Конституція як засіб запобігання й розв'язання владних конфліктів

Поділ республік на президентські, парламентські й змішані (або від­повідно до західного наукового дискурсу — напівпрезидентські) перед­бачає розв'язання на конституційному рівні декількох ключових питань.

Іншим не менш важливим завданням є забезпечення функціювання всієї владної системи в найменш конфліктний спосіб. Про це, зокрема, свідчить покладення на органи конституційного контролю завдань із урегу­лювання спорів між вищими органами влади. Так, відповідно до статті 146 Конституції Румунії, до завдань Конституційного суду належить вирішення правових конституційних спорів між публічними владами.

Одночасно ми заперечуємо абсолютну безконфліктність у відносинах між вищими владними інституціями, оскільки саме демократичний характер держави передбачає зіткнення різних позицій щодо розв'язання поточних нагальних питань публічного управління, консенсусний зміст ухвалення рішень, розподіл центрів ухвалення таких рішень з погляду завдань різних актів на різних етапах підготовки, розгляду та ухвалення рішень.

До того ж для чіткого функціювання державного механізму на підставі принципу поділу влади треба чітко розуміти те, що відомий німецький конституціоналіст Конрад Гессе назвав «корінна сфера» тієї чи іншої вла­ди. І от тут саме виникає важливе питання — де завершується така сфера однієї влади й починається поле діяльності нової*.

Щодо інших чинників, то не можна лишити поза увагою факт легіти­мації вищих органів влади безпосередньо народом. Ідеться про те, що в умовах президентської та напівпрезидентської форм правління заміщення посад президента та депутатів парламенту через проведення всенародних виборів спричинить конкуренцію політичних програм, виразниками яких відповідно є глава держави й орган законодавчої влади.

Якщо в умовах президентської форми глава держави має достатній інструментарій для втілення в життя своїх передвиборних обіцянок, то президент у змішаній республіці змушений постійно взаємодіяти з іншим органом, який легітимував народ. Інколи така взаємодія може перетворитися на реальну конфронтацію.

До чого це може в результаті призвести в умовах «обмеженої» компетенції президента щодо функціювання виконавчої влади мож­на спостерігати на прикладі державно-правових процесів в Молдові, коли Конституцій суд цієї країни протягом останнього часу декілька ра­зів скористався своїми повноваженнями на тимчасове відсторонення президента від обійманої посади через незгоду останнього признача­ти на посади міністрів за поданням прем'єр-міністра (відповідно до пункт f частина 1 статті 135 Конституції Молдови).

Загалом слід зауважити, що конституційне право має справу з до­волі складною матерією політичних відносин, які, окрім названого конфліктогенного потенціалу, мають цілу низку інших специфічних рис. Серед них фідуціарний характер відносин, що є між органами первин­ного народного представництва та сформованими ними інституціями (органами вторинного представництва).

Зазвичай довіру розглядають як елемент відносин у сфері приват­ного права. Натомість наявність чи відсутність довіри у відносинах між парламентом (чи президентом (залежно від форми правління)) та уря­дом є визначальним для формування (припинення діяльності) вищого органу виконавчої влади. Так само брак довіри між урядом і депутат­ськими фракціями всередині парламенту може спричинити достроко­вий розпуск органу законодавчої влади.

Окрім суто формальних моментів, зокрема відображення в на­зві певних інститутів таких фідуціарних аспектів (наприклад вотум довіри / резолюція недовіри), довірчий зміст відносин, що підлягають конституюванню, також позначається й на змісті таких інститутів.

Так, підставою припинення повноважень уряду є притягнення його до відповідальності оголошенням парламентом резолюції недовіри (чи звільнення президентом прем'єра або міністрів).

«Політичний» зміст владного поля, яке доводиться врегульовувати за допомогою Конституції, зумовлює існування в межах відання кон­ституційного права таких явищ, як-от: дискреційний зміст повнова­жень вищих органів влади та явно «політичні питання», які не підпада­ють під судовий конституційний контроль.

Щодо першого, то традиційно дискреційну владу розглядають як «спосіб реалізації публічної (тобто з боку держави і місцевого самовря­дування) влади, за яким відповідний суб'єкт влади (орган чи посадова особа) застосовує надані йому в межах закону повноваження на влас­ний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій із іншими суб'єктами»*. Проілюструвати таку дискреційну владу мож­на на прикладі конституційних повноважень президента України. Так, відповідно до пункту 3 частини 1 статті 106 Основного закону України, президент керує зовнішньополітичною діяльністю. Саме така загаль­на конструкція повноважень дозволила Конституційному Суду Украї­ни зробити висновок, що глава держави має право на власний розсуд вживати відповідних засобів впливу на суб'єктів зовнішньополітичної діяльності для забезпечення національної безпеки, зокрема, зобов'я­зуючи їх погоджувати кадрові призначення на дипломатичній службі (Рішення від 15 січня 2009 року №2-рп/2009).

Авер'янов В. Б. Дискреційна влада: юридична енциклопедія / ред. Ю. С. Шемшученко. К. : Вид-во «Українська енциклопедія» ім. М. П. Бажана, 1999. С. 195. Т. 2.

Дещо схоже можемо спостерігати й на прикладі юридичної позиції Федерального конституційного суду ФРН щодо дискреції президен­та ФРН із застосування повноважень із розпуску Бундестагу (нижньої палати парламенту): «Одностайне рішення партій, представлених у парламенті, стосовно нових виборів не може бути обмеженням пре­зидентського розсуду; він може розтлумачити таку єдність як додат­кову ознаку того, що розпуск парламенту більше відповідатиме цілям статті 68 (Основного закону ФРН, якою передбачено повноваження із розпуску парламенту — Ю. Б.), ніж рішення про відмову в розпуску»*.

Одночасно дискреція має дві частини — вольову, яка охоплює віль­ний розсуд, й інтелектуальну (морально-правову), що означає викори­стання дискреційних повноважень за здоровим глуздом, своєрідним компенсатором якого в європейських країнах є наявні конституційні традиції та звичаї, що забороняють посадовій особі під час реалізації дискреційних повноважень орієнтуватися лише на внутрішню моти­вацію. Загалом, як свідчить практика державного управління в краї­нах сталої демократії, ефективно інститут дискреційних повноважень може існувати за наявності одразу таких трьох явищ — конституційної відповідальності вищих органів влади за ухвалені ними рішення, дові­ри між інституціями влади, втрата якої веде до зміни персонального складу цих інституцій, та стійких конституційних традицій**.

Доктрина «політичного питання» є ще одним виявом специфіки владних відносин, що регулює конституційне право. її появу пов'язу­ють із рішенням Верховного суду США в справі «Марбері проти Меді- сона» (1803), в якому голова суду Маршал зауважив, що є певна гру­па конституційних справ, які не розглядать федеральні суди, оскільки предмет спору у цих справах має політичний зміст***.

Показовим прикладом застосування цієї доктрини в практиці конституційного судочинства є справа «Ґолдвотер проти Картера» (1979) — справа за позовом сенаторів, в якій вони оскаржували дії президента США із розірвання міжнародного договору з Тайванем без згоди Конгресу.

Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях. М.: КРАСАНД, 2015. С. 479—480.

Докладніше. див.: Барабаш Ю. Г. Державно-правові конфлітик в теорії та практиці конституційного права. Х.: Право, 2008.

Barron J. A., Dienes C. T. Constitutional law in a nutshell. St. Paul.: Thoomson/West, 2005. P. 61. йдеться про спір «між різними гілками державної влади, кожна з яких має ресурси для захисту й обстоювання своїх інтересів». У контексті вказаної аргументації суддя Льюїс Пауелл зауважив, що суд не пови­нен втручатися в розв'язання конфлікту доти, поки жодна з гілок влади не «здійснить дії, спрямовані на утвердження своїх конституційних по­вноважень»*, тобто, «якщо Конгрес не хоче вступати в конфронтацію з президентом, то в наші (суду) завдання це тим паче не входить»**. А через те, що ні нижня, ні верхня палата парламенту не зробили жодних юридично значущих кроків, які б свідчили про заперечення ними при­власнення главою держави права денонсувати міжнародний договір, він робить висновок, що це конституційне питання ще не визріло для його розгляду у Верховному суді***.

Не відкидаючи нагоди використання доктрини «політичного питан­ня» конституційними судами, водночас проводити пряму паралель із її застосуванням загальними судами, зокрема Верховним судом США не слід. Конституційні суди, на відміну від верховних судів у системі загального права, здійснюють не конкретний, а абстрактний консти­туційний контроль у межах, визначених конституціями повноважень. Справи, які розглядають конституційні суди в межах цих повноважень завжди мають більшою чи меншою мірою політичний зміст. Тому, як зазначалось у попередніх розділах підручника, до використання док­трини «політичного питання» треба підходити досить обережно.

Як ми вже встигли переконатися, конституційному праву дово­диться мати справу з найконфліктогеннішим полем у владній систе­мі, зокрема діяльністю вищих органів влади й органами первинного народного представництва.

Найскладніше досягти цього результату в республіках зі змішаною формою правління. Періодично про потребу взаємодії вищим влад­ним інституціям доводиться «нагадувати» органу конституційного судочинства: «Відносини між вищими інститутами влади слід розви­вати в конституційних межах, базуватись на лояльності й співпраці заради виконання кожним із них своїх повноважень, оскільки співп-

Бернам У. Правовая система США. М.: Новая юстиция, 2006. 3-й вып. С. 546.

Разделенная демократия. Сотрудничество и конфлікт между президентом и Конгрессом / пер. с англ.; ред. Джеймс Тарбер. М.: Прогресс-Универс, 1994. С. 265.

Бернам У. Правовая система США. М.: Новая юстиция, 2006. 3-й вып. С. 546. раця є важливою передумовою злагодженої діяльності всіх органів влади в державі» (Рішення Конституційного суду Румунії від 5 квітня 2007 року № 356)*.

Система стримувань і противаг як важлива складова принципу по­ділу влади в окремих випадках теж сприяє налагодженню взаємодії між вищими органами влади. Наприклад законодавчий процес, в яко­му традиційно беруть учать, окрім парламенту, також глава держави й уряд. Зокрема, президент, наділений правом вето, є вагомим грав­цем в цьому процесі й парламентська більшість, опозиційна до глави держави, повинна узгоджувати свої позиції із останнім, щоб запобігти вотування певної ініціативи.

Таку ситуацію можемо спостерігати й під час реалізації перехресної компетенції в певних важливих сферах державного управління, зокре­ма в галузях зовнішньої політики, ключовими акторами якої є також президент, парламент й уряд. Традиційну конституційну схему взає­модії проіліюстрував Конституційний Суд України: зовнішню політику провадять під керівництвом Президента України з метою реалізації ос­новних засад такої політики, визначених Верховною Радою України, та забезпечують Кабінет Міністрів України та Міністерство закордонних справ України (Рішення від 15 січня 2009 року № 2-рп/2009).

Сабареану Р. Баланс государственной власти в свете деятельности Конституционного суда Румынии. С. 364.

5.2.