Конституційні засади формування інституційного механізму державної влади в Україні

Говорячи про систему органів державної влади, ми розуміємо, що вона має ієрархічні зв'язки (вищі, центральні та місцеві органи), функціональні (законодавчі, виконавчі, судові органи) та органі­заційні, або установчі зв'язки (формування представницькими органами державної влади інших органів).

Вчений В. Кравченко характеризує систему органів державної влади в Україні, як таку, що має функціональну та організаційну єдність, єдність цієї системи обумовлена соціальним призначенням та метою діяльності органів державної влади. Органи державної влади відображають єдність інтересів та волі народу, яку вони покликані реалізувати. Функціональна єдність системи органів державної влади передбачає спільність їх завдань і функцій, у процесі їх реалізації вони діють спільно, тісно взаємодіють між собою. Організаційна єдність системи органів державної влади виявляється в тому, що одні обираються або призначаються іншими, одні керують діяльністю інших, одні підзвітні та підконтрольні іншим [365, с. 231].

В першу чергу, нас безумовно цікавить саме виборчий процес як спосіб формування органів державної влади в Україні. Ч. 1 ст. 5 Конституції України [306] встановила, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо та через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, у ст. 69 Основного Закону визначено, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії [306].

При розкритті питання засад формування органів державної влади є доцільним визначити розуміння категорії “народний суверенітет”, яка як наукова та правова категорія відзначається певними якостями, які у своїй сукупності формують дійсне і дійсне її розуміння.

Першою і визначальною такою особливістю є незалежність, яка, у широкому сенсі, означає відсутність, заперечення залежності від будь-кого та відсутність обмежень в діях будь-яких суб'єктів.

Важливо наголосити про таку категорію як необмеженість влади. Так, наділивши народ чи орган необмеженою владою, він перетворюється на тирана. Відстоюємо позицію, що необмеженість влади є неприпустимою, і саме розвиток конституціоналізму сприяв закріпленню обмеження влади. Влада народу певним чином обмежена свободами людини, при цьому саме “народний суверенітет” є визначальною засадою незалежного народу. Ця якість має визначальний характер і на практиці означає здатність народу до самообмеження та самовизначення.

На основі теоретичних напрацювань зарубіжних та українських вчених, можемо зробити висновок, що необмеженість влади народу як суверена означає те, що власний шлях розвитку визначає він сам, без будь-якого зовнішнього втручання або впливу внутрішніх сил.

Показом є закріплення принципу “народного суверенітету” в конституціях держав світу. Так, преамбула Конституція США 1989 року розпочинається словами: “Ми, народ Сполучених Штатів.... встановлюємо цю конституцію”. Конституція Бельгії 1831 року закріплює: “Всі влади виходять з народу” (ст. 25). Подібне формулювання зустрічаємо також і в Конституції Ірландії 1937 року: “Всі влади управління... у відповідності з Божим велінням виходять з народу” (ст. 6). Конституція Італійської Республіки у ст. 1 зафіксувала положення: “Суверенітет належить народу...”.

Доречно навести положення Четвертого Універсалу Української Центральної Ради: “Однині Українська Народна Республіка стає самостійною, ні від кого незалежною, вільною, суверенною державою українського народу”. Історія свідчить про розуміння творців першої Української республіки значення теорії “народного суверенітету” і важливість закріплення її засаднича на рівні основного закону держави.

Ст. 5 Конституції України встановлює: “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ...”. Положення цієї статті дають змогу характеризувати український народ як єдиного суверену влади, який може доручати здійснювати владні повноваження іншим структурам. Підтримуємо думку Сліденка І., що влада в Україні має публічний характер і розділяється на державну владу та суспільну владу. Публічність влади здійснюється через реалізацію публічного інтересу [605, с. 26-27].

Український народ є єдиним і неподільним, а від так є єдиним суверенним джерелом влади. Слід одразу акцентувати увагу на тому факті, що рішення приймаються більшістю при цьому мають бути враховані і гарантовані права меншості.

Влада в Україні належить народу, при цьому верховенство означає найвищу юридичну силу рішень безпосередньо прийнятих українським народом через форми прямої демократії. Повнота реалізується в усьому об'ємі влади, це означає, що всі доступні та належні владі засоби повинні бути реалізовані через суверена, тобто український народ.

Принцип невідчужуваності означає те, що ніхто не може привласнити той об'єм влади, який належить українському народу. В юридичній площині цей принцип реалізується через убезпечення узурпації влади.

Сучасний етап розвитку міжнародного співробітництва, організації державної та самоврядної влади, поставив ряд проблем і суперечностей щодо реалізації принципу “народного суверенітету”. Основні суперечності пов'язані: реалізацією права націй (народів) на самовизначення; юридичними ефектами світової глобалізації; створення наднаціональних квазідержавних об'єднань (наприклад, Європейського Союзу); практикою сучасного міжнародного права, зокрема, кримінального, діяльність міжнародних організацій; практикою конституційного закріплення пріоритету норм міжнародного права над національним. Названі проблеми та виклики сприяють перегляду змісту і форм реалізації засад народного суверенітету й організації й функціонування державної влади.

Вчений Л.

Автор змістовно розуміє народовладдя як здійснення влади народом у власних інтересах у правовій демократичній формі на засадах гарантування та втілення прав людини - ця ж сутність, на його думку, лежить в основі принципу демократії та сутності демократичної держави [709, с. 39]. На нашу думку, народовладдя є формою організації здійснення управління суспільними процесами в державі, шляхом пошуку спільного та оптимального для всіх громадян способу регулювання суспільних відносин.

Для формування державної влади важливим питанням є забезпечення такої її властивості як легітимація, відсутність якої призводить до її невизнання та, як наслідок, несприйняття суспільством будь-яких рішень, що приймаються. Таким чином наявність довіри та підтримки з боку суспільства є засадничим фактором, який стверджує державну владу як дієвий і стабільний механізм як у внутрішніх відносинах країни, так і зовні [333, с. 25].

Перш за все, необхідно визначити зміст дефініції “легітим- ність”. Так, правник Ковальчук В.Б. вважає, що легітимність як одна з фундаментальних властивостей державної влади, що знаходить вираження під час взаємодії між державою та суспільством, за сутністю є складним соціальним феноменом, що проявляється як у сфері правовій, так і політичній [225, с.

Дослідник В. Ковальчук під поняттям легітимність пропонує розуміти одну з фундаментальних властивостей державної влади в демократичній правовій державі, яка проявляється у визнанні більшості громадян порядку конституювання та функціонування чинної влади законним, справедливим та доцільним, що має результатом готовність громадян діяти відповідно до встановлених державою норм і приписів [225, с. 176].

Є підстави стверджувати, що легітимність влади є досить складним і важливим соціально-правовим чинником, який має дві складові: по-перше, сприйняття апаратом держави свого права на владу, за умов реальної можливості й спроможності здійснювати цю владу; по-друге, визнання дієвості влади, і відповідно ставлення до неї жителями держави.

Слід акцентувати увагу, що зміст категорії легітимності, на початковому етапі свого становлення стосувався лише правовий аспект цього терміну, коли стало необхідним реагувати на насильницьку зміну влади та позазаконні способи зміни державних кордонів. З часом сутність легітимності набуває поряд із утвердженням правового також і моральний характер, що дозволяє розглядати про цю категорію як морально-правову. Саме такий підхід до змісту поняття легітимність дозволяє в широкому аспекті розглядати відношення народу до державної влади, визнання цієї влади й узгодженням інтересів із нею.

Категорія легітимність має розглядатись як визнання правомірності державної влади як суспільством так і міжнародним співтовариством. Вимога легітимності спрямована на утвердження переваг загальновизнаного законного порядку над отриманням влади силою, завоюванням, свавіллям, порушенням загальновизнаних норм.

Відстоюємо позицію, що засада легітимності державної влади сприяє недопустимості насильницької зміни влади і насильницької перебудови державних кордонів. Саме забезпечення легітимності державної влади створює перевагу загальновизнаного демократичного порядку над захопленням влади силою, завоюванням, свавіллям, порушенням загальновизнаних міжнародних норм.

При розкритті питання засад формування державної влади є доцільним також навести думку Г. Гриценка, який визначив поняття легітимації державної влади як процес, за допомогою якого державна влада набуває властивість легітимності, тобто стан, що виражає правильність, виправданість, доцільність, законність та інші сторони відповідності конкретної державної влади установкам, очікуванням особистості, колективів і суспільства в цілому як всередині країни, так і за її межамисебе. При цьому легітимація є двостороннім процесом і відображає не тільки визнання влади, а й усвідомлення носієм влади свого права на владу і найголовніше - здатність здійснювати цю владу [149, с. 55-57].

При цьому Л. Шипілов торкається питання легітимізації влади, зокрема, посилаючись на Ю. Хабермаса, і зазначає, що надання народній волі загальнообов’язковості потребує трансформації влади як панування у такий стан, коли сам народ дає собі закони. Місце історичного пакту, договору про панування посідає тут суспільний договір як абстрактна модель способу конституювання влади, яка легітимізує себе лише у здійсненні демократичного законодавства, що виходить від самого народу [709, с. 89].

На думку В. Ковальчука, легітимація влади в умовах демократії реалізується через безпосередню участь народу в здійсненні влади. Легітимація державної влади - складний соціальний процес, результатом якого є визнання влади легітимною [225, с. 234].

Стоїмо на позиції, що легітимація державної влади є перманентним процесом, який має ряд стадій: 1) громадсько-політичне визнання потреби державної влади; 2) формування органів і посадових осіб державної влади; 3) юридичне закріплення статусу державної влади; 4) гарантії державної влади та права на застосування сили; 5) інформаційний, ідеологічний та ціннісний вплив державної влади на підвладних суб'єктів і підтримання її визнання.

При формуванні органів державної влади важливо досягти саме її легітимації, і не на словах представників влади, не по текстах нормативно-правових актів, а по практичних результатах діяльності, по ефективності вирішення нею ключових питань життєдіяльності суспільства, громади й особистості.

Здійснивши вивчення наукових позицій, представляється за можливе виділити особливості засад легітимації державної влади у конституційно-правовому значенні. Так, легітимація при форму­ванні органів державної влади має комплексний, перманентний, двосторонній, юридично закріплений характер між владою та народом. Як результат, легітимність процедури формування має бути підтверджена інститутами громадянського суспільства, державою та міжнародними інституціями та забезпечує право- суб'єктність органів і посадових осіб державної влади. При порушенні конституційних засад формування має бути передбачена реальна юридично закріплена відповідальність, включаючи і конституційно-правову.

Закріплення народом нормативно-правових приписів досяга­ється через безпосередню (референдум) або представницьку (парламент, президент) форми здійснення народовладдя. Але спільним для них є те, що встановлюється правове поле здійснення владної функції, і в дусі статті 6 Конституції України вказана функція здійснюється у межах і відповідно до правового поля держави. Подібне бачення наявне у міжнародному публічному праві: в Документі Копенгазької наради Конференції з людського виміру НБСЄ від 29 червня 1990 року, в Паризькій хартії для нової Європи від 21 листопада 1990 року та Документі Московської наради Конференції з людського виміру НБСЄ від 3 жовтня 1991 року, де наголошується на демократичній процедурі формування представницьких органів і на обов'язку державної влади дотримуватися законів та дії у відповідності до них. Таким чином, автор вирізняє дві сторони легальності влади: наявність створеного народом (безпосередньо чи за допомогою представ­ницьких інституцій) правового поля для здійснення владної функції; здійснення владної функції повноважними органами у межах і відповідно до встановленого народом правового поля [709,с. 89-90].

Систематизований характер європейських стандартів демократичних виборів отримали з прийняттям Венеціанською комісією у 2002 році Кодексу належної практики у виборчих справах [184], який був визнаний “еталонним документом” (reference document) Ради Європи та держав-членів, який покликаний закріпити єдину систему критеріїв для оцінки виборів у різних країнах при проведенні міжнародного спостереження. У цьому важливому для доктрини виборчого права акті, який увібрав у себе і відобразив у своїх положеннях суть як універсальних, так і європейських виборчих стандартів, закріплено основні виборчі стандарти-принципи, надано загальноприйняте для держав - членів Ради Європи розуміння їхнього змісту, а також наведено низку положень, які містять виклад рекомендаційних стандартів, що входять до складу зазначених основних стандартів-принципів і спрямовані на їхню належну реалізацію. Кодекс належної практики має спеціальну структуру, яка відповідає його завданню: він складається з двох частин - “Керівних принципів щодо виборів”, які є лаконічним викладом основних вимог з мінімальною деталізацією їхнього змісту, а також зазначенням необхідних матеріальних і процесуальних гарантій їхнього дотримання, та “Пояснювальної доповіді”, яка є поширеним коментарем керівних принципів із відповідними ілюстраціями у сенсі “належної практики” [222, с. 113-114].

Погоджуємось із Ю. Ключковським щодо запропонованого переліку основних міжнародних виборчих стандартів-принципів, який був запропонований на підставі міжнародно-правових актів: 1. Принцип справжніх виборів. 2. Принцип періодичних виборів. 3. Принцип загального виборчого права. 4. Принцип рівного виборчого права. 5. Принцип прямих виборів. 6. Принцип вільних виборів. 7. Принцип чесних виборів. 8. Принцип таємного голосування. 9. Принцип особистого голосування. 10. Принцип стабільності виборчого законодавства. Усі перелічені стандарти- принципи відіграють визначальну роль для забезпечення проведення дійсно демократичних виборів [222, с. 115].

Міжнародні виборчі стандарти виступають як галузеві принципи об’єктивного виборчого права і містять як виклад обов’язкового змісту відповідних основоположних вимог, так і рекомендації щодо їх реалізації. Міжнародно визнані та закріплені стандарти повинні складати систему мінімальних вимог як до національного виборчого законодавства, так і до правозастосовної практики проведення виборів, без дотримання яких необгрунтовано говорити про проведення демократичних виборів. Доречно нагадати зміст рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 року [567]. Головне його значення полягало не скільки у призначенні “третього туру” виборів Президента України, як це можна зустріти в літературі та виступах, а обгрунтоване і доведене твердження, що системні порушення основних засад виборчого права не дають можливості кваліфікувати “голосування” 21 листопада 2004 року як складову виборів, а отже, другий тур виборів не мав місця (не відбувся); у зв’язку з цим його слід провести з дотриманням основних принципів демократичних виборів. Є доцільним використовувати зміст цього рішення у судовій та правозастосовній практиці. Це рішення обгрунтовано проілюструвало значення основних засад як мінімальних стандартів виборів, і при виборчих процесах в 2019 році не може ігноруватись або спотворюватись.

Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава (ст. 1 Конституції України) [306]. Функціонування всього механізму держави має здійснюватися за умови забезпечення верховенства права, тому обрана форма державного правління відіграє суттєве значення, і те, що в Україні парламент періодично її змінює очевидним не є на користь. Не менш суттєвим є те, яким саме чином формуються органи державної влади в Україні, оскільки, формування органів державної влади є одним із ключових аспектів легітимізації народовладдя в Україні.

У своїй дисертації О. Ковальчук ще у 2003 році висловила думку про те, що від того наскільки якісно організований виборчий процес в державі залежать: результати виборів, а отже, і належна реалізація виборчих прав громадян України; швидке та ефективне формування якісного і кількісного складу органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що в майбутньому дасть змогу зберігати народні кошти на справи більш корисні для України, ніж проведення нескінченних виборчих марафонів. Автор зазначає, що після прийняття в 1996 р. Конституції України Верховна Рада України прийняла низку нових виборчих законів, а саме: Закон України “Про вибори народних депутатів України” від 24 вересня 1997 року, який вже втратив чинність; Закон України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” від 14 січня 1998 року; Закон України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим” від 12 лютого 1998 року; Закон України “Про вибори Президента України” від 5 березня 1999 року; Закон України “Про Центральну виборчу комісію” від 17 грудня 1997 року. 18 жовтня 2001 року прийняли новий Закон України “Про вибори народних депутатів України” та станом на 2001 рік вже розробили нові редакції інших вищенаведених виборчих законів [228, с. 2].

Ми погоджуємось із автором, що це свідчить про нестабільність виборчого законодавства України.

Трансформації виборчого законодавства не були припинені. Звернемо увагу на проект Виборчого кодексу України (реєстр. № 3112-1 від 2 жовтня 2015 р.), схвалений у першому читанні 7 листопада 2017 р., у якому передбачено нову виборчу систему на парламентських і місцевих виборах. Вибори народних депутатів пропонують проводити на засадах пропорційної системи за виборчими списками кандидатів у депутати політичних партій, у розподілі мандатів депутатів братимуть участь виборчі списки кандидатів, які за підсумками голосування на виборах депутатів набрали не менше чотирьох відсотків дійсних голосів виборців у загальнодержавному виборчому окрузі. Пропонують застосувати виборчу систему, яка дає змогу “персоніфікувати голосування” (“відкриті” списки кандидатів), що передбачає запровадження регіональних виборчих округів, і водночас зберегти стимули до підтримки загальноукраїнського характеру політичних партій, недопущення їх регіоналізації, що, на думку.... Може нести загрозу подальшого поглиблення міжрегіональних конфліктів і дестабілізації ситуації в державі [180, с. 42].

Слід визнати, що соціально-політичні протести по всьому світу підтверджують тезу, що довіра до органів влади стрімко падає, суспільство розчаровується майже одразу після формування нової влади. Демократичні режими провідних держав світу, що здавалися ще десять років тому непохитними, страждають від зростання популізму і ксенофобських настроїв. Досить складно осягнути всі виклики і проблеми, з яким стикаються держави і важко спрогнозувати тенденції розвитку суспільства і політичних рухів. При цьому зміна сприйняття принципу національного і народного суверенітету, поширення конституційного популізму, ускладнення легітимності державної влади через її залежність від наддержавних установ та світових фінансових інституцій призводять до зміни сприйняття цінностей та тотальну залежність у виборі вектору розвитку суспільства та держави.

Виборче право в закордонній правничій доктрині отримало ще одну назву - “право демократії” (англ. - law of democracy) [12, 19, 20, 28, ], адже воно регулює засадничий механізм демократичного режиму - вибори. Слід наголосити, що виборче право не обмежується виключно процедурою виборів. У цьому аспекті доцільно навести думку С. Ісачарофа [19,20], П. Карлана і Р. Пілдса, “Ще до того, як перший виборець проголосує або перший бюлетень буде порахований, можливості демократичної політики вже обмежені і направлені у визначене русло. Виборчий процес розпочинається набагато раніше формальної стадії виборів, адже вибори не відбуваються у правовому чи інституційному вакуумі. Виборчий процес відбувається в рамках заздалегідь встановлених - і часто детально регламентованих - інституційних механізмів, що впливають на діапазон можливих результатів, яких можуть досягти формальні вибори і подальший політичний процес. Так виникає парадокс, що лежить в основі демократичної політики: ця політика є частково змаганням за структуру державних установ, але в той же час ці саме установи визначають правила, за яких відбувається таке змагання” [20, с. 1].

Представницька демократія - важливий і складний процес взаємодії чи взаємовпливу виборчого процесу і державних органів. З точки зору “чистого” демократичного процесу, виборчий процес має бути автономним і незалежним від державних установ, адже з теоретичної точки зору він є тією ареною, на якій мають відбуватися дискусії, обмін думками й ідеями, колективні обговорення і формування політичних преференцій виборців без будь-якого втручання чи обмеження з боку держави. А той рівень свободи, якою користуються громадяни для критики поточного розподілу політичної влади і державних інституцій, є власне одним з основних показників демократичності політичної системи.

При опрацюванні питань принципів виборчого права є доцільним наголосити на відсутності у науковців єдиного підходу до розуміння названого правового явища, і відповідно, єдиного термінологічного підходу до його розкриття. Так, Ю. Тодика зазначав про “принципи, за якими проводяться вибори” [307, с. 349-350]. Ю. Барабаш вживає термін “основні демократичні принципи реалізації виборчого права” [308, с. 513]. О. Фрицький під принципами виборчого права розуміє основоположні, керівні ідеї (засади), які лежать в основі регламентації цього інституту [675, с. 209]. В літературі зустрічаються і інші інтерпретації принципів виборчого права, зокрема: “принципи реалізації права на участь у виборах та референдумах громадян” “принципи діяльності, принципи здійснення виборчих процедур”, “демократичні принципи виборів”, “демократичні принципи виборчого процесу”, “принципи демократичного виборчого процесу”, “виборчі принципи” [222, с. 34]. Таке ототожнення може вводити в оману через багатогранність змісту терміна “вибори”; залежно від контексту вибори можна розглядати як суспільно-політичне явище, як певний політичний процес, а також як виборчий процес у правовому розумінні цього терміну. Якщо вже розглядати принципи проведення виборів як суспільно-політичного явища, то більш послідовною виглядає позиція В. Яворського. Відповідно до неї, “засади виборів” визначаються принципами виборчого права [729, с. 41], тобто розглядаються як різні категорії.

Нами вже з'ясовано, що “засада” є терміном, що позначає поняття більш широке, яке охоплює принципи (вихідні, головні положення), основи світогляду, правила поведінки. “Основою” є певна сукупність принципів, які згруповані в контексті розглядуваного об'єкту. Принцип є вужчим, чітко визначеним положенням (ідеєю), що лежить в основі того чи іншого правового явища, діяльності тих чи інших суб'єктів правовідносин.

Отже, принципи виборчого права як конституційно-правового інституту лежать в основі засад формування органів державної влади в Україні.

Повертаючись до Конституції України, відповідно до ст. 38 громадяни України, в рамках реалізації свого права на участь в управлінні державними справами, в тому числі можуть вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Ця ж стаття гарантує те, громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Формування органів державної влади здійснюється двома способами шляхом виборів, шляхом призначення. Якщо починати з вищих органів державної влади то, глава держави та єдиний законодавчий вищий представницький орган - парламент, як відомо, формуються шляхом обрання громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Вищий орган виконавчої влади - український уряд формує Верховна Рада України та Президент України.

Форми безпосередньої демократії та форми прямого народовладдя часто вживаються як синоніми, але збігаються вони дійсно в двох основних конституційних формах, а саме виборах і референдумі.

Під народовладдям, як ми вже з'ясували раніше, різні вчені роз­глядають різні поняття. Народовладдя, зокрема, визначають, як право народу змінювати та встановлювати конституційний лад [124, с. 17].

Є погляд про те, що представницькою формою здійснення народовладдя є здійснення влади народом через спеціально уповноважені ним на те органи держави [709, с. 135].

Правник Ю. Мірошниченко вважає, що з відсутністю належно обґрунтованої концепції народовладдя, вибудованої відповідно до теоретико-методологічних вимог іншого фундаментального принципу конституційного права - принципу народного суверенітету. Більше того, нечітко виписаний у Конституції України принцип народовладдя має своїм логічним наслідком практично повне його нівелювання на рівні окремих законів [416, с. 6].

Нас цікавить, в першу чергу, така форма безпосередньої демократії як вибори.

Конституційно-правовий інститут виборчого права є сукупністю правових норм та інститутів нижчого порядку, які регулюють усю сукупність правовідносин, пов'язаних із призначенням, підготовкою, проведенням виборів і встановленням їхніх результатів; називати цю впорядковану сукупність нормативного матеріалу “виборчою системою” замість “виборчого права” - означає порушувати загальноприйняту термінологію, вироблену тривалою традицією, стосовно всіх галузей та інститутів права. Дійсно, важко було б пояснити, чому у послідовності однорідних понять, наприклад, цивільного права, трудового права, фінансового права, мала б з'явитися “виборча система” замість виборчого права [404, с. 20].

А. Лійпгарт визначає три основні складові поняття виборчої системи: виборча формула (яку звичайно розуміють як виборчу систему у вузькому сенсі), маґнітуда виборчого округу (у сенсі кількості мандатів, які розподіляються в окрузі) та виборчий бар'єр (мінімальна підтримка виборців, необхідна для участі у розподілі мандатів) [24, с. 10-11].

Як бачимо, достатньо глибокий погляд на сутність поняття виборчої системи, автор враховує всі аспекти, що впливають на кінцевий результат - формування представницьких органів державної влади.

Венеціанська Комісія, узагальнивши досвід європейських країн, визначила основні засади загальноєвропейського досвіду в галузі виборів: загальне виборче право; рівність виборчого права, що включає рівність голосів, виборчих повноважень, можливостей, національних меншин, паритет статей; вільне голосування; таємне голосування; пряме голосування; періодичність виборів;

У пояснювальній доповіді зазначено, що вибори, які відповідають спільним для європейської спадщини засадам, на які оперте справді демократичне суспільство, мають провадитися з дотриманням таких основних норм: виборче право має бути загальним, рівним, вільним і прямим при таємному голосуванні. Крім того, вибори мають провадитися регулярно. Всі ці принципи в сукупності становлять європейську виборчу спадщину [184, с. 12].

Деякі науковці доповнюють загальновизнані принципи виборчого права іншими. Так, Ю. Тодика та О. Бандурка зазначали: “У якості основних принципів є загальне, рівне, пряме виборче право при таємному голосуванні, принципи гласності, законності, територіальності” [650, с. 86]. Інші правники доповнюють ці принципи такими твердженнями як принцип періодичності виборів і вимога обов'язковості виборів [231, с. 6], принцип пропорційного представництва [7, с. 85]. Погоджуємось із позицією вчених- правників, що принципи виборчого права у своїй сукупності взаємозалежні, змістовно доповнюють і збагачують один одного і в окремих випадках конкурують між собою.

Важливо здійснити класифікацію принципів виборчого права. Заслуговує на увагу запропонований А. Руппелем поділ принципів виборчого права на основні (загальність виборчого права, рівне виборче право, прямі або багатоступеневі вибори) та додаткові (абсолютна чи відносна більшість виборців, відповідальність депутатів перед виборцями аж до права їхнього дострокового відкликання, забезпечення пропорційного представництва в органах влади політичних партій, проведення виборів виборчими комісіями, принцип рівних можливостей кандидатів у ході виборчої кампанії) [579, с. 7-8]. Слід зробити застереження, що сам критерій такого поділу має достатньо умовний характер.

До 1 січня 2020, виборче законодавство України було не кодифікованим, тому засади вибрів були визначені у трьох базових законах таким чином:

1. Народних депутатів України.

Народних депутатів України обирають громадяни України на основі загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Кількісний склад Верховної Ради України становить 450 депутатів. Вибори депутатів здійснюються за змішаною (пропорційно-мажоритарною) системою: 225 депутатів обираються за пропорційною системою у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій; 225 депутатів обираються за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах [516].

2. Президента України.

Президента України обирається громадяни України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень Президента України визначається Конституцією України [474].

3. Місцевих виборів.

Місцеві вибори є вільними та відбуваються на основі гарантованого Конституцією України та цим Законом загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища, територія утвореної відповідно до Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад” об’єднаної сільської, селищної територіальної громади.

Вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за пропорційною виборчою системою в багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками місцевих організацій політичних партій із закріпленням кандидатів за територіальними виборчими округами, на які поділяється багатомандатний виборчий округ, що збігається з територією відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, району в місті, територією міста відповідно з існуючим адміністра­тивно-територіальним устроєм або територією утвореної відповідно до Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад” об’єднаної міської територіальної громади [516].

Вибори міського (міст, кількість виборців у яких дорівнює або є більшою ніж 90 тисяч) голови проводять за мажоритарною системою абсолютної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, що збігається відповідно з територією міста відповідно до існуючого адміністративно-територіального устрою або територією об’єднаної міської громади [516].

Вибори сільського, селищного, міського (міст, кількість виборців у яких є меншою, ніж 90 тисяч) голови проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія відповідного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища, територія об’єднаної сільської, селищної громади, територія міста [516].

Додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад проводять за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія територіальної громади, що приєдналася до об’єднаної територіальної громади в порядку, визначеному Законом України “Про добровільне об’єднання територіальних громад”.

Вибори старости проводять за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія одного або декількох населених пунктів (сіл, селищ), визначених сільською, селищною, міською радою об’єднаної територіальної громади з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою [516].

Інформація про кількість виборців, виборча адреса яких віднесена до території кожного міста, а також про виборчу систему, за якою проводять вибори міського голови, оприлюднює Центральна виборча комісія на її офіційному веб-сайті, а також у загальнодержавних та/або відповідних місцевих засобах масової інформації не пізніш, як за 5 днів до дня початку виборчого процесу відповідних чергових, позачергових місцевих виборів станом на 1 число поточного місяця [475].

Розробники Виборчого кодексу України, який прийняли 19 грудня 2019 року у Пояснювальній записці зазначили, зокрема, наступне, що пропонують застосувати виборчу систему, яка дозволяє персоніфікувати голосування (“відкриті” списки кандидатів), що вимагає запровадження регіональних виборчих округів, і водночас зберегти стимули до підтримки загальноукраїнського характеру політичних партій, недопущення їх регіоналізації, що може нести загрозу подальшого поглиблення міжрегіональних конфліктів і дестабілізації ситуації у державі. Аналогічну виборчу систему пропонують застосовувати також на виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних рад, а також міських рад тих міст, у яких кількість виборців перевищує 90 тис. осіб; до таких міст належать усі обласні центри, а також декілька інших міст обласного значення. На виборах міських голів таких міст пропонують застосувати виборчу систему абсолютної більшості, що має на меті підвищити рівень суспільної довіри та політичний авторитет міських голів відповідних міст [468].

Відповідно до ст. 1 Виборчого кодексу України, вибори в Україні є основною формою народного волевиявлення, способом безпосереднього здійснення влади українським народом. Вибори є вільними і відбуваються на основі загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування [112].

Українське законодавство містить більш широке коло засад формування представницьких органів державної влади, ніж вимагає європейський стандарт, відносячи до засад і сам порядок визначення результатів голосування як принципове положення, публічність та відкритість самого виборчого процесу тощо.

Не можемо погодитись із позицією правника О. Щербанюк, яка зауважила, що “на рівні Конституції України визначати тип виборчої системи, статус парламентської більшості та меншості немає сенсу, оскільки це переобтяжить текст Основного Закону, перетворить його в інструкцію і призведе до надмірної політизації політичної системи суспільства” [714, с. 74].

Вважаємо, що на рівні Основного Закону України має бути закріплено векторальні ключові засади виборчої системи, чітко визначено час проведення виборів, особливості призначення та проведення дострокових виборів, а також статус державних та самоврядних інституцій.

За твердженням дослідника В. Костицького, заміна обрання Президента України народом на всеукраїнських виборах на його обрання Верховною Радою України порушує принцип конституційної стабільності, сформульований у Конституції України механізм формування та функціонування влади, конституційні засади статті 5 щодо суверенітету народу [324].

Сучасна Україна не в повній мірі реалізувала ліберальні принципи, закріплені в Основному Законі, при цьому тенденції державно-правового розвитку переконують: щоб уникнути реставрації авторитаризму в нашій країні, їх слід в повній мірі сприймати і реалізовувати.

Саме держава через правове регулювання та організаційно- матеріальне забезпечення створює передумови для виявлення волі українського народу. Слід визнати, що без чіткої підтримки держави, дієвого законодавства, можливості контролю за владою з боку інститутів громадянського суспільства не будуть реалізовані форми здійснення народовладдя.

Політичні процеси, що відбуваються в Україні, демонструють ряд складних проблем, безпосередньо пов’язаних із реалізацією народовладдя, з можливостями впливу держави на демократичний розвиток. Погоджуємось із думкою С. Серьогіна, “порядок формування законодавчого органу є важливою складовою форми правління, бо є елементом конституційного дизайну, конституційної інженерії. За його допомогою формується конфігурація влади, забезпечується комплектування представницьких органів тими особами, які виражають політичну волю й переконання відповідних груп населення. Порядок формування парламенту значною мірою зумовлює ступінь дієвості, спроможності бути самостійним актором у політичних відносинах” [586, с. 425].

Щодо формування не представницьких органів державної влади, першочергового розглянемо конституційні засади формування уряду.

Відповідно до ст. 114 Конституції України, до складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр України, Перший віце- прем’єр-міністр, віце-прем’єр-міністри, міністри. Прем’єр-міністр України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України [306].

Ст. 3 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” від 27 лютого 2014 року [508] визначає принципи діяльності Кабінету Міністрів України, серед яких принцип верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості й прозорості.

П. 5 ст. 9 цього ж Закону містить перелік відомостей, що пода­ються із пропозицією про призначення особи членом уряду, а саме:

- відомості про громадянство; про освіту; про трудову діяльність і автобіографію;

- декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за минулий рік за формою і в порядку, що встановлені Законом України “Про засади запобігання і протидії корупції”;

- відомості про перебування у складі керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку; про судимість кандидата;

- заява про відсутність заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред’явлення виконавчого документа до примусового виконання. Дані положення свідчать про застосування принципу професіоналізму, у діяльності Кабінету Міністрів України [508].

Засадами формування Кабінету Міністрів України є система основоположних принципів і процесуальних норм, що спрямовують і визначають порядок призначення членів уряду та його апарату.

До них пропонуємо відносити:

1. Формування уряду спільно парламентом та главою держави.

2. Призначення членів уряду та працівників апарату в передбаченому законом порядку, із дотриманням процедур.

3. Застосування кваліфікаційних вимог до кожної посади.

4. Ієрархічність у процесі призначення.

5. Політичність.

В свою чергу, ст. 3 Закону України “Про центральні органи виконавчої влади” від 17 березня 2011 року визначає правові засади діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, серед яких такі:

1. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України.

2. Організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.

3. Положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України [542].

Такий підхід законодавця свідчить про те, що питанню засад формування системи центральних органів державної влади уваги приділено не багато. Вищезазначені засади діяльності, є справедливими і щодо формування, оскільки воно здійснюється у порядку та у спосіб визначений у законодавстві. При цьому мають місце кваліфікаційні вимоги та особливості просування службою, що визначено у Законі України “Про державну службу” від 10 грудня 2015 року [493]. Сфера дії якого поширюється на державних службовців: Секретаріату Кабінету Міністрів України; міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; місцевих державних адміністрацій; органів прокуратури; органів військового управління; органів дипломатичної служби; державних органів, особливості проходження державної служби, в яких визначені статтею 91 цього Закону; інших державних органів. При цьому, дія цього Закону не поширюється на: Президента України; Главу Адміністрації Президента України та його заступників, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників; членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів; Голову та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голову та членів Антимонопольного комітету України, Голову та членів Національного агентства з питань запобігання корупції, Голову та членів Рахункової палати, Голову та членів Центральної виборчої комісії, голів та членів інших державних колегіальних органів; Секретаря Ради національної безпеки і оборони України та його заступників; Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України та його заступників, Голову Фонду державного майна України та його заступників; народних депутатів України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників; службовців Національного банку України; голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників; депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голову Ради міністрів Автономної Республіки Крим та його заступників, міністрів Автономної Республіки Крим; депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування; суддів Конституційного Суду України; постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України; суддів; прокурорів; працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування; працівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб'єктів господарювання державної форми власності, а також навчальних закладів, заснованих державними органами; військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до закону; осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів та працівників інших органів, яким присвоюються спеціальні звання, якщо інше не передбачено законом; працівників патронатних служб [493].

Цей Закон, прийнятий 2015 року, містить у ст. 4 принципи здійснення державної служби, що безумовно ми відносимо до засад формування органів державної влади. А саме:

- верховенства права - забезпечення пріоритету прав і свобод людини та громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст і спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави;

- законності - обов'язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

- професіоналізму - компетентне, об'єктивне та неупереджене виконання посадових обов'язків, постійне підвищення державним службовцем рівня своєї професійної компетентності, вільне володіння державною мовою і, за потреби, регіональною мовою або мовою національних меншин, визначеною відповідно до закону;

- патріотизму - відданість і вірне служіння українському народові;

- доброчесності - спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів і відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень;

- ефективності - раціональне та результативне використання ресурсів для досягнення цілей державної політики;

- забезпечення рівного доступу до державної служби - заборона всіх форм та проявів дискримінації, відсутність необгрунтованих обмежень або надання необгрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження;

- політичної неупередженості - недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утримання від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов’язків;

- прозорості - відкритість інформації про діяльність державного службовця, крім випадків, визначених Конституцією та законами України;

- стабільності - призначення державних службовців безстроково, крім випадків, визначених законом, незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів [493].

Лейтмотивом сучасних реформ стало запровадження у правовому регулюванні такого принципу-характеристики як доброчесність.

Великий тлумачний словник сучасної української мови під поняттям “доброчесність” визначає властивість за значенням “доброчесний”, “висока моральна чистота”, “чесність” [105-107]. Доброчесний - який живе чесно, дотримується всіх правил моралі.

Правилами етичної поведінки державних службовців, які втратили чинність, що не дозволяє посилатися на них на практиці, але дозволяє розглядати їх в наукових цілях [504], визначено основні ознаки доброчесності, це:

- спрямованість дій на захист публічних інтересів, забезпечення пріоритету загального блага громадян над особистими, приватними або корпоративними інтересами;

- неприпустимість використання державного майна в особистих цілях;

- недопущення наявності конфлікту між публічними й особистими інтересами;

- нерозголошення та невикористання інформації, що стала відома у зв’язку з виконанням державним службовцем своїх обов’язків, у тому числі після припинення державної служби, крім випадків, установлених законом;

- недопущення надання будь-яких переваг і виявлення прихильності до окремих фізичних і юридичних осіб, політичних партій, громадських і релігійних організацій [504].

Цей погляд, як бачимо, межує із сучасними антикорупційними вимогами, що можна зробити висновок, і слугують, в тому числі, для гарантування дотриманню принципу доброчесності.

Отже, засади формування органів державної влади - це головні вихідні положення, основи світогляду, правила поведінки, що визначають порядок формування органів державної влади.

3.4.