Становлення системи прав та імунітетів депутатів в Україні

Права парламенту і депутатів парламенту. Український парламент, як і всі європейські парламенти, користується низкою прав, здат­них забезпечити його незалежну та ефективну діяльність.

• Право парламенту самостійно регламентувати свою внутрішню діяльність, встановлювати порядок роботи Верховної Ради, її органів та посадових осіб, порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, встановлювати за­конодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верхов­ної Ради. Звісно, що такий порядок має відповідати нормам Кон­ституції України, яка, зокрема, визначає виборчі процедури й місце самого парламенту у системі народовладдя.

Конституційний Суд України (далі — КСУ) неодноразово підтвер­джував право парламенту самостійно упорядковувати свою діяльність і вказував на його конституційний обов'язок привести регламент до належного юридичного рівня — рівня закону, що після декількох спроб було зроблено аж у 2010 році, навздогін усім документам, що встановлюють параметри політичної системи.

Основними документами, які визначають права парламенту як колективного інституту, є Конституція України, закони “Про статус народного депутата України” від 17 листопада 1992 року^[62], “Про Регламент Верховної Ради України” від 10 лютого 2010 року^[63], “Про комітети Верховної Ради України” від 4 квітня 1995 року^[64], По­ложення про порядок роботи з проектами законів, постанов, інших актів Верховної Ради України від 22 травня 2006 року^[65], Положення про помічника-консультанта народного депутата України від 13 жов­тня 1995 року^[66], Загальні правила поведінки державного службовця від 23 жовтня 2000 року та нові — від 4 серпня 2010 року^[67], Поло­ження про порядок роботи з документами у Верховній Раді України від 25 травня 2006 року^[68], Положення про Апарат Верховної Ради України від 31 травня 2000 року^[69].

Закон України “Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України” від 15 січня 2009 року у вересні того ж року КСУ визнав неконсти­туційним “з підстав порушення ним встановленої Основним Законом процедури набрання чинності”^[70]. У грудні 2009 року було прийнято за основу проект нового закону, який має визначити правовий статус і порядок діяльності комісій з розслідування, що утворюються парла­ментом. По сьогодні вони утворювалися і діяли відповідно до статті 89 Конституції, однак оскільки їх діяльність не була регламентована процедурами рівня закону, вона часто була політично мотивованою і використовувалась в цілях політичної боротьби.

• Заборона усім органам влади, включаючи судову, втручатися в діяльність парламенту. Така заборона діє і стосовно депутатів пар­ламенту. Рішенням КСУ від 19 травня 1999 року було ухвалено, що “народний депутат України не має права звертатися з вимога­ми чи пропозиціями до судів, до голів судів та до суддів стосовно конкретних судових справ”^[71]. Але у відносинах між представниками парламенту і судової влади виникають суперечності, які не завжди врегульовуються на підставі правових норм. Відомим став конфлікт у жовтні 2008 року між депутатами, представниками Служби без­пеки України, Управління державної охорони, підрозділу “Грифон” Міністерства внутрішніх справ (на який покладено функцію з охорони судів) і суддями Адміністративного апеляційного суду Києва. Власне, конфлікт відбувався між представниками різних політичних сил — Блоком Юлії Тимошенко та “Нашою Україною”, але до нього з різнобічними інтересами були залучені ті органи виконавчої влади та правопорядку, які на той момент адміністративно підпорядковувалися або прем'єр-міністру, або президенту країни. Безпосереднім пред­метом сутички стало намагання депутатів, які прагнули скористатися своєю недоторканністю, перешкодити розглядові скарги Секретаріату Президента про скасування Окружним адміністративним судом Києва дії указу глави держави про проведення позачергових парламентських виборів у 2008 році.

• Широке коло прав депутата парламенту у відносинах з ор­ганами державної влади, місцевого самоврядування, підприємства­ми, установами та організаціями, об'єднаннями громадян України та іноземних держав, ЗМІ, трудовими та соціальними гарантіями. Ці права, що не є вичерпними, викладені у Конституції та Законі України “Про статус народного депутата України” від 17 листопада 1992 року.

• Право невідкладного прийому. З питань депутатської діяльності член парламенту має право бути невідкладно прийнятим керівниками та іншими посадовими особами розташованих на території України органів державної влади, органів місцевого самоврядування, під­приємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, громадських організацій і політичних партій.

Рішенням від 10 квітня 2003 року КСУ встановив, що лише Президент України не зобов'язаний проводити невідкладний, тобто “такий, що здійснюється раніше прийому інших посадових осіб та громадян відповідно до попередньо погоджених часу і місця”, прийом народного депутата України^[72].

Згідно із законом про статус народного депутата України депутат може безперешкодно відвідувати органи державної влади та орга- ни місцевого самоврядування, має безперешкодний доступ на всі підприємства, в установи та організації, розташовані на території України, незалежно від їх підпорядкування, форм власності, режиму секретності. Цим передбачено заборону вимоги про пред'явлення чи оформлення інших документів, а також огляду та перевірки речей депутата. Однак у тому самому рішенні КСУ зазначив, що якщо на окремі об'єкти законом встановлено спеціальний режим доступу, зо­крема необхідні інші документи, ніж посвідчення народного депутата чи їх оформлення, особистий огляд, огляд та перевірка речей відвід­увача, то вони можуть здійснюватися.

Депутат відповідно до закону про статус народного депутата Укра­їни має право “порушувати у Верховній Раді України або її органах питання про необхідність проведення перевірок додержання законів органами державної влади, органами місцевого самоврядування, під­приємствами, установами, організаціями та об'єднаннями громадян, розташованими на території України, чи їх посадовими особами, про проведення розслідувань з питань, що становлять суспільний інтерес, та брати участь у таких розслідуваннях в порядку, встановленому законом”^[73].

Народний депутат має право звертатися до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ та організацій з вимогою при­пинити порушення законності. У цій нормі відображено розуміння статусу депутата як особи, що має виключні права. Тим не менш, його “законні розпорядження” тлумачаться законодавством України як пряме керівництво, і непідпорядкування таким розпорядженням з боку службових осіб розглядається як злочин. За статтею 351 Кримі­нального кодексу України “невиконання службовою особою законних вимог народного депутата України, депутата місцевої ради, створення штучних перешкод у їх роботі, надання їм завідомо неправдивої ін­формації — караються штрафом від ста до однієї тисячі неоподатко­вуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років. Невиконання службовою особою законних вимог комітетів Верховної Ради України чи тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України, створення штучних перешкод у їх роботі, надання недостовірної інформації — караються штрафом від п'ятисот до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до п'яти років, або позбавленням права обіймати певні посади або займа­тися певною діяльністю на строк до трьох років”^[74]. Звісно, і сама по собі тисяча неоподатковуваних мінімумів (тобто 17 000 грн або приблизно 2150 доларів) і дві тисячі неоподатковуваних мінімумів (тобто 34 000 грн чи 4300 доларів) штрафу є значною сумою для службової особи, не кажучи про позбавлення волі.

Депутат має право брати участь у розгляді в органах державної влади і органах місцевого самоврядування пропозицій та вимог ви­борців.

• Участь у роботі органів місцевого самоврядування. Депутат парламенту може навіть брати участь у роботі сесій сільських, се­лищних, міських, районних у містах, районних і обласних рад та засіданнях їх органів з правом дорадчого голосу.

Якщо депутат розглядає пропозиції, заяви і скарги, які надійшли на його ім'я, чи приймає громадян, він може залучати до цього ке­рівників органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, і такі керівники зобов'язані бути присутніми на прийомі народного депутата особисто або уповноважити на це замість себе іншу посадову особу за погодженням з народним депутатом.

• Доступ до інформації. Депутат користується правом одержати будь-яку інформацію з питань, пов'язаних із здійсненням ним депу­татських повноважень, від органів державної влади та органів місце­вого самоврядування, їх посадових осіб.

У 2003 році було зроблено пояснення щодо процесу поширення такого права депутата на доступ до інформації, що становить бан­ківську таємницю. Конституційний Суд ухвалив рішення, в якому зазначив, що запит народного депутата про надання інформації, яка становить банківську таємницю, а також про здійснення наглядових дій та застосування заходів впливу до банків та осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України (далі — НБУ), здійснюється на сесії Верховної Ради і адресується голові НБУ. Ке­рівник НБУ, розглядаючи запит, має діяти з додержанням вимог законів України “Про Національний банк України”, “Про банки і банківську діяльність” і зобов'язаний повідомити народного депута­та України про результати розгляду, тобто дати офіційну відповідь. Саме це право депутата виникає лише у зв'язку з депутатською ді­яльністю.

Право звернутись до НБУ або його посадових осіб з приводу надання інформації, яка становить банківську таємницю, а також здійснення наглядових дій, застосування заходів впливу до банків та осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю НБУ, має також комі­тет Верховної Ради України, якщо це пов'язано із законопроектною роботою, підготовкою і попереднім розглядом питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України^[75].

• Зустрічі з виборцями. Також депутат має право зустрічати - ся з виборцями, колективами підприємств, установ та організацій, об'єднаннями громадян, у чому йому повинні невідкладно сприяти їх керівники. На практиці це положення закону з різних причин не завжди дотримується.

• Запит. Відповідно до статті 86 Конституції України “народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звер­нутися із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов'язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту.

У відносинах з Президентом країни процедура направлення запи­ту відрізняється від тієї, що застосовується у відносинах з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Як визначив КСУ у 2003 році^[76], направлення запиту депутата України, з яким він на сесії Верховної Ради України звертається до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на тери­торії України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, не потребує прийняття рішення Верховною Радою України. Рішення про направлення запиту до Президента України приймається Верховною Радою України більшістю від її конституційного складу.

З 1999 року поширення права на запит поступово переглядалося з тим, щоб формально убезпечити судову і правоохоронну систему від імовірного зловживання з боку депутатів парламенту. Як вже за­значалося вище, “народний депутат України не має права звертатися з вимогами чи пропозиціями до судів, до голів судів та до суддів стосовно конкретних судових справ”^[77].

Відповідно до того ж рішення КСУ від 19 травня 1999 року де­путати перестали давати доручення органам Служби безпеки України, і СБУ самостійно вирішувала, чи починати оперативно-розшукові дії: “Вимога чи пропозиція народного депутата України до керівників органів Служби безпеки не може бути дорученням щодо перевірки будь-якої інформації про окремих громадян. За відсутності у ви­мозі чи пропозиції народного депутата України достатньої інформації про злочин така вимога чи пропозиція не може бути підставою для прийняття рішення про проведення оперативно-розшукових заходів. У разі надходження до органів Служби безпеки вимоги чи пропозиції народного депутата України, пов'язаної з необхідністю проведення оперативно-розшукових заходів, керівники цих органів мають діяти з дотриманням вимог, передбачених Законом України “Про Службу безпеки України і Законом України “Про оперативно-розшукову ді­яльність”.

Через рік було вжито правових заходів для того, щоб не допустити вплив у будь-якій формі на прокурора чи слідчого з метою перешко­дити виконанню ними службових обов'язків. З 2000 року народним депутатам України було відмовлено у праві “звертатися до органів прокуратури і прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками у конкретних справах з питань підтримання державного обвинувачен­ня в суді, представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, нагляду за додержанням законів при виконан­ні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а також до слідчих прокуратури з питань досудо- вого слідства у конкретних кримінальних справах”^[78]. Якщо ж “про­позиції, вказівки і вимоги” депутатів будуть надходити, “прокурори і слідчі прокуратури мають діяти з дотриманням вимог, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України, Цивільним проце­суальним кодексом України, Арбітражним процесуальним кодексом України та Законом України “Про прокуратуру”.

До переліку визначених КСУ відповідно до Конституції посадових осіб, щодо яких депутат не має права звертатися з вимогами і про­позиціями з питань проведення дізнання та досудового слідства у конкретних кримінальних справах, увійшли також керівники відповід­них органів, слідчі і посадові особи, що здійснюють функції дізнання. Судом вирішено, що у разі надходження до них звернень народного депутата України з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у конкретних кримінальних справах, вони не пов'язані обов'язком розглядати їх у порядку розгляду запитів і звер­нень і не несуть відповідальності за невиконання викладених у них вимог та пропозицій. Вказані посадові особи мають діяти виключно з дотриманням вимог, передбачених Кримінально-процесуальним ко­дексом України^[79].

Депутати можуть користуватися багатьма іншими правами, безпо­середньо не пов'язаними із законопроектною діяльністю, але необхід­ними для парламентського представництва, — доступом до державних ЗМІ, підтримувати міжнародні зв'язки через парламентські та пар­тійні групи, проводити агітацію власних позицій та ін.

1.2.