Територія держави й способи її організації

5.3.1.1. Сутність і правове значення території держави

Держава як форма організації суспільства не може існувати поза ме­жами певного територіального простору. Відтак обов'язковим елемен­том (ознакою) держави поряд із такими, як народ і державний сувере­нітет, є територія держави*.

Формування сучасного конституційно-правового змісту поняття державна територія пов'язане із виникненням і розвитком доктри­ни суверенітету, що зумовило відмову від середньовічних уявлень про територію як приватну власність суверена. Спочатку середньовічна університетська наука запропонувала ідею зовнішнього суверенітету монарха, за якою його розглядали сувереном не тільки всередині дер­жави, стосовно інших претендентів на престол, але й у відносинах з іншими монархами, що поширювало його владу на територію власних володінь (земель)**. Згодом ці ідеї були трансформовані в концепцію територіального суверенітету, що супроводжувалось розмежуванням публічного й приватного права. Відповідно до неї, територія держави є просторовою основою юрисдикції суверена, його політичної влади (imperium), що відрізняється від права власності на землі (dominium). Згадана ідея була відображена і в розробленій Жаном Боденом док­трині суверенітету держави, що, окрім його визначення як постійної, незалежної, вищої та абсолютної влади, вказувала на її зв'язок із пев- ною територією***.

Сучасні держави, засновані на концепції державного суверенітету, потребують відповідного простору для його поширення.

Територія держави (державна територія) — це визначена держав­ним кордоном частина земної кулі, що перебуває під суверенітетом держави й охоплює сушу, води, надра, повітряний простір. Тож поняття території держави пов'язане із категорією державний кордон, який не тільки відмежовує простір, але й окреслює поширення юрисдикції держави. Юридичний режим державного кордону визначає адміні­стративне право, а для конституційного права значення має саме його існування як маркера меж території держави.

5.3.1.2. Територія держави в конституційному та міжнародному праві

Категорію територія держави застосовують як у конституційному, так і в міжнародному праві, причому змістове її наповнення збігається, а змінюється лише телеологічна спрямованість конституційного права (як фундаменту національної правової системи) та міжнародного, які акцентують на різних аспектах спільного для них інституту.

Конституційно-правове значення території держави полягає в тому, що вона визначає межі поширення суверенітету народу й держави, їхньої ідентичності, дії конституції та національного законодавства. Водночас міжнародне право акцентує на відносинах держав у тери­торіальних питаннях, зокрема розв'язує питання розмежування тери­торій між сусідніми державами (делімітація й демаркація державних кордонів тощо), переходу частини території від однієї держави до ін­шої, розв'язання проблем, пов'язаних із анексією, територіальними претензіями одних держав до інших тощо.

До того ж зв'язок конституційного й міжнародного права під час розв'язння питань, пов'язаних із державною територією, досить чітко простежується в конституційних нормах низки держав. Наприклад, у Конституції Латвії зазначено, що «територію Латвії в межах кордонів, визначених міжнародними договорами, становлять Відземе, Латга­ле, Курземе та Земгале» (пункт 3 розділу 1)*. Схожі норми містять й інші конституції.

Взаємний зв'язок конституційно-правових категорій державна те­риторія та державний суверенітет виявляється в понятті територі­альне верховенство, під яким розуміють поширення суверенітету дер­жави на її територію (стаття 2 Конституції України: «Суверенітет України поширюється на всю її територію»).

Поряд із цим, існує також і постійний зв'язок між такими елемента­ми держави, як державна територія та народ (нація в ії'політичному розумінні). В умовах демократичної держави народ вважають носієм суверенітету, первинної влади**, від якої походить суверенітет держа­ви. Крім того, територією держави зазвичай є частина земної кулі, яка повністю або частково історично належала державотворчому етносу (етносам), та яку називають «вітчизною»***.

Виявом й водночас наслідком такого взаємозв'язку можна вважати обов'язкове залучення народу чи його частин (населення територіаль­них одиниць) до розв'язання питань, пов'язаних зі змінами державної території чи навіть меж територіальних одиниць. Наприклад, у статті 73 Конституції України зазначено, що питання про зміну території України вирішуються виключно всеукраїнським референдумом. У Конституції Республіки Франція встановлено обов'язок проводити консультації з виборцями при зміні кордонів територіальних спільнот (стаття 72-1); схоже положення містить і Європейська хартія місцевого самовряду­вання: «Зміни територіальних кордонів органів місцевого самовряду­вання не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референ­думу, якщо це дозволяється законом» (стаття 5).

Constitution of the Republic of Latvia. U RL: http://www.satv.tiesa.gov.lv/en/2G16/G2/G4/the-constitution- of-the-republic-of-latvia/ (Last accessed: 2G.G4.2G21).

Детальніше див.: Руссо Жан-Жак. Об общественном договоре: трактаты / пер. с фр. М.: КАНОН-пресс: Кучково поле, 1998. 416 с.

Жак Марітен. Нація, політичне суспільство, держава. Консерватизм: антологія. К.: Смолоскип, 2GG8. С. 298—3G8.

5.З.1.З. Принцип територіальної цілісності держави

Згадуючи про можливість змінювати територію держави, слід мати на увазі загальновизнаний у конституційному й міжнародному праві принцип територіальної цілісності держав. Такий принцип у консти­туціях більшості сучасних держав є прикладом конституціоналізації принципів міжнародного права. Встановлений у пункті 4 статті 2 Стату­ту ООН, він розвинений в інших міжнародно-правових актах, а згодом був поширений на тексти сучасних конституцій. В Конституції України згаданий принцип міститься серед засад конституційного ладу в стат­ті 1 («Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недотор­канною»), засад територіального устрою у розділі ІХ, а його юридично­му забезпеченню присвячено низку інших норм Основного Закону*.

Зміст принципу територіальної цілісності держави традиційно пов'язують із недоторканністю території держави й неприпустимістю посягань на неї з боку інших держав, передусім через застосування вій­ськової сили чи погрози її застосування. Водночас слушною видається думка професора Батанова О. В., який наголошує на тому, що в умо­вах сучасних інформаційних технологій та потенційних можливостей кібернетичних атак, державна безпека і недоторканність державної те­риторії може бути підірвана саме в електронному просторі, з подаль­шим переміщенням агресії вже в територіальний простір**.

Порушення цього принципу в сучасному світі не тільки впливає на суверенітет держав, їхню політичну самостійність, але й висуває низку важливих питань перед конституційним правом. Ідеться передусім про:

• забезпечення основоположних прав людини на території, що стала об'єктом посягання, унаслідок чого стала непідконтроль- ною державі, суверенітет якої формально на неї поширюється;

• порушення цілісності народу як єдиного суб'єкта установчої вла­ди, що має право на ухвалення конституції (у разі виникнення такої потреби);

• забезпечення представництва на загальнонаціональному рівні громадян, що залишилися на окупованій території, їхньої участі у виборах тощо.

Зокрема, захист територіальної цілісності як конституційний обов'язок громадян України закрі­плено статтею 65; заборона створення і діяльності політичних партій і громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на порушення територіальної цілісності України міститься в статті 37 тощо.

Батанов О. В. Територія як інститут конституційного права. Часопис Київського університету права. 2015. № 2. С. 49—53.

Найважливішою проблемою, пов'язаною із втратою контролю дер­жави за частиною власної території, є все-таки забезпечення прав та свобод осіб, які на цій території перебувають. Оскільки така ситуація за­звичай пов'язана із міждержавними конфліктами, розв'язати її лише за допомогою національного права важко. Відтак важливою є позиція Єв­ропейського суду з прав людини, за якою, у разі, коли частина території однієї держави перебуває під контролем іншої держави, відповідаль­ність за забезпечення прав людини несе остання. Такий контроль у рі­шеннях ЄСПЛ називають «ефективним контролем за територією»*.

Із другою із окреслених вище проблем (порушення цілісності народу як єдиного суб'єкта установчої влади, що має право на ухвалення консти­туції) зіштовхнулася після Другої світової війни Німеччина, яка її розв'язала через ухвалення тимчасового Основоположного закону (Grundgezetz). Так, сформована в Західній Німеччині (після поділу Німеччини на дві частини), Парламентська рада виходила із того, що суб'єктом установчої влади, який має ухвалювати конституцію, є німецький народ (що територіально був розділений між двома державами). Водночас, в основі документа, що розробляла Рада, була воля лише частини німецького народу (населення Західної Німеччини), а тому було ухвалено два принципових рішення: не використовувати в назві акта слова «конституція» й надати Основополож­ному закону тимчасового змісту. Відповідно в преамбулі Основоположного закону вказувалося, що народ одинадцяти Німецьких земель, «...натхнен­ний рішучості зберегти свою національну та політичну єдність..., приймає Основоположний закон для встановлення нового устрою та політичного життя на перехідний період»’’.

Проблема політичного представництва на загальнонаціональному рівні громадян, що перебувають на непідконтрольній державі території, пов'язана із забезпеченням реальних можливостей участі цих громадян у виборах загальнонаціональних представницьких органів влади й глави дер­жави. Громадянам, які проживають на окупованій території, законодавчо забезпечено можливість реалізувати своє виборче право на підконтроль­ній Україні території, однак на практиці такі можливості безпосередньо пов'язані із проблемою гарантування цим громадянам безпеки.

Справа «Ілашку й інші проти Молдови та Росії» (заява № 48787/99) та ін. URL: https://zakon.rada.- gov.ua/laws/show/980_344 (дата звернення: 24.04.2021).

Basic Law for the Federal Republic of Germany, 23.05.1949. URL: https://www.bundestag.-de/blob/284870/ ce0d03414872b427e57fccb703634dcd/basic_law-data.pdf (Last accessed: 24.04.2021).

5.3.1.4. Способи організації території держави. Державно-терито­ріальний устрій

Сучасні держави, окрім кількох мікродержав (Князівство Монако, Князів­ство Ліхтенштейн, Держава-Місто Ватикан), організовують власну територію через поділ на дрібніші частини — територіальні одиниці. Метою такого по­ділу є організація не лише території держави, але й системи публічної влади, розподіл компетенції між органами публічної влади різних рівнів та, водночас, її збалансування. Отож, організацію території держави із розподілом компе­тенції між нею та територіальними одиницями називають територіальним устроєм. Оскільки такий устрій охоплює дві складові — організація власне території, а також влади — його ще називають державно-територіальним.

Варто зауважити, що територіальні одиниці сучасних держав мають різний ступінь самостійності, що виявляється в наявності чи відсутно­сті в них певних конституційно-правових інститутів (наприклад, грома­дянство, конституція тощо), а також функціюванні відповідної системи органів публічної влади. Так, деякі територіальні одиниці політично са­мостійні (окремі автономії, суб'єкти федерації).

Зміст політичної самостійності таких територіальних одиниць полягає в тому, що вони не тільки здійснюють управління (виконавчу владу), але й самостійно визначають і впроваджують власну внутрішню політику на підставі попереднього розмежування компетенції (зокрема законодавчої) із загальнонаціональним рівнем влади. Тому такі територіальні одиниці мають законодавчі органи, що ухвалюють локальні закони, спрямовані на реалізацію такої політики (на відміну від представницьких органів терито­ріальних одиниць, що політичної самостійності не мають, та правомочні ухвалювати лише підзаконні нормативні акти). Відповідно устрій держав із територіальними політично самостійними одиницями називають по- літико-територіальним устроєм. Через брак політичної самостійності територіальних одиниць у державах, де в територіальних одиницях го­ловно зосереджені адміністративні функції, устрій таких держав уважають адміністративно-територіальним.

Отже, залежно від ступеня й змістового наповнення самостійності (політична чи адміністративна) територіальних одиниць, державно-те­риторіальний устрій набуває рис політико-територіального чи адмі­ністративно-територіального. Категорія політико-територіальний устрій є ширшою й охоплює, окрім організації системи публічної вла­ди та розподілу компетенції між загальнонаціональним рівнем влади й територіальними одиницями, також їхні політичні відносини.

Державно-територіальний устрій так чи інакше пов'язаний із розподілом компетенції між державою та її територіальними одиницями. Загальнові­домим є принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову, метою якого є недопущення узурпації влади, її надмірної концен­трації одним із вищих органів державної влади. Проте варто наголосити, що для збалансованого функціювання системи публічної влади цього недосить. Тому, окрім такого традиційного поділу влади (горизонтального), у демократичних державах також реалізують принцип вертикального поділу влади — між центром і територіальними одиницями.

Об'єктом розподілу можуть бути:

1. лише виконавча влада — частину управлінських повноважень передають територіальним одиницям, де їх переважно здійсню­ють органи місцевого самоврядування (в унітарних державах без політичних автономій у їхньому складі, зокрема в Болгарії, Греції, Естонії, Ісландії, Нідерландах, Польщі, Україні);

2. виконавча й законодавча влада — окрім управлінських повнова­жень, територіальні одиниці також здійснюють законодавчу владу, реалізують власну політику (у державах з політичною автономією, зокрема Сполученому Королівстві Великої Британії та Північної Ірландії, а також у деяких федераціях, наприклад у Бельгії);

3. виконавча, законодавча й судова влада (суб'єкти федерацій у деяких державах мають також власні судові системи, поряд із органами законодавчої та виконавчої влади, зокрема в США).

Залежно від способів, які застосовують для організації території держави й розподілу компетенції між нею й територіальними одини­цями, виокремлюють такі види сучасних держав: унітарні держави, федерації, регіоналістичні держави. Окрім цього, у низці сучасних держав функціює інститут автономії.

5.3.2.