламентської Асамблеї держав- учасниць СНД. Депутати - члени фракцій та груп

“Державність”, “Народний рух України”, “Реформи” та частини групи “Центр” вважали, що таке приєднання не відповідає наці­ональним інтересам України. Аргументом вони називали мож­ливість створення нових наддержавних структур в рамках СНД, а також можливість стати потенційним учасником бойових дій у конфліктних зонах^[CCLXXXVII].

Представники вищеозначених фракцій та груп стояли на по­зиції прямого діалогу, широкої співпраці з Росією та країнами СНД на засадах рівноправних партнерських відносин, вважаючи їх неможливими в системі МПА. Опоненти ж пов’язували вихід з кризового становища та розвиток України саме з тісною інтег­рацією з країнами СНД, у тому числі й політичною, зокрема, намагаючись прийняти рішення щодо вступу Верховної Ради до Міжпарламентської Асамблеї країн СНД. Однак на той час пи­тання не було вирішено.

4.3.7. Підготовка й прийняття нової Конституції

Верховна Рада XIII скликання продовжила роботу у напрям­ку підготовки й прийняття нової Конституції. Відправним пунк­том цієї діяльності став офіційний проект від 26 жовтня 1993 р., про який мова йшла в попередньому параграфі.

Протягом вересня-листопада 1994 р. Верховна Рада визна­чила та затвердила чисельний склад нової Конституційної комі­сії. Її очолили на правах співголів Голова Верховна Рада та Пре­зидент. Конституційна комісія підготувала новий проект Конс­титуції (в редакції від 24 лютого 1996 р.) і 11 березня прийняла рішення передати його із зауваженнями членів комісії на розг­ляд Верховної Ради, чим було завершено півторарічну працю комісії над проектом. Проект, за оцінкою експертів, запрова­джував президентсько-парламентський варіант “змішаної” рес-

Верховна Рада України — сучасний український парламент публіки^[CCLXXXVIII]. Саме він склав ту основу, на якій відбулася подальша робота конституційного процесу. Згодом проект допрацювала Тимчасова спеціальна комісія (голова М.Сирота). 28 травня від­булось перше читання проекту Конституції у новій редакції, а 19 червня розпочалося друге читання. Проект комплексно відобра­жав і узгоджував суспільно-політичні настрої численних полі­тичних груп і партій. Проте ніяка з політичних партій не домог­лася більш-менш повного віддзеркалення у проекті своїх про­грам та принципів. Окрім того, представники жодної з політич­них течій у парламенті не могли претендувати на конституційну більшість голосів. Але, усвідомлюючи свій обов’язок перед Україною, вони зуміли піднятися над вузькопартійними при­страстями й інтересами.

Нарешті 28 червня 1996 р. Верховна Рада України ухвалила нову Конституцію, що стало закономірним і логічним завер­шенням тривалого і надзвичайно складного конституційного процесу в Україні.

Аналіз конституційних засад українського парламентаризму подано в наступному параграфі. Щодо значення цього акта в житті держави слід відмітити наступне. З прийняттям Консти­туції незалежної України настав принципово новий етап у роз­витку сучасної української державності. З цією подією заверше­но складний етап розроблення правових засад розвитку України як демократичної держави і розпочато не менш складний етап реформування законодавства. Тепер усі важливі соціально- економічні, суспільно- й державно-політичні процеси мали здій­снюватись у відповідності з Основним Законом. Настала на­гальна необхідність узгодження з ним чинного законодавства та законотворчості взагалі. Як підкреслював тодішній голова Вер-

ховної Ради О.Мороз, “необхідно невідкладно прийняти близько 40 законів, які органічно випливають з Конституції і без яких Не може повноцінно функціонувати вся правова система”^[CCLXXXIX]. Мались на увазі передусім закони про Конституційний Суд, про КабійЬт Міністрів, про Вищу раду юстиції, про вибори, про політичні партії та ін.

4.3.8. Робота на основі нової Конституції

Прийняття нової Конституції України надало можливість розвивати законотворчість на основі усталених правових норм. Парламент України одержав не лише додаткову морально- політичну, а й політико-правову основу своєї діяльності. Діяль­ність Верховної Ради, вивільненої від необхідності працювати над Основним Законом, значно активізувалася.

За неповні два роки Верховною Радою XIII скликання було розроблено ряд фундаментальних законів, якими деталізовано статус Кабінету Міністрів, державних адміністрацій, Кримської автономії. Саме в цей період вирішено питання, пов’язані з пра­вовим регулюванням діяльності ще кількох найвищих держав­них органів, зокрема, Конституційного Суду, Вищої Ради юсти­ції, Рахункової палати та Уповноваженого з прав людини. А За­кон “Про Конституційний Суд України” (від 16 жовтня 1996 р.) став першим конституційним законом України.

Особливої уваги заслуговує новий Закон “Про місцеве само­врядування в Україні” (21 травня 1997 р.), який базується на Конституції України, враховує вимоги Європейської Хартії про

Верховна Рада України —сучасний український парламент місцеве самоврядування і багаторічну практику діяльності рад в Україні *. Основними особливостями новоприйнятого Закону є:

1) введення поняття “територіальна громада”, яка є основою місцевого самоврядування;

2) уточнення статусу (а відтак і повноважень) районних і об­ласних рад, які, залишаючись органами самоврядування, пред­ставляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Основна особливість діяльності обласних і районних рад полягає у відсутності в них своїх виконавчих органів (їх функції мають здійснювати місцеві державні адміністрації);

3) поява у системі місцевого самоврядування нової посадо­вої особи - сільського, селищного, міського голови, який обира­ється територіальною громадою і наділяється рядом важливих повноважень. Згідно з Конституцією він очолює виконавчий орган (виконком), але не є членом ради (отже, голови сільських, селищних, міських рад набувають статусу сільських, селищних, міських голів);

4) надання конкретних гарантій діяльності місцевого са­моврядування, його самостійності у вирішенні питань своєї компетенції^{[290] [291].}

Велике значення надавалось створенню належної законодав­чої основи здійснення економічних перетворень. Після прийнят­тя нової Конституції суто економічні питання порушувались майже в кожному другому законі чи законопроекті. Завдяки цьому кількість законів з економічного регулювання зросла пра­ктично в 1,5 раза, а з питань праці і соціального захисту - в 1,3

раза Якщо на перших сесіях Верховної Ради ХІП скликання визначала й затверджувала основи економічної політики, то в подальшому реформувала їх у програму, а після прийняття но­вої Конституції деталізувала конкретні напрямки її виконання.

Парламент вдосконалив питання щодо податкового законо­давства. В ньому закріплено положення про те, що види, ставки податків встановлюються лише законами України про оподат­кування. Беручи до уваги, що раніше оподаткування регулюва­лось і законами, і указами Президента, і постановами уряду, прийняття цієї норми, беззаперечно, веде до гармонізації зако­нодавства. Зокрема, 12 лютого 1998 р. Президент підписав дов­гоочікуваний Закон “Про внесення змін до Декрету Кабінету Міністрів України “Про прибутковий податок з громадян”. Від цього часу громадяни, які здійснюють підприємницьку діяль­ність без створення юридичної особи, отримали право обрати спосіб оподаткування своїх доходів у вигляді фіксованого пода­тку, придбавши відповідний патент. У Законі чітко указані умо­ви придбання патенту, а також вичерпний перелік випадків ска­сування патенту до закінчення строку його дії.

Активізувалась діяльність Верховної Ради на міжнародній арені. Одним з головних напрямків стала співпраця з Парла­ментською асамблеєю Ради Європи (ПА РЄ, Україна була при­йнята до цієї організації 9 листопада 1995 р.). Сьогодні до РЄ на правах її членів входять 40 країн. Парламентська асамблея - це унікальна форма організації реального співробітництва парла­ментарів європейських країн. Члени ПА РЄ (286 депутатів з 40 національних парламентів) призначаються національними пар­ламентами, кожна з країн у пропорції з кількістю населення має від 2 до 18 депутатів. Прийняті ПА РЄ рішення мають рекомен-

¹ Див.: Виступ Голови Верховної Ради України Олександра Мороза на за­ключному пленарному засіданні//Голос України. 1998. 15 квітня.

Верховна Рада України — сучасний український парламент даційний характер, але їх часто беруть за основу міжнародних угод, так званих “європейських конвенцій”. ПА РЄ збирається на пленарні засідання в Палаці Європи у Страсбурзі чотири рази на рік (січень, квітень, червень, вересень). 22 листопада 1996 р. Верховна Рада прийняла Закон України “Про приєднання України до Часткової угоди про Європейську комісію за демок­ратію через право”.

17 липня 1997 р. Верховна Рада ухвалила Закон України “Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року...” Відповідно до ст.1 цієї Конвенції Україна покладає на себе зобов’язання забезпечувати кожній людині, яка перебуває в межах її юрисдикції, основні права і свободи. Од­ним з важливих результатів ратифікації Конвенції стало забез­печення права громадянам України звертатися за захистом своїх прав і свобод до Європейського Суду з прав людини ’.

43.9. Закон про вибори від 1997року

Верховна Рада України XIII скликання уже в початковий пе­ріод діяльності, в умовах так званої конституційної кризи 1994­1995 рр., займалася розробкою нового законодавства про вибори народних депутатів в Україні. Офіційна робота над новим ви­борчим законодавством бере початок з постанови Верховної Ра­ди України від 1 червня 1995 р., якою Постійній комісії з питань правової політики і судово-правової реформи було доручено підготувати і подати на розгляд Верховної Ради проект нового Закону “Про вибори народних депутатів України”. Першим ре­альним кроком стало положення Конституційного договору, укладеного 8 червня 1995 р. між Президентом України та Вер­ховною Радою України, в якому передбачалася змішана мажо­ритарно-пропорційна виборча система. Остаточним результатом

роботи Комісії стало подання на розгляд Верховної Ради проек­ту нового виборчого закону у липні 1995 р. Однак розгляд цього питання було відкладено. Головною перешкодою стало невирі- шене питання щодо нової Конституції України, в якій містилися б основні питання функціонування парламентаризму в Україні. В Конституції обумовлено, що конкретний порядок виборів на­родних депутатів України встановлюється окремим законом. Але відсутність конституційного висвітлення деяких основних параметрів виборчої системи (спеціальних правових гарантій виборчих прав громадян, визначення кола суб’єктів висування кандидатів на виборах) спричинила кризову ситуацію в роботі над прийняттям нового Закону про вибори.

Верховній Раді України XIII скликання довелося приймати новий виборчий Закон вже в умовах фактично розпочатої ви­борчої кампанії. В листопаді 1996 р. була утворена Тимчасова спеціальна узгоджувальна комісія з числа представників депу­татських груп і фракцій для доопрацювання та узгодження бага­тьох законопроектів. Підготовлений Комісією проект Закону про вибори народних депутатів України був прийнятий у пер­шому читанні Верховною Радою України 12 березня 1997 р. Пі­сля цього до проекту поверталися ще тринадцять разів.

Нарешті, 14 жовтня 1997 р. новий Закон “Про вибори народ­них депутатів України” був прийнятий депутатами Верховної Ради. А 25 жовтня, в день офіційного опублікування, Закон на­був чинності. Закон запроваджував нову мажоритарно- пропорційну (тобто змішану) систему виборів. Вона передбачає обрання 225 депутатів в одномандатних виборчих округах за принципом відносної більшості, коли переможцем став той кан­дидат, за якого проголосувало більше число виборців. Друга по­ловина парламенту - 225 депутатів обиралася за списками кан-

¹ Див.: Голос України. 1997. 24 липня.

- 196- дидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків у ба­гатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. Уперше громадянам України надавалася можливість обирати не лише між окремими депутатами, а й між окремими партіями. Також вперше у цьому виборчому законі прямо зазначається, що участь громадян України у виборах є добровільною. Вважаєть­ся, що виборці, які не брали участі у голосуванні на виборах, підтримують результати волевиявлення тих виборців, які взяли участь у голосуванні на виборах (тобто другого туру не пере­дбачається)^[CCXCII].

Президент України Л.Д.Кучма у своєму виступі з нагоди підписання Закону про вибори підкреслив, що за значенням йо­го можна поставити відразу за Конституцією України.

***

Повноваження Верховної Ради України XIII скликання при­пинилися 12 травня 1998 р. Протягом часу її роботи прийнято 753 закони (у XII - 402), ухвалено 1625 постанов (проти 1134). Безумовно, головним досягненням тодішнього парламенту стало прийняття нової Конституції України, в якій закріплено фунда­ментальні відправні положення для подальшої розбудови право­вої системи України, у тому числі і її складової частини - пар­ламентаризму. Окрім того, за 460 днів роботи у пленарному режи­мі було розглянуто 2800 питань, проведено 8 парламентських слу­хань з проблем свободи слова, стану освіти, становища молоді.

Активно працювали Комітети Верховної Ради України. Ни­ми протягом зазначеного періоду проведено майже 3500 засі­дань, на яких розглянуто близько 11,5 тис. питань, а також більше 100 тис. листів і звернень громадян. Комітетами також було організовано і проведено 400 наукових конференцій, семі-

нарів, “круглих столів”, симпозиумів з найбільш актуальних проблем законотворення.

Керівництво Верховної Ради велику увагу приділяло підви­щенню ефективності роботи апарату. Одним з головних напря­мків, за якими здійснювалося вдосконалення апарату Верховної Ради в зазначений період, було різне підвищення юридичного, наукового, інформаційно-аналітичного та організаційного за­безпечення законодавчого процесу. Вдалося реалізувати рішен­ня Верховної Ради XII скликання щодо утворення Інституту за­конодавства Верховної Ради України як прикладної науково- дослідної парламентської установи. Розпочала свою діяльність ще одна структура в апараті Верховної Ради - Парламентське видавництво.

Зазначене зростання кількісних і якісних показників діяль­ності Верховної Ради України у 1994-1998 рр., на думку її Голо­ви О.Мороза, пояснюється насамперед переходом до організації роботи депутатів на новій основі та пов’язаною з цим істотною реорганізацією апарату. По суті, за його оцінкою, “йдеться про фактичне здійснення у цей період парламентської реформи”^[CCXCIII].

Найбільшої ефективності було досягнено у сфері законо­давства про органи державної влади та місцевого регулюван­ня. Достатньо згадати закони про Конституційний Суд, Вищу раду юстиції, Рахункову палату, Уповноваженого з прав лю­дини, місцеві державні адміністрації, місцеве самоврядуван­ня, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду націо­нальної безпеки і оборони та деякі інші. Ці закони підготов­лені на достатньо високому рівні. В них досить чітко визна­чаються організаційні засади механізму побудови та компете­нція відповідальних державних органів, а також права і

Верховна Рада України — сучасний український парламент обов’язки посадових осіб. Саме в цій сфері законодавства вдалося поєднати належне відпрацювання змісту законодав­чих актів з їх досить вдалою юридичною технікою.

Втім, Верховна Рада попереднього скликання не у всьому виправдала надії тієї частини виборців, яка у відносно далекому 1994 р. пов’язувала свої надії на призупинення кризових явищ та розвиток країни саме з діяльністю новоутвореного парламен­ту. Це добре видно на прикладі законодавчого врегулювання сфери економічних відносин: проблем більше, незважаючи на те, що Верховна Рада України приділяла економічним питанням багато уваги. У сфері податкового законодавства справа обме­жилася прийняттям нових редакцій законів про оподаткування прибутку підприємств, податку на додану вартість, групу това­рів, по яких має встановлюватися акцизний збір, та ін. Нагаль­ною стала потреба в новій редакції Закону про власність, у при­йнятті самостійних законів про державні підприємства та про підприємства недержавних форм власності тощо. Не всі види податків, зазначених у Законі “Про систему оподаткування”, мають належне законодавче забезпечення.

Парламенту вдалося певним чином поліпшити стан зако­нодавчого врегулювання бюджетного процесу. Прийнята нова редакція Закону України “Про бюджетну систему України”, затверджені правила розробки і складання Державного бю­джету. Але залишилися невирішеними деякі ключові питання, перш за все, створення правового механізму забезпечення своєчасності бюджетних виплат та запобігання нецільовому використанню бюджетних коштів. На жаль, новий Цивільний кодекс України - своєрідна “конституція ринкової економі­ки”, незважаючи на витрачені кошти і час на його підготовку, пройшов лише перше читання. Отже, не знайшло вирішення

питання створення системи правових механізмів комплексу єдиних ринкових економічних відносин.

Багато законодавчих актів прийнято у сфері соціального за­хисту і в сфері регулювання праці. Але деякі з них дублюють один одного, не створено комплексну правову систему вирішен­ня зазначених питань. Ще чекає своєї черги новий Кодекс України про працю та соціальне забезпечення населення.

Спадкоємцям передано багато проектів законодавчого ре­формування судово-правоохоронної системи. Декілька років у парламенті знаходились два проекти нового Кримінального ко­дексу України. Досі не прийнято нові Кримінально- процесуальний, Кримінально-виконавчий кодекси України, а також Закон України про судоустрій.

Досить активно Верховна Рада реалізовувала інші свої фун­кції - установчу та контрольну. Більше успіхів досягнуто у справі реалізації установчої функції, яка здійснювалась парла­ментом у повній відповідності з правовими нормами. Виконання ж контрольної функції так однозначно оцінити неможливо. Так, кількісні показники контрольної діяльності парламенту значно зросли. Якщо в 1990-1994 рр. відбулося лише одне парламент­ське слухання і взагалі не проводилися дні уряду у Верховній Раді, то за час минулого скликання проведено вісім парламент­ських слухань і 20 днів уряду, на яких розглядалися найактуаль­ніші питання суспільного життя. Але інколи контрольна функція межувала з намаганням підмінити в певних випадках органи по­переднього слідства та суд. На думку деяких дослідників, пар­ламент не стільки займався контролем за здійсненням прийня­тих ним законів, аналізом основних тенденцій та недоліків у цій сфері, скільки вів розслідування конкретних “справ”^[CCXCIV]. Серед цих справ - афери з трестами, діяльність концерну “Бласко”, злов­живання під час ремонту Палацу культури України та ін.

Все-таки, попри деякі недоліки й негаразди, Верховна Рада XIII скликання стала помітним явищем в історії України. Її ро­бота зримо засвідчила незворотність розвитку країни на засадах парламентаризму й демократії. Прийняті Верховною Радою за­кони, передусім Основний Закон - Конституція України, набу­тий депутатами досвід парламентської діяльності у поєднанні з іншими надбаннями стали основою подальшого розвитку укра­їнського парламентаризму, пов’язаного вже з діяльністю Верхо­вної Ради наступного скликання.