Парламентаризм

5.2.2.1. Загальна характеристика парламентаризму

Мабуть, багатьом відомий вислів «Парламент може зробити все: він не може перетворити жінку в чоловіка й чоловіка в жінку». Ці слова один із найвідоміших конституціоналістів А.

Поступово такий «обмежувальний» поступ перетворив англійський парламент на справді верховний орган, владі якого ніхто не здатен протистояти (щоправда, не слід забувати, що за класичною конститу­ційною схемою в складі англійського парламенту є дві палати парла­менту й корона, акцентуючи на особливій ролі монарха: відповідно до статті 1 Конституції Австралії до складу парламенту входить Королева, Сенат та Палата представників). Що навіть викликалуо появу доктри­ни «парламентського суверенітету». До речі, саме ця доктрина була і залишається перепоною для ухвалення писаної кодифікованої кон­ституції, оскільки жоден парламент не може ухвалити рішення, яке б обмежувало повноваження його наступників.

Наразі англійський парламентаризм зазнав суттєвих трансформа­цій, насамперед щодо обмеження його всевладдя. Серед таких «обме­жувачів» називають: делегування повноважень Парламенту Шотлан­дії та Уельській Асамблеї; членство в Європейському Союзі (яке після Brexit трансформувалося); ухвалення 1998 року Акта про права лю­дини, який дозволив національним судам використовувати безпосе­редньо Конвенцію про захист прав людини й основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини; створення 2009 року Верховного суду Сполученого Королівства, який перебрав статус вищої апеляційної інстанції в палати лордів**.

Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях.

На відміну від англійських традицій парламентаризму, по той бік Ла-Маншу ситуація із утвердженням парламенту як провідного органу владної системи демократичної держави складалась дещо по-іншому. Так, наприклад, після того як у ХІХ — на початку ХХ століття Франція пережила часи «режиму парламентської асамблеї», який характеризу­вався «абсолютною владою парламенту, який не може бути розпуще­ний урядом, що за таких обставин стає майже недієздатним», опи­нився в умовах нових політико-правових реалій, які охарактеризували як раціоналізований парламентаризм — «модифікація конструкції по­ділу влад класичної парламентської системи, за якої парламент суттє­во обмежують у повноваженнях і процедурах на користь виконавчої влади». Виникнення останнього концепту пов'язують із ухваленням «де голлівської» Конституції 1958 року.

Дещо схоже можна спостерігати й в іншому стовпі європейської де­мократії — Німеччині, коли після Веймарської республіки, часів повно­го руйнування авторитету парламенту як загальнонаціональної демо­кратичної інституції, настав період канцеларизму, що характеризують саме режимом «раціоналізованого парламентаризму».

Щодо вітчизняного парламентаризму, то чинна конституційна кон­фігурація влади дає змогу говорити про провідне значення парламенту у владному трикутнику.

У чинній Конституції визначено статус Верховної Ради України як «єдиного органу законодавчої влади» (стаття 75 Конституції України). Як роз'яснив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 17 жовт­ня 2002 року № 17-рп/2002 (у справі щодо повноважності Верховної Ради України), «визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений ухвалювати закони».

Слід звернути увагу, що в Конвенції про захист прав людини й осно­воположних свобод також використовують категорію «орган законо­давчої влади» в контексті право на вільні вибори до цих органів (стат­тя 3 Першого протоколу до Конвенції).

Винятковість «законодавчого» статусу парламенту в національній системі нормотворчості час від часу зазнає певних обмежень, коли з тих чи інших причин доводиться запроваджувати інститут делегованої законотворчості.

Так, відповідно до Закону України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері за­конодавчого регулювання» 18 листопада 1992 року № 2796-XII для оперативного розв'язання питань, пов'язаних із здійсненням ринкової реформи, Верховна Рада України делегувала Кабінету Міністрів Украї­ни тимчасово, строком до 21 травня 1993 року, повноваження видава­ти декрети в сфері законодавчого регулювання з питань, що передба­чені пунктом 13 статті 97 Конституції України 1978 року щодо відносин власності, підприємницької діяльності, соціального й культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики, кредитно-фі­нансової системи, оподаткування, державної політики оплати праці та ціноутворення. Нині чинними залишаються 24 декрети із 83, що були ухвалені Кабінетом Міністрів у період дії делегованих повноважень, зокрема: Декрет КМУ від 21 січня 1993 року «Про державне мито», від 19 лютого 1993 року «Про систему валютного регулювання та ва­лютного контролю».

Доволі обмежені повноваження щодо «делегованої законотворчо­сті» мав і глава держави після ухвалення Конституції України 1996 року: згідно з пунктом 4 «Перехідних положень» Конституції президент Укра­їни протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України мав право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України й скріпле­ні підписом Прем'єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного зако- нопроєкту до Верховної Ради України в порядку, що визначено в стат­ті 93 Конституції. Такий указ Президента України вступав у дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законопроєкту (окрім днів міжсесійного періоду) Верховна Рада України не ухвалюва- ла закон або не відхиляла поданий законопроект більшістю від її кон­ституційного складу, і діяв до набрання чинності законом, ухваленим Верховною Радою України з цих питань.

Нині Верховна Рада України наділена винятковим правом серед ор­ганів державної влади, влади АРК та місцевого самоврядування ухва­лювати акти у формі законів. Місце Верховної Ради України в механізмі державної влади визначає парламентсько-президентська форма прав­ління, запровадженої в ході конституційної реформи 2004 року.

Якщо президенталізм є виявом принципу поділу влади, то парла­ментаризм уособлює ще одну важливу рису сучасного конституціона­лізму — народне представництво (чи конституційну демократію). Саме парламент є органом первинного народного представництва і має ви­няткове право виступати від імені суверена.

13 лютого 2008 року Прем'єр-міністр Австралії Кевін Радд від імені Уряду цієї країни приніс вибачення аборигенам Австралії за насиль­ницьку асиміляцію, яку здійснювала місцева влада стосовно дітей аборигенів з кінця ХІХ — до середини ХХ століття. Зробив він це на спеціальному засіданні парламенту*. Цей факт наведено, щоб про­ілюструвати те, яким вагомим є значення цієї представницької інсти­туції саме як форуму нації. Проте не слід забувати, що саме парламент є носієм так званої вторинної установчої влади, за допомогою якої він здатен за потреби змінювати Конституцію.

Щодо української держави, то лише Верховна Рада України може виступати від імені українського народу. Хоча в Конституції чітко не ви­значено статус Верховної Ради як представницького органу, однак таке її правове положення визнають беззаперечним у зв'язку із конститу­ційним визначенням цього владного органу як парламенту (стаття 75 Конституції), та згадку в преамбулі Конституції (абзац 1) про те, що Верховна Рада ухвалила Конституцію 1996 року, виступаючи від імені Українського народу.

Утім, недоречним видається розгляд Верховної Ради України як ви­щого представницького органу. Така характеристика могла бути нада­на за часів перебування України в складі Радянського Союзу. Система владарювання тоді передбачала, що народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, яким підконтрольні й підзвітні всі ор­гани державної влади (стаття 2 Конституції УРСР 1978 року (первинна

Австралия звинилась перед аборигенами за ошибки пришлого. URL: https://www.segodnya.ua/ world/avctralija-izvinilac-pered-aborihenami-za-oshibki-proshloho.html (дата звернення: 24.04.2021.). редакція). До того ж Ради народних депутатів — Верховна Рада Укра­їнської РСР, обласні, районні, міські, районні в містах, селищні та сіль­ські Ради народних депутатів — утворювали єдину систему органів державної влади (стаття 78 Конституції). Тому цілком логічним за таких обставин було визнання вищості Верховної Ради серед інших рад як органів народного представництва. Конституційний лад незалежної України побудовано на засадах виокремлення муніципальної влади в системі публічної влади. Місцеві ради є органами представництва те­риторіальних громад (стаття 140 Конституції України). А отже, Верхо­вна Рада України є єдиним загальнонаціональним органом народного представництва.

5.2.2.2. Функції й повноваження парламенту

Традиційними напрямами діяльності органу законодавчої влади є: а) законодавча функція. По суті, цей напрям діяльності парламенту є визначальним, що підтверджує і формулювання статті 75 Конституції України, згідно з якою парламент є єдиним органом законодавчої вла­ди.

У теорії конституційного права традиційно виокремлюють три типи парламентів відповідно до наявного в них обсягу законодав­чої компетенції:

• парламенти з необмеженим колом питань, які парламент може вирішувати через ухвалення законів (Ірландія, Греція);

• парламенти країн із федеральним устроєм, де чітко розмежо­вують компетенцію законодавчих повноважень федерально­го парламенту й представницьких органів суб'єктів федерації. Найяскравішим прикладом щодо цього є США;

• парламенти у федеративних країнах із «рухомим» предметом виняткового законотворення (ФРН, Індія)*.

Повертаючись до питання про парламенти з обмеженою законо­давчою компетенцією, варто, по-перше, зауважити, що такі випадки

Конституционное право зарубежных стран: учебник / под общей ред. А. В. Малько. М.: Из-во НОРМА, 2001. С. 247. характерні й для країн з унітарною формою устрою. По-друге, обме­жене коло питань виняткової законодавчої регламентації не завжди означає неможливість парламенту самостійно розширити сферу своєї нормотворчої компетенції. Так, Конституційна рада Франції своїм Рі­шенням від 30 липня 1982 року визначила, що «закон, який містить положення, що належать до регламентарної сфери (урядової компе­тенції — Ю. Б.) не можна вважати неконституційним на цій підставі». Отже, навіть у разі вторгнення парламенту в нормотворчу компетен­цію уряду через ухвалення відповідного закону, такий акт залишиться конституційним.

Щодо вітчизняного парламентаризму, то на рівні Конституції перед­бачено перелік питань, які повинні врегульовувати лише закони Украї­ни. Так, відповідно до частини 1 статті 92 Конституції, лише закони Укра­їни визначають: права й свободи людини та громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина; громадянство, право- суб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства тощо.

До того ж в одних випадках (зокрема наведених) законом мають регулюватися відповідні відносини вичерпно, не залишаючи можли­вості для їх підзаконного регулювання, а в інших випадках (пункти 5, 6, 8—11 тощо статті 92 Конституції України) закон визначає лише засади (основи) регулювання. Останнє означає, що їхня конкретизація нале­жить до повноважень уряду чи інших органів виконавчої влади.

Така доволі чітко окреслена предметна сфера законодавчого ре­гулювання є гарантією того, що важливіші питання суспільного життя врегульовуватимуть лише за допомогою органу законодавчої влади. Органи ж виконавчої влади можуть лише конкретизувати визначені парламентом засади регулювання.

Верховна Рада України використовує таку форму нормотворчості як закон також і під час реалізації інших повноважень Саме через ух­валення закону парламент дає згоду на обов'язковість міжнародних договорів України, тобто саме в такий спосіб здійснюють його ратифі­кацію (пункт 32 частина 1 статті 85 Конституції).

Окрім цього, відповідно до пункту 4 частини 1 статті 85 Конституції, до повноважень Верховної Ради належить затвердження Державного бюджету. Згідно з приписами Бюджетного кодексу України Державний бюджет затверджує парламент ухваленням закону про Державний бю­джет на відповідний рік.

Одним з найгостріших питань законодавчого процесу, що давно об­говорюють в експертному середовищі, є проблема забезпечення осо­бистого голосування депутатів.

Зарубіжний досвід свідчить про особливу нетерпимість до голосу­вання одним депутатом замість іншого. Одним із найпоказовіших ви­падків є скандал, який трапився в травні 2010 року через не пов'язану із виконанням службових обов'язків закордонну подорож депутата Сейму Литви Лінаса Каралюса (який скористався під час подорожі ди­пломатичним паспортом) та відповідно його відсутності на засіданнях парламенту й парламентського комітету з охорони здоров'я. Ще біль­шого резонансу ця ситуація набула тоді, коли з'ясували, що замість нього на засіданнях Сейму вісім разів проголосував інший парламен­тар — Александр Сахарук. Справу було передано на розгляд до Кон­ституційного суду, який визнав у діях обох парламентарів грубе пору­шення Конституції та присяги, що й стало підставою для імпічменту згаданих депутатів (Рішення від 27 жовтня 2010 року).

Проблема із «голосуванням замість іншого» також тривалий час була в центрі уваги вітчизняного конституційного судочинства. Суд неодноразово звертав увагу на важливість дотримання демократич­ного змісту процесу ухвалення рішень таким колегіальним органом як парламент. Ґрунтуючись на закріпленому в статті 5 Конституції України принципі народовладдя, виявом якого є делегування народом влади органам представницької демократії, суд неодноразово зауважував, що «народний депутат України не має права голосувати за інших на­родних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України». До того ж порушення цієї вимоги під час ухвалення парламентом рішень є підставою для визнання їх неконституційними (Рішення від 7 липня 1998 року № 11-рп/98).

Після означення цієї юридичної позиції суд тривалий час відмовляв­ся визнавати акти Верховної Ради України неконституційними на цій підставі. До суду неодноразово надходили звернення з проханням ви­знати такими, що не відповідають Конституції закони, оскільки підчас голосування за такі акти частина парламентаріїв не могла здійснити власне волевиявлення, адже не перебувала на пленарному засіданні (в окремих випадках — навіть за межами держави). Щоразу відмова суду у відкритті провадження (чи ухвалення ним рішення про його припи­нення) аргументували тим, що «встановлення фактів правопорушень з боку народних депутатів України до компетенції Конституційного Суду України не належить» (Ухвала від 27 грудня 2001 року № 47-у/2001).

Доктринальний підхід суду змінився під час розгляду так званої «мовної справи», предметом розгляду якої був Закон України «Про засади державної мовної політики». Суд висловив важливу позицію, відповідно до якої «незалежно від способу ухвалення рішень парла­ментом, особисте голосування народного депутата України перед­бачає його особисту участь у процесі голосування й дотримання ним встановлених Конституцією України вимог щодо розпорядження на­родним депутатом України лише своїм правом голосу, заборони його делегувати, а також заборони примусу до передачі цього права». «Недотримання вказаних вимог суперечить природі представницько­го мандата народного депутата України, який є представником укра­їнського народу у Верховній Раді України, і принципу рівності статусу народних депутатів України».

Суд дослідив конкретні матеріали (стенограму пленарного засідан­ні, дані державної прикордонної служби, результати поіменного голо­сування тощо) і дійшов висновку, що «порушення конституційної про­цедури розгляду та ухвалення проєкту закону під час його ухвалення загалом на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України були системні й суттєво вплинули на остаточний результат ухвалення закону» (Рішення від 28 лютого 2018 року № 2-р/2018).

В одній із наступних справ суд закцентував ще й на іншій важли­вій частині оцінки дотримання Конституції під час ухвалення закону: «неконституційним може бути визнаний лише той нормативний акт Верховної Ради України, під час ухваленя чи схвалення якого (або на­брання ним чинності) було порушено процедурні вимоги, що визна­чає безпосередньо Конституція України, а не інші нормативні акти, зо­крема Регламент Верховної Ради України» (Рішення КСУ від 16 липня 2019 року № 10-р/2019).

Повертаючись до питання «істотності» й «системності» таких пору­шень, можна припустити, що суд навмисно залишив собі поле для ма­неврів, розуміючи той факт, що викорінити ганебне явище голосування одного депутата за іншого найближчим часом буде майже неможли­вим. І якщо не залишити за собою право вибраковувати конституційні подання за цією ознакою, то суду доведеться визнавати неконститу­ційними чи не всі акти, ухвалені парламентом.

Це рішення порушило знову й інше проблемне питання. Причина голосування присутніх депутатів картками відсутніх колег — важливість дотримання вимоги про абсолютну від конституційної більшості голо­сів для ухвалення закону. В експертному середовищі давно обговорю­ють питання про розмежування процедур ухвалення законів залежно від предметної сфери регулювання. Традиційним є поділ на звичайні й органічні (з найзначущіших питань, передбачених у самій Конституції) закони. І залежно від того, проєкт якого закону стоїть на порядку ден­ному в парламенті, у Конституції визначають різні вимоги до мінімаль­но потрібної для ухвалення закону кількості голосів парламентарів.

Так, відповідно до частини 2 статті 45 Конституції Грузії, закон вва­жають ухваленим, якщо його підтримала більшість присутніх членів парламенту, але не менше як третина загальної кількості депутатів, якщо в Конституції не визначено іншого порядку ухвалення законів. Органічний закон вважають ухваленим, якщо за нього проголосувала більшість від загальної кількості депутатів, якщо в Конституції не ви­значено інший порядок ухвалення органічних законів. До органічних зокрема належить закон про вибори президента, про статус генераль­ного прокурора, про громадянство Грузії тощо.

Вважають, що в разі імплементації аналогійного підходу в Консти­туцію України багато питань із порушенням принципу особистого голо­сування буде знято*.

Цікавою в цьому контексті є доктрина «хорошого законодавства» (good legislation), напрацьована Конституційним судом Латвії. Найчіт­кіше ця доктрина викристалізовалася в одному із його рішень у спра­ві про публічний доступ до інформації про оплату праці державних службовців та працівників державних установ (Рішення від 6 березня 2019 року, справа № 2018-11-01).

Сам собою, принцип «хорошого законодавства» походить від та­кої вагомої засади конституційного ладу як верховенство права (хоча суд періодично апелює й до принципу правової держави). Суть цієї доктрини (а відповідно й зміст цього принципу) полягає в дотриманні парламентом під час розроблення й ухвалення законів набору певних вимог, які є важливими для отримання законодавством статусу «хоро­шого» за своєю якістю.

Хоменко С. «Піаністи» у парламенті: були і є, але — чи будуть? URL: https://www.bbc.com/-ukrainian/ politics/2012/11/121123_personal_vote_sx.shtml (дата звернення: 24.04.2021.).

До таких вимог суд зарахував:

• дотримання загальних принципів права, процесуальних вимог, передбачених Конституцією та Регламентом парламенту;

• урахування ієрархії нормативних актів, зокрема міжнародного права та права ЄС;

• взяття до уваги прецедентної практики Конституційного суду;

• виконання вимог відкритості законодавчого процесу із гаранту­вання всіх прав депутатів як учасників цього процесу;

• врахування експертних думок та оцінювання ризиків для ухва­лення найоптимальнішого рішення;

• під час ухвалення законів щодо основних прав людини, слід до­тримуватися принципу пропорційності обмежень;

• спрямування ухвалених законів на досягнення мети сталого (sustainable) розвитку Латвії, як це визначено в преамбулі Кон­ституції (зокрема й сталий правовий розвиток, тобто функцію- вання національної правової системи на відповідних засадах);

• прагнення збільшити довіру громадян до держави й закону як одна із засад законодавчої політики парламенту;

• взяття до уваги фінансових спроможностей держави під час вчи­нення певних законодавчих кроків.

Насправді ми маємо справу з досить цікавою формою «судового ак- тивізму», в основу якої формально покладено конституційну місію за­хисту ідеалів верховенства права й правової, демократичної держави.

б) установча функція. Поряд із законодавчою владою парламент часто виконує також установчу владу. Це відбувається тоді, коли до по­вноважень парламенту належить ухвалення конституції чи внесення змін до неї, що в сучасному світі доволі поширено.

Конституційний Суд України, аналізуючи обставини ухвалення чин­ної Конституції України 28 червня 1996 року, сформулював відповід­ні юридичні позиції щодо цього питання, які вказують на наявність у парламенту повноважень із реалізації установчої влади. Так, у Рішенні від 11 липня 1997 року № 3-зп визначено, що «ухвалення Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реаліза­ції суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верхов­ну Раду України на її ухвалення». Додатково зауважимо, що «ухвалення Конституції України Верховною Радою України означало, що в такому разі установчу владу здійснив парламент» (Рішення КСУ від 3 жовтня 1997 року № 4-зп).

Однак реалізація установчої влади через ухвалення Конституції була одноразовим актом. Попри це, Верховна Рада України зберегла своє важливе місце в реалізації установчої влади. Про це, зокрема, свідчить наявність в неї повноважень із внесення змін до Конституції (пункт 1 частини 1 статті 85), які вона неодноразово застосовувала. Такі уста­новчі повноваження законодавчого органу в теорії французького кон­ституційного права прийнято іменувати «встановленою» чи «інститу- ційною» установчою владою. Така вторинна влада відрізняється від первинної установчої влади народу, яка, «перебуваючи на межі полі­тики й права, є вищою владою для будь-якої встановленої влади».

У державі, що сповідує ідеали конституціоналізму, недопустиме протиставлення первинної влади «встановленій» у механізмі ухвален­ня нової Конституції чи внесення змін до чинної. Йдеться про ухвален­ня змін до Основного закону в обхід парламенту, як це було в деяких країнах (зокрема у Франції) в минулому. Цей «досвід» намагалася за­позичити також українська влада часів президентства Віктора Януко­вича через унормування такої можливості в законі про всеукраїнський референдум. Цей закон абсолютно аргументовано Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Основному закону. Суд вказав на те, що «створення законодавчого механізму внесення змін до Кон­ституції України, який не відповідає порядку, установленому нормами розділу XIII “Внесення змін до Конституції України” Конституції Укра­їни, крім іншого, обмежує конституційні повноваження парламенту щодо внесення змін до Конституції України» (Рішення КСУ від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018).

в) номінаційна функція. Одним із суттєвих важелів впливу на діяль­ність інших гілок влади з боку парламенту є його повноваження щодо призначення (обрання) посадових осіб, припинення їхніх повнова­жень, зокрема й дострокове. Такий напрям діяльності в науці конститу­ційного права називають номінаційною функцією. Вона властива всім парламентам, відмінності можуть бути лише в її обсязі. У конституцій­ному праві України ця функція зазнала суттєвих змін після проведення конституційної реформи 2004 року. Значно збільшили можливості Вер­ховної Ради в частині формування й припинення діяльності Кабінету

Міністрів. Частина номінаційних повноважень парламент здійснює са­мостійно, інші можуть бути реалізовані лише за наявності подання від­повідної вищої посадової особи, окремі ж повноваження становлять окрему стадію номінаційної процедури зазвичай завершальну.

Найяскравіше ця функція виявляється під час формування уряду й ухваленні рішення про припинення його діяльності.

Процедуру формування уряду зазвичай проводять через вотум довіри, яким називають голосування парламенту за кандидатуру прем'єр-міністра (в окремих випадках — усього складу уряду).

Парламентський спосіб формування уряду ускладнюється політич­но тоді, коли всередині парламенту не вдається сформувати стійку ко­аліцію після виборів.

Для таких ситуацій було розроблено описаний раніше механізм «пробних мандатів», що, по суті, є шляхом до створення уряду меншості.

Щодо припинення діяльності уряду, то тут ми маємо ситуацію, коли сам уряд може бути ініціатором розгляду питання про свою відстав­ку. Така ситуація може бути у двох випадках: по-перше, коли це треба для ухвалення парламентом непопулярного рішення, а консолідованої згоди більшості немає, а по-друге, коли більшість в особі уряду має бажання достроково припинити повноваження парламенту. Тому ого­лошення недовіри уряду насправді змушує главу держави розпустити парламент й оголосити дострокові вибори через те, що чинний склад парламенту не здатен виконати одне із своїх головних функційних за­вдань — сформувати уряд.

Якщо ж аналізувати ухвалення рішення про припинення повнова­жень уряду за ініціативи самих парламентарів (резолюція недовіри), то тут слід мати на увазі, що в абсолютній більшості випадків конституції допускають тільки відставку всього складу уряду (чи його автоматичну відставку внаслідок звільнення прем'єр-міністра). Це чітко випливає із змісту діяльності уряду як колегіального органу: «Уряд несе солідарну відповідальність перед Конгресом депутатів за свою політичну відпо­відальність» (стаття 108 Конституції Іспанії); «Члени Ради Міністрів не­суть перед Сеймом солідарну відповідальність за діяльність Ради Міні­стрів» (частина 1 статті 157 Конституції Польщі). Щодо конституційної системи України, то відповідно до частини 2 статті 113 Конституції пе­редбачено також колективну відповідальність Уряду, бо саме Кабінет Міністрів, а не окремі урядовці, відповідальний перед главою держави та Верховною Радою.

Попри це, допустимим виявляється і варіант звільнення окремих урядовців. Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 11 грудня 2007 року № 12-рп/2007 надав офіційну інтерпретацію окремим кон­ституційним положенням, вказавши на те, що парламент навіть за від­сутності подання Прем'єр-міністра України здатен за власної ініціативи застосовувати інститут індивідуальної відповідальності члена Уряду.

г) функція парламентського контролю. Цей напрям діяльності в сучасних умовах стає вагомішим, що зумовлено, зокрема, «раціоналі­зацією» парламентських процедур, унаслідок чого виникає потреба в розширенні можливостей парламенту із контролю за використанням органами виконавчої влади закріплених за ними повноважень.

Особливістю функції парламентського контролю є те, що, на відміну від інших напрямів діяльності законодавчого органу, контроль за ді­яльністю органів і посадових осіб виконавчої влади здійснює парла­мент як безпосередньо, так і його органи, депутати й спеціалізовані допоміжні інституції — омбудсмен, про якого вже йшлося в розділі третьому, та ревізійні (контрольні) палати. Останні два різновиди ін­ституцій — це окрема ланка механізму парламентського контролю, що отримали назву «спеціалізовані органи парламентського контролю». їхній український варіант — Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Рахункова палата є самостійними органами державної влади щодо реалізації завдань, визначених Конституцією. На незалеж­ності таких органів влади як омбудсман наполегливо акцентують і в Ре­золюції Генеральної Асамблеї ООН від 20 грудня 1993 року № 48/134 «Національні інститути для просування та захисту прав людини».

До того ж, на відміну від інших функцій Верховної Ради, функцію парламентського контролю безпосередньо згадано в тексті Конститу­ції. Так, відповідно до пункту 33 частини 1 статті 85 Основного закону України, до повноважень Верховної Ради належить здійснення парла­ментського контролю в межах, визначених Конституцією та законом. Аналогійний термін використовують у статті 101 Конституції. Натомість у статті 98 Конституції, що присвячена Рахунковій палаті, йдеться про «контроль від імені Верховної Ради України». До того ж ця відмінність не впливає на загальний зміст функції парламентського контролю, а її неодноразова згадка в тексті Основного закону свідчить про важ­ливість цього напряму діяльності загальнонаціонального представ­ницького органу.

Інститут омбудсмана є одним з провідних у системі органів парла­ментського контролю. Його завданням було і залишається здійснення контролю за органами виконавчої влади, до того ж предметом контр­олю є стан дотримання прав і свобод людини. Традиційно омбудсман не має підміняти собою систему органів державного контролю в тому сенсі, що він не має реагувати на кожен факт порушення прав люди­ни, удаючись до заходів, іманентних державним інспекціям. Головною місією омбудсмана є виявлення системних порушень у сфері гаранту­вання прав і свобод, вжиття заходів до суб'єктів права, які порушили закон, ураховуючи арсенал заходів реагування з боку самого парла­менту*. Для цього омбудсман постійно взаємодіє із парламентом та його відповідним комітетом, інформуючи їх про виявленні порушення та недоліки в сфері державного управління, виступаючи, зокрема й зі щорічними доповідями.

Варто звернути увагу також на те, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини поряд з іншими завданнями виконує від­повідно до закону два важливих завдання: парламентський контроль за дотриманням права на доступ до публічної інформації та права на захисту персональних даних, а також виступає національним превен­тивним механізмом відповідно до Факультативного протоколу до Кон­венції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання.

Серед інших інструментів парламентського контролю варто виокре­мити найпоширеніші, як-от: депутатський запит та інтерпеляція. Остан­ня форма контролю відрізняється від запиту тим, що внаслідок розгля­ду інтерпеляції може бути порушено питання про довіру члену уряду чи кабінету загалом**.

Наприклад, один з авторитетних інститутів омбудсмана — Парламентський комісар (уповноваже­ний) у справах адміністрації Сполученого Королівства. Він функціює з 1967 року й останнім часом зазнав суттєвих змін: 1993 року було ухвалено Закон «Про Комісарів з питань охорони здоров'я» і після цього відбулось об'єднання двох офісів: Парламентського омбудсмана та Омбудсмана з питань охорони здоров'я. Інституція під нової назвою Парламентський та з питань охорони здоров'я омбудсман щорічно (дані наведені відповідно до інформації, оприлюдненої в Щоріч­ному звіті омбудсмана за 2017—2018 роки (https://www.ombudsman.org.uk/sites/default/files/ PHSO_Annual_Report_and_Accounts_2017_2018.pdf) отримує орієнтовно 114 тисяч повідомлень і скарг про порушення прав людини, із них прийнятними визнають понад 32 тисячі скарг, до того ж у 24 тисячах випадків реагування офісу омбудсмана полягала в тому, як оформити скаргу до компетентного органу влади (передовсім до Національної служби охорони здоров'я) або залу­чити для розв'язання питання інші урядові ресурси. І лише у 8,3 тисячі (або 7,2%) випадків було повноцінне розслідування скарг і вжиття відповідних заходів.

Конституционное право: словарь. М.: Юристь, 2001. С. 191.

Слід зазначити, що в Конституції України термін «запит» використо­вують як до повноважень самого парламенту (пункт 34 частини 1 стат­ті 85), так і до народного депутата України (стаття 86). Тому можемо говорити про наявність двох самостійних інструментів парламент­ського контролю — парламентського запиту й депутатського запиту. Як роз'яснив Конституційний Суд України, направлення запиту пре­зидентові України (парламентського запиту) є прерогативою Верхов­ної Ради України, до того ж рішення про направлення запиту ухвалює парламент більшістю конституційного складу (Рішення від 14 жовтня 2003 р. № 16-рп/2003 (справа про направлення запиту до президен­та України). Заразом народний депутат України реалізує своє право на звернення із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та ор­ганів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ й організацій, розташованих на території України, незалежно від їхнього підпорядкування і форм власності, самостійно, без ухвален­ня парламентом будь-якого спеціального рішення.

Інша справа, коли депутати досить часто зловживали своїм правом на депутатське звернення, а тому Конституційному Суду України до­велося декілька разів надавати офіційне тлумачення відповідним по­ложенням Конституції. Звернімо увагу на таку важливу юридичну по­зицію суду, висловлену в Рішенні від 19 травня 1999 року № 4-рп/99: «Народний депутат України не має права звертатися з вимогами чи пропозиціями до судів, до голів судів та до суддів щодо конкретних судових справ; вимога чи пропозиція народного депутата України до керівників органів служби безпеки не може бути дорученням щодо пе­ревірки будь-якої інформації про окремих громадян».

Отримав не так давно своє належне нормативне врегулювання й інститут парламентського розслідування. Згідно із Закону України «Про тимчасові слідчі комісії та тимчасові спеціальні комісії» від 19 грудня 2019 року № 400-ІХ ці робочі органи Верховної Ради України мають достатній інструментарій для з'ясування обставин «з питань, що ста­новлять суспільний інтерес» (частина 3 статті 89 Конституції України). Зокрема йдеться про досить широкі можливості вимагати документи, зокрема й вилучати їх, залучати експертів та працівників органів пра­вопорядку. Окремо слід наголосити на праві слідчої комісії допитувати осіб, які в такому разі можуть навіть бути притягнуті до кримінальної відповідальності за відмову від дачі показань та за надання завідомо неправдивих показань. До того ж слідча комісія в разі відмови особи з'явитись для дачі показів має право прийняти рішення про застосу­вання до такої особи приводу, виконання якого забезпечується органа­ми Національної поліції.

Не слід при цьому забувати, що ключовою метою парламентського розслідування має бути не стільки притягнення винних осіб до відпові­дальності, скільки виявлення суттєвих вад у державному управлінні, отримання достовірної інформації про факти зловживань з боку вищих посадовців із відповідним інформуванням про це громадськості, при­пинення системного порушення законодавства. Зрозуміло, що отри­мана інформація може в подальшому бути підставою для притягнення винних, як до конституційної, так і до кримінальної відповідально­сті. Так само, зроблений під час розслідування аналіз справ у певній сфері може стати вагомими підґрунтям для системного реформуван­ня законодавства.

5.2.2.З. Організаційні засади діяльності парламенту

Однією із вихідних засад функціювання парламенту в демократич­ній державі є наявність парламентської автономії, тобто наявності в представницького органу влади права самостійно врегульовувати внутрішньопарламентські процедури. Вона є засобом забезпечення самостійності й незалежності парламенту. Формою закріплення таких парламентських процедур є зазвичай регламент.

Конституційний суд Республіки Молдова коментує це так: «Тільки парламент вправі визначати порядок, процедури й умови, яких потріб­но дотримуватися під час ухвалення рішень відповідно до принципу регламентарної автономії, згідно з яким він самостійно визначає по­рядок організації своєї діяльності, безумовно, у межах конституційних норм» (постанова суду від 21 травня 2013 року № 9).

Строк повноважень Верховної Ради України становить 5 років. У Конституції зазначено, що парламент є повноважним за умов обрання до його складу не менш як двох третин від його конституційного скла­ду (частина друга статті 82). Як роз'яснив Конституційний Суд України, ця вимога є умовою повноважності Верховної Ради протягом усього періоду скликання, а не лише під час розв'язання питання відкриття першого засідання першої сесії парламенту нового скликання (Рішен­ня від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 (у справі щодо повноважно- сті Верховної Ради України).

Також одним із вагомих елементів стримувань і противаг є змога глави держави застосовувати у визначених Конституцією випадках ін­ституту розпуску парламенту. Слід наголосити, що на рівні конституцій поряд з інститутом розпуску парламенту (або як у випадку з польським парламентом, — «скорочення терміну повноважень»), передбачено використання ще й інституту дострокових виборів («нових виборів»). Зазвичай ці два інститути застосовують у системному зв'язку, тобто розпуск використовують не як самоціль, а як крок, що спричинює пере- форматування персонального складу представницького органу внаслі­док проведення дострокових виборів.

Так, наприклад, відповідно до статті 26 Конституції Фінляндії, прези­дент республіки може під час роботи сесії парламенту за обґрунтованої ініціативи прем'єр-міністра, заслухавши думки парламентських фрак­цій, призначити дострокові парламетські вибори. Після цього парла­мент ухвалює рішення щодо конкретної дати припинення своєї діяль­ності перед виборами. Утім, такий стан речей кардинально не впливає на правову природу інституту дострокового припинення повноважень.

Загалом можна умовно об'єднати всі підстави розпуску парламен­ту в такі групи.

• Перша група підстав пов'язана безпосередньо зі створенням уряду. Ідеться насамперед про нездатність парламенту протя­гом певного часу сформувати цей колегіальний орган виконавчої влади. До таких підстав ми зараховуємо необрання парламен­том прем'єра (Албанія, Данія, Мальта, Сінгапур, ФРН).

• Друга група підстав стосується припинення діяльності уряду. Йдеться передусім про відмову в довірі чинному уряду й у ви­словленні йому недовіри. До того ж на рівні конституції в окре­мих випадках розпуск парламенту можливий лише тоді, коли останній відмовляє уряду в довірі чи висловлює йому недовіру декілька разів протягом певного часу (Данія).

• Третьою підставою є необрання представницьким органом пре­зидента (Албанія, Греція).

• Із функціюванням інституту президента пов'язана й наступна підстава. Ідеться про те, що в таких країнах, як Австрія й Сло­ваччина, достроково повноваження глави держави можуть бути припинені за результатами всенародного голосування — рефе­рендуму. Водночас таке народне голосування призначає парла­мент. Якщо ж народ під час референдуму висловить довіру чин­ному президенту, тоді останній розпускає парламент.

• Після відновлення в багатьох країнах Східної Європи демокра­тичного ладу в результаті конституційної реформи, було запо­чатковано нову підставу розпуску парламенту — неприйняття останнім бюджету в строк, визначений конституцією. Зокрема, така підстава є в Польщі, Естонії та Хорватії.

• Розпуск парламенту слід розглядати не тільки як засіб урегулю­вання державно-правових конфліктів, але і як форму (стадію) ухвалення важливих державно-правових рішень. Передусім слід зауважити, що в Ісландії та Нідерландах розпуск парламенту є обов'язковою стадією внесення змін до конституції. Зокрема, у Нідерландах це має такий вигляд: парламент ухвалює відпо­відний акт, в якому вказує про важливість внесення відповідних змін до конституції. Після цього обидві палати парламенту роз­пускають, а законопроєкт про внесення змін до конституції ос­таточно схвалює обраний на позачергових виборах парламент.

Щодо Конституції України, то повноваження парламенту може достро­ково припинити президент України за наявності підстав, що передбачено в частині 2 статті 90 Конституції: якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій; якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України; якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

В історії українського парламентаризму глава держави тричі вдавав­ся до такого кроку: 2 квітня 2007 року, 27 серпня 2014 року та 21 травня 2019 року. До того ж, якщо в другому випадку підстава для розпуску формально була (несформування протягом місяця парламентської ко­аліції), то в першому* й третьому випадках — указ президента про роз-

Обставини справи були такі: президент України Віктор Ющенко, обґрунтовано побоюючись, що Партії регіонів на чолі із тодішнім прем'єр-міністром України Віктором Януковичом удасться сфор­мувати за дпомогою окремих депутатів із опозиційних фракцій більшість, достатню для внесення змін до Конституції України, покликаючись на свій статус гаранта додержання Конституції, прав і свобод людини для захисту принципу народовладдя розпустив парламент. Парламентська біль­шість спільно з урядом фактично заблокувала реалізацію указу президента про розпуск. Відтак були числені судові процеси, акції протесту, призначення парламентом виборів президента й народних депутатів України, спроба припинити повноваження членів Центральної виборчої ко­місії, звільнення президентом двох суддів Конституційного Суду України, тривалі перемовини між президентом, головою Верховною Ради України та прем'єром і багато чого іншого. Урешті-решт удалося врегулювати цей державно-правовий конфлікт. Парламентська більшість погодилася на дострокові вибори, президент скасував свій указ від 2 квітня 2007 року й переніс дату проведення дострокових виборів на 30 вересня 2007 року.

пуск парламенту сприйняли неоднозначно як у владному середовищі, так і в суспільстві та серед експертної громади, чимало представни­ків якої висловлювали обґрунтований сумнів щодо наявності підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради України. Не завжди переконливою була й позиція Конституційного Суду України питань щодо цього.

Так, щодо рішення 21 травня 2019 року суд, оцінюючи конститу- ційність указу президента про розпуск, покликався на наявність «кон­ституційного конфлікту між президентом України та Верховною Радою України щодо підстав дострокового припинення повноважень Верхов­ної Ради України, який не має правового вирішення» (Рішення КСУ від 20 червня 2019 року № 6-р/2019). Тобто насправді Конституційний Суд України ухилився від вирішення цього питання, претендуючи, очевид­но, на використання в цьому разі доктрини «політичного питання», що, своєю чергою, викликає великий сумнів.

Основною організаційно-правовою формою діяльності Верховної Ради є сесія. На відміну від деяких європейських країн (Чехія, Словач­чина), в яких парламентська сесія є безперервною і звершується при­пиненням діяльності парламенту відповідного скликання, сесії Верхов­ної Ради проводять періодично і мають свої часові межі. Так, згідно з частиною 1 статті 83 Конституції чергові сесії парламенту починають першого вівторка лютого й першого вівторка вересня щороку. Верхо­вна Рада України збирається на першу сесію не пізніше ніж на трид­цятий день після офіційного оголошення результатів виборів. Перше засідання новообраної Верховної Ради України відкриває найстарший за віком народний депутат України.

У контексті аналізу сесійної форми роботи Верховної Ради України хотілося б звернути увагу на ганебний випадок в історії українського парламентаризму, який окремі аналітики встигли охрестити «оксамито­вою революцією». На початку 2000 року сформована під переобрано­го президента України парламентська більшість вирішила змінити пер­сональний склад Верховної Ради України. Однак, не маючи підтримки з боку спікера й меншості Верхвоної Ради України, депутати більшості вирішили перемістити місце проведення пленарних засідань в «Укра­їнській дім» і там, ізолювавшись від інших парламентарів і проголосив­ши себе фактично чинним парламентом, ухвалили рішення про зміну регламенту, керівництва парламенту й з інших важливих питань.

Означена ситуація стала предметом розгляду Конституційного Суду України, однак останній також насправді самоусунувся від розв'язання цього питання, пославшись на те, що «питання створення більшості в парламенті на підставі об'єднання депутатських фракцій і груп перебу­ває поза сферою повноважень Конституційного Суду України», до цього додавши, що «проблему створення працюючої парламентської коалі­ції, здатної ефективно втілювати в життя сформовані політичні програ­ми, має вирішувати Верховна Рада України політичними й регламент­ними заходами» (ухвала Суду від 27 червня 2000 року № 2-уп/2000).

Цікавим щодо цього є наявність в англійському парламентаризмі ін­ституту пророгації, тобто відтермінування чергової сесії палати громад. Не можемо оминути конфлікт, який виник через намагання використа­ти таку королівську прерогативу прем'єром Великобританії Борисом Джонсоном, щоб не дати парламенту часу заблокувати ратифікацію розробленим його урядом проєкту угоди про так званий Brexit. Суть справи така: наприкінці серпня 2019 року прем'єр Джонсон зателефо­нував королеві Єлизаветі ІІ з проханням відтермінувати чергову сесію парламенту на п'ять тижнів до 14 жовтня. Королева погодилась і роз­порядилась перенести засідання парламенту.

Згадана ініціатива й королівський Наказ у раді (офіційна назва акта) стали предметом розгляду Верховного суду Сполученого Королівства. Суд визнав цей наказ неправомірним, недійсним та таким, що пору­шує конституційні принципи. Серед останніх суд особливо наголосив на принципах парламентського суверенітету (зокрема дотримання ух­валених парламентом законів усіма суб'єктами й неможливість уряду свавільно використовувати королівські прерогативи для перешкод­жання здійснення парламентом своєї законодавчої діяльності) та під­звітності уряду парламенту (суд процитував слова лорда Бінгема про те, що колективна відповідальність уряду та його підзвітність перед парламентом «є осердям Вестмінстерської демократії» (Рішення Вер­ховного суду від 24 вересня 2019 року).

Традиційно в структурі парламенту важливе значення має спікер (голова) парламенту. Першу згадку про спікера палати громад англій­ського парламенту сера Томаса Гангерфорда датують 1377 роком. Дослідники парламентського права Англії зауважують, що функції і повноваження спікера тоді «були обумовлені двома сферами його ді­яльності, що перетиналися: а) посередника між палатою та короною; б) голови палати»*. Однак, по суті, спікер був скоріш «слугою коро­ни», ніж «слугою палати».

І нині спікер парламенту має важливе значення в державному ме­ханізмі як посадова особа, що своїм підписом засвідчує ідентичність ухваленого парламентом закону (чи другого акта), впливає на визна­чення порядку денного, керує засіданнями, здійснює загальне керів­ництво апаратом парламенту. У нашій конституційній системі голова Верховної Ради України до того ж здійснює інше нетипове для інших його аналогів повноваження: якщо президент України відмовляється підписати закон, щодо якого подолано його вето, він (закон) невід­кладно офіційно оприлюднює Голова Верховної Ради України й публі­кує зі своїм підписом.

Іншим важливим структурним елементом парламенту є його комі­тети. Зважаючи на їхню важливість у законодавчому процесі, їх інколи називають «мініпарламентом». Свого часу Вудро Вільсон зауважив: «Конгрес у період сесії — це Конгрес напоказ, Конгрес у період засі­дань у комітетах — це Конгрес за роботою»**. Саме в комітетах до­кладно обговорюють законопроєкти й попередньо розглядають інші питання, що належать до компетенції парламенту. Показовою є значу­щість комітетів у парламентському житті, яку завважують дослідники діяльності законодавчого органу Данії, і те, що депутати в спілкуванні із засобами масової інформації вважають за ліпше представлятись на­самперед як голова чи член відповідного комітету***.

Нетиповим суб'єктом сучасного парламентаризму є інституціона- лізована більшість (в українському варіанті — коаліція депутатських фракцій). Зазвичай функціювання більшості в структурі парламенту Конституції пов'язують із процесом формування уряду. Так, відповід­но до частини 1 статті 90 Конституції Республіки Північна Македонія, президент республіки повинен протягом 10 днів після конституювання парламенту — Зборів Республіки вручити мандат на формування уряду Республіки кандидату партії або партій, які мають більшість у Зборах. В Україні Конституція пов'язує наявність коаліції із функціюванням само­го парламенту, і тому, якщо формально коаліції немає протягом місяця, глава держави має право достроково припинити повноваження Вер­ховної Ради України.

Суперечливим у теорії та практиці конституційного права України є питання про персональний склад коаліції, що загострилося після ухва­лення Конституційним Судом України рішення від 6 квітня 2010 року № 11-рп/2010, яким, усупереч своїй попередній висловленій позиції, насправді легітимував входження до складу коаліції фракцій одно­осібних депутатів: «Окремі народні депутати України, зокрема ті, які не перебувають у складі депутатських фракцій, що ініціювали ство­рення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, ма­ють право брати участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України». Ця позиція КСУ, на наш погляд, залишається доволі сумнівною.

5.2.2.4. Статус члена парламенту

Особливим предметом конституційної регламентації є статус пар­ламентаря. Серед традиційних дискусійних питань у межах конститу­ційного права варто звернути увагу на такі:

а) тип мандата — традиційний розгляд депутата як особи «об­раної в окрузі», а не «обраної округом» (себто такої, що має вільний мандат), під впливом лівацької ідеології на європейському континенті зазнав своєї суттєвої трансформації у формі появи концепту «імпера­тивного мандата». Уперше такий інститут з'явився на офіційному рівні 1871 року разом із виникненням Паризької комуни. Відпочатку перед­бачали, що делегатів до представницького органу, який управляв ко­муною, могли відкликати виборці в разі недотримання парламентаря­ми первинних доручень виборців. Згодом ідею про імперативний характер депутатського мандата підхопили ідеологи комуністичного руху: один із декретів ВЦВК «Про право відкликання делегатів» (1917) передбачав, що на вимогу більш ніж половини виборців відповідно­го виборчого округу Рада депутатів повинна призначити перевибори в цьому окрузі.

Ця ідея позначилася й на конституційному рівні. Відповідно до частини 2 статті 96 Конституції Української РСР 1978 року визначено, що «депутат, який не виправдав довіри виборців, може бути в будь- який час відкликаний за рішенням більшості виборців у визначеному законом порядку». Одночасно варто зауважити, що тогочасний дер­жавно-правовий порядок не передбачав «професійного» змісту де­путатської діяльності, тобто здійснення депутатських повноважень на постійних засадах.

Зі здобуттям незалежності ситуація із статусом народних депута­тів України залишалася незмінною аж до ухвалення чинної Конститу­ції України. Після встановлення нового конституційного ладу одним із ключових принципів правового статусу народного депутата України стало те, що депутати можуть вільно визначатися зі своїм голосуван­ням. Правда, таку позицію оформлено в норму про те, що «народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування» (частина 2 статті 80 Конституції України). Ця норма біль­ше тяжіє до інституту депутатської недоторканості, однак саме вона є ключовою ознакою «вільного» характеру мандата українського парла­ментаря (звичайно, з урахуванням обставин, зумовлених фракційною належністю депутатів, обраних за пропорційною системою).

Сучасна європейська демократія не сумісна з інститутом імператив­ного мандата. Шкідливість імперативного мандата для функціювання парламенту як демократичного інституту зумовлена тим, що депутат за умов імперативного мандата насправді є представником певної те­риторії, не здатен у ключових моментах віддавати перевагу загально­національним інтересам та відповідно фактично позбавлений свободи голосування. Бажання не допустити запровадження такого типу ман­дата було навіть втілено у відповідні конституційні заборони: «Будь- який імперативний мандат недійсний» (стаття 27 Конституції Франції). Французькі конституціоналісти тлумачать цю норму так: «Відповідно до концепції національного суверенітету, мандат є представницьким, тобто обрані представники користуються абсолютною незалежністю стосовно свого електорату». «Так само як парламентарії не є представ­никами лише частини населення, аналогійно і їм заборонено захищати чиїсь особливі інтереси, депутати й сенатори реалізують свій мандат вільно і не зв'язані жодним зобов'язанням, зробленим до обрання, або інструкціями, отриманими від виборців під час їхнього мандата».

Важливим є теза, означена раніше, про «обрання депутатом в ок­рузі». Вона символізує таку рису мандата, як його загальність. З цього приводу в літературі є цікаві приклади з практики французького парла­ментаризму. 1871 року голова Національних зборів, зважаючи на за­гальний мандат парламентарів, відмовився прийняти відставку депу­татів від Ельзасу й Лотагингії, які вдалися до такого кроку через перехід цих територій під юрисдикцію Німеччини внаслідок Франкфурстської мирної угоди. Натомість 1962 року президент де Голль своїм ордонан­сом достроково припинив повноваження депутатів від Алжиру після проголошення незалежності цієї колишньої частини Франції. І цей акт негативно сприйняла правнича спільнота, як такий, що суперечить духу парламентаризму.

З часом з'явився певний гібрид у формі «партійно-імперативного мандата». Він передбачає позбавлення депутата мандата через при­пинення членства в партії, за виборчим списком якої його було обра­но, або ж, як у випадку з Україною — у зв'язку з невходженням до скла­ду фракції відповідної партії. Останнє, до речі, гостро розкритикувала Венеційська комісія на етапі внесення відповідних змін до Конституції України. Цей авторитетний орган Ради Європи аргументував свою по­зицію тим, що «вона матиме ефект послаблення самої Верховної Ради через втручання у вільний і незалежний мандат депутатів, які більше не будуть здатними дотримуватись власних переконань і водночас за­лишатися членами парламенту».

Також слід зазначити, що прив'язка депутата до партії (фракції) не є власне українським явищем. Відповідно до 42-ої поправки до Консти­туції Індії, ухваленої 1985 року, депутат парламенту підлягає дисква­ліфікації на підставі дефекації (відступництва): депутата, обраного як члена партії (або він долучився до неї після вибрів), дискваліфікують, якщо той добровільно відмовився від членства в цій партії чи голосує або утримується від голосування в парламенті всупереч вказівкам пар­тії і без її попереднього дозволу, і таку поведінку не було йому вибаче­но протягом 15 днів.

Недемократичність інституту партійно-імперативного мандата в українському варіанті підсилює той факт, що рішення про дострокове припинення повноважень народних депутатів України в разі їхнього невходження (чи виходу) зі складу партійної фракції ухвалює не суд (чи в крайньому разі — парламент), а під час з'їзду (конференції) відпо­відної політичної партії. Тобто суб'єктом, що жодним чином не упов­новажений українським народом на реалізацію від його імені певних владних повноважень.

Зауважимо і той факт, що брак нині відповідних процедур у про­фільному Законі України «Про статус народного депутата України» не стало перешкодою для позбавлення за рішенням конференції полі­тичної партії двох народних депутатів парламентських мандатів в бе­резні 2016 року.

Також не можемо залишити поза увагою постійні спроби партій­них керівників ще більше посилити партійну залежність як обраних народних депутатів України, так і осіб, які потенційно ними можуть стати. Йдеться, зокрема, про визнаний Конституційним Судом України неконституційним Закон № 1006-VIII, відповідно до якого керівні орга­ни партії наділяли повноваженнями із виключення із виборчих списків партії кандидатів уже після проведення виборів. Суд у своєму рішенні (від 21 грудня 2017 року № 3-р/2017) чітко вказав на несумісність цієї законодавчої новели із принципами народовладдя, вільних виборів і демократичної держави, така новела суперечить сутності демократич­них виборів та конституційному праву громадян України вільно обира­ти й бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

б) несумісність статусу депутата парламенту із іншими вида­ми діяльності. Здійснення мандата на вільній основі можливе лише за умов професіоналізації діяльності парламентаря. У більшості де­мократичних держав депутати здійснюють свою діяльність на постій­ній основі. Це означає, що їхню діяльність оплачують. Конституційний Суд України прирівняв здійснення депутатських повноважень і таких засадах до професійної роботи (Рішення КСУ від 4 липня 2002 року № 14-рп/2002). Ба більше, роботу народного депутата України, відпо­відно до розпорядження Голови Верховної Ради України «Про порядок обліку робочого часу та нарахування заробітної плати народним депу­татам України» від 07.09.2009 № 799 табелюють (обліковують).

Конституцієдавці намагаються обмежити можливість депутата за­йматись іншими видами діяльності, що предбачає декілька цілей: не допустити конфлікт інтересів, особливо, коли це стосується перебуван­ня на посаді у виконавчій владі, яка має бути об'єктом парламентсько­го контролю; зосередити діяльність парламентаря на законотворчій роботі, усунувши чинники, що відволікатимуть його від основного виду діяльності. Так, відповідно до Конституції України, народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, на­укової та творчої діяльності), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одер­жання прибутку (частина 2 статті 78).

«Сенс поняття несумісності полягає в передбаченій законом за­бороні суміщення двох посад для забезпечення незалежності особи, яка обіймає державну посаду, запобіганні концентрації в одних руках непомірних прерогатив, а також захисту професійної і моральної не­підкупності особи». Одночасно «чітке визначення несумісності депу­татської посади обґрунтовано тим, що депутат повинен бути не тільки незалежним щодо будь-яких форм впливу, а й утримуватися від обій­мання інших посад або іншого виду діяльності, які за своєю природою суперечать представницькому мандату чи можуть створювати склад­ності під час його виконання» (постанова Конституційного суду Респу­бліки Молдова № 21 від 24 червня 2015 року).

Професіоналізація діяльності депутата є неодмінною частиною принципу «вільного характеру» депутатського мандата. Порівнюючи чинні конституційні засади інституту представницького мандата із си­туацією до ухвалення Конституції 1996 року, варто зауважити, що одні­єю із причин «професіоналізації» депутатської діяльності стало те, що серед народних депутатів України 1-го й 2-го скликання було чимало керівників промислових підприємств, місцевих органів влади тощо.

Ознакою професійного змісту діяльності депутата є отримання ним заробітної платні. Важливими з цього погляду є юридичні позиції Вер­ховного Суду: умовою отримання заробітної плати народним депута­том є факт здійснення ним депутатських повноважень у виняткових формах, зміст і порядок здійснення яких визначено в Конституції Укра­їни, Законі України «Про статус народного депутата» й інших законах України; повноваження народний депутат здійснює в межах форм ро­боти Верховної Ради України: під час сесій, утворених із засідань Вер­ховної Ради України, засідань комітетів, тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій, що проводять у період між пленар­ними засіданнями, роботи народних депутатів у депутатських фракці­ях (депутатських групах) та з виборцями; народний депутат не може отримувати заробітну плату поза межами форм роботи Верховної Ради України, визначених в Конституції України, Законі України «Про статус народного депутата» й інших законах України (постанова Каса­ційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 826/12642/17).

Депутатові зазвичай дозволено мати свою патронатну службу. Так, відповідно до чинного законодавства народний депутат України може мати до 31 помічника-консультанта, окремі з яких можуть бути працев­лаштовані до Апарату Верховної Ради України.

Дозволеними видами діяльності є викладацька, наукова й творча. Інколи в практиці виникають ситуації із паралельним здійсненням на­родними депутатами діяльності, яка не належать до вищеназваної трі­ади, але яку формально вони провадять на громадських (тобто неопла- чуваних) засадах. Найпоказовішим в цьому разі є кейс із суміщенням своєї депутатської діяльності із роботою на посаді головного тренера національної збірної з футболу відомим спортивним фахівцем Олегом Блохіним. Суд як ключова інстанція в розгляді таких спорів, відмовив у задоволенні позову Голови Верховної Ради України в позбавленні О. Блохіна депутатського мандата, покликавшись на те, що останній вико­нує свої обов'язки головного тренера на громадських засадах, не отри­муючи заробітної платні.

До того ж украй важливим для суб'єктів, що розглядають такі спо­ри, є не тільки встановлення факту неотримання народним депутатом України заробітної платні, але й зміст такої діяльності, який не повинен бути пов'язаний з виконання організаційно-розпорядчих чи адміні- стравтино-господарських обов'язків (як-от прийняття (звільнення) на роботу, укладення від імені юридичної особи договорів, розпоряджен­ня фінансовими ресурсами тощо), що охоплює поняття «оплачувана посада». А також те, що сумісні види діяльності парламентар може здійснювати тільки у вільний від виконання депутатських обов'язків повноважень (отже, не може бути виправданим читання народним депутатом лекцій як професором університету, під час проведення пленарних засідань Верховної Ради України, участь у яких для нього є обов'язковою).

в) парламентські імунітети (привілеї), недоторканість парла­ментаря. Парламент як форум нації повинен репрезентувати різні погляди, зокрема й опозиційні до здійснюваної політики. Практика державного управління в протодемократичних державах була такою, що опозиційних депутатів переслідували за їхні погляди органи пра­вопорядку. Щоб недопустити таких ситуацій на конституційному рівні, було запроваджено інститут депутатської недоторканості.

Європейський суд з прав людини слушно зауважив, що «основою парламентських імунітетів була тривала практика, яка, з одного боку, забезпечувала народним представникам свободу висловлення погля­дів, а з іншого — не допускала політичні переслідування, які б завади­ли виконанню парламентських повноважень» (рішення у справі «Кор­дова проти Італії» (Cordova v. Italy (2003)).

Відповідно до класифікації експертів Венеційської комісії пропону­ють виокремлювати дві форми парламентських імунітетів. Першу кате­горію зазвичай називають «звільнення від відповідальності (невідпо- відальністю)» (non-liability), тобто імунітет проти будь-якого судового переслідування за висловлювання й зауваження, пов'язані із здійснен­ням парламентського мандата, або, інакше кажучи, ширша свобода слова, ніж у звичайних громадян». Другою категорією є правила «не­доторканності» (inviolability), або імунітету у вузькому сенсі — спеці­альний правовий захист для звинувачених у порушенні закону парла­ментарів і означає зазвичай неможливість їхнього арешту, затримання й переслідування без згоди палати, до якої вони належать»*.

Найдискусійнішим з погляду правозастосування та сприйняття в су­спільній свідомості є саме інститут депутатської недоторканості. Серед прикладів унормування цього інституту можемо назвати такі.

Так, відповідно до статті 57 Конституції Австрії, членів Національної ради можуть заарештувати за вчинення кримінального діяння тільки за згодою Національної ради, окрім випадку затримання «на гарячо­му» на місці скоєння злочину. Так само згода Національної ради по­трібна й для обшуку житла членів Національної ради. Крім того, без згоди Національної ради її члени можуть бути піддані офіційному пе­реслідуванню за кримінально каране діяння тільки в тому разі, якщо це діяння явно не пов'язане з політичною діяльністю цього депутата. Компетентні органи повинні, однак, запитувати рішення Національної ради про наявність такого зв'язку, якщо цього вимагає цей депутат або одна третина членів постійного комітету, якому доручено такі справи. За наявності такої вимоги всяке офіційне переслідування повинно бути негайно припинено або призупинено.

Схожим до австрійського став підхід і німецького конституцієдавця: депутата Бундестагу можуть притягнути до відповідальності або зааре­штувати за кримінально каране діяння лише за згодою Бундестагу, ок-

Report on the scope and lifting of parliamentary immunities. URL: https://www.venice.coe.int/-webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)011-e (Last accessed: 20.04.2021). рім випадків затримання на місці злочину або протягом дня, наступного за його здійсненням (стаття 46 Основного закону ФРН). Слід зауважи­ти, що випадків зняття недоторканості не так багато. Серед останніх — позбавлення такого імунітету в березні 2016 року депутата Фолькера Бека. Напередодні його затримала поліція, яка його зупинила на одній з площ німецької столиці, і в якого знайшла підозрілу речовину*.

Конституційний Суд України чітко визначив мету інституту депутат­ської недоторканості — забезпечення безперешкодного й ефективно­го здійснення народним депутатом України своїх функцій. «Вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий зміст» (Рішення від 27 жовтня 1999 року № 9-рп/99).

Однак з часом Конституційний Суд України визнав такою, що від­повідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, конституційна ініціатива про скасування депутатської недоторканості в повному об­сязі (висновок від 19 червня 2018 року № 2-в/2018). Це дало підстави Верховній Раді України 3 вересня 2019 року внести зміни до Конститу­ції, відповідно до яких з 1 січня 2020 року в народних депутатів України залишиться лише один імунітет, відповідно до якого вони не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлю­вання в парламенті та його органах, окрім відповідальності за образу чи наклеп (стаття 80 Конституції України)**. Наскільки виправданий та­кий підхід, покаже час.

5.2.2.5. Питання бікамералізму

Питання про запровадження двопалатної структури парламенту, або ж так званого бікамералізму часто порушують у конституційному праві. Зокрема в проекті Конституції, винесеному 1992 року на всена­родне обговорення, пропонували одразу два варіанти парламентської структури, одним із яких був двопалатний парламент, до складу якого входять Рада депутатів та Рада послів.

Також під час всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року, одним із питань якого було консультативного характеру такого змісту:

Депутата Бундестагу від «Зелених» затримали з наркотиками: він подав у відставку з усіх посад. URL: https://-politeka.net/news/179258-deputata-bundestaga-ot-zelenyh-zaderzhali-s-narkotikami-on- podal-v-otstavku-so-vseh-dol-zhnostej/ (дата звернення: 24.04.2021).

Прикрим лишається той факт, що попри суспільний запит на такі зміни, не було почуто голосу експертного середовища, зокрема й зауваження Венеційської комісії, яка вказувала на недо­цільність в умовах браку реальних гарантій верховенства права в нашій державі повної ліквідації інституту депутатської недоторканості. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2015)013-e (дата звернення: 24.04.2021).

«Чи підтримуєте ви потрібність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України й сприяла б їхній реалізації, та внесення відповідних змін до Конститу­ції України і виборчого законодавства?» Це питання підтримали 82,9% громадян, які взяли участь у голосуванні.

У теорії прийнято виокремлювати два типи двопалатних парламентів: зі «слабкою» верхньою палатою, яка лише може відтермінувати ухвалення рішення нижньою палатою (остання може подолати вето верхньої палати (приклад, Польща), та «сильною» верхньою палатою, без схвального рі­шення якої закон не можна остаточно ухвалити (яскравий приклад — США).

Останній варіант вартий особливої уваги, оскільки став результатом так званого «великого компромісу». Сам компроміс стосувався бо­ротьби малих штатів за належне представництво на рівні федерально­го парламенту. У результаті було досягнуто рішення — нижня палата. Палату представників формували пропорційно від чисельності насе­лення штатів, а до верхньої палати (Сенату) кожен штат, незалежно від розмірів, делегував по два сенатори.

Хибною є поширена думка про те, що двопалатний парламент ха­рактерний тільки для країн із федеральним устроєм. Принаймі в 47 унітарних державах є система бікамералізму. Ця система має як пе­реваги, так і недоліки.

Головною перевагою такої системи є здатність «заспокоювати» по­літичні пристрасті, що почасти вирують у нижній палаті, завдяки врів- новаженішому складу верхньої палати. Символічним є архітектурне рішення, що було використано під час зведення бразильського парла­менту: спокійний купол, що перекриває залу засідань Сенату (верхньої палати) протиставлений динамічній «чаші», що вінчає залу палати де­путатів (нижньої палати).

До недоліків бікамералізму в унітарних державах зазвичай нале­жить: гальмування законодавчого процесу верхньою палатою, над­мірна регіоналізація місцевих політичних еліт, що в складних умовах незавершеного становлення української держави може сприяти тен­денціям і виявам сепаратизму тощо. Тому до пропозицій щодо як­найшвидшого запровадження двопалатної структури парламенту в Україні слід підходити надзвичайно обережно й зважено.

5.3.