§3. СТРУКТУРА ТА ХАРАКТЕР ДІЯЛЬНОСТІ ВЕР­ХОВНОЇ РАДИ УРСР

В умовах компартійного керівництва конституційно визна­чені функції вищого державного органу набували формального характеру, знецінювались, підмінялись головним чином функці­ями затвердження і дублювання відповідних партійних рішень.

Верховна Рада УРСР формально вирішувала численні пи­тання, пов'язані з державотворенням: обирала Президію, Верхо­вний суд та уряд; вносила зміни в адміністративно- територіальний поділ; встановлювала представництво республі­ки на міжнародних форумах; керувала діяльністю місцевих рад; приймала закони про працю, про шлюб і сім'ю, про судоустрій, цивільний і кримінальний кодекси, про охорону здоров'я, про народну освіту; визначала порядок користування землею, над­рами, лісами й водами; затверджувала народногосподарські плани, бюджет тощо..

Основною організаційною формою діяльності Верховної Ра­ди УРСР були сесії (чергові та позачергові). Передбачалось скликання чергових сесій двічі на рік.

За Конституцією, повноваження Верховної Ради мали п'ятирічний характер. Перша сесія кожного нового скликання відкривалась одним з найстаріших депутатів - “старійшиною”.

На засіданнях Верховної Ради обиралися її керівні особи - Голова та його чотири заступники. Голова Верховної Ради керу­вав, згідно зі ст.99 Конституції 1978 р., проведенням засідань, стежив за дотриманням розпорядку роботи. Головою Верховної Ради II, III, У-УІП скликань був О.Є.Корнійчук, IV скликання - П.Г.Тичина, IX - М.У.Білий, X скликання - К.М.Ситник, XI скликання - П.Г.Костюк. Серед заступників голів Верховної Ра­ди були визначні представники робітничого класу, селянства, інтелігенції.

У складі Верховної Ради діяла Рада старійшин, яка Верхов­ною Радою не обиралася. До неї входили: Голова Верховної Ра­ди та його заступники, секретар Президії, голови постійних ко­місій та представники депутатів (за нормою, один представник від кожних шести депутатів). Рада старійшин попередньо розг­лядала порядок організації та проведення сесій, виробляла щодо цього свої рекомендації, обговорювала кандидатури Голови і заступників Голови Верховної Ради, склад постійних комісій, вносила пропозиції щодо формування державних органів.

Починаючи з 70-х рр. у Верховній Раді функціонувала група, що об'єднувала депутатів-комуністів. Вона підпорядковувалась безпосередньо ЦК КП України і мала своїм завданням постійно посилювати вплив партії на діяльність Верховної Ради. Спектр діяльності групи був досить широким.

Вона попередньо розглядала порядок денний сесій, вносила до нього свої пропозиції, аналізувала питання формування та складу органів, що їх утворювала Верховна Рада, висловлювала думку щодо конкретних кандидатур. Наприклад, при обгово­ренні питання обрання голови Верховної Ради, його кандидату­ру вносив за дорученням ЦК КПУ і за погодженням з Радою старійшин та партійною групою перший секретар ЦК. За таким же порядком вирішувалась більшість кадрових питань. Діяль­ність партійної групи зменшувала активність позапартійних де­путатів, яка й раніше була слабкою.

У структурі Верховної Ради УРСР важливе місце посідала її Президія. Конституція УРСР 1937 р. не визначала правове ста­новище Президії, зафіксувавши лише, що цей орган тлумачить закони і видає укази ’. Проте фактична діяльність Президії дале­ко перевищувала коло зазначених повноважень. Конституція 1978 р. конкретизувала міру компетенції і характер діяльності цієї структури. Президія Верховної Ради УРСР наділялась пра­вом законодавчої ініціативи і розв‘язувала інші введені до її компетенції питання: призначала вибори до Верховної Ради і місцевих рад народних депутатів, скликала сесії Верховної Ради, видавала укази й приймала постанови, координувала роботу її постійних комісій, здійснювала контроль за додержанням Конс­титуції, вирішувала питання громадянства, здійснювала керів­ництво місцевими радами тощо ^{[235] [236].}

Президія обиралася на першій сесії новообраної Верховної Ради у складі голови, двох заступників (з X скликання - трьох) та членів Президії. Президію Верховної Ради II—XI скликань у різний час очо­лювали: М.С.Гречуха, Д.С.Коротченко, О.ПЛяшко, І.С.Груше- цький, О.Ф.Ватченко, В.С.Шевченко. Президія формувалась за партійним і класовими принципами і складалася з 19—25 депута­тів. Інтелігенція становила більшість - у межах 72-82,6% від загальної кількості членів. Насамперед, це були представники

Верховна Рада УРСР у політичній системі радянської держави партійних та радянських органів, а не творчої інтелігенції. Пре­дставництво робітників обмежувалося здебільшого трьома- п‘ятьма депутатами. Одним-двома депутатами репрезентувалося колгоспне селянство. Переважна більшість членів Президії (80­82%) мала вищу освіту, що свідчило про відносно високий інте­лектуальний рівень цього органу.

Діяльність Президії за змістом і напрямками була досить рі­зноманітною. Вона проводила значну організаторську роботу з підготовки та проведення сесій Верховної Ради, зокрема, попе­редньо розглядалися пропозиції щодо порядку денного, надава­лася допомога депутатам у виконанні їхніх повноважень. Одним з важливих аспектів діяльності Президії було здійснення конт­ролю за роботою місцевих органів влади. Зокрема, Президія слідкувала за регулярністю скликань сесій місцевих рад.

Помітну роль в діяльності Верховної Ради відігравали постійно діючі депутатські комісії, завданням яких визначалось забезпечення нормального функціонування законодавчого орга­ну влади. Діяльність постійних комісій регулювалась затвер­дженим 29 червня 1966 р. “Положенням про постійні комісії Верховної Ради Української РСР”¹,. Правовий статус комісій закріплювала й Конституція 1978 р. Постійні комісії наділялись правом законодавчої ініціативи, розробляли пропозиції для роз­гляду Верховною Радою, сприяли виконанню прийнятих нею рішень, деякою мірою здійснювали контроль діяльності мініс­терств, відомств, державних комітетів^{[237] [238].}

Таблиця 8

Зміни чисельності постійних комісій Верховної Ради УРСР та участі в них депутатів

Збільшення загальної чисельності комісій ( у 4,5 раза ) зумо­влювалося головним чином розширенням кола проблем, які ди­ктувалися зміною суспільних умов.

У Верховній Раді другого та третього скликань діяло чотири комісії (з питань законодавства, бюджетна, мандатна й закор­донних справ). У 1957 р. (IV скликання ) утворено ще чотири галузеві комісії: промисловості й транспорту, сільського госпо­дарства, освіти та культури, охорони здоров’я й соціального забезпечення.

Верховна Рада УРСР у політичній системі радянської держави дою VI скликання було прийнято Положення про постійні комі­сії, в яке в подальшому вносились поправки й доповнення. Впродовж 1959-1967 рр. комісіями було розглянуто 306 питань, що стосувалися різних проблем суспільного життя, в тому числі 68 стосувалися питань контролю за виконанням законів. Втім, діяльність постійних комісій загалом мала пасивний характер, не набула динамізму.

За період діяльності Верховної Ради II—XI скликань відбуло­ся близько 88 сесій. В середньому за одне скликання проходило 8-12 сесій, які тривали протягом одного-двох днів. Кількість питань, які розглядалися за одну сесію, коливалася від 10 до 40. Як правило, не зачіпалися питання, пов’язані з проблемами за­конності, соціального розвитку, матеріального становища людей тощо. Майже ніколи не порушувалися питання виконання чин­них законів, рішень, прийнятих Верховною Радою. Тривалий час ігнорувався комплекс питань, пов’язаних з матеріальним виробництвом. Наприклад, народногосподарські плани до 1957 р. розглядали Ради Міністрів. Не заслуховувалися звіти Уряду. Не відзначалася продуктивністю і законотворча діяльність Верхов­ної Ради. В другій половині 40-х - на початку 50-х рр. вона фак­тично не займалася проблемами законотворчості, за винятком змін до деяких статей Конституції.

тотно поліпшило регулювання цих важливих аспектів життєдія­льності суспільства. Але депутати загалом були досить інертни­ми й пасивними. Активність у них зводилася до “одностайної” підтримки внесеної пропозиції шляхом голосування. Наприклад, протягом усього періоду роботи вищого органу влади II скли­кання взяло участь в обговоренні питань тільки 86 депутатів (20,7%), протягом III скликання - 98 (22,2% ). Хоча для подаль­ших скликань було характерним деяке зростання активності де­путатів, воно ніяким чином не нагадувало бурхливих дебатів, характерних для роботи сучасного українського парламенту.

Отже, Верховна Рада Радянської України, яка існувала про­тягом 1938-1990 рр., стала помітним явищем української історії. Вона була складовою частиною української та загальносоюзної радянської політичної системи, і відобразила складність і супе­речливість тогочасної епохи, що не дозволяє оцінювати її якось однозначно. Так, Верховна Рада УРСР була загальнонародним представницьким органом, і формально вищим органом держав­ної законодавчої влади. День перших виборів до цього органу, 26 червня 1938 р., формально знаменував відмову від найпримі- тивніших ознак класової диктатури. Починаючи з цього дня ко­жні наступні вибори перетворювалися у свято для українських трудівників, на долю яких випала гірка доля працювати часто­густо на межі виснаження фізичних і розумових сил, без вихід­них та відпусток. Загалом Верховною Радою визначалося право­ве поле життєдіяльності республіки.

Але Верховна Рада УРСР 1—XI скликань не досягла рівня, який би свідчив про набуття нею якостей розвиненого парла­ментаризму. По-перше, в умовах монолітної влади партійної номенклатури ця представницька установа була несамостійною і підпорядкованою партійним структурам. Важливі для життя країни рішення визрівали й розроблялись у союзному та респуб­ліканському ЦК. Власне й Конституція являла собою формаль­ний текст, на який зверталося мало уваги. По-друге, над Верхо­вною Радою УРСР явно домінувала відповідна союзна структу­ра. Зверхність Верховної Ради УРСР визнавалася й на конститу­ційному рівні, не кажучи вже про практику стосунків центру й республік. Державно-правові відносини між Союзом і союзними республіками можна загалом інтерпретувати як адміністратив­но-правові відносини між центром і місцями. Причому роль ре­спубліканських законодавчих органів в основному звелася до перенесення на місця рішень і політики центру (Союзу). Замість декларованого механізму договірного Союзу рівноправних на­родів радянських республік, фактично склалася імперська стру­ктура влади й управління, яка підпорядковувала своєму безмеж­ному контролю абсолютно всі аспекти життєдіяльності суверен­них за формою держав. По-третє, сама концепція радянської влади багато в чому суперечила парламентським цінностям. Ра­ди поєднували функції законодавства, управління і контролю. До речі, фундатори й теоретики радянської влади неодноразово заявляли, що ця форма влади будується на нових, істотно від­мінних від парламентаризму принципах. Верховна Рада не пра­цювала на постійній основі і просто не могла належним чином реально виконувати законотворчих функцій.

Одним з вагомих показників відсутності у радянські часи ре­ального парламентаризму є стан справ у виборчому законодавс­тві, яке, як відомо, визначає загальні засади представництва. За радянських часів виборчому законодавству не надавалось вели­кого значення. Велика кількість виборчих відносин взагалі не мала юридичної регламентації. Не існувало виборчої системи як комплексу відповідних правових актів. Пріоритетним джерелом норм виборчого права виступали Конституції СРСР і Конститу­ції УРСР з їх досить широким регламентуванням принципів ви­борчого права, на основі яких, минаючи рівень законів, здійс­нювалось конкретне регулювання виборчих відносин підзакон- ними актами: Інструкціями (20—30-і рр.) та положеннями (30- 70-і рр.). Щоправда, після прийняття Конституції СРСР 1977 р. і Конституції УРСР 1978 р. правове регулювання виборів здійс­нювалось на основі Конституції і законів УРСР. Але якщо зва­жити, що народовладдя в СРСР було формальним, то виборче законодавство взагалі не мало важливого значення. Чи не най- відчутнішим недоліком виборчої системи була відсутність аль­тернативності виборів, абсолютна запрограмованість результа­тів. У сприйнятті багатьох громадян незрозумілою була сама доцільність існування органів радянської влади. Реалії життя постійно вказували, що вирішує принципові питання зовсім ін­ша політична структура, а саме органи Комуністичної партії.

Верховна Рада УРСР набула реальних рис парламентаризму лише наприкінці радянської історії, у 1990 р.