Автономія

5.3.4.1. Природа автономії та її сутність

Із виникненням сучасної конституційної держави, заснованої на ідеях пріоритету людини й поваги до людської гідності, верховенства права та демократії, одночасно з'явилася потреба гарантування прав меншин, передусім етнічних груп, відмінних від титульної нації.

Територіальна автономія стала способом розв'язання цієї про­блеми або ж, щонайменше, відтермінування її загострення. Напри­клад, конфлікт між Швецією та Фінляндією через території Аландських островів, що тривав упродовж 1917—1921 рр., удалося розв'язати лише Раді Ліги Націй, на підставі резолюції якої Аландські острови за­лишилися в складі Фінляндії та отримали статус автономії.

Низка сучасних держав використовують автономію як інститут тери­торіальної організації публічної влади. Проте територіальна автономія є не єдиним видом автономій.

У конституційному праві термін автономія застосовують у кількох значеннях:

1) для позначення стану незалежності від когось/чогось (наприклад автономність органів місцевого самоврядування, що не означає їхньої цілковитої незалежності від держави, проте передбачає свободу само­стійно вирішувати певні питання в межах закону);

2) для позначення комплексу гарантій та заходів, спрямованих на збереження національної ідентичності, що охоплює можливості збе­рігати ті риси, які ідентифікуюсь особу як члена певної етнічної спільно­ти (таке значення притаманне, зокрема, українському законодавству);

3) для позначення статусу певної територіальної одиниці, яка має ширший обсяг самостійності, якщо порівняти з іншими територіальни­ми одиницями держави регіонального рівня; у цьому разі йдеться про територіальну автономію.

Отже, територіальну автономію, що має «прив'язку» до певної ча­стини території держави та передбачає існування окремої автономної територіальної одиниці, не слід плутати із національно-культурною автономією, що має екстериторіальний зміст. Наприклад, законодав­ство України гарантує всім національним меншинам права на користу­вання й навчання рідною мовою, вивчення рідної мови в державних навчальних закладах або через національні культурні товариства, роз­виток національних культурних традицій, використання національної символіки, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформа­ції, створення національних культурних і навчальних закладів, що ста­новить зміст національно-культурної автономії*.

5.З.4.2. Територіальна автономія

Територіальна автономія — це територіальна одиниця держави, що володіє значним обсягом самостійності, порівняно з іншими те­риторіальними одиницями, функціонує відповідно до загальнонаціо­нального законодавства в межах компетенції, визначеної таким зако­нодавством та/чи загальнонаціональною конституцією.

Територіальну автономію вперше було запроваджено 1921 року у Фінляндії, коли Аландський острів отримав особливий автономний ста­тус. Метою запровадження територіальної автономії було запобігання внутрішньодержавних конфліктів, що було неминуче через щораз більші прагнення меншин (етнічних груп) брати участь в ухваленні рішень. Тери­торіальну автономію розглядали як форму трансформації таких потенцій­них конфліктів в інституційні форми розподілу влади й відповідні форми територіального самоврядування.

Розглядаючи історію виникнення сучасних територіальних автоно­мій, виокремлюють чотири передумови їхнього формування.

Про національні меншини в Україні: Закон України від 25 червня 1992 року № 2494-XII. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/2494-12 (дата звернення: 24.04.2021).

По-перше, коли сама держава зазнала загальної трансформації, як це відбулося в Іспанії після завершення режиму Франко 1975 року, у Молдові й Україні після розпаду Радянського Союзу 1991 року, в Італії та Португалії, коли диктаторські й автократичні режими в 1948 та 1974 роках було замінено демократичними.

По-друге, надання автономії в процесі деколонізації, коли з тих чи інших причин колишні колонії не формували суверенної держави (Гре­нландія, Нідерландські Антильські острови до 2010 р., Нова Каледонія і Французька Полінезія).

По-третє, автономію було надано в результаті порозуміння між дер­жавою й відповідним регіоном у поєднанні з тиском з боку іншої дер­жави (Південний Тіроль, Аландські острови, Крим).

По-четверте, унаслідок жорстких суперечок і конфліктів, що іноді переростали в насильницькі: Країна Басків (900 жертв протягом 1969— 2003 рр.), Північна Ірландія (близько 3 тис. жертв з 1972 по 2005 рр.), Корсика, де з 1970-х років триває насильство*.

Якщо представники певної етнічної спільноти (національної менши­ни) компактно проживають у територіальній автономії, така автономія набуває рис національно-територіальної. У такому разі національ­но-культурна автономія накладається на територіальну, формуючи таким способом нову реальність, що відображається у відповідному статусі автономії. Зазвичай національно-територіальні автономії мають ширший обсяг повноважень і більше самостійності від центральної влади порівняно з іншими територіальними автономіями (наприклад, Корсика у Франції, Північна Ірландія, Уельс і Шотландія в Об'єднаному Королівстві Великобританії та Ірландії).

Залежно від ступеня самостійності від центральної влади й обсягу по­вноважень, що належать територіальній автономії, вона може набувати змісту політичної чи адміністративної. Політична автономія передбачає ширший обсяг здійснюваної влади, її зовнішніми атрибутами зазвичай є наявність власної конституції, законодавчого органу, а також механізмів упливу на загальнонаціональну політику. Адміністративна автономія за обсягом повноважень ближча до місцевого самоврядування, хоча й має більшу самостійність, якщо порівняти з іншими територіальними одиницями того ж рівня.

Thomas Benedikter. The World's Modern Autonomy Systems. Concepts and Experiences of Regional Territorial Autonomy. Bozen/Bolzano, 2009.

Автономна Республіка Крим у складі України є прикладом адміні­стративної територіальної автономії. У Конституції України передбаче­но, що АРК є невіддільною частиною України, яка вирішує питання, що належать до її відання в межах повноважень, визначених Конституцією України. Варто зауважити, що процес становлення Кримської автоно­мії в складі України був досить складним і суперечливим. Та Верховна Рада України, Конституційний Суд України, інші центральні органи дер­жавної влади зайняли чітку позицію щодо лише адміністративної (не політичної) територіальної (не національно-територіальної) автоно­мії Криму. Нині у правильності такого підходу сумніваються, зокрема йдеться про створення в Криму національної автономії кримських та­тар. Наразі територія АРК має статус окупованої території.

Від територіальної автономії слід відрізняти модель місцевої автономії, що передбачає широкий ступінь самостійності територіальних одиниць різного рівня й поділ законодавчої компетенції в державі між загаль­нонаціональним парламентом та законодавчими органами автономій. Держави із такою моделлю автономії за способом організації державної влади нагадують федерації, проте мають особливу форму державно-те­риторіального устрою та є за змістом регіоналістичними державами.

5.3.5.