Територіальна основа організації державної влади в Україні

Загальновідомо, що держава як явище соціальної дійсності становить собою єдність трьох базових складових: жителів, які утворюють народ, території та суверенної влади. Територія, як однин із головних атрибутів держави, є простором, у межах якого власне і відбувається формування і здійснення взаємодії жителів і публічної влади.

Територіальність держави є наявністю чітко окресленої кордонами суверенної території країни, у межах якої функціонує державна та самоврядна влада. Ключовим питанням спроможності державної влади є її суверенна територіальність, яка є, на наше переконання визначальною, ознакою держави. Територіальність базується перш за все на принципі територіальної недоторканості й непорушності кордонів держави [363, с. 28].

У сучасній міжнародній практиці зустрічаємо достатню кількість прецедентів порушення державних кордонів, анексію територій, проголошення самостійності територій, які є невизнаними. Не оминула ця проблема і Україну. Так, анексія Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, окремих районів Донецької та Луганської областей підтверджує необхідність системного наукового опрацювання питання про організацію державної влади і територіальної основи її здійснення. Так, конституційне закріплення структури державного апарату, що поширюється на всю територію держави, як ознака, визначає у першу чергу територіальну основу державного управління. Державний апарат реалізує засади зовнішньої і внутрішньої політики держави, при цьому реалізація влади відбувається через системи вищих, центральних і місцевих її органів, які взаємодіють на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою України [362, с.

На сучасному етапі розвитку України важливим питанням також є удосконалення системи устрою та конституційно-правове закріплення статусу територіальних одиниць на різних рівнях. Саме від прагматичного та науково-обґрунтованого адміністративно- територіального устрою країни залежить організаційна системи та функціональність органів державної влади [362, с. 102]. Тому при впровадженні реформи територіального устрою доцільно врахувати ряд питань, зокрема територіальне розташування населених пунктів та їх соціально-господарські особливості, особливо перспективи розвитку. Слід зробити застереження, що проведення реформ вимагає врахування ряду засад, а саме засади збереження і створення умов для розвитку етнічної самобутності народів (включаючи корінні). Практика зарубіжних держав знає прецеденти, коли окремі територіальні одиниці набувають статус автономних утворень. Для України на порядку денного стоїть питання відновлення територіальної цілісності й створення умов для функціонування влади на всій території суверенної України. Вважаємо, що для України практика створення автономних утворень є ризикованою і з досить сумнівними наслідками. Пропонуємо продовжити процес децентралізації влади, є позитивні приклади ефективної роботи територіальних громад. Головне завдання - це наблизити людину до суб'єктів надання законодавчо закріплених благ та потреб, тобто прав і свобод людини [335, с. 101].

Проблеми нинішнього територіального устрою склалися не тепер, вони є результатом неналежної діяльності сучасної політичної еліти, яка не спромоглася виробити і провести першочергове завдання влади: привести територіальний устрій та систему органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування у відповідність із глобальними змінами, що сталися в Україні з 1990 року [356, с. 85].

Протягом 1917-1923 рр. адміністративно-територіальний устрій українських земель під радянською владою зазнавав численних хаотичних змін. В силу цього ВУЦВК 1 лютого 1922 р. навіть видав постанову “Про адміністративно-територіальний поділ України”, якою заборонив губернським і повітовим виконкомам проводити терито­ріальні зміни самостійно.

У листопаді 1922 р. створюють спеціальний орган із проведення адміністративно-територіальної реформи - Центральна адміністративно-територіальна комісія (ЦАТК). За результатами роботи ЦАТК та губернських адміністративно-територіальних комісій 12 квітня 1923 р. ІІ сесією ВУЦВК здійснено перший етап реформи територіального устрою: створено 53 округи та 706 районів замість 1989 волостей. Такі заходи означали перехід на нову модель управління: губернія - округа - район - сільрада [618, с. 153].

Для прикладу, області, створені за часів окупації радянської влади. Так, Вінницька, Дніпропетровська, Київська, Одеська, Харківська області були утворені 27 лютого 1932 року, Чернігівська - 15 жовтня 1932 року, Донецька - 2 липня 1932 року, Житомирська, Миколаївська, Полтавська, Хмельницька -

22 вересня 1937 року, Луганська - 3 червня 1938 року, Запорізька, Кіровоградська - 10 січня 1939 року, Волинська, Дрогобицька, Станіславська (з 1962 року - Івано-Франківська), Львівська, Ровенська (з 1991 року - Рівненська), Тернопільська (з 1944 року - Тернопільська) - 4 грудня 1939 року Сумська - 28 лютого 1939 року [560, с. 146-147]. Внаслідок приєднання Північної Буковини та Бессарабії до СРСР, 7 серпня 1940 року утворено Акерманську (з 7 грудня 1940 року - Ізмаїльська) та Чернівецьку області. Тоді ж Молдавська АРСР разом із шістьма повітами Бессарабії трансформувалася у союзну республіку - Молдавську РСР. Отже, станом на 1 січня 1941 року територія України складалася із

23 областей, 746 сільських та 69 міських районів, 255 міст, 459 селищ міського типу, 16289 сільрад. Згодом у 1944 року з частини Миколаївської утворили Херсонську область, 1946 року - Закарпатську область, а у 1954 року - Черкаську. Цьому ж року до складу УРСР від РРФСР передали Кримську область, Ізмаїльську приєднали до Одеської області.

O. Долгальова, який зауважив, що натепер значна частина правових норм затвердженого цим Указом не відповідає чи прямо суперечить Конституції України. Як видно лише із деяких найбільш важливих норм, що містяться у згаданому Положенні, застосування його в нинішніх конституційних умовах є проблематичним, хоча реальна практика показує, що Верховна Рада України, незважаючи на відверту неконституційність вказаного вище Указу, його успішно застосовує в особливих випадках [177].

Аналізуючи конституційні засади територіального устрою України, слід зазначити, що реформування системи територіального устрою України та її складових елементів на конституційному рівні є необхідним важливим завданням, котре у певній мірі вплине на підвищення міжнародного статусу України та безумовно сприятиме соціально-економічному рівню розвитку держави [362, с. 29].

Серед численних досліджень і публікацій, у яких висвітлюються питання адміністративно-територіального устрою, реформи територіальної організації державної та самоврядної влади, удосконалення засад її здійснення, особливої уваги заслуговують праці українських дослідників П.

P. Калюжного, В. Копєйчиков [314], М. Корнієнко [320], В. Кравціва [54], В. Куйбіди [52, 440], І. Магновського [395], В. Нестерович [430, 431], В. Тація, С. Телешуна [635-637], В. Погорілко, В. Шамрай [34], В. Яцуба, В. Яцюк [53] та інших. Однак недостатньо глибоко проаналізований історичний процес становлення та закріплення конституційних та організаційних засад державної влади в Україні.

Наявні дослідження торкаються різноманітних аспектів територіальної основи організації державної влади України та сприяють до подальших розробок й акумуляції різних підходів щодо реформування територіального устрою держави. Тому метою та основним завданням цієї наукової статті є висвітлення сучасного стану територіальної організації державної влади та визначення перспективних напрямів вдосконалення адміністративно- територіального устрою в Україні з урахуванням сучасних вітчизняних викликів та апробованих практик розвинутих країн світу [363, с. 29].

Необхідність проведення конституційної реформи пов'язано із необхідністю консолідації української нації та її еліт навколо визначеного стратегічного курсу України - набуття повноправного членства в Північно-Атлантичному Альянсі та Європейському Союзі. Важливим питанням при розробленні змін до Конституції України є формування цілісної системи організації державної влади, яка спроможна забезпечити суверенітет України та взаємодію з інститутами громадянського суспільства на всій її території [356, с. 85].

Доцільно з'ясувати сутність терміну “територія держави”. Так, вчений М. Коркунов визначав територію держави як просторове обмеження влади держави [319, с. 47]. Правник С. Корф вважав, що територія, крім вищенаведеного значення, розуміється також як поняття, що охоплює собою географічні простори землі, води та повітря, в межах яких живе народ, організований у державу [321, с. 62]. Слід наголосити, що в юридичному значення тільки в межах державної території можливе суверенне владарювання, і тільки народ має право на розпорядження власною територією.

Єдність, цілісність і неподільність держави юридично полягає у тому, що остання в межах своєї території підпорядковується одній верховній владі, єдиним джерелом якої є український народ.

У Конституції України закріплено такі терміни: “територія України” (ст. 2), “державна територія” (ст. 132), крім того термін “територія” використовується для встановлення просторових меж адміністративно-територіальної одиниці, у межах якої здійснюють свої повноваження органи та посадові особи місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 144), місцеві державні адміністрації (ст. 119) [306].

Для позначення окремих аспектів організації території держави науковці вживають різні терміни: територіальний устрій, державний устрій, адміністративно-територіальний чи політико-терито- ріальний устрій, національно-територіальний чи національно- державний устрій [211, с. 50].

Погоджуємось із думкою О. Іщенка, що територіальна організація державної влади є складним і багатоелементним явищем, яке охоплює собою адміністративно-територіальний устрій, економічне та спеціальне районування. Що ж до співвідношення понять територіальна організація держави та територіальний устрій, то слід визнати раціональним підхід щодо їхнього ототожнення, оскільки семантичне значення слова устрій - “система організації чого-небудь”. Тому територіальний устрій держави і є власне територіальною системою організації держави [211, с. 51].

У юридичній енциклопедії територіальний устрій - передбачена законами територіальна організація держави з метою забезпечення найбільш оптимального вирішення завдань і здійснення функцій суспільства та держави. Здійснюється, як правило, шляхом поділу території держави на частини - територіальні одиниці, які є просторовою основою для утворення та діяльності відповідних органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Розрізняють два основних види територіального устрою:

1) політико-територіальний устрій, який є розмежуванням територій між державними утвореннями всередині держави, що характерно здебільшого для федеративних держав; 2) адміністративно- територіальний устрій, який є внутрішнім поділом території держави на частини [722, с. 42].

Саме з урахуванням такого підходу в ст. 132 Основного Закону України і визначаються його головні засади. Зокрема, закріплено, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах:

1) єдності та цілісності державної території. Конституційна засада єдності державної території, серед іншого, поєднана системою державної влади, тобт законодавчих, виконавчих, судових та інших органів, державнм кордоном України. При цьому ще раз варто наголосити, що станом на 5 листопада 2009 року, передбачає. що “Державний кордон України є лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України - суші, вод, надр, повітряного простору”. До того ж Закон України “Про державний кордон України” від 4 листопада 1991 року, із змінами передбачає, що захист державного кордону і країни є невід’ємною частиною загальнодержавної системи забезпеченн національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави;

2) поєднання централізації і децентралізації у здійсненні держвної влади. Загалом, під централізацією у більшості випадків розуміють зосередження функцій соціального і державного управлння у центральних владних структурах. Вона переважно характеризується так званими вертикальними зв'язками, за яких верхні рівні влади наділені широкими повноваженнями у прийняття рішень, а їхні директиви є обов'язковими для нижчих рівнів. Під децентралізацією розуміють послідовний процес пердачі із центру на місця частини функцій і повноважень центральних органів держави. Тобто ця конституційна засада передбачає і зумовлює існування системи державної влади та системи влади місцевого самоврядування. Слід зробити акцент, що саме ця засада зумовлює необхідність чіткого визначення структури і функціонального розподілу влади між центром та територіями; 3) збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів передбачає поступове вирівнювання економічного, соціального та культурного рівня розвитку територій, їх ще більшу інтеграцію та зближення; 4) урахування історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій регіонів. При цьому Закон України “Про стимулювання розвитку регіонів” від 8 вересня 2005 року, зі змінами під терміном “регіон” розуміє територію Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя [363, с. 30].

Важливою метою адміністративно-територіальної реформи в Україні є створення через ефективнішу адміністративно- територіальну організацію держави умов для якомога повнішої реалізації усіх можливостей та ресурсів громадян, територіальних громад, регіонів та інститутів державної влади для розвитку України. Світовий досвід доводить, що досягнення цієї мети можливий при відході від засад жорсткого централізованого територіального управління державою, натомість утвердження місцевої влади через процес децентралізації, чіткий і відповідальний розподіл повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Важливо залишити за органами державної влади основні функції з контролю за дотриманням положень Конституції України та норм законодавства. Підтримуємо позицію В. Кравців та П. Жук, що розмежування повноважень слід реорганізувати через систему їхнього ресурсного забезпечення та передбачити формування високою мірою демографічно, соціально, економічно самодостатніх адміністративно-територіальних одиниць [327, с. 5].

За визначенням В. Новик, територіальний устрій - зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці. Такий поділ є неодмінною умовою функціонування відповідних дер­жавних, громадських структур і органів місцевого самоврядування [438, с. 304].

Професор В. Погорілко зазначав, що територіальний устрій - це передбачена законами територіальна організація держави з метою забезпечення найоптимальнішого вирішення завдань та здійснення функцій суспільства та держави. Здійснюється він, як правило, шляхом поділу території держави на складові частини - територіальні одиниці, які є просторовою основою для утворення та діяльності відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування [458, с. 882].

Важлива і та обставина, як зауважив В. Грицак, що адміністративно-територіальний устрій сучасної держави форму­ється не на основі чистої дискреції, а на відповідній правовій основі: територіальні утворення, котрі є елементами системи адміністративно-територіального устрою, можуть виникнути, змінити свій статус чи бути ліквідованими лише на основі спеціальних правових актів, а видання цих останніх здійснюється відповідно до приписів Конституції, законів, інших нормативно- правових актів [148, с. 31].

Вчений О. Фрицький пропонує територіальний устрій держави розглядати у широкому та вузькому розумінні. У першому випадку - це форма державного устрою, яка охоплює коло питань, що стосуються устрою конкретної держави (державний, економічний, суспільний устрій держави, основи правового статусу людини і громадянина, система органів держави). У вузькому (власному) значенні територіальний устрій - це територіальна (або національно-територіальна) організація державної влади, яка включає питання внутрішнього поділу території держави на складові частини, правове становище цих частин, взаємовідносини між державою в цілому та її складовими [676, с. 485-486].

Держава розглядається як системне поєднання понять “територія”, “влада” і “жителі”. Різні форми поєднання жителів (народу) і державної влади породжують певний тип суспільства. На думку С. Телешуна, державний устрій за своєю суттю охоплює все коло питань щодо державного ладу в організаційному відношенні і визначає межі централізації та децентралізації державної влади. Виходячи з державно-правових критеріїв, державний устрій України має три пріоритетних змістовних значення і полягає у: 1) територіальному устрої держави, тобто в сукупності складових території України; 2) організації всього населення (титульного етносу, етнічних груп, нації в цілому) на певній території, тобто в національному устрої;

3) територіальній організації влади [636, с. 361].

Більш слушною видається концепція В. Копєйчикова щодо територіального устрою України. За його визначенням під територіальним устроєм держави розуміють її територіальну організацію, тобто систему відносин між державою у цілому (її центральною владою) і територіальними складовими (населенням і чинними органами публічної влади). Так само вчений зазначає, що категорію “територіальний устрій” не слід ототожнювати з поняттям “державний устрій”, під яким розуміють політико- територіальну організацію держави, яка визначається політико- правовим статусом територіальних складових і порядком, принципами їхніх відносин із державою в цілому та між собою [314, с. 312].

У понятійно-категоріальному апараті В. Копєйчиков деталізує поняття “територіальний устрій” на категорії, що складають характеризуючи ознаки цього поняття. Тут першочергове значення має поняття унітарності держави, яке притаманне Україні. Так унітарна держава, на думку В. Копєйчикова, - це держава, територія якої поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, що здебільшого не мають будь-якої політичної автономії, хоч окремі з них і можуть мати статус територіальної автономії. Таке положення пояснюється тим, що під територіальною автономією розуміють самоврядну територіальну одиницю в складі унітарної держави, яка має деяку самостійність у встановлених цією державою межах. Територіальне верховенство - це повнота й незалежність влади держави в межах своєї території [314, с. 313].

Заслуговує на увагу запропоноване вченим В. Шаповалом визначення адміністративно-територіальної одиниці - це виділена в межах держави або суб'єкта федерації частина території з ціллю здійснення в її межах владних функцій і повноважень. Адміністративно-територіальна одиниця може бути визначена як простір організації та діяльності місцевих органів влади [697, с. 155].

Конституційний Суд України утвердив позицію, що адміністративно-територіальна одиниця - це компактна частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування [569].

Соціальне значення адміністративно-територіального устрою полягає у створенні територіальних умов та механізмів управління суспільними процесами, реалізації цілей ефективного публічного врядування. Адміністративно-територіальний устрій виступає терито­ріальним принципом організації публічного управління [211, с. 63].

Світовий досвід підтверджує, що раціональна адміністративно- територіальна структура країни, адаптована до сучасних вимог ефективного використання природної, господарської та культурної самобутності її окремих частин, демократизації суспільного життя, децентралізації влади є важливою передумовою забезпечення сталого соціально-економічного розвитку країни та соціальної й політичної стабільності [363, с. 30].

В унітарних державах система територіального устрою охоплює всю територію країни, відповідно до неї створюється система органів державного управління і місцевого самоврядування. У таких країнах територіальний устрій визначається центральними органами влади. Територіальний устрій держави формується й змінюється виключно офіційно, на правовій основі. Це означає необхідність управління процесом реформування територіального устрою, що вимагає існування певної (державної) політики розвитку територіальної системи [169, с. 302]. Відстоюємо позицію, що раціонально розроблений та юридично закріплений територіальний устрій держави є необхідною умовою сталого розвитку території та запорукою ефективності місцевої публічної влади.

Як констатує Н. Зелінська, прийняття адекватного політичного рішення стосовно реформування територіального устрою можливе лише за умови врахування принципів і критеріїв його побудови, за якими він був побудований та які мають бути покладені в основу нових перетворень. Так сучасні науковці та практики вносять доволі слушні пропозиції щодо формування таких принципів [200].

Наприклад М. Орзіх вважає, що загальними принципами у сфері реформування територіального устрою можна вважати: децентра­лізацію управління; єдність, неподільність, непорушність й цілісність державної території; конституційність і законність утворення та скасування складових частин державного устрою; забезпеченість націй, національностей, корінних народів, етносів та історично складених територіальних колективів з перевагою багатонаціо­нального населення і монолінгвістичним складом [174, с. 95-96; 448].

Вчені С. Пирожков і А. Павлюк роблять акцент на укрупненні масштабу адміністративно-територіальних одиниць, зміцненні кадрового потенціалу місцевих органів влади, врахування особливостей регіональних систем розселення та прогнозів їхнього розвитку [454, с. 16]. Звичайно, що вищезазначені засади є демократичними, і при їхні реалізації можуть сприяти оптимізації як устрою держави, так і діяльності органів державної та самоврядної влади. Найбільш гостро для України стоїть питання закріплення на рівні Конституції України національні автономії для кримських татар, забезпечення спроможності добровільних об’єднаних територіальних громад, добровільний поділ компетенції між органами публічної влади різних рівнів та ряд інших питань [363, с. 30-31].

Утім значна робота науковців й практиків зайшла своє відображення і в проектах концепцій, програм тощо, стосовно впорядкування територіального устрою України. На це спрямована затверджена Урядом України Постанова “Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року” від 6 серпня 2014 року, необхідність якої зумовлена об’єктивними і суб’єктивними причинами. Ця Постанова врахувала передовий досвід європейський досвід та здобутки України в цій сфері [348, с. 235].

Також наукові напрацювання знайшли своє відтворення в поданому Кабінетом Міністрів України 22 лютого 2018 року проекті Закону України “Про засади адміністративно- територіального устрою України” [551]. В пояснювальній записці до законопроекту вказано, що продовжують існування складні територіальні утворення, на території яких функціонують окремі адміністративно-територіальні одиниці та сформовані відповідні місцеві ради (так звані “матрьошки”). Зроблено акцент, що однією з основних причин неефективності діючої системи влади на місцях є неузгодженість окремих норм Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та недосконалість законодавства щодо порядку вирішення питань адміністративно- територіального устрою. Окреме місце займають проблеми, пов’язані з упорядкуванням назв адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів, їхнім обліком і своєчасним внесенням змін до первинного реєстру. За даними проведеної перевірки Комітетом Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування 12110 офіційних бланків місцевих рад встановлено 324 факти помилкових назв сільських, селищних та міських рад, 902 випадки помилок у назвах населених пунктів [551].

Всі питання реформування територіальної організації державної та самоврядної влади мають носити конституційний характер. А це, у свою чергу, має задіяти правову складову механізму впорядкування територіального устрою - перегляду чинних і створення нових правових норм з цього питання. На підтвердження цією тези є доцільним нагадати рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. в якому здійснив офіційне тлумачення п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України. Так, у п. 3 резолютивної частини згаданого Рішення відзначається: “положення пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України про те, що виключно законами України визначається “територіальний устрій України”, треба розуміти так, що питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України, є питаннями загальнодержавного значення і врегульо­вуються лише законом” [569].

Відтак Конституція України (пункт 29 статті 85) визначає, що утворення та ліквідація районів, установлення та зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування й перейменування населених пунктів і районів належить до повноважень Верховної Ради України, а територіальний устрій України визначається виключно законами України (пункт 13 статті 92) [306].

Аналіз положень Конституції України у контексті їхнього системного взаємозв’язку дає підстави стверджувати, що питання визначення внутрішньої територіальної організації держави, що включає поділ її території на відповідні адміністративно- територіальні одиниці, є питаннями загальнодержавного значення, вирішення яких об’єктивно повинно покладатись безпосередню на державу в особі відповідних органів державної влади, що, звичайно, не виключає можливості участі у вирішенні цих питань відповідних органів місцевого самоврядування [363, с. 31].

Зараз аналізуючи реальну ситуацію, що склалася в Україні, можна виявити безліч причин та умов, за яких існуюча система адміністративно-територіальних одиниць у державі не відповідає чинній Конституції України, здійснюються глибоке вивчення та підготовка конкретних рекомендацій щодо спрощення системи територіального устрою, ліквідації фактів, коли одна одиниця входить в іншу такого ж таксономічного рангу, проведення, в разі потреби, укрупнення сільських територіальних громад (але для цього потрібні критерії, яких необхідно дотримуватися - чисельність жителів, наявність належних податкових надходжень до місцевого бюджету, культурних, соціальних об'єктів, культових споруд), впорядкування системи рад у населених пунктах тощо. Враховуючи зазначені характерні недоліки, важливою науковою проблемою виступає розробка пропозицій щодо нормативної гармонізації правового забезпечення територіального устрою України та забезпечення дієвості державної та самоврядної влади.

Заслуговує на увагу позиція М. Пухтинського щодо оптимізації адміністративно-територіального устрою і відповідно системи публічної влади. Так, з огляду на чинну в Україні парламентсько- президентську форму державного правління, необхідність забезпе­чення цілісної системи публічної влади та публічного управління, а також наближення до жителі доступних адміністративних та громадських послуг доцільно в одному розділі Конституції України зосередити інформацію щодо територіальних основ та організації місцевої публічної влади і назвати його “Територіальний устрій, територіальна організація публічної влади, місцеве самоврядування” [539, с. 85]. Це дасть можливість закласти оптимальні засади системи адміністративно-територіального устрою, належного місцевого врядування та реалізації політики децентралізації. Відстоюємо позицію, що в єдиному розділі Конституції України мають отримати відображення такі питання: засади територіального устрою України та його складові, приписи щодо територіальної організації публічної влади та місцевого самоврядування, статус Кримської області (Автономної Республіки Крим). На рівні Конституції України доцільно розмежувати штучно утворені державою адміністративно- територіальні одиниці (район, область) та природні територіальні одиниці (село, селище, місто). Це важливо зробити з огляду на сьогоднішнє змішування цих категорій, що призводить до розбалансування системи адміністративно-територіального устрою.

Одразу слід наголосити, що в Конституції України можуть бути закріплені основи адміністративно-територіального устрою, тому є необхідність розробити і прийняти Закон “Про адміністративно територіальний устрій України”, в якому закріпити статус одиниць, умови та порядок утворення адміністративно-територіальних одиниць тощо.

На рівні Конституції України, з урахуванням процесу децентралізації державної влади, має бути визначена система місцевих органів виконавчої влади, можливе утворення префектів, які повинні діяти на рівні префектур чи субпрефектур, нині областей та районів. Особливе місце з Конституції України слід приділити статусу столиці України місту Києву, зокрема особливостям здійснення місцевої публічної влади.

В сучасних умовах реальної загрози суверенітету України, анексованих та окупованих територіях української держави Російською Федерацією, вважаємо, що державна присутність у регіонах має бути реальною та дієвою і необмежуватись лише контрольними та координаційними функціями і повноваженнями щодо державного управління місцевими справами, вирішення питань місцевого значення, які доцільно передати в компетенцію районних та обласних рад.

Конституційна засада поєднання централізації та децентра­лізації у здійсненні державної влади, на нашу думку, означає, що в Україні має бути створена така організація території, яка б узгоджувала і враховувала інтереси як держави в цілому, так і її окремих частин. Зміст цієї засади полягає у компромісному узгодженні загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів шляхом розумного поєднання і заохочення прагматичного співробітництва державної влади із місцевим самоврядуванням як основою влади українського народу, збалансованого співвідно­шення між централізацією та децентралізацією державно-владних повноважень і функцій на територіях громад.

Реформа адміністративно-територіального устрою України має проводитись через розумний компроміс загальнодержавних і місцевих інтересів, а також утвердження саме унітарного устрою держави. Вважаємо, що є доцільним чітко визначитись із поняттям “регіон” та його змістом. Слід враховувати ризики про використанні поняття “регіональна політика”, “регіональні інтереси”, “регіональні особливості” тощо. Для України стоїть питання збереження і відстоювання своєї територіальної цілісності, і ініціативи регіоналізації можуть послужити передумовою федералізації України. Сильна і дієва виконавча вертикаль щодо загальнонаціональних функцій і завдань має функціонувати на рівнях адміністративно-територіально устрою, що сприятиме уніфікації державної політики в різних сферах суспільних відносин [363, с. 31].

3.3.