§ 1. Суб’єкти ініціативи внесення змін до Конституції України
«Стаття 154. Законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України».
1.1. У положенні цієї статті визначаються суб’єкти права на внесення до Верховної Ради України законопроекту про внесення змін до Конституції України. На відміну від права законодавчої ініціативи, передбаченого частиною першою статті 93 Конституції, яке належить Президенту, народним депутатам та Кабінету Міністрів, коло суб’єктів права на внесення до парламенту законопроекту про внесення змін до Конституції є дуже обмеженим, це - Президент і не менш 150 народних депутатів, підписи яких зазначено під законопроектом відповідно до чинного законодавства. У розділі XIII Конституції нічого не сказано про можливість відкликання чи не відкликання підпису народного депутата під законопроектом. На відміну від цього, статтею 40 Закону України «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон) встановлено, що суб’єкт права на конституційне подання - «не менш як сорок п’ять народних депутатів України (підпис депутата не відкликається)». Йдеться про підписи народних депутатів під конституційним поданням щодо «визнання Конституційним Судом України правового акта (його окремих положень) неконституційним» тощо (стаття 39 Закону).
Таким чином, якщо Закон забороняє відкликання підпису народного депутата під конституційним поданням про надання офіційного тлумачення Конституції та законів або щодо визнання таким, що не відповідає Конституції (неконституційним), зокрема закону або його окремих положень, то стосовно законопроектів про внесення змін до Конституції ні Конституція, ні Закон «Про Конституційний Суд України» це питання не врегульовують. Надаючи висновки щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції її статтям 157 і 158, Конституційний Суд застосовував аналогію закону, тобто поширював дію положення статті 40 Закону щодо підписів народних депутатів під законопроектом про внесення змін до Конституції.
Це положення є не зовсім коректним і, крім того, не погоджується з вимогами частини 2 статті 19 Конституції, згідно з якими «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Разом з тим частиною 2 статті 138 Регламенту Верховної Ради від 16 березня 2006 р. № 3547 встановлено, що суб’єкт права подання (ініціатор подання) до Верховної Ради законопроектів про внесення змін до Конституції, пропозицій та поправок до них подає їх до Верховної Ради із письмовим поданням за своїм підписом (підписами), при цьому підпис народного депутата не відкликається. Але ще раз підкреслимо, Регламент затверджено Постановою Верховної Ради і за юридичним статусом (правовою формою) він не є законом. Як в такому разі діяти Конституційному Суду? Чи може він розглядати справу щодо законопроекту про внесення змін до Конституції за процедурою, визначеною Постановою парламенту? Більше того, це стосується вирішення не одного питання, а комплексу питань, пов’язаних з процедурою розгляду Конституційним Судом законопроектів про внесення змін до Конституції. Крім того, що означає словосполучення «пропозицій та поправок до них» (законопроектів про внесення змін до Конституції - П.Є.)? У статті 159 Конституції йдеться лише про законопроект і жодного слова щодо «пропозицій та поправок» до нього.До Верховної Ради суб’єкт ініціативи внесення змін до Конституції подає лише відповідний законопроект, зокрема, узгоджений не менш як третиною народних депутатів від конституційного складу парламенту. Пропозиції та поправки до законопроекту можуть бути внесені під час його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради. Але це вже інша тема, аналіз якої буде проведено далі.
Водночас главою 25 «Розгляд законопроектів про внесення змін до Конституції України» Регламенту Верховної Ради встановлено, що «порядок діяльності Верховної Ради щодо внесення змін до Конституції України визначається цією главою Регламенту та іншими його нормами, що не суперечать положенням цієї глави».
Але чому в цьому приписі Регламенту нічого не сказано про норми Закону «Про Конституційний Суд України» або іншого закону, якими має бути врегульована процедура конституційного провадження у справі щодо законопроекту про внесення змін до Конституції? До цього парламент зобов’язує норма статті 153 Конституції, відповідно до якої «порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, процедура розгляду ним справ визначаються законом (вид. мною - П.Є.)», а не постановою парламенту.1.2. Враховуючи наведені обставини, а також важливість законопроекту про внесення змін до Конституції, стає очевидним, що на вимогу статей 154-156 Конституції необхідно доповнити Закон «Про Конституційний Суд України» новим розділом «Конституційне провадження у справах за зверненням Верховної Ради України щодо надання висновку на відповідність законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам її статей 157 і 158», зазначивши при цьому статус підпису народного депутата (відкликається чи ні його підпис під законопроектом). А поки що за чинною статтею 154 Конституції народним депутатам не заборонено відкликати свій підпис під законопроектом про внесення змін до Конституції, але до початку розгляду справи на пленарному засіданні Конституційного Суду.
1.3. Інша річ, коли йдеться про законопроект, поданий до Верховної Ради Президентом, і направлений за її зверненням на висновок до Конституційного Суду. У практиці органу конституційної юрисдикції був єдиний випадок (2002 р.), коли Президент відкликав поданий ним законопроект про внесення змін до Конституції. Законопроект за таких обставин було повернуто до Верховної Ради, а потім Президенту. Це питання також не врегульовано ні Конституцією, ні Законом «Про Конституційний Суд України». Але і в такому випадку законопроект, поданий Президентом, може бути відкликаним до початку розгляду справи на пленарному засіданні Конституційного Суду. І в цьому випадку орган конституційної юрисдикції вирішує питання шляхом застосування аналогії закону.
Визначений статтею 139 Регламенту Верховної Ради порядок відкликання законопроекту будь-яким суб’єктом ініціативи внесення змін до Конституції містить положення, які не можна вважати безспірними і такими, що відповідають установленій Конституцією процедурі. Знову ж таки поширення Регламентом положень статті 44 «Відкликання конституційного подання, конституційного звернення» Закону «Про Конституційний Суд України» на процедуру відкликання законопроекту про внесення змін до Конституції не є коректним. Передусім це питання, як і інші, що стосуються законопроекту про внесення змін до Конституції, має визначатися законом. Поки що Конституційний Суд розглядає справи щодо надання висновків на законопроекти про внесення змін до Конституції за аналогією Закону.