Сучасний український парламентаризм: досягнення, проблеми, перспективи (замість післямови)

Верховна Рада України відповідно до Конституції України є єдиним представницьким органом і єдиним виразником суве­ренної волі народу (Президент - представник держави), а також єдиним законодавчим органом держави.

Верховна Рада України відіграла величезну роль у справі становлення й розвитку сучасної української державності. Вона полягає передусім у законотворенні, створенні єдиних правил співжиття для всіх, що є основною функцією. За десять років діяльності парламенту видано більше тисячі законів. Загалом визначені правові основи суспільно-політичного й соціально- економічного розвитку. Етапними як для країни, так і для само­го парламенту стали Декларація про державний суверенітет України, Акт проголошення незалежності України, нарешті, но­ва Конституція. В чинній Конституції України поняття парла- -231 -

менту органічно пов’язане з фундаментальними засадами демо­кратичної правової держави (ст.1), народного суверенітету (ст.5), поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і су­дову (ст.6), верховенства права, найвищої юридичної сили Кон­ституції України (ст.8), невідчужуваності та непорушності прав і свобод людини (розділ П).

В діяльності Верховної Ради досить важливою є робота що­до прийняття Закону про державний бюджет.

В перехідних суспільствах, яким є й сучасна Україна, велику роль відіграє виборче законодавство, яке є дійовим інструмен­том формування демократії та демократичних інститутів. Саме в ньому виявляється дійсний характер і суть демократії як грома­дянської форми політичної свободи, а також правової держави з верховенством народовладдя. Систему комплексного інституту виборчого законодавства про вибори народних депутатів Украї­ни складають чотири групи законодавчих актів: Конституція України, виборчий закон, нормативно-правові акти конститу­ційного законодавства, галузеві нормативно-правові акти конс­титуційного законодавства.

Одночасно вибори 1998 р. висвітлили низку проблем, пов’язаних із становленням політичної демократії в Україні, у тому числі й підходів до організаційно-правових форм реалізації прямого народовладдя шляхом виборів. Так, сучасна організація демократичного виборчого процесу вимагає закріплення нового статусу системи виборчих комісій. На думку Голови ЦВК М.Рябця, виборчі комісії повинні працювати на постійній осно­ві, також необхідно вдосконалити визначення їх правового ста­тусу, зокрема, розширити компетенцію, щоб створити справді реальний механізм впливу вищого виборчого органу на забезпе­чення виборчого процесу¹. Потребує вдосконалення і Закон і України “Про вибори народних депутатів України”, декілька статей якого визнані Конституційним Судом України неконсти­туційними. Це ж можна сказати і про правове регулювання про­цедури висування кандидатів у депутати, реєстрацію кандидатів, проведення передвиборної агітації, механізм визначення резуль­татів голосування та підсумків виборів, визнання виборів недій­сними. Особливої уваги заслуговує удосконалення механізму судового захисту виборчих прав громадян та оскарження пору­шень виборчого законодавства України.

Останнім часом набуває поширення ідея скасування чотири­відсоткового бар’єру як дискримінаційного стосовно громадян, які віддали свої голоси за партії, що не подолали вказаного ру­бежу ^{[310] [311]. На наш погляд, реалізація цієї ідеї призведе до гальму­вання процесу структуризації парламенту, який і так протікає вельми повільно.}

Важко переоцінити ту роль, яку відіграє Верховна Рада у ре­алізації принципу розподілу влади. Цей принцип є важливим як з теоретичної, так і з практичної точок зору. Його слід розуміти в першу чергу як принцип розподілу праці по здійсненню різних функцій єдиної за своєю природою державної влади. Розподіл влади є не тільки й не стільки жорстким розподілом, скільки механізмом взаємодії гілок влади.

Хотілося б особливо підкреслити, що розподіл влади без на­лежних зусиль щодо реалізації наданих прав кожної з гілок вла­ди ще не забезпечує ефективного функціонування механізму управління державою. Реалізація ж принципу пов’язана з бага­тьма складними проблемами. Досить непростим є питання щодо участі Верховної Ради в подальшій долі вже прийнятого закону, що прямо зачіпає характер контрольних повноважень парламен­ту, про які вже йшла мова. Можемо констатувати, що реалізація законів залишає бажати кращого. А це, до речі, призводить і до проблеми реалізації принципу верховенства закону, який якраз і полягає в. послідовному і неупередженому впровадженні в жит­тя нормативних актів.

Необхідно враховувати і ту обставину, що у стосунках між гілками влади не може бути безконфліктних відносин. Скоріше навпаки, конфлікт є (і має бути) наслідком активної роботи ко­жної з сторін. Головною проблемою для Верховної Ради тут має стати створення належних правових умов для недопущення то­го, щоб конфлікт перетворився у кризову ситуацію.

Зокрема, вищеназване стосується й проблеми, пов’язаної з конституційним правом президентського вето, яке, до речі, останнім часом стало застосовуватись дедалі частіше. Питання вето є доволі складним і не може трактуватись однозначно. Практика цивілізованих країн свідчить, що його часте застосу­вання спостерігається тільки в часи істотного загострення відно­син між Президентом і парламентом.

Для виправлення становища речей пропонуються декілька заходів. Найбільш очевидний полягає в необхідності покращен­ня законотворчої роботи, зокрема, залучення до неї фахівців і науковців. У цьому ракурсі право президентського вето може і повинно розглядатись як стадія законотворчого процесу. Як слушно зауважив колишній Голова Верховна Рада О.Мороз, підсумовуючи роботу українського парламенту впродовж 1994— 1998 рр., “рівень організації законотворчого процесу значною мірою залежить від взаємодії з Верховною Радою глави держави і особливо Кабінету Міністрів”^{[312] [313].}

У пресі також дискутується питання внесення поправок до тих статей Конституції, які стосуються питання подолання вето. Адже вже траплялись ситуації, коли Президент і після підтвер­дження ухвалення закону двома третинами голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради не підпи­сував закон. Таке трапилось, наприклад, у 1997 р. із Законом “Про місцеві державні адміністрації'”. У зв’язку з вищезазначе­ним висловлюється пропозиція доповнити ч.4 ст.97 Конституції такими словами: “У разі, якщо такий закон не буде підписаний і оприлюднений Президентом України, Верховна Рада України має право офіційно його опублікувати”^[314].

Окрім того, необхідно враховувати, що загальноприйнятий перелік гілок влади (законодавча, виконавча і судова) є непов­ним. Адже при цьому не ясно, до якої гілки влади відносяться, наприклад, прокуратура, ЦВК. В Білорусії ці органи віднесено до так званої четвертої - контрольної— гілки влади. Таким чи­ном, доктрину “розподілу влади” не слід ані переоцінювати, ані недооцінювати.

Передусім необхідно зазначити, що не завжди на належному рівні знаходиться якість прийнятих законів, а також загалом не з’ясовані принципи черговості суспільних відносин, що мають регулюватися законом. Закони мають бути спрямовані на вирі­шення найболючіших проблем, а відтак великої ваги набуває визначення комплексу пріоритетних напрямків законотворчості. В Україні ж і досі відсутня загальнодержавна стратегія системи законодавства. Левова частка законів, прийнятих Верховною Радою, — це доповнення і зміни до чинних законів та закони про ратифікацію міжнародних договорів. В середовищі парла­ментарів та науковців обговорюється декілька пропозицій щодо виправлення становища. Зокрема, давно вже назріла необхід­ність прийняття законів України “Про закони і законодавчу дія­льність” та “Про нормативні акти”. Залишається актуальною проблема приведення у відповідність до Конституції деяких за­конів та інших нормативних актів. Як приклад, можемо зазначи­ти необхідність законодавчого регулювання діяльності політич­них партій, профспілок. Немає законів про соціальне партнерст­во, проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій. Назріла потреба здійснення системного нормативного врегулювання сфери оподаткування шляхом прийняття Податкового кодексу України. Нагальним є питання прийняття нової Концепції судо­во-правової реформи. Зокрема, ще не знайшов законодавчого втілення конституційний принцип суду присяжних.

Слід виділити і питання депутатської недоторканності, яке безумовно потребує подальшого удосконалення. Зокрема, не є оптимальним механізм давання згоди Верховною Радою на при­тягнення народного депутата до кримінальної відповідальності. Він суперечить ст.24 Конституції, де підтверджено рівність всіх громадян перед законом, а також кримінально-процесуальному законодавству. Набуває все більшого поширення точка зору, що на­родний депутат беззаперечно мусить мати особливий імунітет, але лише на період проведення пленарних засідань, що при затриманні на місці скоєння злочину такий імунітет має припинятись ^[315].

Окрім того, доволі складною є проблема скасування смерт­ної кари. При її вирішенні парламентарі зазнають впливу двох різновекторних обставин: з одного боку, тиску Ради Європи, а з другого — наявної криміногенної ситуації. Більшість законода­вців виступає проти як перегляду відповідних статей Крими­нального кодексу, так і введення мораторію на виконання смер­тної кари.

Окрім законодавчої, Верховній Раді властиві ще три функції: представницька, установча і контрольна. Отримуючи на виборах “представницький мандат”, депутати мають виражати суспільні інтереси, перетворюючи їх в закони. Це об’єктивно вимагає від парламентарів діяти у напрямі пріоритетності загальних ін­тересів. Отже, Верховна Рада покликана, з одного боку, забезпе­чити врахування різних політичних позицій, а з другого боку, досягти шляхом голосування реалізації загальної волі, політич­ної єдності народу України. Конституція є актом установчої влади. Акти законодавця мають слугувати досягненню легітим­ної мети та загального добробуту в суспільстві, а засоби, обрані для досягнення цієї мети, мають бути раціональними. За будь- яких обставин дії законодавця не можуть бути необгрунтовани­ми та базуватись на політичних пристрастях.

У Верховної Ради зовсім небагато контрольних повнова­жень. Це є однією з причин невиконання законів, безвідпові­дальності у діяльності урядових структур тощо. Для вдоскона­лення стану справ висловлюються пропозиції внести доповнен­ня до ст.87 Конституції, яке надавало б Верховній Раді можли­вість розглядати питання не лише про відповідальність Кабінету Міністрів, але і його окремих членів ’. Це, на думку авторів, сприятиме підвищенню відповідальності уряду та окремих його членів за результати їх діяльності не лише перед Президентом, а й перед Верховною Радою, а відтак і перед народом, який вона представляє. Ми загалом підтримуємо цю пропозицію, вважаю­чи, що необхідно удосконалити контрольні функції парламенту, передусім, контроль за дотриманням чинного законодавства. Але при цьому слід пам’ятати, що суть контролюючої функції парламенту полягає не в розслідуванні окремих випадків злов­живань, афер та злочинів, а у вивченні практики застосування законів. Конкретні ж вияви невиконання або неналежного вико­нання законодавчих положень мають бути першочергово врахо­вані при вдосконаленні законодавства.

Подальшого вдосконалення вимагає структура Верховної Ради. Не є оптимальною система її комітетів, які виконують надзвичайно важливу роль у здійсненні законотворчого проце­су. Адже серед 24 комітетів Верховна Рада аж чотири пов’язані з правовими питаннями, два —■ з економічними тощо. Вони час­то дублюють один одного, що не на користь справі. Саме Вер­ховна Рада відповідно до Конституції (ст.89) має право затвер­джувати перелік цих комітетів як надзвичайно важливих суб’єктів законотворчого процесу. Не зовсім чітко визначений і статус комітетів. Деякі з положень Закону “Про постійні комісії Верховної Ради України” від 8 червня 1995 р. не можна вважати такими, що відповідають нормам Конституції. Зокрема, це сто­сується права законодавчої ініціативи. Необхідно здійснити де­які заходи, які б підвищили ефективність політичної структуро­ваності. Зокрема, слід унормувати статус парламентської опози­ції, прийняти закон, чи внести відповідні зміни до регламенту.

Доволі складною є проблема запровадження двопалатного парламенту (бікамералізму). Беззаперечно, в ідеї такої структу­рної перебудови є чимало раціональних зерен. Вона має стати предметом поглибленого дослідження. Втім, на нашу думку, сьогодні немає підстав переводити питання двопалатного пар­ламенту в практичну площину, на розгляд сесії. Це могло б спровокувати новий парламентський конфлікт, на які й так бага­та Верховна Рада, а також деякою мірою послабити увагу до нагальних проблем законотворення.

У роботі як Верховної Ради в цілому, так і окремих народних депутатів однією з найважливіших є проблема відкритості, про­зорості влади, а в її розрізі, зокрема, взаємозв’язків народних депутатів і виборців. Громадяни зацікавлені у володінні інфор­мацією про діяльність влади, що є їх конституційним правом. Виборці мають право знати, як виконує свої обіцянки і їхні до­ручення обранець-депутат. Депутат мусить якнайчастіше зу­стрічатись з виборцями. На таких зустрічах, як правило, пору­шується весь спектр проблем, що хвилюють людей. Більшість з них, як свідчить практика, стосується місцевих справ і є виявом неефективної діяльності місцевої влади. Відтак у діяльності на­родного депутата досить важливим є питання взаємовідносин з органами місцевого самоврядування, депутатами місцевого рів­ня. Цікавим, на наш погляд, є досвід роботи депутатської при­ймальні, депутатського вісника на телебаченні, набутий у ви­борчому окрузі №175.

Наостанок хотілося б підкреслити, що Україна продовжує рухатися шляхом демократичних реформ, а її парламент відіграє в цьому процесі важливу роль. Водночас перед українським па­рламентом знаходиться чимало перешкод. Верховній Раді не вдалося стабілізувати економіку України. Успіхи українського парламентаризму тьмяніють на тлі економічної кризи, яка ніяк не сприяє підвищенню авторитету всіх гілок влади. Надто часто політичні пристрасті та інтереси призводили до непродуктивних втрат часу і недостатньо обгрунтованих рішень. Але, беззаперечно, розвиток України на засадах парламентаризму є невідворотним.

* * *

Отже, характеристика українського парламентаризму дозво­ляє дійти висновку, що його історія була хоча складною і супе­речливою, але водночас багатою і змістовною.

Сучасний український парламентаризм базується як на за- гальноцивілізаційному, так і на вітчизняному історичному до­свіді. Впродовж декількох століть існувало давньоруське віче, яке було важливим елементом тогочасної політичної структури держави. Унікальне місце в історії світового державотворення посідає козацька рада Війська Запорізького. Багатьма важливи­ми подіями наповнений кожний з трьох періодів реального українського парламентаризму. У травні 2000 р. зустріне деся­тирічний ювілей сучасний український парламент - Верховна Рада України. З нею пов’язані усі найважливіші події в житті молодої держави Україна. Разом з тим перед українським пар-

ламентом стоїть чимало складних проблем, від ефективного ви­рішення яких залежить майбутнє українського народу. '