Унітарна держава

5.3.2.1. Сутність і характерні риси унітарної держави

Більшість сучасних держав є унітарними, тобто цілісними з погляду організації державної влади й функціювання конституційно-правових інститутів (з латинської опіїоз — єдність).

В основі функціювання унітарних держав лежить ідея, що на всій території держави суверенітет здійснює єдина політична влада, яка, однак, може передавати окремі повноваження місцевим органам вла­ди задля диференціації їхнього здійснення залежно від місцевих осо­бливостей та умов. Цілісність такої політичної влади випливає з єдно­сті державного суверенітету, в основі якого є влада народу як єдиної спільноти. У Декларації про державний суверенітет України від 16 лип­ня 1990 року ця ідея була розкрита в положенні про «неподільність влади Республіки в межах її території» як однієї з ознак державного суверенітету. Таке трактування згаданого положення підтверджує від­сутність суперечності між ним і принципом поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову (абзац 3 статті 3 Декларації). За федеративної форми державного устрою питання про неподільність чи подільність державного суверенітету залишається відкритим, у док­трині конституційного права воно досі однозначно не розв'язано (до­кладніше про це в підрозділі 5.3.3).

У науковій літературі досить часто зазначають, що для унітарної дер­жави характерна єдина система вищих органів влади (парламент, глава держави, уряд), юрисдикція яких поширюється на всю територію кра­їни, а останню поділяють на адміністративно-територіальні одиниці, що не мають політичної самостійності.

По-перше, те, що й федерації мають єдину систему вищих органів влади; це органи державної влади федерації: федеральний парламент, федеральний уряд, федеральний президент. По-друге, те, що окремі адміністративно-територіальні одиниці унітарних держав усе-таки мо­жуть мати певну політичну самостійність; ідеться про політичні авто­номії в складі унітарних держав. По-третє, те, що в суб'єктах федерації також функціюють органи місцевого самоврядування (муніципальні органи), для яких загальнонаціональне (федеральне) законодавство є обов'язковим.

Для унітарних держав зазвичай властиві такі ознаки (окрім деяких складних унітарних держав із автономіями):

1. у державі діє єдина загальнонаціональна конституція;

2. немає громадянства територіальних одиниць;

3. функціює єдина правова система;

4. наявна єдина система територіального устрою;

5. функціює єдиний орган законодавчої влади, єдина система вико­навчої та єдина система судової влади.

Унітарна держава може бути простою, коли в її складі немає авто­номії, чи складною — із однією чи кількома територіальними автоно­міями у своєму складі. Наявність у складі унітарної держави автономії означає, що на території останньої є певні особливості організації пу­блічної влади, функціювання окремих конституційно-правових інститу­тів. Наявність кількох автономій у складі унітарної держави ще більше ускладнює структуру публічної влади й розподіл компетенції між дер­жавою, автономіями та іншими територіальними одиницями.

Окрім органу законодавчої влади, єдиних систем виконавчої та су­дової влади, у сучасних демократичних унітарних державах функціює також муніципальна влада — органи місцевого самоврядування, що формує населення територіальних одиниць.

5.3.2.2. Децентралізація як спосіб трансформації централізованих держав у децентралізовані

Сучасні унітарні держави конституційної демократії здебільшого є децентралізованими. Це означає, що в таких державах публічна влада розділена між кількома рівнями публічного управління: загальнона­ціональним (уряд), регіональним (органи місцевого самоврядування найкрупніших територіальних одиниць, в Україні — областей), базо­вим (органи місцевого самоврядування територіальних спільнот най­нижчого рівня територіального устрою, в Україні — це села, селища, міста, райони в містах, а також об'єднані територіальні громади). Мож­ливі також проміжні ланки територіального устрою між базовим і регі­ональним рівнями (в Україні — це рівень району), управління якими, за умов децентралізованої держави, також зазвичай здійснюють органи місцевого самоврядування.

Перехід від централізованої моделі до децентралізованої здійсню­ють через децентралізацію публічної влади, що є процесом передан- ня управлінських повноважень від органів державної влади (виконав­чої) територіальним спільнотам та/або сформованим ними органам місцевого самоврядування. Такі децентралізаційні процеси, зокрема, тривають у Франції впродовж кількох десятиліть, а в Україні протягом останніх кількох років. Через процес децентралізації пройшли біль­шість постсоціалістичних держав Центральної та Східної Європи.

Приклад Франції є досить цікавим і показовим, оскільки за кілька десятків років Французька Республіка із традиційно централізованої перетворилася у відносно децентралізовану державу.

Відносно децентралізованою державою є й Україна, якій довелося докорінно реформувати успадковану від Радянського Союзу єдину цен­тралізовану систему управління, засновану на принципі «єдиновладдя рад». Розвиток України як конституційної демократії потребував де­централізації влади, передання управлінських повноважень і надання самостійності в їхньому здійсненні самоврядним органам, сформова­ним населенням територіальних одиниць.

5.З.2.З. Децентралізаційні процеси в Україні

Децентралізацію в Україні розпочали через кілька років після прого­лошення державного суверенітету, Початок цього процесу пов'язаний із ухваленням Закону «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве й регіональне самоврядування» (1992), відповідно до якого колиш­ню систему місцевих рад народних депутатів, що становили з радян­ських часів єдину ієрархічну систему, було трансформовано в перший варіант системи місцевого самоврядування. Місцеві ради позбавили статусу органів державної влади, а їхні виконавчі органи вивели з іє­рархії державної виконавчої влади й підпорядкували лише радам, що їх створювали.

Система територіальної організації публічної влади, що була сфор­мована на підставі Конституції України 1996 року, передбачила відносно децентралізовану модель (чинну донині), яка охоплює функціювання:

1.

2. органів місцевого самоврядування (рад) й органів державної ви­конавчої влади (місцевих державних адміністрацій) — на рівнях району й області.

На практиці ця модель передбачає, що управління в межах районів та областей здійснюють саме органи державної виконавчої влади, що становлять єдину ієрархічну систему, підпорядковану уряду, натомість значення органів місцевого самоврядування обмежене й зводиться насправді до затвердження програм соціально-економічного розвитку й місцевих бюджетів.

Отже, метою децентралізації на сучасному етапі розвитку України є створення збалансованої системи управління територіальними оди­ницями на підставі функціювання органів місцевого самоврядування на всіх трьох рівнях територіального устрою:

• базовому — рівень громади, який перебуває на етапі його фор­мування, а нині представлено такими територіальними одини­цями, як-от: село, селище, місто, район у місті;

• проміжному (другому) — рівень району;

• вищому (третьому) — рівень області.

Проте, окрім цього, важливим результатом успішного завершення реформи з децентралізації публічної влади має стати збалансування системи публічної влади загалом, зокрема й взаємовідносин у трикут­нику «президент — парламент — уряд», адже відповідно до чинної Конституції Президент України зберігає повноваження з призначення голів місцевих державних адміністрацій (за поданням Кабінету Міні­стрів України), що невиправдано в умовах парламентсько-президент­ського правління.

Важливим завданням реформи з децентралізації є не тільки ство­рення муніципальних органів на всіх рівнях територіального устрою України, передання їм значної частини управлінських повноважень, але й забезпечення їхньої реальної спроможності здійснювати такі повноваження. А це потребує не тільки організаційно-правових захо­дів, а й фінансової децентралізації, тобто такого перерозподілу дер­жавних фінансових ресурсів, за якого місцеві бюджети будуть здатні забезпечити виконання органами місцевого самоврядування більшої частини наданих їм повноважень.

Варто зауважити, що децентралізаційні процеси в Україні ввійшли в активну фазу з 2014 року, коли Уряд схвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади*, зго­дом розробив й ухвалив низку законопроєктів, спрямованих на її реа­лізацію, а також проєкт закону «Про внесення змін до Конституції Укра­їни щодо децентралізації влади»**, який, щоправда, ухвалено не було.

У результаті проміжними результатами реформи з децен­тралізації є таке:

1. запущено процес створення спроможних громад (які мають зго­дом отримати статус територіальних одиниць базового рівня), що відбувався у два етапи: І. Через процедуру добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст***, який тривав з 2015 по 2019 рр. (упродовж цього часу було створено близько тисячі об'єднаних територіальних громад, до складу яких увійшли

Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. URL: https://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80 (дата звернення: 24.04.2021).

Проєкт Закону «Про внесення змін до Конституції України» (щодо децентралізації влади). URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55812 (дата звернення: 24.04.2021).

Про добровільне об'єднання територіальних громад. Закон України від 05.02.2015 № 157-VIII. URL: https://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/157-19 (дата звернення: 24.04.2021). майже 4,5 тис. колишніх місцевих рад*); ІІ. Через ухвалення адмі­ністративних актів Урядом** щодо визначення адміністративних центрів і затвердження територій громад областей (стосовно тих громад, що не об'єдналися впродовж першого етапу);

2. унесено зміни до податкового й бюджетного законодавства, що забезпечили фінансову децентралізацію***; додатково надано фінансову підтримку органам місцевого самоврядування для розвитку інфраструктури;

3. органам місцевого самоврядування делеговано низку повноважень з надання базових адміністративних послуг, зокрема з державної реєстрації юридичнихі фізичних осіб, місця проживання тощо;

4. створено механізми співпраці територіальних громад****.

Проте реформа з децентралізації потребує розв'язання значно ширшого комплексу питань на кількох нормативних й інституційних рівнях, зокрема внесення змін до Конституції України. Нині процес розроблення конституційних змін, спрямованих на децентраліза­цію влади триває. Ключовими напрямами конституційного рівня ре­формування є такі:

• створення уніфікованої територіальної одиниці базового рів­ня — громади — на зміну наявним відповідно до чинної Консти­туції (село, селище, місто, район у місті);

• утворення виконавчих органів районних й обласних рад;

• одночасна ліквідація місцевих державних адміністрацій, управ­лінські функції яких перейдуть новоствореним виконавчим ор­ганам;

• запровадження інституту префектів, які мають здійснювати кон­троль за законністю діяльності органів місцевого самовряду­вання.

Інформація з Урядового порталу. URL: https://www.kmu.gov.ua/diyalnist/reformi/efektivne- vryaduvannya/reforma-decentralizaciyi (дата звернення: 24.04.2021).

Ідеться про 24 розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року про визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад областей. URL: https://www.kmu.gov. ua/npasearch?&key=визначення%20адміністративних%20центрів&from=12.06.2020&to=12.06.2020 (дата звернення: 24.04.2021).

Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин. Закон України від 28.12.2014 № 79-VIII. URL: https://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/79-19; Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової ре­форми. Закон України від 28.12.2014 № 71-VIII. URL: https://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/71-19 (дата звернення: 24.04.2021).

Про співробітництво територіальних громад. Закон України від 17.06.2014 №1508-VII. URL: https:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1508-18 (дата звернення: 24.04.2021).

Унесення змін до Конституції України дасть змогу запроваджувати наступний етап реформи децентралізації, що здійснюватимуть на за­конодавчому рівні. Зокрема уточнення потребуватиме компетенція органів місцевого самоврядування районів, оскільки значну частину їх­ніх повноважень передано громадам одночасно з їхнім укрупненням. Дискутують також і з приводу доцільності подальшого існування три- рівневого територіального устрою.

5.3.3.