§ 2. Попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України і прийняття закону
«Стаття 155. Законопроект про внесення змін до Конституції
України, крім розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України», попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України».
2.1. У коментованій статті йдеться про порядок розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції, поданого до Верховної Ради відповідно до статті 154 Конституції, та прийняття парламентом рішення щодо нього. З цього приводу необхідно з’ясувати, по-перше, як треба розуміти положення «законопроект... попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (виділ, мною - П.Є.)», по-друге, законопроект «вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України». За статтею 159 Конституції законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою за наявності висновку Конституційного Суду щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції.
Виникає питання, чи може парламент попередньо схвалити законопроект про внесення змін до Конституції без висновку органу конституційної юрисдикції? Чи є «попереднє схвалення законопроекту» тотожним за змістом терміну «розглядається» Верховною Радою?
Попереднє схвалення законопроекту - це позитивна оцінка, яку надала йому Верховна Рада України і така оцінка законопроекту в цілому і по суті є результатом його розгляду на пленарному засіданні парламенту, а також свідченням того, що поданий законопроект відповідає вимогам статей 15 7 і 158 та не суперечить іншим положенням Конституції України.
Отже, попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України як результат його розгляду Верховною Радою можливо лише за наявності позитивного висновку Конституційного Суду щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції.По суті аналогічна позиція зазначена у згаданому Рішенні Конституційного Суду від 9 червня 1998 (справа щодо внесення змін до Конституції України), у якому не без підстав стверджується тотожність за змістом термінів «попереднє схвалення законопроекту» і «попередній розгляд». Як наголошується у цьому Рішенні, «наявність висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, є умовою для його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України» (абзац 5 пункту 3 мотивувальної частини). А суб’єктом звернення до Конституційного Суду України для надання зазначеного висновку є «тільки Верховна Рада України» (абзац 4 пункту 4 мотивувальної частини Рішення).
Проте Верховна Рада Постановою « Про деякі питання порядку підготовки законопроектів про внесення змін до Конституції України до розгляду Верховною Радою України» від 11 липня 2003 року № 1116-ІУ встановила інший порядок звернення до Конституційного Суду для надання висновку на законопроект про внесення змін до Конституції, який істотно відрізняється від Рішення Конституційного Суду у справі про офіційне тлумачення положень частини другої статті 158 та статті 159 Конституції. Ця Постанова парламенту не була оскаржена у Конституційному Суді на предмет її відповідності Основному Закону і тому до цього часу є чинною, незважаючи, що новим Регламентом Верховної Ради встановлено інший порядок проходження законопроектів про внесення змін до Конституції. Але згідно з цією Постановою Конституційний Суд у той час був змушений надавати висновки на такі законопроекти, відійшовши при цьому від своєї правової позиції, викладеної у згаданому Рішенні від 9 червня 1998 року.
Зокрема це стосується висновків Конституційного Суду від ЗО жовтня 2003 року № 1-в/2003, від 5 листопада 2003 року № 2-в/2003, від 10 грудня 2003 року № 3-в/2003, від 16 березня 2004 року № 1-в/2004, від 12 жовтня 2004 року № 2-в/2004, від 7 вересня 2005 року № І-в/2005.
Наведене свідчить про певну руйнацію конституційно-правового механізму забезпечення порядку внесення змін до Конституції України, що аж ніяк не сприяло розробці якісних за змістом і формою законопроектів. Крім того майже нівельована була відповідальність за їх підготовку суб’єктів ініціативи: народних депутатів, Президента, а також парламенту.
2.2. У Регламенті Верховної Ради відсутнє чітке врегулювання питання, коли може відбутися попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції, до надання висновку Конституційного Суду про його відповідність вимогам її статей 157 і 158, чи лише після одержання парламентом такого висновку. Так, частиною 1 статті 144 Регламенту зазначено, що попереднє схвалення, прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції здійснюється з урахуванням вимог статті 155, частини першої статті 156, частини другої статті 158, статті 159 Конституції, частини десятої статті 142 Регламенту. А де ж стаття 157, вимоги якої до законопроекту про внесення змін до Конституції є чи не найголовнішими або не менш принциповими ніж вимоги статті 158 Конституції України?
Складається враження, що Верховна Рада може попередньо схвалити законопроект про внесення змін до Конституції до одержання висновку Конституційного Суду про його відповідність вимогам її статей 157 і 158. Як приклад, можна привести перший і другий варіанти законопроекту про внесення змін до Конституції з питань місцевого самоврядування (реєстр. № 3207-1), які суттєво відрізняються один від одного, але обидва були направленні до Конституційного Суду для надання висновку після попереднього їх схвалення парламентом. Зокрема в мотивувальній частині Висновку Конституційного Суду від 7 вересня 2005 р. № І-в/2005 зазначається: «Голова Верховної Ради України відповідно до Постанови Верховної Ради України «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2223-ІУ надіслав до Конституційного Суду України для надання висновку щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України з питань місцевого самоврядування. Викладено достатньо чітко і однозначно, але всупереч вимозі статті 159 Конституції і Рішенню Конституційного Суду від 9 червня 1998 року.
Проте в частині п’ятій статті 144 Регламенту встановлено, що «Верховна Рада може розглянути (вид. автор.) питання і прийняти рішення про попереднє схвалення (вид. автор.) законопроекту відповідно до статті 155 Конституції України чи прийняття законопроекту відповідно до частини першої статті 156 Конституції України за умови, що такий законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України і щодо його положень Конституційний Суд не висловив застережень». Отже, з цього стає зрозумілим, по-перше, тотожність термінів «попереднє схвалення» і «розгляд» законопроекту про внесення змін до Конституції. Подруге, що є також принциповим, це відновлення в Регламенті правової позиції Конституційного Суду, сформульованої у Рішенні
від 9 червня 1998 року. У Регламенті (стаття 146) також враховані й інші правові позиції та застереження Конституційного Суду, висловлені ним у низці висновків на законопроекти про внесення змін до Конституції.
Системний аналіз положень Конституції дає підстави для висновку, що попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до неї можливе лише в періоди чергових сесій Верховної Ради, які згідно з Основним Законом починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (частина перша статті 83).
Сесії Верховної Ради - це організаційно-правова форма її діяльності. За логікою аналізованих положень Конституції законопроекти про внесення змін до неї не можуть розглядатися парламентом під час проведення позачергових сесій, які скликаються Головою Верховної Ради на вимогу Президента або на вимогу не менш як третини народних депутатів від конституційного складу парламенту (частина друга статті 83). На нашу думку, позачергові сесії Верховної Ради скликаються у її міжсесійний період для розв’язання нагальних і гострих проблем (економічних, соціальних, екологічних, міжнародних тощо), що виникли в суспільстві раптово і не прогнозовано, а ситуація навколо них загрожує національним інтересам і безпеці держави, правам і свободам громадян.
Зважаючи на це і виходячи з цілісності та системного зв’язку положень розділу XIII Конституції, необхідно ще раз підкреслити, що розгляд законопроекту про внесення змін до Основного Закону під час проведення позачергової сесії Верховної Ради є неприйнятним.Зміни до Конституції, як зазначалося раніше, мають вноситися без будь-якого поспіху, відповідально, при нормальній і стабільній ситуації в суспільстві.
Після попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції, яке може відбутися лише за наявності позитивного висновку Конституційного Суду щодо його відповідності вимогам її статей 157 і 158, Верховна Рада на наступній черговій сесії може включити в порядок денний розгляд законопроекту для ухвалення остаточного рішення.
2.3. Згідно з положенням статті 155 Конституції, законопроект про внесення змін до Конституції «вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії (виділ, мною - П.Є.). Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України». Разом з тим залишається відкритим питання в разі, коли законопроект про внесення змін до Конституції не буде розглянуто на чергових сесіях парламенту протягом року. Чи вправі Верховна Рада в такому випадку розглядати законопроект про внесення змін до Конституції і ухвалювати остаточне рішення щодо нього через рік і т.п., але протягом періоду здійснення нею повноважень? Чи не порушується при цьому вимога статті 155 Конституції щодо «наступної чергової сесії» Верховної Ради? Ці питання Конституцією не врегульовано, хоча в процесі підготовки до розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції такі питання можуть виникнути.
2.4. Закон про внесення змін до Конституції, прийнятий не менш як двома третинами народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, направляється на підпис Президентові, що логічно випливає з його повноважень. Відповідно до пункту ЗО частини першої статті 106 Конституції Президент не має права вето на закон про внесення змін до Конституції, а тому зобов’язаний його підписати і офіційно оприлюднити.
Розділ XIII Конституції не встановлює терміну, протягом якого Президент має виконати ці зобов’язання.Для звичайних законів такий строк відповідно до частини другої статті 94 Конституції становить п’ятнадцять днів після отримання закону. За принципом застосування аналогії закону термін, встановлений для звичайних законів, може бути поширений і на закони про внесення змін до Конституції щодо набуття ними чинності «через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування» (частина п’ята статті 94 Конституції). Знову ж таки йдеться про застосування аналогії закону щодо порядку оприлюднення і моменту набрання чинності змін до Конституції. Як правило, дата набрання чинності законом про внесення змін до Конституції, в тому числі його окремих положень визначається безпосередньо в самому законі, як це, наприклад, встановлено у прикінцевих та перехідних положеннях Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІУ. Але для вирішення цих питань потрібна стала конституційно-правова основа, можливо з відповідними доповненнями розділу XIII Конституції, а також Закону «Про Конституційний Суд України».