ВСТУПНА СТАТТЯ

1. Після проголошення Декларації про державний суверенітет України (16 липня 1990 р.) і Акту про незалежність України (24 серпня 1991 р.) прийнята 28 червня 1996 року Конституція України стала чи не найважливішою подією в історії Українського народу.

Конституція юридично закріпила основні пріоритети сус­пільства, серед яких людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнані найвищою соціальною цінністю. Встановлено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, її відповідальність перед людиною. З цього часу утвердження і забезпечення прав і свобод людини Конституція покладала на державу як її головний обов’язок (стаття 3). За змістом положень Основного Закону Україна визначалась як унітарна держава, республіка (стаття 5) з президентсько-парламентською формою правління, що випливає зі співвідношення статусів та повноважень на той час Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України. У політичну культуру та правосвідомість суспільства і громадян міцно ввійшли нові основоположні засади організації та здійснення державної влади відповідно до принципів її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6), верховенства права (стаття 8), законності (статті 6, 19).

Як акт найвищої юридичної сили Конституція за своїм спрямуванням і функціями була розрахована на досить тривалий історичний період і призначена для регулювання найважливіших суспільних відносин в країні, охоплюючи при цьому всі сфери життєдіяльності суспільства і держави. І це зрозуміло, оскільки Конституція проголошувалась Основним Законом з притаманними тільки їй особливими властивостями, передусім як засадничому акту, що реалізує установчу владу Українського народу, стабіль­ність її приписів і норм, визначеність державного устрою, форми правління, засад системи законодавства, національних пріоритетів України у зносинах з іноземними державами та міжнародними організаціями тощо^[1].

Варто зазначити, що Конституцію, на відміну звичайних законів, інших нормативно-правових актів, не можна характеризу­вати з точки зору наявності в ній прогалин. Вона є такою як є, з усіма позитивними і негативними рисами, але правовим доку­ментом без прогалин. Оцінки Конституції з боку політиків, вчених- фахівців, експертів можуть бути різними, і це природно. Кожен у Конституції вбачає те, що бачить або бажав би побачити. Але в цьому і полягає її особлива нормативність, стабільність, безпереч­ність у додержанні закріплених у ній правових норм, функціону­вання Конституції як Основного Закону.

Конституція України, як відомо, була прийнята під час складної політико-правової ситуації в країні, напружених стосунків між Президентом і Верховною Радою. Після заяви глави держави про винесення проекту Конституції на затвердження всеукраїнського референдуму вона все ж таки була прийнята парламентом вночі з 27 на 28 червня 1996 року. Усе це не могло не вплинути на якість її тексту, в тому числі формулювання приписів, їх однозначне розуміння, юридичну техніку, на характер узгодженості положень окремих розділів, системність та цілісність цього надзвичайно важливого для громадян і суспільства документа. Конституція хоча й закріпила президентсько-парламентську форму правління, але насправді Україна стала президентською республікою в некласич- ному (нетиповому) виді - фактично Президент залишався главою не лише держави, а й виконавчої влади, йому було надано право достроково припиняти повноваження парламенту (стаття 90), в останнього були відсутні повноваження впливати на процес формування уряду за винятком надання згоди на призначення Прем’єр-міністра (пункт 12 частини першої статті 85) та пору­шувати питання про недовіру Кабінету Міністрів (частина друга статті 87). Суспільство, таким чином, отримало змішану форму правління в не найкращому її виді, а тому Конституція не стала для України оптимальним варіантом і породжувала конфлікти щодо здійснення повноважень Президентом і парламентом, розв’язанням яких постійно займався і продовжує займатися Конституційний Суд України.

2. Конституція України встановила порядок внесення змін до неї і не передбачає прийняття нової, тобто на зразок Конституції США, вона мала б бути довговічною. При цьому варто зазначити, що ніхто з розробників проекту нової Конституції України, як і ніхто з державних діячів, політиків, фахівців з конституційного права не мали думки щодо внесення змін до Конституції найближ­чим часом. Апріорі переважна більшість вважала, що внесення змін до неї - справа далекого майбутнього.

Проте вже 15 січня 1998 року до Конституційного Суду надійшли звернення Верховної Ради про надання висновків на законопроекти про внесення змін до статей 46 і 98 Конституції щодо їх відповідності вимогам статей 157 і 158 Основного Закону. З цього часу до органу конституційної юрисдикції надійшло більше десяти інших законопроектів про внесення змін до Конституції, з яких 8 грудня 2004 року був ухвалений лише законопроект про внесення змін до низки статей Конституції (реєстраційний номер 4180).

Висновок Конституційного Суду на законопроект про внесення змін до Конституції щодо відповідності вимогам її статей 157 і 158 є обов’язковою умовою для розгляду законопроекту Верховною Радою, що і передбачено статтею 159 Основного Закону^[2]. Тобто Конституційний Суд здійснює попередній контроль за додержан­ням Конституції при внесенні до неї тих чи інших змін. Але такий контроль щодо зазначених законопроектів обмежується вимогами статей 157 і 158 Основного Закону. Так, згідно з його статтею 157 «Конституція України не може бути змінена, якщо зміни перед­бачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадя­нина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України. Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану».

Досвід становлення і розвитку вітчизняного конституціона­лізму, передусім прийняття нової Конституції України та внесення змін до неї, свідчить про необхідність здійснення конституційного процесу в період нормальної і стабільної соціально-політичної ситуації, а не лише за відсутності умов воєнного або надзвичайного стану.

Наведені приписи статті 157 Конституції системно пов’язані з положеннями про те, що «права і свободи людини є невідчужу- ваними та непорушними» (стаття 21), атакож, що «при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод» (стаття 22). З іншого боку, статтею 158 Конституції передбачається, що «законо­проект про внесення змін до Конституції України, який розглядав­ся Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту». До того ж «Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції У країни ». Зокрема така доля спіткала Законопроект про внесення змін до Конституції (реєстраційний № 4105), який не набрав у свій час (8 квітня 2004 року) двох третин голосів народних депутатів від конституційного складу парламенту, як того вимагає стаття 155 Основного Закону.

3. Надаючи висновок на відповідність законопроекту про внесення змін до Конституції вимогам її статей 157 і 158, Конституційний Суд, виконуючи функцію охорони Основного Закону, за своєю ініціативою перевіряє також узгодженість пропонованих законопроектом змін до Конституції іншим її положенням. У разі виявлення в законопроекті такої неузгодже­ності, протиріч, неточностей і навіть редакційних чи техніко- юридичних недоліків Конституційний Суд у своєму висновку висловлює відповідні застереження, які має врахувати під час розгляду законопроекту парламент. Застереження Конституцій­ного Суду спрямовані на удосконалення законопроекту про внесення змін до Конституції і в сутності виражають правову позицію органу конституційної юрисдикції. Так, у Висновку Конституційного Суду від 5 листопада 2003 року № 2-в/2003 (справа про внесення змін до статей 76, 78, 81 та інших Конституції України) міститься більше десяти застережень щодо окремих положень законопроекту.

Не менш принциповим у Висновку є застереження Конституцій­ного Суду щодо виключення із статті 89 чинної Конституції частини четвертої, за якою Верховна Рада для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від її конституційного складу. У Висновку наголошено, що «створення таким порядком тимчасових слідчих комісій є гарантією прав опозиції у Верховній Раді України і водночас сприятиме здійсненню Верховною Радою України парламентського контролю»^[3]. Ці та інші застереження Конституційного Суду були враховані парламентом під час доопрацювання та повторного розгляду Законопроекту 4180.

Варто зазначити, що викладені у висновках Конституційного Суду,.застереження є важливим елементом практики здійснення ним попереднього конституційного контролю під час проходження законопроектів про внесення змін до Конституції. Ця практика Конституційного Суду знайшла відображення в Регламенті Верховної Ради, в частині 11 статті 142 якого зазначається необхідність врахування під час розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції застережень органу конституційної юрисдикції.

4. Надання Конституційному Суду повноважень здійснювати попередній конституційний контроль щодо відповідності законо­проектів про внесення змін до Конституції (стаття 159) вимогам її статей 157 і 158 є свідченням його участі в цьому процесі. Таке повноваження Конституційного Суду України професор Шапо­вал В. М. не без підстав назвав «унікальним», порівнюючи його з органами конституційної юрисдикції інших країн^[4]. З цього приводу виникає декілька питань щодо здійснення Консти­туційним Судом України повноважень із надання висновків щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції вимогам її статей 157 і 158. Передусім це стосується того, настільки обґрунтованим і збалансованим в системі органів державної влади є таке повноваження Конституційного Суду. Знову ж таки йдеться про його доцільність, функціональну та системну пов’язаність із загальними засадами здійснення державної влади в Україні. Тому викликає сумнів не лише доцільність чи навіть необхідність попереднього конституційного контролю щодо законопроектів про внесення змін до Конституції, оскільки закріплений Конституцією принцип здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову вимагає від кожної з них вирішувати питання, віднесені лише до певної сфери діяльності.

Одна справа, коли органу конституційної юрисдикції було б надано право законодавчої ініціативи, яке, наприклад, має Конституційний Суд Російської Федерації^[5], інша — коли він стає безпосереднім учасником процесу внесення змін до Конституції. Зважаючи на те, що до повноважень Конституційного Суду належить вирішення питань про тлумачення положень Конституції України, виникає питання, чи не є він Суддею у «власній» справі, оскільки не виключається, що надаючи висновок на законопроект про внесення змін до Конституції, Конституційний Суд уже оприлюднив свою правову позицію з того чи іншого питання. Отже, «унікальність» зазначеного повноваження Конституційного Суду України дещо виходить за межі його соціального-правового призначення і ролі, яку він мав би відігравати у забезпеченні найвищої юридичної сили Основного Закону, захисті прав і свобод людини і громадянина, стримуванні та противазі при здійсненні повноважень органами державної влади.

Таким чином, визначення повноважень Конституційного Суду України, в тому числі закріплених за ним Основним Законом, продовжує залишатися однією з найважливіших проблем, розв’язання яких сприяло б істотному удосконаленню консти­туційно-правової бази його функціонування як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні, дійсного гаранта додержання Конституції. Враховуючи десятирічний досвід діяльності Консти­туційного Суду, реалізацію ним повноважень з прийняття рішень та висновків з питань, визначених Основним Законом, його діяльність потребує реформування, починаючи з моделі призна­чення суддів Конституційного Суду (засад формування його складу) і перегляду його повноважень. Зокрема невідкладним є ухвалення нового закону про Конституційний Суд, в якому необхідно передбачити процедуру конституційного провадження з усіх питань, віднесених до його компетенції, усунути прогалини, які притаманні поки що чинному Закону. Також певні зміни необхідно внести до розділу ХП «Конституційний Суд України» Основного Закону, особливо до його статей 148, 150, якими визначаються порядок формування складу та повноваження Конституційного Суду.

5. Виходячи з системності положень Конституції, вкрай необхідним є введення інституту конституційної скарги громадян, їх безпосереднього звернення до Конституційного Суду з клопотан­ням вирішити питання щодо відповідності Конституції (консти- туційності) законів, інших правових актів, що обмежують чи ущемляють права, свободи і законні інтереси людини і грома­дянина, а також юридичних осіб.

Визнання державою права громадян на оскарження у Консти­туційному Суді законів та інших юридичних актів відповідало би закріпленим у Конституції пріоритетам людини як найвищої соціальної цінності. Зазначимо, що конституційна скарга громадян давно зайняла б належне місце у діяльності Конституційного Суду, який шляхом тлумачення положень Основного Закону та за наявності його волі (для чого є всі правові підстави) визнав би це право за громадянами. На жаль, до цього часу орган конституційної юрисдикції, незважаючи на численні звернення громадян і юридичних осіб, залишав їх поза своєю увагою. З цього приводу Конституційний Суд кожного разу виносив і продовжує виносити суто формальні процесуальні ухвали про відмову у відкритті конституційного провадження за зверненнями громадян, мотивую­чи свою позицію відсутністю у громадян права оскаржувати неконституційність положень законів, інших юридичних актів. Але буквальне тлумачення положень Конституції з цього питання є надто обмеженим і, на наш погляд, спотворює соціальну цінність прав і свобод, інші визнані за людиною пріоритети. Розгляд справ за конституційною скаргою громадян віднесено до повноважень органів конституційної юрисдикції багатьох іноземних держав, що сприяло їх високому авторитету в суспільстві.

Право на конституційну скаргу як один з демократичних інститутів захисту прав і свобод людини і громадянина відкриває нові можливості брати безпосередню участь в управлінні державою, удосконаленні національного законодавства, усуненні в ньому невідповідностей Конституції, протиріч, неузгодженостей та інших недоліків, що обмежують чи ущемляють права і свободи.

Варто наголосити, що в жодному законопроекті про внесення змін до Конституції України, починаючи з 1998 року і до цього часу, не було запропоновано введення інституту конституційної скарги, хоча його обговорення давно вийшло за стіни парламенту та інших органів влади. Подібна байдужість з боку державної влади, особливо політиків і законодавців, дивує громадян, на податки яких утримуються останні.

6. Внесення змін до Конституції України - чи не найважли­віший процес у політико-правових відносинах суспільства і держави. За Основним Законом (статті 5, 154, 155, 156, 159) його суб’єктами виступають народ, Конституційний Суд, Президент, народні депутати, Верховна Рада. Кожен з них відіграє свою роль, починаючи з прояву конституційної ініціативи, розгляду законо­проекту про внесення змін до Конституції і завершуючи ухваленням відповідного закону парламентом або всеукраїнським референ­думом.

Встановлений розділом XIII Конституції порядок внесення змін до неї не передбачає внесення до Верховної Ради відповідного законопроекту безпосередньо народом. У цьому відношенні положення зазначеного розділу не узгоджуються зі статтею 5 Конституції, за якою «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами». Здавалось би, все в цьому положенні достатньо чітко і недвозначно сформульовано і є зрозумілим. Народ визнається головним суб’єктом у процесі прийняття Конституції та внесення змін до неї, саме він має бути творцем конституційного ладу в державі. У зв’язку з цим у Рішенні Конституційного Суду від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом) зазна­чено, що «влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною,...органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу» (абзац 4 підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини). У цьому ж Рішенні підкреслюється, що відповідно до статті 5 Конституції «народ має право приймати нову Конституцію У країни » (абзац 3 підпункту 4.3. пункту 4 мотивувальної частини).

Народ як суб’єкт конституційного процесу може реалізувати своє виключне право через правові механізми, закріплені Основним Законом (стаття 72, пункт 6 частини першої статті 106), а також у згаданому Рішенні Конституційного Суду від 5 жовтня 2005 року.

Як реалізується це конституційне право народу, ми спробуємо показати, аналізуючи відповідні положення Конституції України та Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІУ, який набрав чинності в повному обсязі з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною 26 березня 2006 року.

Кандидат юридичних наук,

Суддя Конституційного Суду України у відставці П. ЄВГРАФОВ