Президенталізм

5.2.1.1. Зародження президенталізму

1788 року Олександр Гамільтон, переконуючи мешканців штату Нью-Йорк у важливості підтримати федералістську конституцію, за­уважив щодо інституту президента, що він є «посадовою особою, яку обирає народ на чотири роки».

За півтора сторіччя потому новий лідер французької нації генерал Шарль де Голль окреслив контури президентського статусу в післяво­єнній Франції, що встигла пережити різні форми правління й наразі була ослаблена парламентською нестабільністю та територіальними конфліктами: «Між трьома гілками влади повинна бути інституція, яка б не допустила “домінування однієї гілки над іншою, умови, що спочатку призводять до анархії, а потім до тиранії”. На його думку, що лягла в основу французької конституційної доктрини, президент пови­нен стати гарантом державної незалежності, територіальної цілісності нації»**. Його конституційні радники — Мішель Дебре та Раймонд Джа- но — трансформували його ідею «президент — гарант стабільності» у концепцію «президент — арбітр нації», для цього він (президент) повинен мати достатній обсяг повноважень, зокрема оголошувати ре­ферендум і розпускати парламент. До того ж глава держави повинен реалізовувати ці компетенції без будь-якого схвалення прем'єром. По­ява такої концепції ознаменувала перехід від «режиму асамблеї», коли уряд розглядали як агента парламенту (асамблеї), до такого конститу-

Федералист.

Rogoff Martin A. French constitutional law: cases and materials. P. 40. ційного порядку, коли президент, маючи достатній обсяг дискреційних повноважень, здатен діяти як гарант незалежної урядової влади.

Так інститут, що зародився в часи домінування у світі абсолютних монархій, зазнав за понад двохсотрічну історію суттєвих еволюційних змін. В окремих випадках (країни з парламентською формою правлін­ня) він, по суті, замінив монарха із церемоніальними повноваження­ми. В інших (у державах із сильними парламентськими традиціями й змішаною формою правління) зайняв місце з-поміж гілок влади, маю­чи одночасно серйозні важелі впливу на всі гілки й завдяки легітимації, створив навколо себе серйозне конфліктогенне поле.

До того ж заради справедливості слід визнати, що «арбітражне на­чало» в президентському статусі аналізували ще задовго до того, як саме таку характеристику інститут глави держави отримав на конститу­ційному рівні: видатний французький філософ-ліберал Бенжамен Кон­стан стверджував, що три влади (законодавча, виконавча й судова) є, по суті, «три форми влади, кожна із яких у своїй сфері повинні сприяти загальному розвитку; але коли ці, приведені в безлад влади перетина­ються, стикаються, заважають одна одній, потрібна сила, щоб повер­нути все на своє місце». «Ця сила не повинна бути сконцентрована ні в одній із влад, оскільки в такому разі вона б руйнувала інші. Вона повинна бути поза ними, певним чином нейтральною до них, щоб її дію могли за потреби застосовати скрізь, де це треба, а також для того, щоб сила ця мала захисний і відновлювальний зміст, не будучи при цьому ворожою». Одночасно акцентували увагу на інституті монарха, який через спадковий характер наділення владою позбавлений полі­тично-кон'юнктурного елемента.

Інститут президентства як один зі стрижневих елементів сучасного демократичного врядування отримав нове актуальнее звучання у 80— 90-х роках минулого сторіччя, коли низка країн Східної та Центральної Європи обирали новий демократичний шлях державного розвитку.

Окрім історичного екскурсу, іншим визначальним моментом цього інституту, що дає змогу розпочати саме з нього аналіз архітектоніки владної системи, є уособлення саме в ньому президента демократич­ного континуїтету, як однієї із визначальних рис сучасного конституцій­ного правопорядку. Важливою рисою започаткованої президентської форми правління стало також те, що, на відміну від парламентсько­го режиму, президенталізм у чистому вигляді демонструє одну із ха­рактерних рис сучасного конституціоналізму — здійснення державної влади за принципом поділу її на три гілки.

5.2.1.2. Президент як глава держави й арбітр

Ключовою синонімічною характеристикою президента є статус гла­ви держави. Наприклад, відповідно до статті 92 Конституції Болгарії, президент є главою держави, він уособлює єдність нації і представляє Республіку Болгарію у міжнародних відносинах.

Цей статус дає змогу забезпечувати функціювання влади як єдиної системи. Як зауважив з цього приводу Верховний суд Ізраїлю, прези­дент «символізує державу, її моральні та демократичні принципи», «стоїть над владними суперечками в державі, репрезентуючи політич­но беззаперечні цінності соціальної моралі».

Звичайно, досягти такого статусу «гаранта цілісності держави та єдності влади» можна лише завдяки абсолютній політичній нейтраль­ності глави держави. Найсприятливіші умови для цього є саме в кон­ституційній монархії. Повна відстороненість монарха від здійснення реальних повноважень законодавчого чи виконавчого змісту дає змо­гу йому ухвалювати неупереджені рішення.

Як приклад останнього можна навести реакцію Королеви Велико­британії на відмову Прем'єр-міністра цієї країни Маргарет Тетчер під­тримати в жовтні 1987 року санкції спільної з країнами Співдружності коаліції проти режиму апартеїду в Південно-Африканській Республіці. Королева була обурена й намагалась переконати главу уряду змінити свою позицію, стверджуючи що расизм не зіставний із ціннісними ос­новами Великої Британії*.

До того ж абсолютна політична нейтральність глави держави в пар­ламентських монархіях та брак реальних державно-владних повнова­жень зумовлює обмеженість інструментарію, який може використати монарх заради досягнення своєї конституційної місії. Зазвичай він вда­ється до публічної демонстрації свого негативного ставлення до рі­шень чи вчинків певної політичної сили чи певної посадової особи або ж зволікає із виконанням тих чи інших конституційних зобов'язань, що повинно прикути увагу громадської думки до цієї політичної ситуації та через тиск громадськості й інших чинників змінити позицію уряду (чи парламентської більшості). Так, у вищеописаній ситуації Королева про­демонструвала свій гнів до Прем'єра відмовою проводити щотижневу аудієнцією з главою Уряду**.

Іншим прикладом є відмова президента Угорщини (йдеться про попередній чинному конституційний порядок із парламентською формою правління) звільняти за поданням уряду керівника держав­ної телекомпанії. Глава держави угледів в намірах Кабінету Міністрів політичні мотиви. Конституційний суд, який вирішував цей держав­но-правовий спір, зауважив, що «президент, "страж" демократичного функціювання державного апарату, вникає в роботу системи управ­ління як стримувач, противага або "усувач тупиків"»***. Діючи в такий спосіб, він має право відмовитися від реалізації своїх обов'язків за Конституцією, за наявності істотних причин.

Однак варто зважити на те, що за іншим конституційним сцена­рієм розвиваються події тоді, коли політизований зміст має пози­ція глави держави.

Першим резонансним випадком стала ситуація, коли у квітні 1990 року король Бельгії відмовився підписувати закон, що декримі- налізує аборти, оскільки це не відповідало його релігійним переконан­ням. Однак, не бажаючи руйнувати своє реноме «незалежного гаранта цілісності держави», він скористався інститутом тимчасового добро­вільного усунення від виконання обов'язків (стаття 93 Конституції Бель­гії), і дозволив підписати прем'єру зазначений закон. Після 36 годин від моменту відсторонення, зібрався парламент і визнав факт припинення обставин, що не дозволяли королю править, і глава держави фактично повернувся до виконання своїх конституційних завдань*.

Ця правова ситуація, щоправда, у доволі дивній інтерпретації, була використана через 27 років в аргументації досить резонансного рі­шення Конституційного суду Молдови, якому довелося вирішувати складний державно-правовий спір між урядом та президентом, який за своїми політичними мотивами вкотре відмовився призначати за поданням уряду міністра оборони (доречно зауважити, що в основу аргументації президента було покладено його бажання, як Верховного Головнокомандувача, бачити на цій посаді власного кандидата). Суд зауважив, що «обрання президента прямим голосуванням не має його перетворювати на опонента парламенту». «У конституційній архітек­тоніці Республіки Молдова президент виконує нейтральну роль, роль арбітра, він не може бути політичним гравцем, що стало б несуміс­ним з логікою парламентського режиму». Суд оцінив свідому відмову президента від виконання свого конституційного обов'язку призначи­ти міністра, як серйозну загрозу життєдіяльності уряду, національній безпеці й обороні й відповідно, як підставу для застосування механіз­му тимчасового усунення президента з поста в порядку, визначено­му Конституцією Молдови (частина 1 статті 90).

Ще одним яскравим свідченням главенства президента (монарха) у владному механізмі є закріплення за ним повноважень вживати екс­траординарні заходи в надзвичайних ситуаціях (emergency power). Як приклад останнього, норма статті 16 Конституції Франції, відповідно до якої, в ситуації, «коли інститути республіки, незалежність нації, ціліс­ність її території або виконання її міжнародних зобов'язань опиняють­ся під серйозною і безпосередньою загрозою, а нормальне функцію- вання конституційних органів публічної влади перервано, президент республіки вживає всіх заходів, які диктують ці обставини, після офіцій­ної консультації з прем'єр-міністром, з головами палат, а також з Кон­ституційною радою». Цими повноваженнями скористався президент Шарль де Голль у квітні 1961 року, коли четверо генералів влаштували заколот в Алжирі.

Виявом того, що глава держави здатен виходити «за» традиційні межі діяльності певних гілок влади є закріплення за президентом дис­креційного повноваження із застосування інституту помилування. Так, відповідно до частини 12 статті 87 Конституції Італії, президент може дарувати помилування та пом'якшувати покарання.

Те, що це повноваження має абсолютно дискреційний зміст, під­твердив Конституційний суд Італії в рішенні у справі, яке стосувалось оскарження відмови міністром юстиції виконувати акт президента про помилування засудженого за вбивство поліційного комісара. Суд вказав на неможливість виконавчої влади втручатись в реалізацію цієї компетенції, а також зауважив, що «право дарувати помилування, формально персональна прерогатива абсолютного суверена, по суті, зберегло своє змістовне наповнення після переходу до конституційної монархії і є певним чином свідченням авторитетності особи монарха, оскільки повноваження відкласти покарання є найяскравішим свідчен­ням влади»* (Рішення № 200/2006 від 18.05.2006).

5.2.1.3. Дуалізм виконавчої влади в змішаних республіках

Традиційно сферою відповідальності президента є зовнішня полі­тика, що зумовлено його статусом як глави держави (звичайно, що в умовах парламентської республіки такі повноваження є переважно но­мінальними). Саме ця сфера є найскладнішою ділянкою для співпраці між главою держави та прем'єр-міністром в умовах змішаної (напівп- резидентської) форми правління.

Тут доречно звернутися до досвіду функціювання П'ятої Французь­кої Республіки, в якій до реформи 2000 року було декілька періодів так званого «співіснування», коли глава держави та прем'єр, що уособлює парламентську більшість, належали до різних партійних сил. Зовніш­ньополітичні питання в Конституції Франції врегульовано в такий спо­сіб, що без взаємодії між цими органами влади ефективне розв'язання питань виявиться неможливим. Відповідно до статті 52 Основного за­кону, президент республіки веде перемовини про підписання догово­ру та ратифікує його. Що стосується міжнародних угод, які не підляга­ють ратифікації, то про перемовини щодо них та їхнє укладення уряд зобов'язаний лише тримати главу держави в курсі.

В умовах спільної партійної платформи президента та уряду остан­ній віддає майже всю ініціативу на укладення міжнародних угод главі держави. Проте в ситуації з різною партійною належністю уряд почи­нає діяти і використовує сповна повноваження щодо самостійного ве­дення переговорів й укладення за їхніми результатами договорів, які не підлягають ратифікації. У такому разі уряд лише інформує президен­та про зроблені ним зовнішньополітичні кроки*.

Іншим варіантом співіснування президента та уряду в умовах їхньої різної партійної належності є умовне розподілення між главою дер­жави та урядом сфери зовнішньої політики на декілька секторів. Така ситуація була за часів, коли президентом був Ф. Міттеран, а главою уряду — Ж. Ширак. Домовленість, яка отримала навіть свою назву — «кодекс співіснування»**, між двома владними інституціями полягала в тому, що глава держави контролює питання національної оборони, франко-німецькі відносини, роззброєння, а уряд, своєю чергою, опі­кувався питаннями безпеки в регіоні Близького Сходу, Африки та пи­таннями зовнішньої економіки. А врегулювання арабо-ізраїльського конфлікту та питання європейського будівництва залишались сферою, якою опікувались одночасно й президент, й уряд***.

Загалом же навіть такий формат співіснування міг завдати суттє­вої шкоди ефективності державному управлінню. Засобом уникнення таких ситуацій стало скорочення терміну перебування президента з семи до п'яти років, зрівнявши строк із терміном дії парламентського мандата (відповідне рішення було ухвалено на референдумі у вересні 2000 року). Це, своєю чергою, максимально наблизило електоральні цикли виборів глави держави та представницького органу, що насправ­ді унеможливлює кардинальної зміни настроїв виборців у період між президентськими та парламентськими виборами*. Продемонструва­ти те, як працює така ініціатива можна на прикладі останніх виборчих кампаній: на президентських виборах (23 квітня та 7 травня 2017 року) переміг Е. Макрон, а за результатами парламентських виборів (11 та 18 червня 2017 року) найбільшу кількість мандатів отримала пропре- зидентська партія «Вперед, республіко!».

Натомість специфіка змішаної форми правління та її конфлікто- генний потенціал потребує співпраці між президентом та урядом, на цьому постійно наголошують й органи конституційної юрисдикції. Так, у ситуації, коли канцелярія прем'єра Д. Туска відмовила президенто­ві Л. Качинському у використанні урядового літака для участі в саміті ЄС, мотивувавши це тим, що це приватний візит і президент не має повноваження з питань участі Польщі в ЄС**, Конституційний трибунал Польщі зауважив таке: діяльність Польщі в ЄС може мати характер як зовнішньої політики, так і внутрішньополітичної діяльності, отже, ці питання можуть перебувати як в площині відповідальності уряду, так і глави держави. Так виникає обов'язок вищих органів влади співпра­цювати з питань політики участі Польщі в ЄС. «Обов'язок державних органів співпрацювати є юридичним обов'язком, що спрямований на досягнення одноманітності дій, що вживають щодо зовнішньої політи­ки та політики ЄС. Вона охоплює заборону формування двох паралель­них і незалежних центрів зовнішньої політики. Співпраця означає, що президент не може проводити конкурентну урядовій політику. Це су­перечило б національним інтересам Польщі» (Рішення трибуналу від 20 травня 2009 року)***.

Дещо інакше розтавлено акценти Конституційним Судом Украї­ни. Вказавши на те, що ефективність зовнішньої політики потребує координації та узгодженості дій органів державної влади, суд за­уважив особливу роль президента в механізмі зовнішньої політики, його главенство, що виявляється в його можливостях координувати діяльність органів виконавчої влади в цій сфері (Рішення від 15 січня 2009 року № 2-рп/2009).

Спроби посилення легітимації керівника виконавчої влади можуть мати й інші негативні наслідки. Наприклад, «експериментальний» по­рядок заповнення посади прем'єр-міністра Ізраїлю. У цій країні з пар­ламентською формою правління наприкінці минулого сторіччя* було вирішено для забезпечення стабільності парламентської коаліції, поси­лення системи стримувань на противаг між виконавчою та законодав­чою владою запровадити прямий спосіб обрання прем'єра виборцями (до того ж вибори прем'єра мали відбуватись одночасно із виборами до парламенту). Окрім названих причин, додатковою метою реформи мало стати надання виборцям можливості вирішувати ширший спектр питань під час виборів: їм не доведеться формувати свій вибір, з огля­ду лише на кандидатуру лідера партії, який очолює її передвиборчий список, та, по суті, є головним претендентом на «прем'єрську» посаду, а висловити також перевагу програмам інших «міноритарних» партій, які беруть участь у виборах. Обраного в такий спосіб прем'єра наділя­ли повноваженнями із розпуску парламенту (за згоди президента) у разі, коли парламентська більшість перейде в опозицію до очолюва­ного ним Кабінету.

Цей «експеримент» узалежнив великі партії від менших за значен­ням політичних сил, представлених у парламенті, насамперед щодо функціювання коаліцій, а сам прем'єр так і не отримав достатніх полі­тичних важелів для ухвалення складних рішень. Тому після двох елек­торальних циклів, на яких застосовували цей механізм, було вирішено відмовитись від нього і повернутись до традиційного формування уря­ду парламентським шляхом**.

Попри представницький характер мандата глави держави в пре­зидентських та змішаних республіках, цей інститут не набуває статусу представницького органу влади. Навіть тоді, коли сам інститут глави держави має колегіальний характер. Як це, наприклад, є в конституцій­ній системі Боснії та Герцеговини. Сформована на підставі Дейтонських угод владна система передбачає нетипову структуру інституту глави держави — президії: до якої належать три члени — один боснієць й один хорват, кожного із яких обирають від території Федерації Боснії та Герцеговини (одна із частин союзної держави — Ю. Б.), й одного серба, якого обирають безпосередньо від Республіки Сербської (інша частина союзної держави — Ю. Б.) (стаття V Конституції).

Аналогійно як і не впливає на цю ситуацію наявність у структурі ін­ституту президентури посади віцепрезидента. Так, відповідно до стат­ті 94 Конституції Аргентини, поряд з президентом обирають прямими виборами віцепрезидента. По суті, головна стратегічна місія започат- кування цієї посади це виконання віцепрезидентом обов'язків прези­дента в разі відсутності останнього в столиці, його смерті, відставки чи усунення з посади (стаття 88).

Президент, на відміну від парламенту, який є єдиним у владній сис­темі представницьким органом, уповноважений на представництво держави, тоді як парламент є виразником інтересів народу.

5.2.1.4. Конституційні механізми взаємовідносин президента із іншими гілками влади

Статус глави держави дає змогу виокремити традиційні три сфери відповідальності президента — зовнішня політика, національна безпе­ка та оборона. Зокрема, важливе значення президента в зовнішньопо­літичних відносинах закріплено на рівні міжнародних документів. Так, відповідно до частини 2 статті 7 Віденської конвенції про право між­народних договорів (1969), главу держави (так само як і глава уряду й міністр закордонних справ) апріорі вважають таким, що репрезентує свою державу без потреби пред'явлення додаткових повноважень. Як зазначено в статті 3 Закону України «Про міжнародні договори Украї­ни» (2004), міжнародні договори від імені України може підписувати тільки сам президент або за його дорученням.

Легітимований на виборах президент, щоб зберегти електоральну підтримку, змушений звертатися до проблематики внутрішньої політи­ки. Хоча в цьому разі інструментарій його впливу на діяльність законо­давчої та виконавчої влад доволі обмежений.

Серед таких форм реалізації повноважень слід виокремити три, зо­крема: законодавча ініціатива, вотування ухвалених парламентом за­конів та видача власних актів.

Щодо права законодавчої ініціативи, то саме завдяки поданню на розгляд парламенту своїх законопроєктів президент здатен досягти своїх політичних цілей. Хоча, звичайно, важко порівняти його «законо- проєктну активність» з урядом, який за всіма неписаними правилами задає тон законодавчій діяльності парламенту. (Для порівняння: за пе­ріод діяльності Верховної Ради України VII скликання президент Укра­їни подав 190 законопроектів на тлі поданих урядом за цей же період 1021 законопроекту).

Важливо, що в окремих випадках, як-от у ситуації зі статусом пре­зидента України, глава держави може надавати своїм законопроектам статусу невідкладних для розгляду. З цього приводу Конституційний Суд України зауважив, що «такі законопроекти слід терміново включи­ти Верховною Радою України до порядку денного її сесії й розглянути в пріоритетному порядку — раніше ніж інші законопроекти — на всіх стадіях законодавчого процесу відповідно до процедури, визначеною Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України» (Рішен­ня від 28 березня 2001 року № 2-рп/2001).

Нормотворчі повноваження глава держави реалізує у формі видан­ня актів. Більшість таких актів мають індивідуальний зміст. Характер­ною особливістю реалізації таких повноважень е контрасигнація актів глави держави в змішаних та парламентських республіках. Сам інститут контрасигнації сягає корінням у ті часи, коли владу монарха поступово обмежували його радники, парламент та уряд. Вважали, що контра­сигнуванням міністри беруть на себе відповідальність замість монарха і підлягають покаранню, якщо акт, який вони контрасигнували, містить протизаконні елементи*.

Контрасигнація актів передбачає обов'язкову для промульгації про­цедуру скріплення підписами урядовців (зазвичай прем'єр-міністра та відповідального міністра) таких актів. Формально така процеду­ра означае перекладання відповідальності за контрасигнований акт на осіб, які його скріпили своїми підписами. Наприклад, у Португалії контрасигнації підлягають акти президента, видані ним при реалізації повноважень із розпуску органів автономних областей, призначення посадовців в органи таких областей, у сфері міжнародних відносин, призначення та звільнення вищого військового командування, оголо­шення надзвичайного стану тощо. Відсутність контрасигнації провокує юридичну нікчемність таких актів (стаття 140 Конституції Португалії).

Чинна Конституція України передбачає, що акти, виданні главою держави на реалізацію таких повноважень, як призначення та звіль­нення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, прийняття вірчих і відкличних грамот

Алексеев А. А. Контрасигнирование, его значение и объем в конституционном праве. С.-Пб.: Сенаторская типография, 1906. С. 21.

дипломатичних представників іноземних держав, керівництво Радою національної безпеки і оборони України, введення в Україні або в ок­ремих її місцевостях надзвичайного стану, оголошення окремих місце­востей України зонами надзвичайної екологічної ситуації, утворення судів, підлягають скріпленню підписами Прем'єр-міністра України і міні­стра, відповідального за акт та його виконання (стаття 106 Конституції).

Насправді це є доволі специфічна форма взаємодії між главою дер­жави та урядом у сферах відповідальності, де президент є керівником певної сфери державного управління, а уряд — провідником відпо­відної політики, водночас останній як провідний суб'єкт реалізації від­повідної політики має знаходити певний баланс між програмовими завданнями президента й парламентської більшості (звичайно, що в парламентських державах ця ситуація видається простішою через но­мінальну роль глави держави як суб'єкта політики).

Почасти в конституціях свідомо передбачають спеціальні форми взаємодії глави держави із урядом, які дають змогу цим інституціям узгоджувати свої позиції під час ухвалення «контрасигнованних» актів. Як приклад розгляньмо конституційний досвід Польщі. Президент цієї країни має у своєму розпорядженні принаймі два інституційних меха­нізми: Рада національної безпеки як дорадчий орган при главі держа­ви з питань внутрішньої та зовнішньої політики (стаття 135 Конститу­ції Польщі 1997 року), та Рада Кабінету (стаття 141). Остання форма є засобом обговорення з членами уряду конкретних питань. Президент може скликати Раду, яка не має чітко визначеної конституційної ком­петенції. До її складу належать члени уряду (Ради міністрів). Президент головує на засіданнях Ради. Проте Рада не може перебирати на себе урядову компетенцію*.

Насправді це схоже до французької моделі Ради міністрів — інсти- туційної форми взаємодії глави держави й вищого органу виконавчої влади. Саме на засіданнях Ради попередньо обговорюють такі важливі рішення з «контрасигнаційних» повноважень, як-от: розпуск парла­менту, постановка питання про парламентську відповідальність уряду, проведення референдуму, внесення проєктів законів та регламент­них актів тощо**.

Banaszak B. Model of executive power in Poland. Часопис Київського університету права. 2011. № 2. С. 318.

Мартинюк Р. Компетенційний дуалізм виконавчої влади: державно-правовий досвід П'ятої Фран­цузької Республіки та України./ Право України. 2011. № 1. С. 202.

Попри це, навіть і такі продумані механізми не завжди спрацьову­ють через брак усталених політичних традицій компромісного розв'я­зання складних питань державного управління. Чого вартий лише конфлікт, що виник навколо відмови уряду контрасигнувати сім актів президента Віктора Ющенко із призначення послів і переформатуван- ня мережі судів восени 2006 року*.

Потреба вироблення культури «компромісу» зумовлена також тим, що зазвичай акти президента до їхнього контрасигнування залиша­ються в статусі проектів. До того ж «прем'єр-міністр або відповідний міністр не зобов'язаний підписувати указ, який видано з порушенням Конституції або без дотримання інших процедур, визначених закона­ми або іншими визначеними вимогами, інакше прем'єр-міністр або відповідний міністр будуть відповідальні за дії, які їм доведеться вико­нувати без урахування їхніх позиції, тобто незалежно від їхньої волі, що суперечить принципам правової держави та справедливості» (Рішення Конституційного Суду Литви від 30 грудня 2003 року)’’.

Президент здатен впливати на державну політику, зокрема й за до­помогою такого інструмента як вето^’’’. Суто формально до цього інсти­туту можна підходити з погляду розгляду його як до засобу реалізації статусу глави держави як гаранта Конституції, прав і свобод людини. Показником цього може бути запровадження в Конституціях окремих держав змоги президента перед підписанням закону звернутись до органу конституційного контролю, щоб перевірити щодо відповідно­сті Конституції ухваленого парламентом акта. Зокрема таким правом наділено президента Польщі. Одночасно передбачено, якщо Консти­туційний трибунал визнає переданий на аналіз закон конституційним, президент зобов'язаний його підписати (частина 3 статті 122).

Аналогійним правом вето наділений і президент України (крім за­конів про внесення змін до Конституції України). У наукових й експерт­них колах тривають дискусії навколо питання потрібності оформлення вето глави держави у формі відповідного акта глави держави (нині в Конституції України передбачено два види актів президента — укази й розпорядження). Ще більше ця дискусія загострилась на тлі ухвалення Конституційним Судом України Рішення у справі щодо права вето на

Чи почнеться в Україні «указна війна». URL: http://www.pravda.com.ua/articles/2006/09/22/3158278/ (дата звернення: 24.04.2021.).

Рішення Конституційного Суду Литви від 30 грудня 2003 року. URL: http://www.codices.coe.-int/ NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (дата звернення: 24.04.2021.).

Про вето як елемент законодавчого процесу йтиметься далі. закон про внесення змін до Конституції України* (Рішення від 11 берез­ня 2003 року № 6-рп/2003).

Предметом розгляду відповідно до конституційного подання став «акт Президента України — вето Президента України та пропозицій до ухваленого Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України». Суд, до компетенції якого на­лежить оцінювання конституційності актів президента України, визнав таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), здійсне­не президентом України право вето щодо ухваленого закону. До того ж, не визнавши за такими діями глави держави статусу його акта й вка­завши, що «перевірка змісту пропозицій президента України до закону в разі його повернення на повторний розгляд Верховної Ради України не належить до повноважень Конституційного Суду України».

Конституційна практика зарубіжних країн демонструє приклади, коли своїм актом глава держави оформлює не вето на закон, а його підписання та оприлюднення. Так, приміром, президент Чилі оформ­лює промульгацію закону спеціальним декретом, користуючись навіть на цьому етапі певним обсягом дискреції. Про останнє свідчить Рішен­ня Конституційного суду Чилі від 30 серпня 2012 року. Справа стосу­валась промульгації закону президентом під іншою назвою, аніж його ухвалив парламент. Суд зауважив, що такі дії президента (оприлюд­нення закону декретом під іншою назвою) не суперечитимуть Консти­туції з огляду на те, що назва закону не є невіддільною частиною його тексту, і зміна назви не змінює суттєво сам закон. Правда, одночасно зауважив, що президенту не слід перетворювати такі дії на регулярну практику, оскільки це може суттєво вплинути на довірчі відносини, що мають бути між гілками влади.

Безперешкодному й ефективному здійсненню повноважень глави держави сприяють відповідні гарантії. Доволі значущими слід визна­ти гарантії імунітету, абсолютної недоторканості з погляду можливості притягнення до кримінальної відповідальності.

Конституційний Суд України акцентує на абсолютності такої га­рантії, вказавши на те, що «право недоторканності президента Укра­їни не може бути скасовано, призупинено або обмежено унаслідок порушення проти нього кримінальної справи і переслідування у по­рядку кримінального судочинства» (Рішення від 10 грудня 2003 року

Звертаємо увагу на те, що чинна на час розгляду справи редакція Конституції України не визначала жорстких обмежень на види законів, щодо яких право вето застосовувати не можна. № 19-рп/2003). Слід нагадати, що розгляд цього питання був фактично спровокований порушенням кримінальної справи проти президента Леоніда Кучми суддею Апеляційного суду м. Києва.

Охарактеризований статус глави держави як чи ненайважливішо- го (після парламенту) інституту публічної влади зумовлює не тільки запровадження спеціальних гарантій, але і встановлення певних об­межень для обіймання однією особою цієї посади (як гарантія проти узурпації влади), та особливого порядку усунення з поста.

Традиційно вважають, що два терміни перебування на посту пре­зидента досить для реалізації програмових цілей певним політиком та є гарантією того, що не будуть згорнено демократичні процеси (на­самперед циклічність процесів «влада-опозиція-влада»). Одночасно цікавим є те, що один із «законодавців мод» у демократичному світі, США, вдались до запровадження таких обмежень пасивного виборчо­го права лише через 150 років після започаткування чинної Конститу­ції, 1951 року після ратифікації 22-гої поправки: «Жодна особа не може бути обрана на посаду президента більш ніж два рази»*.

Цікаво, що до цього в історії американської президентури була си­туація обрання однієї особи на цей пост чотири рази поспіль. Йдеться про одного із найвидатніших політиків минулого сторіччя 32-го прези­дента США Франкліна Делано Рузвельта. І хтозна як би склалась його подальша кар'єра, якби не передчасна смерть на другому році четвер­того строку президентства. Однак фактично «прецедент Рузвельта» спонукав в подальшому ухвалення 22-ої поправки до Конституції.

Вітчизняна конституційна історія має інший контроверсійний «кейс Кучми», який стосувався тлумачення Конституційним Судом положен­ня частини 3 статті 103 Конституції України щодо обмеження строків перебування на посту президента в контексті того, чи може Л. Кучма, який вперше обирався до ухвалення чинної Конституції, претендува­ти на третій термін. Суд вказав, що згадане обмеження «поширюєть­ся лише на осіб, яких обирають на пост президента України після на­буття чинності Конституцією України 1996 року». «Особа, яку вперше було обрано президентом України за чинною Конституцією України 1999 року, має право балотуватися на чергових виборах президента України у 2004 році» (Рішення від 25 грудня 2003 року № 22-рп/2003). Навряд чи доцільно коментувати це надто сумнівне з позиції дотри-

Кидається в очі відсутність наприкінці цієї норми звичного для пострадянських конституцій слова «підряд». мання принципу наступності в конституційному розвитку України рі­шення, позитивним є лише те, що Л. Кучма не скористався ним для продовження своєї президентської кар'єри.

Такі неоднозначні конституційні казуси виникали в європейському конституціоналізмі й до того. Так, 1997 року Конституційний суд Хорватії дозволив Франьо Туджману балотуватись на третій поспіль президент­ський строк (Рішення від 11 червня 1997 року). Щоправда, у цій справі, якщо порівняти з попередньою, було декілька принципових «але», на що справедливо вказав суд. Коли вперше Ф. Туджмана обирали на пост президента, Хорватія ще залишалась частиною федеративної держави Югославія (СФРЮ). По-друге, що найпринциповіше, його, на відміну від вимог чинної Конституції 1990 року (яку було ухвалено незадовго після обрання Ф. Туджмана на перший президентський строк), було обрано не прямим голосуванням на загальнодержавних виборах, а парламен­том. По-третє, його перший президентський термін було скорочено та, по суті, він був перехідний до проведення перших після проголошення незалежності Хорватії 1992 року прямих виборів глави держави.

5.2.1.5. Інститут імпічменту президента

Інститут імпічменту виник в Англії ще в XVI столітті. Тривалий час його використовували доволі активно. На відміну від сучасного варі­анта, в ті часи імпічмент означав передусім притягнення вищих поса­довців до кримінальної відповідальності. З часом, коли в межах пар­ламентської системи виникла політична відповідальність уряду перед представницьким органом, інститут імпічменту втратив свою актуаль­ність, і його стали застосовувати доволі рідко*. Так, за даними, які на­водить В. Є. Чіркін, ця процедура за останні роки була доведена до кінця лише кілька разів — у країнах Латинської Америки, Індонезії, Фі­ліппінах, а також в Азербайджані**. Однак, як зазначають у літературі, «ефективність імпічменту слід оцінювати не так частотою, як реальною можливістю і доцільністю його використання»***.

Змінились й акценти в правовій природі імпічменту — відтепер він означає особливу процедуру відсторонення від посади****. Соціаль­но-правове призначення інституту імпічменту на сучасному етапі роз-

Амеллер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представитель­ных учреждений 55 стран мира. М.: Прогресс, 1967. С. 445

Чиркин В. Е. Современное государство: монография. М.: Международные отношения, 2001. С. 356.

Мельник О. Імпічмент президента. Можливість і доцільність. Віче. 2000. № 2. С. 155.

Афанасьева И. А. Импичмент в конституционном механизме США: автореф.дис....канд. юрид. наук: 12.00.02; МГУ им. М. В. Ломоносова. юрид.фак. М., 1982. С. 9—10. витку державності не вичерпується лише розумінням його як одного із елементів механізму стримувань та противаг. Як свідчить практика, під час процедури імпічменту можуть бути виявлені не тільки ознаки злочинних діянь урядовців, а й обставини, що є причиною неефек­тивного державного управління. Так, під час імпічменту президента США Річарда Ніксона, спеціальна комісія сенату звернула увагу уряду та громадськості на серйозні недоліки в сфері дотримання державни­ми службовцями норм етики державного управління, які, зокрема, і стали одним із важливих чинників, що спричинили «Вотергейт». Ко­місія також запропонувала конкретні кроки із запобінання в майбут­ньому таких явищ.

Під час дослідження інституту імпічменту варто звернути увагу на таке складне питання, як підстава відсторонення Президента України від обійманої посади в порядку імпічменту.

Відповідно до частини 1 статті 111 Конституції України нею є вчи­нення Президентом державної зради чи іншого злочину. Така норма є і в Конституції Російської Федерації (частина 1 статті 93), за одним лише винятком: «іншим» може бути лише тяжкий злочин. Одразу зазначи­мо, що російські парламентарії вже одного разу намагалися застосува­ти цю процедуру. У середині 1998 року 207 депутатів Державної думи ініціювали питання про початок процедури імпічменту президента Бориса Єльцина. Йому інкримінували дії, які за переконанням парла­ментаріїв, мали ознаки тяжких злочинів: державна зрада під час під­писання Біловежської угоди; державний переворот у жовтні 1993 року; незаконна воєнна операція в Чеченській Республіці; завдання суттєвої шкоди обороноздатності країни; вчинення дій, що спричинили соці­ально-економічну кризу в країні. Було створено спеціальну слідчу ко­місію, яка зібрала матеріали відповідно до пунктів запропонованого обвинувачення. Однак під час голосування, що відбулося 13—15 трав­ня 1999 року, жоден з пунктів обвинувачення не отримав потрібної кількості голосів — 300”.

Цей приклад є доволі показовим. Річ у тім, що діяльність глави дер­жави є доволі специфічною. Рішення, які він ухвалює зазвичай не ма­ють індивідуально-правового характеру, і тому під час їхнього виконан­ня опосередковуються численними рішеннями підпорядкованих йому виконавчих структур. Тому встановити причинний зв'язок (що є потріб­ним елементом об'єктивної сторони складу злочину) між діями пре­зидента та наслідками, що настали, доволі важко. Отже, застосування кримінально-правових норм під час кваліфікації дій глави держави вия­вилося доволі важким. Це, до речі, і стало одним із чинників ухвалення негативного рішення під час пред'явлення Б. Єльцину обвинувачення.

Варто звернути увагу на раціональніше сприйняття концепту «дер­жавна зрада» в контексті застосування інституту імпічменту в практиці зарубіжного парламентаризму. Річ у тім, що таку підставу імпічменту глави держави містить і Конституція Франції (1958). Мабуть, урахову­ючи той факт, що Україна, як і Франція є змішаними за формами прав­ління республіками, під час ухвалення Конституції України було вико­ристано досвід Франції у розв'язанні цього питання. Однак не було враховано, що у французькій юридичній науці та практиці «державну зраду», вчинену президентом, розуміють не як кримінальний злочин, а передусім як «серйозне упущення під час виконання президентських обов'язків» (Ж. Жіккель), «політичний злочин, який полягає у зловжи­ванні своїми обов'язками уналідок дій, що суперечать Конституції та вищим інтересам держави» (М. Дюверже).

Іншою поширеною підставою імпічменту є порушення конституції та законів. Чи не найпоказовішим застосуванням цієї підстави є про­цедура імпічменту президента Литви Р Паксаса. Причиною, через яку почали цю процедуру, став скандал, який виник через зв'язки прези­дента Паксаса та його оточення з російським бізнесменом Юрієм Бо- рисовим, який, за даними литовських спецслужб, належав до росій­ського криміналітету. Слід сказати, що відповідно до Конституції Литви, підставою імпічменту президента є грубе порушення Конституції або порушення присяги, а також виявлення факту вчинення злочину (стат­тя 74). У самій процедурі задіяні два владних суб'єкти — Сейм та Кон­ституційний суд.

Саме грубе порушення Конституції виявив Конституційний суд Лит­ви в діях президента Р Паксаса, коли останній ухвалював рішення про надання Ю. Борисову громадянства Литви. Зокрема суд зауважив, що «ні з Конституції, ні із Закону про громадянство, ні з інших законів не витікає, що громадянство республіки може бути отримане за фінансо­ву, матеріальну чи будь-яку іншу підтримку, тобто куплене... Рішення Р. Паксаса надати громадянство республіки Ю. Борисову як виняток було викликане не певними заслугами Ю. Борисова перед державою Литва, а його фінансовою та іншою підтримкою, наданою Р. Паксасу на виборах президента Республіки 2002 року. Так, надання громадян­ства Ю. Борисову як виняток було лише нагородою Ю. Борисову за вищевказану підтримку. До того ж «Президент Республіки Р. Паксас, видаючи 11 квітня 2003 року Декрет № 40, відповідно до якого Ю. Бо­рисову було надано громадянство Республіки Литва як виняток, керу­вався не Конституцією Республіки Литва, не законами, не інтересами Нації і держави Литва, а своїми власними інтересами»*.

Указав Конституційний суд і на значення Сейму й суду в механізмі імпічменту. Він орієнтувався на ті позицій, що Сейм — це інституція, яка має політичний характер і не може вирішувати питання про те, чи порушив президент Республіки Конституцію і чи є це порушення гру­бим, тобто парламент не може вирішувати спір про право. Натомість такими повноваженнями наділено суд.

Розмірковуючи над такою конституційною формулою інституцій- ного механізму імпічменту, суд зазначив, що якби Сейм установлював факт грубого порушення Конституції, такі дії парламенту були б необ­грунтованими. «Це означало б, що юридична проблема, «чи порушив Президент Республіки Конституцію», чи мало місце грубе порушення Конституції, могла бути вирішена не таким інститутом судової влади, як Конституційний суд, що, як і всі інші суди, сформований на професійній основі, а Сеймом як інститутом державної влади, що за своєю приро­дою і сутністю є установою політичною, в чиїх рішеннях відображаєть­ся політична воля більшості членів Сейму та чиї рішення ґрунтуються на політичних домовленостях, різних політичних компромісах тощо»**.

Однак остаточно позицію суду щодо політико-правової природи ін­ституту імпічменту було визначено після того, як Р. Паксас звернувся до суду зі скаргою про визнання неконституційним пункту 2 статті 2 Закону «Про вибори Президента Республіки», який передбачає забо­рону особі, усунутій з поста в порядку імпічменту, балотуватись на пост президента протягом п'яти років із моменту ухвалення рішення про усунення такої особи із обійманої посади. У рішенні за скаргою Р. Пак­саса Конституційний суд виступив із такими правовими позиціями*.

По-перше, на думку суду, щоб громадяни могли довіряти держав­ним політичним особам (а це буде лише в тому разі, коли всі посадові особи дотримуються конституції та законів), демократична громад­ськість повинна мати засоби контролю за діяльністю державних по­садових осіб, зокрема й можливість усунути з поста чиновника, який порушує конституцію і закони та ставить свої особисті інтереси чи інте­реси групи вище суспільних інтересів, або який «своїми діями ганьбить державну владу... Однією із форм такого контролю демократичної гро­мадськості є конституційний інститут імпічменту... Імпічмент у ситуації, коли особа, яка грубо порушила конституцію чи присягу, усувається з поста президента республіки, є одним із способів захисту держави як загальна мета суспільства, визначена в Конституції».

Другим важливим аспектом розуміння природи інституту імпічмен­ту, з погляду суду, є те, що «президент республіки, здійснюючи свої повноваження, визначені конституцією та законами, повинен діяти так, щоб його дії підтримували гармонійну взаємодію між установами державної влади». І знову ж таки в основі такого акта парламенту, як усунення президента з поста, лежить важливе питання довіри насе­лення до обраного глави держави. Саме наявність довіри є основою перебування тієї чи іншої особи на цьому важливому посту. У контексті питань довіри суд розглядає і таку умову набуття повноважень пре­зидентом, як складення присяги. Конституційний суд визначає акт складення присяги не як формальний символічний акт. Складення присяги — це взяття президентом обов'язку діяти тільки на благо тих цінностей, які він присягав захищати.

Обґрунтовуючи свою позицію щодо ключового питання скарги про законодавчу заборону особі, усунутій із поста в порядку імпічменту, брати участь у черговій виборчій кампанії на пост президента, суд зва­жав на те, що «метою конституційного інституту імпічменту є не тільки одноразове усунення особи з поста, вона набагато ширше: його (ім­пічменту — Ю. Б.) метою є недопущення особи, яка грубо порушила конституцію чи присягу, до обіймання конституційно передбаченої по­сади, початок реалізації якої, відповідно до Конституції, пов'язаний із складанням конституційно визначеної присяги».

Для забезпечення континуїтету (чи спадковості в державному управлінні) на конституційному (в окремих випадках — на законодав­чому) рівні визначають посадову особу, на яку покладають тимчасове виконання обов'язків президента до обрання нового глави держави. Зазвичай такий т.в.о. не має право здійснювати цілу низку важливих президентських повноважень. В Україні виконання обов'язків прези­дента покладають на Голову Верховної Ради України (стаття 112 Кон­ституції України).

Цікавим є досвід вирішення цього питання у США. Законом про спадковість посади президента 1947 року передбачено варіант, яким створено стовідсоткові гарантії недопущення відсутності особи, яка буде тимчасово виконувати функції глави держави: зазвичай першим т.в.о. визнають віцепрезидента, якщо його немає чи неможливо по­кладення на нього таких завдань, обов'язки президента покладають на спікера палати представників Конгресу. Далі вибудована така ієрар­хія заміщення: тимчасовий спікер верхньої палати Конгресу, Сенату, державний секретар, міністр фінансів, міністр оборони, керівники цен­тральних органів виконавчої влади (почергово, залежно від часу ство­рення відповідного органу). Тому, щоб уникнути кадрового вакууму, на крайній випадок, у разі вчинення теракту (чи настання іншої жахливої події) під час засідання президентської команди у форматі комітету міністрів, передбачено, що для залишення принаймі однієї особи, що буде спроможна замістити главу держави, один із міністрів повинен бути відсутній на такому засіданні.

5.2.1.6. Конституція й виконавча влада

Особливе місце президента в механізмі державної влади безпосе­редньо пов'язане із тим, як формують керівні органи виконавчої влади та яке значення відводять йому (главі державі) у здійснення цього виду влади. Проте, на відміну від законодавчої влади й влади президента (монарха), у конституціях виконавчу владу регламентують лише в за­гальних рисах, що не применшує значущість органів виконавчої влади під час реалізації державних завдань. Це свідчить лише про те, що з погляду конституційного права й правової науки загалом, як зазначено в першому розділі підручника, здійснення виконавчої влади є ключо­вим предметом адміністративного права. Конституційне право ж має справу із засадами функціювання вищих органів виконавчої влади та їхніми відносинами із парламентом та главою держави.

Проте, оскільки акти Уряду нарівні із актами законодавчого органу й президента досить часто зараховують до предметів конституційного контролю, це ставить перед конституційним правом додаткові завдан­ня із визначення обсягу конституційної правосуб'єктності вищого орга­ну виконавчої влади, передовсім у частині нормотворення.

Основну увагу в конституціях сконцентровано на вищих органах виконавчої влади, порядку їхнього формування та припинення діяль­ності, а також основних повноваженнях. Насамперед слід зауважити, що поряд із категорією «уряд» на конституційному рівні вживають та­кож термін «рада (кабінет) міністрів»*. Як приклад одночасного ви­користання обох конструкцій наводемо Конституцію Португалії. Згід­но зі статтею 183 Основного закону цієї країни уряд складається із прем'єр-міністра (може мати одного чи більше заступників), міністрів, державних секретарів та їхніх заступників. Колегіальною формою функ­ціювання уряду є Рада міністрів, у роботі якої беруть участь прем'єр із заступниками та міністри (стаття 184). Також передбачено створення спеціалізованих (для спеціальних питань) рад.

У Конституції України вищим органом у системі виконавчої влади визначено Кабінет Міністрів України (стаття 113). Ця інституція має ко­легіальний зміст, що виявляється як у способі ухвалення рішень, так і в конституційно-політичній відповідальності. Щодо останнього інститу­ту, то він передбачає як індивідуальну відповідальність членів кабміну, так і припинення повноважень одночасно всього складу вищого орга­ну виконавчої влади в разі відставки прем'єр-міністра й оголошення резолюції недовіри.

Категорію «уряд» уживають у тексті Конституції лише один раз і то щодо статусу місцевого органу виконавчої влади: «Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим» (стаття 136 Конституції)**.

Як зрозуміло зі змісту відповідальності вітчизняного кабміну, особу «прем'єр-міністра» можна охарактеризувати, як «перший серед рів­них». Його конституційними завданнями є керівництво роботою Кабі­нету Міністрів України, спрямування її на виконання Програми діяль­ності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України (стаття 114 Конституції).

Це суттєво відрізняється від конституційного режиму «канцеляриз­му» у ФРН. Вживання такого терміна пов'язано із назвою посади ке­рівника німецького уряду — «федеральний канцлер» та його майже дискреційною владою всередині уряду. Концептуально його статус в Основоположному законі визначено в такий спосіб: «Федеральний канцлер визначає основні напрями політики й несе за це відповідаль­ність» (стаття 65). У німецькій конституційно-правовій науці поняття «політика» трактують як «творче розв'язання питань, які зачіпають за­гальнодержавні цілі, досягнення і здійснення влади для реалізації та­ких цілей, а також як постановку й реалізацію певних цілей та ідей, що організують суспільство», до тогож право на визначення такої політики означене як монопольне*.

У країнах із президентською формою правління уряд є сукупністю виконавчих структур та їхніх керівників, яких призначає та звільняє президент. Одночасно можуть визначати певні елементи стримувань під час розв'язання таких кадрових питань. Наприклад, для отримання згоди Сенату США під час призначення президентом вищих посадових осіб. До того ж згода потрібна тільки під час призначення.

Уряд у парламентських демократіях формують зазвичай ініцію­ванням кандидатури прем'єра главою держави (досить рідко — спі­кером парламенту). Таким кандидатом є лідер партії, що на останніх парламентських виборах отримала в законодавчому органі більшість або висуванець від цієї партії, або ж представник сформованої в пар­ламенті коаліції депутатських фракцій (як це передбачено Консти­туцією України).

Якщо такої політичної сили в парламенті немає, досить часто вда­ються до так званої «процедури пробних мандатів» (наприклад, у Гре­ції). Сутність такої процедури полягає в тому, що президент по черзі пропонує («дає мандат») сформувати уряд лідерам фракцій, залежно від їхніх результатів на виборах, тобто від найбільшою за чисельністю фракції до найменшої. Якщо після застосування цих процедур бажано- го результату немає, тоді парламент можуть розпустити, а уряд сфор­мує президент на «службовій» («технічній») підставі*.

У країнах Північно-Західної Європи сформувалась доктрина «нега­тивного парламентаризму», за якої для формування уряду згода пар­ламенту не потрібна, законодавчий орган може вплинути на долю ради міністрів лише через оголошення вотуму недовіри, що матиме наслідком відставку всього уряду. Це дає змогу главі державі (королю) за наслідками парламентських виборів формувати «уряд меншості»**.

Відставка уряду пов'язують із обранням нового складу парламен­ту. Окрім цього, досить часто передбачають інститут парламентської відповідальності уряду. Так, відповідно до статті 74 Конституції Австрії, якщо Національна рада ухвалить рішення про вотум недовіри Феде­ральному уряду, то таке рішення має наслідком відсторонення уряду від виконання своїх обов'язків.

У конституційній доктрині найефективнішою формою притягнення уряду до відповідальності є так званий «конструктивний форум недові­ри». Наприклад, у конституційному праві ФРН: бундестаг може висло­вити недовіру Федеральному канцлеру лише тоді, якщо більшість чле­нів Бундестагу обере його наступника й звернеться до Федерального президента з проханням про відсторонення від посади Федерального канцлера. Федеральний президент повинен задовольнити це прохання й призначити обрану особу (стаття 67 Основоположного закону ФРН). Цікавим одночасно залишається те, що наступник відстороненого кан­цлера може не отримати абсолютної більшості голосів. Так президент може довірити такому наступнику сформувати «уряд меншості»***.

Індивідуальна відповідальність членів уряду не є такою поширеною в конституційній практиці зарубіжних країн, як колегіальна відповідаль­ність уряду перед парламентом. Цікавим є досвід формування доктри­ни індивідуальної відповідальності в конституційному праві Італії. По суті, її сформував Конституційний суд цієї країни, який, попри формаль­ну відсутність цього інституту в тексті Основного закону, визнав таке: діяльність уряду будується на засадах колегіальності, що забезпечує єдність його політичного руху. Однак це не унеможливлює ситуації, коли діяльність того чи іншого міністра загрожує такому колегіальному поступовому руху, і тоді резолюція недовіри, висловлена парламентом такому міністру дасть змогу відновити таку єдність всередині уряду (Рі­шення Конституційного суду від 6 грудня 1995 року № 7/1996).

Одним із важливих об'єктів конституційного регулювання в урядо­вій діяльності є право нормотворчості органів виконавчої влади. Окрім реалізації визначених в конституції повноважень через видання відпо­відних нормативних актів, доволі поширеною в практиці зарубіжного парламентаризму є делегована законотворчість (частково про цей ін­ститут йтиметься в наступному розділі). І не завжди делегування пар­ламентами права нормативного регулювання певних сфер суспільного життя урядам (точніше намагання уряду надмірно розширити свої пов­новаження завдяки такому делегуванню) позитивно сприймає консти­туційна юстиція.

Так в одному зі своїх рішень (від 14 лютого 2001 року) Конституцій­ний суд Чехії визнав неконституційними урядове рішення про встанов­лення квот на реалізацію цукру всередині країни й на його експорт. До того ж не спрацювали покликання представників уряду на делегу­вання органам виконавчої влади повноважень із регулювання ринку сільськогосподарських продуктів відповідно до закону про сільське господарство. Суд укотре наголосив на раніше виробленій юридичній позиції, відповідно до якої «парламент немає вправа позбавити себе обов'язку законодавчого визначення змісту, обсягу та способу забез­печення фундаментальних прав через надання повноважень виконав­чим органам із видання актів меншої юридичної сили, аніж закон, які (акти) визначатимуть межі таких основних прав та свобод».

Не можна не зауважити і зворотних тенденцій у відносинах між парламентом й урядом, коли орган законодавчої влади намагається перетягнути на себе повноваження вищого органу виконавчої влади. Яскравим прикладом може бути ухвалення Верховною Радою України 17 березня 1999 року Закону України «Про внесення змін до Закону України “Про ціни й ціноутворення”». Цим актом парламент самоупов- новажив себе на розв'язання цілої низки урядових питань у сфері ціноутворення. Серед них обов'язкове погодження парламентом встановлених Кабінетом Міністрів України цін і тарифів на житлово-ко­мунальні послуги (зокрема на електроенергію та природний газ для комунально-побутових потреб населення України), послуги громад­ського транспорту та зв'язку. Цей закон став предметом конституцій­ного контролю. Конституційний Суд України визнав такий закон некон-

ституційним, укотре вказавши на те, що Верховна Рада втрутилась у компетенцію іншої гілки влади й надмірно розтлумачила свої повно­важення із контролю за діяльністю Кабміну й інших органів виконавчої влади (Рішення Конституційного Суду України від 10 лютого 2000 року № 2-рп/2000 (справа про ціни й тарифи на житлово-комунальні та інші послуги)).

Дещо схожа конфліктна ситуація трапилася в конституційній прак­тиці Латвії, коли місцевий парламент за наслідками здійснення кон­трольних заходів ухвалив постанову, якою доручив уряду відсторонити від обійманих посад членів Ради з телекомунікаційних тарифів. Роз­глянувши цю постанову щодо відповідності Основному закону, Консти­туційний суд Литви визнав її неконституційною, вказавши одночасно, що парламент «має право давати Кабінету Міністрів зобов'язувальні завдання, однак вони не повинні суперечити закону», додавши, що парламент «без законної підстави не повинен обмежувати Кабінет Міністрів в його управлінській діяльності й постановами визнача­ти регулювання відносин Уряду із підлеглими структурами» (Рішен­ня № 03-05(99)*.

Ще одним предметом конституційної регламентації в сфері вико­навчої влади є визначення в загальних рисах системи органів цієї гілки влади. Серед складних питань, які доводиться розв'язувати конститу­ційним судам з цього приводу, є питання створення й функціювання так званих «незалежних агенцій». Появу таких інституцій історично пов'язують із періодом Великої депресії в США, коли виникла потреба створити незалежні регулятори ринкових відносин. Одним із перших у формуванні доктрини «незалежних агенцій» стало рішення у справі Humphrey's Executor v. United States (1935).

Сутність спору полягала в тому, що президент Франклін Рузвельт звільнив члена Федеральної комісії з торгівлі** Вільяма Гамфрі, мотиву­ючи це тим, що глава держави очікував від Гамфрі більшої ефективнос­ті***. Натомість такої підстави для звільнення в законі про Федераль­ну комісію з торгівлі не було, і в такий спосіб, на думку заявників****, президент порушив закон. Важливим у рішенні Верховного суду в цій справі є декілька юридичних позицій: по-перше, суд наголосив на тому, що створені парламентом такі незалежні агенції* не є ви­конавчими структурами в чистому вигляді, а мають квазісудовий та квазізаконодавчий характер; по-друге, такі обставини не означають перебрання парламентом на себе повноважень виконавчої влади, оскільки за главою держави залишаються повноваження зі звільнен­ня членів цього органу; по-третє, законом створені достатні умови справжньої незалежності таких агенцій через перерахування винятко­вих підстав для звільнення, які не підлягають розширеному тлумачен­ню главою держави**.

Вітчизняний Конституційний Суд вирішив застосувати в такій си­туації інший підхід. Йдеться про рішення суду в справі Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та ко­мунальних послуг (13 червня 2019 року № 5-р/2019), предметом якого була конституційність Закону України, що регулює діяльність цієї комі­сії. Згідно із згаданим законом «Комісію виведено з підпорядкування Президента України та наділено статусом постійнодіючого незалежно­го державного колегіального органу, який здійснює державну владу у визначених законом сферах. Комісія має широке коло завдань, функ­цій та повноважень щодо державного регулювання, моніторингу та контролю за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики й комунальнихпослуг». У законі чітко визначено гарантії самостійності й незалежності Комісії.

Суд визнав закон неконституційним. Використавши доктрину «жор­сткого» поділу влади, покликавшись на норму статті 6 Конституції Укра­їни, суд сформував юридичну позицію, відповідно до якої «утворення постійнодіючого незалежного державного колегіального органу, який за функційним призначенням, сферою діяльності, повноваженнями має ознаки центрального органу виконавчої влади, але не підпоряд­ковується Кабінету Міністрів України й не належить до системи органів виконавчої влади, його не узгоджують із КонституцієюУкраїни».

Реакцією чинного глави держави на такий підхід суду стала ініціа­тива із внесенням змін до Конституції в частині його повноважень із призначення керівників антикорупційних органів, які були виведені із системи виконавчої влади в частині їхнього формування та підпоряд­кування. Однак цей законопроект стикнувся з іншим «догматичним» розуміння поділу влади з боку Конституційного Суду України. Останній визнав за неможливе ухвалення таких змін, покликавшись на те, що «що в разі ухвалення законопроекту, його положення можуть порушити баланс конституційних повноважень між Президентом України та Ка­бінетом Міністрів України, насправді створивши паралельну виконавчу владу, підпорядковану Президенту України». Ба більше, на думку суду, «законопроект у частині наділення Президента України додатковими невластивими його статусу повноваженнями утворювати нові органи з функціями виконавчої влади й призначати їхніх керівників не відпо­відає сутнісному змісту частини першої статті 157 Конституції України стосовно обмеження конституційних прав і свобод людини й громадя­нина, з погляду їхнього належного гарантування органами виконавчої влади та Президентом України». До того ж суд у своєму рішенні згадав навіть формулу із французької декларації прав людини, про те, що сус­пільство, в якому не гарантовані права людини й немає поділу влади, не має конституції (висновок від 16 грудня 2019 року № 7-в/2019).

Наступним кроком у формуванні такої доктрини стало резонансне рішення про неконституційність положень Закону «Про Національне антикорупційне бюро» в частині призначення й звільнення керівни­цтва бюро. Слід вказати, що оскаржуваний закон передбачав призна­чення директора бюро президентом за результатами конкурсу, що проводила незалежна комісія, а також особливі гарантії від свавільно­го звільнення, зокрема й обов'язковість проведення періодичного не­залежного аудиту, результати якої могли бути покладені в основу для розв'язання про звільнення директора бюро.

Суд продовжив свою «доктринальну» лінію щодо поділу влади, ви­значивши, що «визначений у Конституції України перелік повноважень глави держави, зокрема й щодо повноважень призначення посадових осіб органів, визначених Конституцією України, є вичерпним». А також підкрипив свою аргументацію такою тезою: «Оспорюваний порядок призначення керівництва бюро порушує баланс у системі функціюван- ня державної влади (системи стримувань і противаг) та, як наслідок, послаблює конституційні гарантії забезпечення прав і свобод людини та громадянина, а також негативно впливає на стабільність конститу­ційного ладу» (Рішення від 16 вересня 2020 року № 11-р/2020).

Вочевидь, що згадана частина офіційної конституційної доктрини України потребує відповідного корегування, оскільки вона не повною мірою відповідає сучасній доктрині поділу влади.

5.2.2.