Федерація та її види

5.3.3.1. Сутність і характерні риси федерації

Унітарна форма державного устрою найпоширеніша серед сучасних держав, однак двадцять п'ять* з них (загальна кількість офіційно ви­знаних держав світу — 194) є федераціями, що передбачає особливі підходи в організації та функціюванні публічної влади.

Федерація — це форма державного устрою, за якої найбільші тери­торіальні одиниці держави — суб'єкти федерації (штати, землі, провін­ції тощо), — мають політичну самостійність, власні правові системи й системи публічної влади. Окрім форми державного устрою, терміном федерація також позначають державу із такою формою устрою.

Зазвичай федераціям властиві такі ознаки:

по-перше, такі держави мають дворівневу правову систему, що охо­плює загальну для всієї держави (федеральну) систему й правові систе­ми суб'єктів федерації, притаманні кожному з них зокрема;

по-друге, у межах правових систем двох рівнів є окремі системи правових актів: федеральна (ухвалюють федеральні органи влади) та суб'єктів федерації (продукують органи влади суб'єктів федерації);

по-третє, у багатьох федеративних державах суб'єкти федерації ма­ють також власні конституції, наприклад: США, ФРН, Швейцарія; нато­мість у Канаді таких конституцій немає (що певною мірою зумовлено відсутністю єдиної кодифікованої конституції федерації);

по-четверте, державна влада у федераціях функціює на двох рів­нях — федеральному й рівні суб'єктів федерації, між якими розділена компетенція (законодавча, виконавча, інколи — судова). Тому дер-

Австралія, Австрія, Аргентина, Бельгія, Боснія і Герцеговина, Бразилія, Венесуела, Ефіопія, Індія, Ірак, Канада, Коморські острови, Малайзія, Мексика, Мікронезія, Нігерія, Німеччина, ОАЕ, Пакистан, ПАР, Росія, Сент-Кіттс і Невіс, Судан, США, Швейцарія. жавна влада федеративних держав охоплює федеральну систему (гла­ва держави, федеральний парламент, федеральний уряд, федераль­ні суди й інші федеральні органи), а також системи державної влади суб'єктів федерації (законодавчі органи суб'єктів федерації, уряди, ін­коли — судові системи).

по-п'яте, окрім загальнонаціонального громадянства, у федераціях є громадянство суб'єктів федерації. Так, у XIV поправці до Конституції США зазначено: «Усі особи, народжені чи натуралізовані в Сполуче­них Штатах, і які підлягають їхній юрисдикції, є громадянами Сполу­чених Штатів і штату, де вони мешкають»**. У Конституції Швейцар­ської Конфедерації 1999 р. (частина 1 статті 37) застосовано зворотний підхід: швейцарське громадянство має будь-яка особа, яка володіє правом на громадянство комуни й правом на громадянство кантону (суб'єкта федерації)^***.

Варто зазначити, що здійснюючи владу, суб'єкти федерації діють у межах федерального законодавства та визначеної ним компетенції; вони не можуть самостійно встановлювати власні предмети відання. З іншого боку, суб'єкти федерації не тільки здійснюють законодавчу, виконавчу, а в деяких державах ще й судову владу на своїй території, але й беруть участь у формуванні та здійсненні загальнодержавної — федеральної — політики. Так, у більшості сучасних федерацій**** функ­ціюють двопалатні федеральні парламенти, верхні палати яких форму­ють суб'єкти федерацій та представляють їх у законодавчій владі. Якщо врахувати, що серед конституційних держав Європи федерації мають парламентську форму правління, то це означає, що суб'єкти федерації через своїх представників у парламентах беруть участь у формуванні

Basic Law for the Federal Republic of Germany, 23.05.1949. URL: https://www.bundestag.de/blob/284870/ ce0d03414872b427e57fccb703634dcd/basic_law-data.pdf (Last accessed: 20.04.2021).

The Constitution of the USA.

Federal Constitution of the Swiss Confederation. URL: https://www.admin.ch/opc/en/classified-compi lation/19995395/201809230000/101.pdf (Last accessed: 20.04.2021).

Виняток становлять Венесуела, Коморські острови, Мікронезія, ОАЕ, Сент-Кіттс і Невіс. й контролі за діяльністю федеральних урядів (окрім країн, де це нале­жить до прерогативи тільки нижніх палат).

5.З.З.2. Федерація й проблема подільності (неподільності) державного суверенітету

Існування федерацій пов'язане із важливою доктринальною кон­ституційно-правовою проблемою, яка пов'язана із відповіддю на за­питання: хто є суб'єктами (носіями) державного суверенітету за такої форми державного устрою — лише федерація чи також і суб'єкти фе­дерації? З одного боку, суверенітет федерації є безспірним, з іншого, виникає питання, чи суб'єкти федерації також володіють частиною су­веренітету, чи вони лише здійснюють окрему компетенцію, яка випли­ває із єдиного й неподільного суверенітету держави. Розв'язання цієї дилеми пов'язане із теоріями неподільності й подільності держав­ного суверенітету.

Відповідно до першої, державний суверенітет — єдиний і неподіль­ний, оскільки у своїй основі має єдину владу народу як цілісного полі­тичного організму. Такий підхід цілком уписується в параметри унітар­ної форми державного устрою, проте може викликати деякі труднощі з розумінням суверенітету та його джерела за умов федерації.

Натомість теорія подільності державного суверенітету передбачає, що федерації мають кілька видів суверенітету: загальнонаціональний суверенітет (притаманний федерації) та суверенітети суб'єктів феде­рації. Уперше такий підхід було описано у «Федералісті», в окремих статтях якого обґрунтовано важливість передання частини сувереніте­ту американських штатів федерації. Проте вже у ХІХ—ХХ століттях аме­риканські (як і німецькі) автори заперечували існування суверенітету суб'єктів федерації та обстоювали ідею належності суверенітету в со­юзній державі лише самій цій державі*.

Сучасні ж італійські вчені, наприклад, стверджують про наявність навіть «демократичного суверенітету регіональної спільноти», яка об'єднана спільною територією, історією, культурними особливостя­ми, у деяких випадках — також етнічними або мовними ознаками, що дають підстави для її самоідентифікації як окремої спільноти.

Шаповал В. М. Феномен конституційного права: монографія. К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2017. С. 118. є регіональною спільнотою громадян, які голосують за регіональне представництво й визначають регіональну політику*.

Цікаво, що ідеї про подільність суверенітету свого часу було за­стосовано під час ухвалення Декларації про державний суверенітет Криму 1991 року**, Акта проголошення незалежності Республіки Крим 1992 року, які скасувала Верховна Рада України 1994 року як такі, що суперечили Конституції України й законам України***, а також скасова­ної Верховною Радою України**** Конституції Республіки Крим*****. Офі­ційна доктрина, що сформував Конституційний Суд України, таку ідею справедливо заперечує.

Однак за умов федерації, а не унітарної держави, видається, що єдиного вирішення цієї доктринальної проблеми немає, оскільки вона безпосередньо пов'язана зі способом формування тієї чи іншої феде­ративної держави. У теорії конституційного права виокремлюють два головні способи формування федерацій, з яких випливають відповідні їхні види: асоціативна й дисоціативна федерації.

5.З.З.З. Види федерацій та способи їхнього утворення

Асоціативною є федерація, яка сформувалася шляхом об'єднання розрізнених територій, державних утворень чи держав в єдину феде­ративну державу. Наприклад, Сполучені Штати Америки утворилися в результаті об'єднання суверенних штатів, які передали частину свого суверенітету на рівень федерації. Асоціативним способом була утворе­на Федеративна Республіка Німеччина; Швейцарія пройшла шлях від конфедерації до федеративної форми державного устрою, що також є прикладом асоціації (об'єднання). Після розпаду Австро-Угорської імперії сім її історичних регіонів, а також два новостворених терито­ріальних утворення, об'єднали у федеральну державу — Австрійську

Thomas Benedikter. The World's Modern Autonomy Systems.

Декларація про державний суверенітет Криму, 04.09.1991 (скасовано ВРУ). URL: http://zakon2.-rada. gov.ua/krym/show/rb001d002-91 (дата звернення: 24.04.2021).

Постанова Верховної Ради України від 17.11.1994 № 250/94-ВР «Про виконання Постанови Вер­ховної Ради України “Про політико-правову ситуацію в Автономній Республіці Крим”». URL: http:// zakon2.rada.gov.ua/rada/show/250/94-%D0%B2%D1%80 (дата звернення: 24.04.2021).

Закон України від 17.03.1995 № 92/95-ВР «Про скасування Конституції і деяких законів Автономної Республіки Крим». URL: http://zakon0.rada.gov.ua/rada/show/92/95-%D0%B2%D1%80 (дата звернення: 24.04.2021).

Конституція Республіки Крим від 06.05.1992 (скасованo ВРУ). URL: http://zakon0.rada.-gov.ua/krym/ show/rb076a002-92 (дата звернення: 24.04.2021).

Республіку. Канада й Австралія як федерації утворилися в результаті об'єднання колишніх колоній.

При формуванні асоціативних федерацій переважно простежуємо алгоритм передання частини суверенітету колишніх незалежних дер­жав новоствореній, об'єднаній, і як наслідок — передання ними части­ни компетенції на загальнонаціональний рівень — рівень федерації. Тому теорія подільності державного суверенітету за таких обставин має не такий алогічний вигляд, як у разі існування унітарної держави.

Дисоціативною є федерація, утворена в результаті перетворення унітарної держави. Єдиним прикладом дисоціативної федерації стала Бельгія, де протягом 25-ти років відбувався перехід з унітарної спочат­ку до регіоналістичної, а згодом — до федеративної форми державно­го устрою. У такому разі єдиний суверенітет унітарної держави навряд чи розподілили між суб'єктами федерації, а об'єктом розподілу стала компетенція у сферах законодавчої та виконавчої влади.

Нині як федерація Бельгія охоплює три спільноти (Фламандську, Фран­цузьку й Німецькомовну), три регіони (Фламандський, Валлонський і Брюс­сельський) та чотири мовні регіони (Голландськомовний, Французькомов- ний, двомовний регіон столиці Брюсселю й Німецькомовний)*.

Тоді як спосіб формування федерацій більшості сучасних держав є однаковим, способи розподілу компетенції між федерацією та її суб'єктами різняться.

Залежно від застосовуваного способу розподілу компетенції, феде­рації поділяють на симетричні (коли всі суб'єкти федерації мають од­наковий обсяг компетенції та можливості участі у вирішенні питань фе­дерального значення) та асиметричні (коли ці параметри різняться). Прикладами симетричних федерацій є США, ФРН, Австрія. Прикладом асиметричної є Російська Федерація, до складу якої входять різні види суб'єктів федерації з різним статусом і обсягом компетенції.

Деякі федерації є напівсиметричними, оскільки передбачають од­наковий обсяг компетенції суб'єктів федерації, проте різні можливості їхньої участі в ухваленні рішень на рівні федерації. Так, Швейцарія є цілком симетричною щодо розподілу компетенції між кантонами, проте шість півкантонів мають по одному представнику в Раді кантонів (верхній па­латі парламенту), тоді як 20 повних кантонів мають по два представники

The Belgian Constitution as updated following the constitutional revision of 24 October 2017. URL: https://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publications/constitution/GrondwetUK.pdf (Last accessed: 20.04.2021).

в цьому органі. Схожа ситуація є й у Німеччині та Австрії, де землі мають однакову компетенцію, проте різне представництво у верхніх палатах законодавчих органів.

5.3.4.